IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Visão geral Flashcards
Quais são as quatro principais consequências, previstas na CF/1988, para a prática de atos de improbidade administrativa?
Na forma do art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988 (CF/1988), “os atos de improbidade administrativa importarão suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”
Você precisa extrair dessa disposição constitucional que o ato de improbidade administrativa importa:
- suspensão dos direitos políticos;
- perda da função pública;
- indisponibilidade dos bens;
- ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível.
A CF/1988 fala em suspensão dos direitos políticos, e não em perda. Também não fala em cassação. Aliás, o art. 15 da CF/1988 estabelece que é vedada a cassação dos direitos políticos.
O que é improbidade administrativa? Quem pode praticá-la?
Improbidade administrativa é um ato praticado por agente público, sozinho ou em conjunto com um particular, capaz de gerar enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário, violação aos princípios da Administração Pública ou concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário.
Probidade e moralidade administrativa são sinônimos? Todo ato imoral é um ato de improbidade administrativa?
Probidade é gênero, do qual moralidade é uma de suasespécies. Assim,pode haver improbidade sem que haja imoralidade. Pode haver violação a vários outros princípios sem que, necessariamente, o princípio da moralidade seja violado.
Mas há quem discorde. Para Carvalho Filho (2017), as expressões se equivalem. Isso acontece porque, além da definição dada pelos dicionários, não seria necessário diferenciar palavras que, no fundo, são utilizadas para o mesmo fim, qual seja, a preservação do princípio da moralidade administrativa. Ainda para o autor, o agente ímprobo sempre se qualificará como violador do princípio da moralidade. Por outro lado, Rafael Oliveira e Daniel Assumpção entendem que improbidade administrativa não se confunde com a imoralidade administrativa, dado que o conceito normativo da primeira é mais amplo do que da última.
Toda conduta que viola o princípio da legalidade é uma conduta ímproba?
A resposta é negativa. Conforme leciona o professor Márcio André Lopes Cavalcante (2016, p. 320), nem todo ato ilegal é um ato de improbidade. Para que os atos que ofendam o princípio da legalidade sejam considerados atos de improbidade, exige-se um “plus”, a exemplo do dolo ou culpa grave.
ATENÇÃO!
As alterações da lei de 2021 parecem ter excluído a possibilidade caracterização de improbidade por culpa, ainda que grave. Atualmente, portanto, é necessário o dolo, e não é qualquer dolo (como se entendia até 2021), sendo necessário o dolo específico (de causar prejuízo, de se enriquecer)
Qual a natureza jurídica das sanções decorrentes da prática de ato de improbidade?
Após estabelecer em rol exemplificativo as sanções decorrentes do ato de improbidade administrativa, a parte final do art. 37, § 4º, da CF/1988 aduz serem aplicáveis “sem prejuízo da ação penal cabível”. Assim, doutrina e jurisprudência entendem que a ação de improbidade administrativa tem natureza civil.
Deve-se destacar que a ação de improbidade administrativa não impede a instauração de processo de âmbito administrativo e criminal. A esfera civil apura os fatos e aplica penalidades de acordo com a Lei nº 8.429/1992; a penal apura o ilícito criminal, mediante a aplicação do Código de Processo Penal (CPP); e a administrativa irá observar o estatuto de vigência no âmbito de sua aplicação, que, no caso de servidor público federal, será a Lei nº 8.112/1990 (DI PIETRO, 2018, p. 1023).
ATENTAR PARA A REDAÇÃO DO ART. 17-D DA Lei 8.429.
Acerca da natureza jurídica da ação de improbidade, sempre se posicionou de que a ação de improbidade não configura uma ação penal, sendo assim uma ação de natureza civil. Só que agora o art. 17-D da Lei 8.429, incluído agora, em 2021, estabelece que “a ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, _e não constitui ação civil_, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos”. Diante dessa nova previsão, qual passou a ser a natureza a ação de improbidade? Continua sendo civil? Penal? Sui generis?
É pacífico na doutrina e jurisprudência que a ação de improbidade não é uma ação penal. Pela literalidade da lei, tampouco seria uma ação civil, seria uma ação repressiva de caráter sancionatório. Diante disso, a doutrina está dividida.
Há quem defenda que permanece a natureza de ação civil, pois quando o artigo 17-D diz que a ação de improbidade “não constitui ação civil”, está se referindo à ACP: a ação de improbidade não constitui ação civil pública e, por isso, “não pode ser ajuizada para controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos”. A ressalva final, portanto, seria a maior evidência da intenção do legislador.
Há quem entenda, também, que a ação de improbidade é uma ação sui generis, não sendo nem penal, nem civil, mas uma terceira instância, a instância da improbidade. O que ninguém defende é que ela tenha passado a ostentar natureza penal.
Não há consolidação jurisprudencial sobre o tema, até mesmo porque a alteração é recente.
Quem está sujeito à lei de improbidade administrativa? Quais são os sujeitos ativos?
Os sujeitos ativos da prática de ato de improbidade administrativa compõem dois grupos: 1) o agente público; e 2) terceiros (arts. 2º e 3º).
É AGENTE PÚBLICO o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce mandato, cargo, emprego ou função com ou sem remuneração ainda que transitoriamente por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo em uma das entidades que pode ser sujeito passivo.
A LIA adotou critério amplo, abrigando todas as espécies de agentes públicos (agentes políticos, administrativos, empregados públicos, temporários, agentes delegados, dirigentes das Organizações Sociais – OS – e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP –, serviços sociais autônomos e demais entidades).
Estagiários podem ser sujeito ativo de improbidade administrativa na condição de agente público?
Sim. Nesse sentido, o entendimento adotado pela 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), no ano de 2015, estabelece: “5. Assim, o estagiário que atua no serviço público, ainda que transitoriamente, remunerado ou não, se enquadra no conceito legal de agente público preconizado pela Lei 8.429/1992.” (REsp. nº 1.352.035-RS).
Membro do Ministério Público (MP) pode ser sujeito ativo pela prática de ato de improbidade administrativa?
Sim. Inclusive, por não haver foro por prerrogativa de função na prática de ato de improbidade administrativa, a ação poderá ser proposta por outro membro do MP no juízo de primeira instância (STJ, 1ª Turma, REsp. nº 1.191.613-MG).
Os empregados e dirigentes de permissionárias e concessionárias de serviços públicos podem ser sujeitos ativos pela prática de ato de improbidade administrativa?
Quanto aos empregados e dirigentes de permissionárias e concessionárias de serviços públicos, apesar de prestarem serviço público por delegação, em regra, não recebem benefícios do Estado, de forma a não se sujeitarem à Lei de Improbidade Administrativa (CARVALHO FILHO, 2017, p. 1152).
Os agentes políticos são responsáveis pela prática de atos de improbidade administrativa? Analise a doutrina, a jurisprudência e a legislação sobre o tema.
Pacificado em 2018 pelo STF
São responsáveis, com exceção do Presidente da República
A DOUTRINA não é unânime ao responder essa pergunta. A grande questão é que os agentes políticos já são responsabilizados pela Lei n. 1.079/1950 (crimes de responsabilidade), sendo algumas das penalidades, inclusive, coincidentes (perda de cargo e suspensão de direitos políticos). A disciplina da lei de crimes de responsabilidade, portanto, exclui ou não a incidência da LIA? A respeito, existem três diferentes correntes:
a) É possível a aplicação da ação de improbidade (Lei nº 8.429/1992) em conjunto com a lei que trata dos crimes de responsabilidade (Lei nº 1.079/1950).
b) É possível a aplicação conjunta das Leis nºs 8.429/1992 e 1.079/1950, salvo no que tange às penalidades de natureza política (perda do cargo e suspensão de direitos políticos), pois são aplicadas na ação penal de crime de responsabilidade. Poderiam ser aplicadas, dessa forma, as penas de multa, reparação de danos etc.
c) Não é possível a aplicação da LIA aos agentes políticos, pois se submetem à Lei nº 1.079/1950.
Na JURISPRUDÊNCIA o tema também era divergente, até que em 2018 o STF julgou a Pet nº 3.240/DF. Nela, o Supremo decidiu que a LIA se aplica aos agentes políticos, à exceção do presidente da República (art. 85, V, da CF) Dessa forma, o agente político responderá pela infração à Lei nº 8.429/1992 e por crime de responsabilidade. Nesse sentido, no Recurso Extraordinário nº 976.566, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese de repercussão geral: O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias. (RE nº 976.566/PA, Relator(a): Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 13.09.2019, DJe 26.09.2019).
Por fim, a LEGISLAÇÃO passou a disciplinar expressamente a matéria, com a alteração da LIA em 2021. Assim, o art. 2º, caput, da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, passou expressamente a prever os agentes políticos como agentes públicos para os fins daquela lei.
No julgamento de agente político (prefeito, governador, etc.) por improbidade administrativa, há foro por prerrogativa de função?
O STF entende que não há foro por prerrogativa de função nas ações de improbidade, que somente é cabível no julgamento de ações penais comuns (STJ. Corte Especial. AgRg na Rcl nº 12.514-MT, rel. Min. Ari Pargendler, julgado em 16.09.2013 ‒ Informativo nº 527).
Portanto, além da sua aplicação aos agentes políticos, podemos concluir que não há que se falar em foro por prerrogativa de função aos acusados por ato de improbidade. Assim, o ministro de Estado será julgado na primeira instância e não pelo STF se cometer algum ato de improbidade administrativa.
Em que casos o terceiro será responsável pela prática de ato de improbidade administrativa?
O terceiro é responsável pela prática de ato de improbidade administrativa quando, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade (art. 3º, caput, da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021).
Muito importante! A LIA não fala em prestar auxílio ou instigar, mas induzir ou concorrer. Cuidado para não confundir na hora da prova.
Além disso, importante ressaltar que a Lei nº 14.230/2021 passou a exigir, expressamente, que também o terceiro atue dolosamente para que responda por improbidade administrativa. As penalidades são dirigidas ao terceiro “no que couber”. Assim, por exemplo, não há que se falar em perda da função pública ao terceiro.
O terceiro pode figurar sozinho no polo passivo da ação de improbidade, ou necessariamente deve estar presente no polo passivo ao menos um agente público?
O terceiro não poderá figurar sozinho no polo passivo da ação de improbidade administrativa. Juntamente com o terceiro deverá existir um agente público. Esse é o entendimento pacificado do STJ (REsp. nº 896.044/PA). Entretanto, por outro lado, a jurisprudência entende que não há litisconsórcio necessário entre o agente público e o terceiro beneficiado pelo ato de improbidade (AgRg no Resp. nº 1.421.144).
MAS PRESTE ATENÇÃO! De acordo com o STJ, não é possível a propositura exclusiva da ação de improbidade contra o particular, salvo se o agente público já estiver respondendo pelo mesmo ato de improbidade em outro processo e o particular responder por este mesmo ato em um processo conexo.
Quem poderá sofrer os atos de improbidade?
O ponto em questão diz respeito à legitimidade ativa da ação de improbidade, ou seja, quem poderá sofrer os atos de improbidade (art. 1º da LIA):
a) Administração Direta: União, estados, Distrito Federal e municípios.
b) Administração Indireta: autarquias, fundações públicas, empresas estatais.
c) Empresas incorporadas ao patrimônio público: não fazem parte da Administração Indireta, integrando o Poder Público porque foram incorporadas.
d) Entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes públicos ou governamentais: trata-se das entidades do terceiro setor, como as OS e OSCIP. Nesse caso, a sanção patrimonial se restringe à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
e) Entidade privada para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no seu patrimônio ou receita atual, ainda que não integrem a Administração Pública indireta: nessa hipótese se incluem as empresas em que o Estado participa de forma minoritária, como é o caso de sociedade criada para gerir as Parcerias Público-Privadas – PPP (art. 9º, § 4º, da Lei nº 11.079/2004). Nesse caso, a sanção patrimonial se restringe à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.