Administrativo (consórcios públicos)

Question 1

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência TOTAL ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Answer 1

CORRETO. artigo 241 da CF.

No âmbito do denominado federalismo cooperativo, em que os entes federados devem atuar harmonicamente, a gestão associada de serviços representa uma prerrogativa importante consagrada pelo texto constitucional.

As parcerias podem ser de duas espécies:

a) parceria público-pública: associação entre entes estatais (ex.: consórcios entre Municípios, regiões metropolitanas); e
b) parceria público-privada: formalizadas entre o Poder Público e a iniciativa privada (ex.: concessões, PPPs, contratos de gestão, termos de parceria).

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 147). Método. Edição do Kindle.

Question 2

O que são os consórcios públicos?

Answer 2

Os consórcios públicos são ajustes celebrados entre os entes federados para GESTÃO ASSOCIADA DE SERVIÇOS PÚBLICOS, que envolvem a transferência total ou parcial parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 148). Método. Edição do Kindle.

Question 3

O consórcio público foi disciplinado pela CF?

Answer 3

SIM. A CF em seu artigo 241 prevê a figura do consórcio público (gestão associada de serviços públicos pelos entes federativos).

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Question 4

De acordo com a redação da lei 11107/2005, que trata dos consórcios públicos, estes acordos são considerados contratos?

Answer 4

SIM - o caráter contratual dos consórcios foi mencionado, por exemplo, no art. 3.º da Lei 11.107/2005 - Art. 3º O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções.

Cabe registrar que, mesmo antes do advento da Lei dos Consórcios Públicos, alguns autores já apontavam o seu caráter contratual. De acordo com essa doutrina, que não era majoritária no Direito Administrativo, os contratos poderiam ser divididos em duas categorias:

a) “CONTRATOS DE INTERCÂMBIO”: contratos com interesses antagônicos (ex.: contrato entre a Administração e uma empreiteira para execução de obra); e
b) “CONTRATOS DE COMUNHÃO DE ESCOPO”: contratos com interesses comuns (ex.: contrato de consórcio público);

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 150). Método. Edição do Kindle.

Question 5

A União pode integrar consórcios?

Answer 5

SIM; desde que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.

Question 6

O Executivo pode formar consórcio público sem a edição de lei autorizando?

Answer 6

NÃO. O artigo 5º da lei 11.107/2005 exige lei autorizando a constituição de consórcio pelo executivo - Art. 5º O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções.

Question 7

A execução do contrato de consórcio público exige a formação de uma pessoa jurídica?

Answer 7

SIM.

§ 1º O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado.

Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 150). Método. Edição do Kindle.

Question 8

Quais órgãos podem participar do consórcio público?

Answer 8

Trata-se de pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da federação.

Question 9

Quais são as etapas a serem implementadas para a constituição de um consórcio público?

Answer 9

1. primeiro deve ser formalizado o PROTOCOLO DE INTENÇÕES, que é uma espécie de minuta do futuro contrato, onde constará o nome do consórcio, sua finalidade, prazo de duração, identificação dos entes federados que participarão etc.
2. depois, esse protocolo de intenções deve ser ratificado por lei pelo legislador de cada ente que pretende se consorciar.
3. em seguida, celebra-se o CONTRATO DO CONSÓRCIO.
4. depois, o consórcio público deve ganhar personalidade jurídica.
5. por fim, deve ser formalizado o contrato de rateio e contrato de programa.

Question 10

Como se chama o consórcio público que recebe natureza de direito público?

Answer 10

Associação pública (cuja natureza jurídica é de autarquia federativa), que passa a existir com a VIGÊNCIA DAS LEIS DE RATIFICAÇÃO DO PROTOCOLO DE INTENÇÕES. Por outro lado, a pessoa de direito privado é instituída pelo registro do ato constitutivo, após aprovação do protocolo de intenções.

Question 11

O que é o contrato de rateio existente no consórcio público?

Answer 11

É o instrumento por meio do qual os entes consorciados repassam os recursos financeiros ao consórcio público.

Art. 8º Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de rateio.

§ 1º O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro, e seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto EXCLUSIVAMENTE projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual. (Redação dada pela Lei nº 14.026, de 2020)

§ 2º É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.

O prazo de vigência do contrato de rateio não pode ser superior a um ano, uma vez que os recursos financeiros, objeto do ajuste, devem estar previstos nas respectivas leis orçamentárias anuais, conforme dispõe o art. 8.º, § 1.º, da Lei 11.107/2005. Excepcionalmente, na forma da norma acima citada, o contrato de rateio poderá ter prazo superior a um ano em duas hipóteses:

a) projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual; e
b) gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 154). Método. Edição do Kindle.

Question 12

O que acontece com o ente consorciado que não consignar em sua respectiva lei orçamentária as dotações necessárias para cobrir os gastos previstos no contrato de rateio do consórcio público?

Answer 12

Pode ser excluído do consórcio. Inclusive, configura ato de improbidade administrativa a celebração de contrato de rateio sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observância das formalidades previstas na lei (art. 10, XV, da Lei 8.429/1992).

§ 5º Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 154). Método. Edição do Kindle.

Question 13

O que é o contrato de programa previsto nos consórcios públicos?

Answer 13

O contrato de programa tem por objetivo constituir e regulamentar as obrigações que um ente da Federação tem com outro ente ou com consórcio público no âmbito de gestão associada de serviços públicos (art. 13 da Lei 11.107/2005).

Nesse caso, o contrato de programa serve para formalizar quais serviços serão prestados, transferidos, o pessoal e os bens necessários à continuidade do consórcio.

Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como condição de sua validade, as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente da Federação ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos.

Question 14

Existe controvérsia se o consórcio público de natureza pública é nova entidade da administração indireta ou espécie das já existentes?

Answer 14

SIM.

Primeira posição: a associação pública é uma nova entidade da Administração indireta distinta das entidades tradicionais (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações estatais). Nesse sentido: Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Marçal Justen Filho.

Segunda posição: a associação pública é uma espécie de autarquia. Nesse sentido: Alexandre Santos de Aragão e José dos Santos Carvalho Filho.

A peculiaridade da associação pública, quando comparada às autarquias tradicionais, é a natureza interfederativa. Atualmente, portanto, além das tradicionais autarquias federais, estaduais, distritais e municipais, o ordenamento admite a autarquia plurifederativa (multi ou interfederativa).

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 158). Método. Edição do Kindle.

Question 15

A partir de que momento a associação pública passa a valer?

Answer 15

A associação pública é instituída mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções, conforme preceitua o art. 6.º, I, da Lei 11.107/2005.
Registre-se, no entanto, a dificuldade de definição do momento exato de instituição da associação pública, em razão de as Casas Legislativas dos Entes federados poderem ratificar o protocolo de intenções em momentos distintos. Parcela da doutrina sustenta que, nesse caso, a aquisição da personalidade jurídica só ocorreria com a vigência da última lei de ratificação do protocolo de intenções.

O ideal, a nosso sentir, é que o protocolo de intenções defina o momento em que a entidade deve ser constituída. Nesse caso, as respectivas leis de ratificação deveriam aprovar o protocolo com a previsão da data de início da personalidade. Ou seja: os legisladores respectivos deveriam estipular a mesma data futura para início da personalidade, e essas leis só teriam vigência a partir dessa data.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 159). Método. Edição do Kindle.

Question 16

Associação pública pode desenvolver atividade relacionada ao poder de polícia?

Answer 16

SIM, porque se trata de atividade típica do estado, sendo vedado o exercício de atividades econômicas.

O objeto da associação pública será o desempenho de atividades administrativas que são da competência comum dos Entes consorciados ou, ainda, que venham a ser delegadas por um dos partícipes à autarquia plurifederativa.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 159). Método. Edição do Kindle.

Question 17

Qual o regime jurídico do pessoal que desempenha atividades na associação pública?

Answer 17

O regime de pessoal das associações públicas apresenta controvérsias. Parcela da doutrina sustenta que o regime de pessoal é o celetista, tendo em vista que a lei 11.107 por duas vezes parece fazer essa opção, ao mencionar que o protocolo de intenções deve tratar dos “empregados públicos” e determina de forma expressa a aplicação do regime celetista ao consórcio público, seja ele de personalidade jurídica de direito público ou privado.

§ 2º O consórcio público, com personalidade jurídica de direito público ou privado, observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, à celebração de contratos, à prestação de contas e à admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

Entendemos, todavia, que o regime de pessoal da associação pública deve ser estatutário, em razão do retorno da exigência do regime jurídico único para as pessoas de direito público por meio da decisão do STF proferida após o advento da Lei dos Consórcios Públicos.

A dificuldade, no entanto, é identificar o regime estatutário que será aplicado aos servidores das associações públicas, em virtude da autonomia de cada Ente para legislar sobre o assunto, o que acarreta a pluralidade de normas (leis federais, estaduais, distritais e municipais). O Ente não pode fixar regras de pessoal para outros Entes, bem como não pode haver renúncia de competência legislativa.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 160). Método. Edição do Kindle.

Question 18

Associação pública pode promover desapropriação?

Answer 18

SIM. Nesse caso, a competência para DECLARAR a utilidade pública ou o interesse social na desapropriação é do ente federado (competência declaratória), cabendo à associação pública promover os atos necessários para a consumação da desapropriação (COMPETÊNCIA EXECUTÓRIA).

§ 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 161). Método. Edição do Kindle.

Question 19

O patrimônio das associações públicas é público ou privado?

Answer 19

O patrimônio das associações públicas é formado por bens públicos, na forma do art. 98 do CC.

A dificuldade reside na fixação do regime legal aplicável aos bens públicos da associação pública, tendo em vista o seu caráter interfederativo, pois cada Ente federado possui autonomia para fixar o regime jurídico do respectivo patrimônio.

Com o intuito de superar o impasse, uma alternativa é a cessão dos bens públicos pelos Entes consorciados às associações públicas, com a manutenção do regime jurídico do cedente e sem transferência da propriedade. Nesse caso, ao final do consórcio, os bens cedidos serão revertidos ao seu proprietário.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 160). Método. Edição do Kindle.

Question 20

Qual o foro competente para o processo e julgamento das associações públicas?

Answer 20

A definição do foro competente para processo e julgamento das associações públicas pode gerar polêmica, tendo em vista o caráter interfederativo da entidade e a ausência de definição do legislador.

Nos consórcios públicos de direito público com a participação da União, a associação pública, malgrado o seu caráter interfederativo, é uma autarquia que integra também a Administração Indireta da União, o que permite a definição da Justiça Federal para processo e julgamento das respectivas ações, com fundamento no art. 109, I, da CRFB.

Em relação aos demais consórcios públicos, sem a participação da União, a competência é da Justiça Estadual da sede do consórcio.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 161). Método. Edição do Kindle.

Question 21

As associações públicas possuem responsabilidade civil objetiva?

Answer 21

SIM.

As associações públicas, em razão da personalidade jurídica de direito público, submetem-se à responsabilidade civil objetiva, na forma do art. 37, § 6.º, da CRFB. Os Entes federados consorciados possuem responsabilidade subsidiária pelas obrigações do consórcio público (art. 9.º do Decreto 6.017/2007).

Em caso de alteração ou extinção do contrato de consórcio, os entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, enquanto não houver decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 161). Método. Edição do Kindle.

Question 22

O consórcio público é fiscalizado pelo tribunal de contas?

Answer 22

sim.

Não se pode olvidar que o Tribunal de Contas deve fiscalizar o consórcio público.

Ocorre que uma interpretação literal do art. 9.º, parágrafo único, da Lei 11.107/2005 levaria à conclusão equivocada de que apenas o Tribunal de Contas, a que está vinculado o representante legal do consórcio, poderia fiscalizar o ajuste e a aplicação dos recursos orçamentários.

Em verdade, tal interpretação violaria frontalmente o texto constitucional (art. 70, caput e parágrafo único, da CRFB), razão pela qual todos os tribunais de contas, responsáveis pela fiscalização dos entes consorciados, deverão controlar o ajuste.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (pp. 161-162). Método. Edição do Kindle.

Question 23

Além da associação pública, os entes consorciados podem instituir pessoa jurídica de direito privado para gerir e executar o contrato do consórcio.

Answer 23

CORRETO.

Apesar do silêncio da Lei 11.107/2005, a pessoa de direito privado insere-se na Administração Indireta dos entes consorciados, pois trata-se de entidade instituída pelo Estado.

Entendemos que a pessoa jurídica de direito privado, verdadeira associação estatal privada interfederativa, poderia ser enquadrada como espécie de empresa pública, prestadora de serviço público, ou de fundação estatal de direito privado.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 162). Método. Edição do Kindle.

Question 24

Como são instituídos os consórcios públicos de direito privado?

Answer 24

Os consórcios públicos de direito privado são instituídos, após autorização legal, com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro (art. 6.º, II, da Lei 11.107/2005 e art. 45 do CC).

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 162). Método. Edição do Kindle.

Question 25

Qual o objeto dos consórcios públicos de direito privado?

Answer 25

A opção pela instituição de pessoa jurídica de direito privado impede o exercício de atividades típicas de Estado, que só podem ser desempenhadas por pessoas de direito público (ex.: poder de polícia).

É também vedado o exercício de atividades econômicas pelos consórcios públicos: enquanto a impossibilidade do exercício de atividade econômica por associações públicas decorre da própria natureza autárquica da entidade, o impedimento para os consórcios públicos de direito privado decorre da legislação (art. 4.º, IV, da Lei 11.107/2005 e o art. 2.º, I, do Decreto 6.017/2007).

Assim, os consórcios públicos de natureza privada só podem desenvolver atividades administrativas que não envolvam poder de autoridade, como serviços públicos e atividades de fomento.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 163). Método. Edição do Kindle.

Question 26

Qual o regime de pessoa do consórcio público de direito privado?

Answer 26

O quadro de pessoal do consórcio público de direito privado é composto por empregados celetistas, contratados por concurso público, conforme dispõe o art. 6.º, § 2.º, da Lei 11.107/2005.

Admite-se, ainda, a cessão de servidores pelos Entes consorciados ao consórcio.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 163). Método. Edição do Kindle.

Question 27

Os bens do consórcio público de natureza privada são públicos?

Answer 27

NÃO, são bens privados. Contudo, deve ser reconhecida a aplicação de algumas prerrogativas de direito público, tais como a impossibilidade da penhora dos bens afetados aos serviços públicos e a necessidade de cumprimento dos requisitos legais para alienação.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 163). Método. Edição do Kindle.

Question 28

As pessoas jurídicas de direito privado, instituídas para a execução da gestão associada de serviços públicos, submetem-se à responsabilidade civil objetiva, na forma do art. 37, § 6.º, da CRFB.

Answer 28

CORRETO - é o caso dos consórcios públicos de natureza privada.

Assim como ocorre com as associações públicas, há responsabilidade subsidiária dos Entes federados consorciados pelos danos causados por essas entidades privadas (art. 9.º do Decreto 6.017/2007).

Do mesmo modo, em caso de alteração ou extinção do contrato de consórcio, os entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, enquanto não houver decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação.

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo (p. 164). Método. Edição do Kindle.

Question 29

Quando um consórcio público é formado somente por municípios ou por municípios e o estado, qual será sua área de atuação?

Answer 29

Soma dos territórios do município.

Question 30

Quando um consórcio público é formado por vários estados, qual será sua área de atuação?

Answer 30

Soma dos territórios dos estados.

§ 1º Considera-se como área de atuação do consórcio público, independentemente de figurar a União como consorciada, a que corresponde à soma dos territórios:

I – dos Municípios, quando o consórcio público for constituído somente por Municípios ou por um Estado e Municípios com territórios nele contidos;

II – dos Estados, quando o consórcio público for constituído por mais de 1 Estado;

IV – dos Municípios e do Distrito Federal, quando o consórcio for constituído pelo Distrito Federal e os Municípios; e

Question 31

O contrato do consórcio pode prever contribuição financeira ou econômica do ente da federação ao consórcio público?

Answer 31

NÃO, essa cláusula é nula de pleno direito. As únicas contribuições que podem ser feitas são: DOAÇÃO, DESTINAÇÃO OU CESSÃO DO USO DE BENS MÓVEIS OU IMÓVEIS e CESSÕES DE DIREITOS OPERADAS POR FORÇA DE GESTÃO ASSOCIADA DE SERVIÇOS PÚBLICOS.

§ 3º É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos.

§ 4º Os entes da Federação consorciados, ou os com eles conveniados, poderão ceder-lhe servidores, na forma e condições da legislação de cada um.