ORGANIZAÇÃO DOS PODERES - Regime constitucional dos parlamentares

Question 1

O que são as imunidades parlamentares?

Answer 1

Livre exercício do mandato

As imunidades são prerrogativas dos parlamentares, inerentes ao exercício de seu mandato. Sua função é garantir que o mandato seja exercido com plena liberdade.

Question 2

As imunidades parlamentares permanecem durante o estado de sítio? Elas podem ser suspensas?

Answer 2

Aprovação por 2/3 da Casa

Nos casos de atos praticados fora do Congresso Nacional

Essas imunidades permanecem mesmo durante o Estado de Sítio, somente podendo ser suspensas por aprovação de 2/3 dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do Congresso Nacional que sejam incompatíveis com a execução da medida, conforme previsto no art. 53, § 8º, da Constituição Federal (CF)/1988.

Art. 53. (…) § 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida.

Question 3

A imunidade parlamentar se divide em duas espécies. Quais são elas?

Answer 3

Material e formal

A imunidade parlamentar se divide em duas: material e formal.

A IMUNIDADE MATERIAL é definida no caput do art. 53 da CF/1988: “os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e voto”.

A IMUNIDADE FORMAL é dada pelo § 2º do art. 53, quando relativa à prisão (“desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão”), ou pelos §§ 3º e 5º do mesmo artigo, quando relativa ao processo (“§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação”, e “§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato”).

Question 4

A imunidade parlamentar prevista no artigo 53 da CF, para deputados federais e senadores, também se aplica aos deputados estaduais/distritais e aos vereadores?

Answer 4

Apenas aos deputados

Por força do art. 27, § 1º da CF/1988, as mesmas regras serão aplicadas aos deputados estaduais e, em razão do art. 32, § 3º, também aos deputados distritais. No entanto, aos vereadores a regra é distinta, aplicando-se a eles o disposto no art. 29, VIII da CF/1988, não sendo a eles garantidas as imunidades formais (STF, ADI nº 371, julgada em 2002).

Os VEREADORES não possuem imunidades formais relativas à prisão e ao processo. Contudo, a eles é garantida a imunidade material nos limites da circunscrição do Município e desde que haja pertinência com o exercício do mandato. Este é o entendimento do STF manifestado no RE nº 600.063/SP (Plenário, RE nº 600.063/SP, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 25.02.2015 − repercussão geral).

Question 5

O que é a imunidade real ou substantiva dos parlamentares? Ela é válida em todo o território nacional

Answer 5

Liberdade de opinião e palavra

Sem limitação territorial para os deputados federais

A imunidade material é também chamada de imunidade real ou substantiva, ou ainda de inviolabilidade. Em razão dela, não podem os parlamentares serem responsabilizados civil ou penalmente por suas opiniões, palavras e votos.

Quanto aos parlamentares federais, não existe qualquer restrição territorial, de modo que, enquanto estiver no exercício de sua função, onde quer que esteja, estará abarcado pela imunidade.

Question 6

Pela imunidade material, o congressista tem liberdade para falar o que quiser, em qualquer contexto, livre de implicações penais?

Answer 6

Manifestações relacionadas ao cargo

Vale observar, contudo, que por se tratar de uma imunidade relacionada ao exercício da função, o parlamentar será responsabilizado por opiniões ou palavras manifestadas que não tenham qualquer relação com o cargo. Para o STF “essa imunidade material tem por finalidade dotar os membros do Congresso Nacional da liberdade necessária ao pleno exercício da atividade parlamentar. (…) 3. A regra do art. 53, caput, da CR confere ao parlamentar uma proteção adicional ao direito fundamental, de todos, à liberdade de expressão, previsto no art. 5º, IV e IX, da CR. Mesmo quando evidentemente enquadráveis em hipóteses de abuso do direito de livre expressão, as palavras dos parlamentares, desde que guardem pertinência com a atividade parlamentar, estarão infensas à persecução penal (STF − Inq. nº 4.088, rel. Min. EDSON FACHIN, Primeira Turma, julgado em 1º.12.2015 – grifos nossos).

Question 7

Ofensas pessoais irrogadas dentro do parlamento estarão sempre, sem exceção, albergadas pela imunidade material? Há presunção absoluta ou relativa de relação entre as ofensas e o exercício do mandato? E se as ofensas forem divulgadas pela internet?

Answer 7

Presunção absoluta

Se o próprio parlamentar divulgar as ofensas pela internet, é outra história….

Quando as ofensas são irrogadas dentro do parlamento, há uma presunção absoluta de que tenham sido proferidas em razão da função e, por isso, há a incidência da imunidade, não sendo necessário investigar a conexão com o mandato. Contudo, tratando-se de conduta praticada fora do recinto parlamentar, o ato deverá ter provada conexão ao exercício do mandato (STF, 1ª Turma, Inq. nº 3672/RJ, rel. Min. Rosa Weber, julgado em 14.10.2014).

Mas é preciso ter atenção, pois o STF, na PET 7174/DF, decidiu que o fato de o parlamentar estar na Casa legislativa no momento em que proferiu as declarações não afasta a possibilidade de cometimento de crimes contra a honra, nos casos em que as ofensas são divulgadas pelo próprio parlamentar na Internet.

Question 8

O suplente do congressista goza das imunidades parlamentares?

Answer 8

Somente no exercício do mandato

Ou seja, na condição de suplente, não

A imunidade material apenas protege o congressista na titularidade do mandato. A condição de suplente não confere as prerrogativas e garantias constitucionais inerentes ao titular do mandato. Somente quando estiver no exercício da função é que o suplente fará jus às imunidades.

Question 9

O que é a imunidade parlamentar adjetiva?

Answer 9

Imunidade formal

• A imunidade formal é também chamada de imunidade adjetiva. Pode ser relativa à prisão ou ao processo.*
• Imunidade formal relativa à prisão: surge com a diplomação. Em razão dela, os parlamentares federais não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável.

Ocorrendo a prisão por flagrante de crime inafiançável, os autos serão encaminhados em 24 horas para a Casa legislativa respectiva para que, pelo voto da maioria dos membros, resolva sobre a prisão. É uma votação aberta, conforme prevê o art. 53, § 2º da CF/1988.

Question 10

A imunidade parlamentar formal, relativa à prisão, se estende ao corréu sem esta prerrogativa?

Answer 10

Não

Segundo a súmula nº 245 do STF, “a imunidade parlamentar não se estende ao co-réu sem essa prerrogativa”.

Question 11

As imunidades parlamentares alcançam as medidas cautelares diversas da prisão?

Answer 11

Em regra, não

Apenas se a cautelar dificultar o exercício do mandato

Vale observar que o STF decidiu, em regra, não haver de se falar em imunidade relacionada às medidas cautelares diversas da prisão, de modo que poderá aplicar a cautelar sem submetê-la à Casa do parlamentar, salvo em caso de cautelares que dificultem ou impeçam o exercício regular do mandato.

Question 12

A imunidade parlamentar formal, relativa à prisão, impede que o parlamentar seja preso em quais casos?

Answer 12

Apenas a prisão cautelar

Outro ponto importante é que a imunidade formal quanto à prisão prevista no art. 53, § 2º da CF/1988 veda apenas a prisão cautelar do parlamentar, o que significa que não impede a prisão definitiva decorrente de sentença transitada em julgado (STF − AP nº 396 QO, rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 26.06.2013).

Question 13

O que é a imunidade formal relativa ao processo?

Answer 13

Suspensão da ação criminal

Por decisão da maioria absoluta da respectiva Casa legislativa

Trata-se da possibilidade de suspender o andamento de ação criminal movida em face de parlamentar, antes da decisão final.

O STF pode receber processo criminal movido em face de parlamentar, mas, nessa hipótese, deve dar ciência à Casa na qual exerce seu mandato. Se a Casa em questão for provocada por partido político, nela representado, poderá, mediante aprovação da maioria absoluta dos membros da Casa, em deliberação realizada dentro de 45 dias do seu recebimento pela Mesa Diretora, decidir pela sustação do processo. Se assim decidir, deve comunicar ao STF, permanecendo suspenso o processo enquanto durar o mandato. No entanto, em razão disso, suspende-se também a prescrição penal (art. 53, § 5º, CF/1988).

Question 14

A imunidade formal relativa ao processo, que permite à Casa legislativa, por deliberação da maioria absoluta de seus membros, suspender o curso de ação penal em trâmite contra parlamentar, é aplicável a qualquer crime cometido pelo parlamentar? Aliás, quais são os dois requisitos para aplicação dessa imunidade?

Answer 14

Após a diplomação

Vale observar, contudo, que essa imunidade somente se aplica aos crimes praticados após a diplomação. O parlamentar primeiro se elege, depois é diplomado pela justiça eleitoral e, com o diploma em mãos, pode tomar posse.

Portanto, seriam requisitos para a aplicação dessa imunidade:

• Crime cometido após a diplomação, por não haver prerrogativa de foro funcional antes disso.
• Provocação de partido político representado na respectiva Casa legislativa.

Question 15

A impunidade formal relativa ao processo pode ser reconhecida de ofício pelo Congresso, ou somente mediante provocação? Quem tem legitimidade para fazer tal provocação? Ela pode ser feita a qualquer tempo?

Answer 15

Qualquer partido político

Provocação a qualquer momento antes da decisão final (45 dias é para o Congresso deliberar)

A casa não age de ofício, por isso precisa ser provocada. Qualquer partido pode provocá-la, não precisa ser o partido do parlamentar em questão. Basta que seja um partido com representação na respectiva Casa legislativa.

A provocação pode ser feita a qualquer tempo, desde que anterior à decisão final. No entanto, uma vez provocada, a Casa legislativa tem 45 dias para deliberar sobre a sustação da ação.

Question 16

A prerrogativa de foro aos parlamentares federais é assegurada desde a diplomação, em razão da qual somente serão submetidos a julgamento perante o STF. O que acontece se um processo se iniciou no STF, em decorrência de tal prerrogativa, e o mandato se encerrar?

Answer 16

Quanto a essa prerrogativa, aplica-se a regra da atualidade do mandato, de modo que, findo o mandato, deve o processo retornar para o juiz natural, pois se encerraria a prerrogativa de foro. Recentemente, o STF alterou seu posicionamento a respeito dessa prerrogativa:

• *(i)** O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e
• (ii)** *após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo (STF, AP nº 937 QO/RJ, rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 03.05.2018, DJe-265 de 11.12.2018, Informativo nº 900).

Question 17

Crimes cometidos pelos parlamentares antes da diplomação, mas com ação penal iniciada após a diplomação, se processam com observância da prerrogativa de foro ou perante o juízo comum?

Answer 17

Em razão desse novo posicionamento, crimes cometidos antes da diplomação serão julgados sem a prerrogativa de foro, e não serão remetidos ao STF a partir da diplomação. Somente crimes praticados após a diplomação, durante o exercício do mandato, serão julgados pelo STF, e apenas caso tenham relação com o exercício das funções desempenhadas.

Question 18

O que é a prerrogativa parlamentar relativa a testemunho (a chamada imunidade probatória)?

Answer 18

É assegurada ao parlamentar, no art. 53, § 6º da CF/1988 a prerrogativa de não ser obrigado a testemunhar sobre informações que tenha recebido ou prestado em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhe confiaram ou dele receberam informações.

Essa prerrogativa está inserida na lógica de que o parlamentar deve ter liberdade para exercer o mandato − discutir, enfrentar questões polêmicas e receber informações de terceiros, sendo isso parte da democracia.

Question 19

Quais são os dois impedimentos dos deputados e senadores, previstos no artigo 54 da CF, que se aplicam desde a expedição do diploma (e não desde a posse)?

Answer 19

Contrato com a Administração Indireta

Ou aceitar cargo na Administração indireta

Art. 54, I: Os Deputados e Senadores não poderão, desde a expedição do diploma:

a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;
b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis “ad nutum”, nas entidades constantes da alínea anterior;

Question 20

Quais são os dois impedimentos dos deputados e senadores, previstos no artigo 54 da CF, que se aplicam desde a posse (e não desde a expedição do diploma)?

Answer 20

II - desde a posse:

a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;
b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis “ad nutum”, nas entidades referidas no inciso I, “a”;
c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, “a”;
d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo.

Question 21

Dentro da disciplina acerca dos parlamentares federais, são ainda previstas as hipóteses de perda e extinção do mandato. Ambas são previstas no mesmo artigo, no entanto, doutrinariamente (SILVA, 2006), são divididas entre perda e extinção. Qual a diferença?

Answer 21

Na PERDA, seria necessária a provocação da Mesa da Casa ou de partido político com representação no Congresso Nacional, a fim de obter decisão pela maioria absoluta da Casa respectiva, assegurada a ampla defesa, mediante votação aberta. Se for aprovada, será declarada a cassação do mandato.

A EXTINÇÃO, por sua vez, se dá quando ocorre o perecimento do mandato em razão de fato que torne automaticamente inexistente o cargo, como a morte ou a renúncia. Existem ainda casos em que ocorre uma manifestação da Casa legislativa, mas trata-se de manifestação meramente declaratória, que reconhece a ocorrência do fato.

Question 22

O que acontece se o parlamentar submetido a processo de perda de mandato renunciar?

Answer 22

Renúncia fica suspensa

De acordo com o art. 55, § 4º da CF/1988, se o parlamentar submetido a processo de perda de mandato renunciar, a renúncia ficará suspensa até que haja decisão pela perda ou não do mandato.

Quais as três hipóteses nas quais o parlamentar pode vir a perder o mandato?

O parlamentar federal pode chegar a perder o exercício da sua função pública, nos termos dos incisos do art. 55 da CF/1988, quando:

• Infringir qualquer das proibições estabelecidas no art. 54 da CF/1988 (incompatibilidades)
• Seu procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar. A quebra do decoro parlamentar é o abuso das prerrogativas que ele tem como parlamentar, das imunidades, especialmente a imunidade material;
• Sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado. Se condenado criminalmente o parlamentar, ocorrendo o trânsito em julgado, poderá ocorrer a cassação de seu mandato. Como já observado, a perda do mandato deve ser decidida pela respectiva Casa e exige-se a maioria absoluta, com votação aberta, assegurada a ampla defesa. Essa deliberação, contudo, não pode se dar de ofício, sendo exigida provocação da Mesa da Casa Legislativa ou de partido político com representação no Congresso Nacional.

Question 23

Nos casos de condenação criminal transitado em julgado a perda do mandato do parlamentar é automática, ou é necessária a deliberação da casa pela maioria absoluta?

Answer 23

Divergência jurisprudencial

Há divergência jurisprudencial quanto perda do mandato. Para a 1ª Turma do STF (AP nº 694/MT, rel. Min. Rosa Weber) se o parlamentar for condenado a mais de 120 dias em regime fechado, a perda do mandato ocorrerá automaticamente, pois será uma consequência lógica da condenação. Neste caso, a Mesa da Casa Legislativa deverá apenas declarar a perda, sem possibilidade de discordar da decisão do STF.

No entanto, para a 2ª Turma do STF (AP nº 996/DF, rel. Min. Edson Fachin) a perda do mandato não será automática. A respectiva Casa Legislativa irá deliberar, cabendo ao STF apenas comunicar a Mesa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal informando sobre a condenação do parlamentar.

Question 24

Quais são as três hipóteses de extinção (e não de perda) do mandato?

Answer 24

Nessas hipóteses, a manifestação da Casa será meramente declaratória, a fim de reconhecer a ocorrência de fato, diferentemente das hipóteses de perda. Trata-se das hipóteses previstas no art. 55 da CF/1988, III, IV e V:

Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador: (…)

III − que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;

IV − que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;

V — quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição;

Question 25

A CF/1988 enuncia ainda, no art. 56 da CF/1988, duas hipóteses que são exceções às regras de perda ou extinção do mandato. Quais são elas?

Answer 25

Art. 56. Não perderá o mandato o Deputado ou Senador:

I − investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura de Capital ou chefe de missão diplomática temporária;

II − licenciado pela respectiva Casa por motivo de doença, ou para tratar, sem remuneração, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento não ultrapasse cento e vinte dias por sessão legislativa.

Question 26

Os parlamentares estão sujeitos ao processo de impeachment?

Answer 26

De acordo com a posição do STF, os parlamentares não estão sujeitos ao processo de impeachment. Para o STF,

(…) crime de responsabilidade ou impeachment, desde os seus primórdios, que coincidem com o início de consolidação das atuais instituições políticas britânicas na passagem dos séculos XVII e XVIII, passando pela sua implantação e consolidação na América, na Constituição dos EUA de 1787, é instituto que traduz à perfeição os mecanismos de fiscalização postos à disposição do Legislativo para controlar os membros dos dois outros Poderes. Não se concebe a hipótese de impeachment exercido em detrimento de membro do Poder Legislativo. Trata-se de contraditio in terminis. Aliás, a Constituição de 1988 é clara nesse sentido, ao prever um juízo censório próprio e específico para os membros do Parlamento, que é o previsto em seu artigo 55. Noutras palavras, não há falar em crime de responsabilidade de parlamentar (STF − Questão de ordem na Pet nº 3.923/SP – grifos nossos).

Question 27

A instauração da persecução penal contra parlamentar pode ocorrer sem a autorização da respectiva Casa Legislativa?

Answer 27

Atualmente, sim

O que a Casa pode fazer é suspender a ação já iniciada

Em 2001, a EC nº 35, então, estabeleceu que poderia ser iniciada, a partir do recebimento da denúncia, uma persecução penal contra o parlamentar. A Casa Legislativa respectiva, Câmara dos Deputados ou do Senado, só teria, então, a liberdade, a discricionariedade de suspender o processo criminal já instaurado. O que provocava um certo constrangimento, sob o ponto de vista político, porque havia, então, uma denúncia recebida e a instauração da instância, com o recebimento da denúncia, pressupõe certeza da materialidade e indícios suficientes de autoria, portanto, a justa causa, conhecida lá no processo penal.

E caberia, então, esse juízo político à Casa Legislativa de, nada obstante se reconhecer, no Judiciário, justa causa para a ação penal, sustar, por conveniência e oportunidade, a persecução penal do parlamentar com um processo já em curso.

Question 28

A condenação criminal de parlamentar impede o exercício do mandato?

Answer 28

Se for compatível, não

O que se tem entendido no STF é que a condenação criminal, por si só, não impede o exercício do mandato se a execução da pena for com o exercício do mandato compatível. Nós já tivemos algumas situações em que os parlamentares condenados criminalmente, muitos cumprindo pena, continuam exercendo o mandato.

Portanto, se a pena for uma pena substituível, nos termos do art. 44 do Código Penal (CP), uma pena privativa de liberdade substituída por uma pena restritiva de direito, naqueles casos lá do 44, de crime doloso inferior a 4 anos, quando não cometido com violência ou grave ameaça ou crime culposo, qualquer que seja a quantidade de pena, evidentemente, o parlamentar poderá continuar a exercer o seu mandato.