Kommunal organisering kap 11

Question 1

Et eksempel på et sekvensielt spill mellom staten og kommunene: en kommune kan velge mellom å øke de kommunale utgiftene mer enn inntektene, noe som vil føre til et budsjettunderskudd. Da står staten mellom å gi økonomiske tilskudd eller ikke. Eller så kan kommunen velge mellom å opprettholde budsjettbalansen, da avsluttes spillet. Hva er det beste utfallet kommunen og hva er best for staten?

Answer 1

• For kommunen: beste utfall er budsjettunderskudd som etterfølges av statlige tilleggsbevilgninger, bailout. Nest beste utfallet er balansert budsjett, og dårligste er budsjettunderskudd uten statlig tilskudd
• For staten: beste utfall er at kommunen opprettholder budsjettbalansen

Question 2

Hvorfor fører mindretallsregjering til myke budsjetter?

Answer 2

Et eksempel er at aktivitetsnivået i sykehussektoren var i den første stortingsperioden høyere enn hva staten la opp til. Dette førte til at de fikk langt større underskudd enn man hadde hatt under det fylkeskommunale regimet. Et tydelig problem var den politiske styringen av sektoren. En mindretallsregjering innebærer svak budsjettdisiplin, da regjeringen ofte er avhengig av samarbeid med andre partier i stortinget for å få flertallet bak seg.

Question 3

Hvorfor får vi bedre kostnadskontroll med flertallsregjeringer?

Answer 3

Etter stortingsvalget i 2005 fikk vi en flertallsregjering som klarte å etablere harde budsjettskranker. En årsak til problemene var at man hadde brukt mer penger enn man hadde til disposisjon. Helseministeren sa at det er slutt på å etterbevilge penger til sykehus som går over budsjettet sitt. Dette førte til at helseforetakene tilpasset seg statens signaler på en helt annen måte enn ved en mindretallsregjering. Regjeringen tok tydelige grep og det ble innført et regime der helseforetakene ble månedlig fulgt opp med vekt på kostnadskontroll. Staten ga altså troverdige signaler med harde budsjettskranker, og tilleggsbevilgningene ble borte

Question 4

Eksemplet fra sykehusene viser at en organisasjon på lavere nivå i styringssystemet kan presse frem til tilleggsbevilgninger fra staten. Hvilke strategier kan en slik organisasjon bruke, og dermed føre til en urettferdig inntektsfordeling mellom kommunene, ineffektivitet i tjenesteproduksjonen, underprioritering av viktige oppgaver og overinvesteringer?

Answer 4

Strategier som innebærer en hard linje fra kommunene:

• underprioritering av nasjonale oppgaver: i et system med sentral finansiering er det vanskelig for staten å unngå ansvaret for mangler i kommunens tilbud. Kommunene kan oppnå flere overføringer fra staten ved å underprioritere viktige velferdsgoder. For eksempel elevplasser i vgs og tilbud innenfor eldreomsorg
• sterk kommunal utgiftsvekst: en rask ekspansjon i tjenestetilbudet til lett føre til en utgiftsvekst større enn veksten i inntektene. Etter denne strategien kan kommunene gjennomføre store lånefinansierte investeringsprosjekter eller øke bemanningen i helseinstitusjoner og barnehagene.
• Store risikofylte næringsengasjementer: kan skje i form av lånegarantier til investeringer i idrettsanlegg eller fiskeoppdrettsanlegg. Hvis virksomheten går dårlig, må kommunene bidra med ytterligere midler. Hvis den går konkurs, taper kommunen midlene de har brukt og garantiansvaret må innfris. En kommune kan etter kommuneloven ikke gå konkurs, og staten blir presset til å ta ansvaret.

Question 5

Staten står i en dobbelposisjon. Den definerer de organisatoriske rammene og spillereglene for forholdet mellom stat og kommune, og deltar selv i dette spillet. Hvordan kan staten bidra til at budsjettrammene oppfattes som “harde”?

Answer 5

Harde budsjettrammer skaper forventninger om at det ikke gis tilleggsbevilgninger. Resultatet blir ansvarlige beslutninger på det lokale styringsnivå. Her er tre institusjonelle ordninger som kan redusere sannsynligheten for at uheldige spillsituasjoner oppstår:

1. Sterk statlig kontroll: hvis kommunene legger press på staten ved å ikke ivareta hensyn som staten legger stor vekt på. Kan staten lovfeste at disse målene skal nås og kontrollere at det skjer, ved å redusere kommunenes mulighet til å spille mot staten. Ved å å begrense kommunenes låneopptak ytterligere, og forby bruk av lånegaranti.
2. Overføringer basert på objektive kriterier: en grunn til at kommunene kan spille mot staten, er at den har skjønnsmessige midler til fordeling. Dersom staten fordeler alle overføringer på faste kriterier, er det ikke rom for forhandlinger om ekstratilbud til enkeltkommuner.
3. Klare ansvarsforhold: kommunene har liten inntektsmessig handlefrihet, og har ikke mulighet til å øke den kommunale skattøren. Dette kan være en grunn til at kommunene kan legge politisk press på staten. Hvis kommunene fik utvidet muligheter til å skattlegge sine innbyggere, ville ansvaret bli klarere.

Question 6

Oppsummering:

Answer 6

Staten og kommunen forsøker å skyve ansvaret på hverandre. Kommunen forsøker å få staten til å betale for regningen og staten vil unngå ubehagelig valg. Kommunene vil være gratispassasjerer på storsamfunnets regning og blir opptatt av lobbyvirksomhet, krisemaksimering og elendighetsbeskrivelse. Dette kan føre til lav effektivitet og urimelig fordeling av samfunnets ressurser. De kommunene som vinner i pressgruppevirksomhet får de største overføringen og ikke de som har de laveste inntektene og størst utgiftsbehov,

Sterkere statlig styring, et gjennomsiktig inntekssystem basert på objektive kriterier og friere beskatningsrett kan bidra til ar urettferdige spillsituasjoner unngås.