APOSTILA 09 - DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTO Flashcards
O que é a Competência Legislativa da União e dos Estados?
A Competência Legislativa em matéria financeira está prevista pela Constituição Federal como sendo
concorrente entre União, Estados e Distrito Federal. A ideia de competência concorrente foi trazida da
Alemanha e afirma que tanto a União quanto Estados-membro podem legislar acerca da mesma matéria. No
entanto, temos no Brasil três unidades federativas. (União, Estados e Municípios.)
O que é a Competência Legislativa dos Municípios?
Em Direito Financeiro a competência municipal não é autônoma. Considerando o art. 24 da Constituição
Federal, o município só pode legislar se houver uma lei federal ou estadual a ser suplementadas. O artigo 30
da Constituição Federal nos leva à conclusão de que só cabe dizer em legislação municipal em sentido
suplementar se houver assunto de interesse local.
Tal assunto foi elucidado pelo Supremo Tribunal Federal (RE 194.704-MG, informativo STF no 347)
Qual a natureza juridica do Natureza Jurídica – Orçamento Público?
Um dos temas mais controversos no Direito Financeiro é o estudo da Natureza Jurídica do Orçamento
Público. A doutrina clássica apresenta três posicionamentos.
Para León Duguit:
o orçamento público, em relação à despesa é mero ato administrativo e em relação à receita,
é lei em sentido formal. Para o administrativista francês, esse entendimento fazia sentido já que
havia a necessidade de lei orçamentária autorizar a cobrança dos tributos ou a “anualidade
tributária”, já que a lei que previa a instituição de tais tributos não era suficiente para permitir a
cobranças. Por isso, a lei orçamentária para Duguit era lei apenas no tocante às receitas.
No Brasil, o orçamento não possui o poder de criar receitas ou revogá-las, principalmente receitas advindas
de tributos. Os tributos nascem de lei específica, que deve conter todos os critérios para a sua cobrança,
restando ao orçamento apenas verificar o montante a ser arrecadado pelo Estado. As receitas possuem
diferentes fontes normativas.
Na corrente de Gaston Jèze:
o orçamento não passa do chamado “ato-condição”. As receitas e as despesas já possuíam outras
normas que previam a sua criação, não passando o orçamento de mera condição para a
realização do gasto e ingresso da receita. Não era considerado, portanto, lei.
Segundo Aliomar Baleeiro, Gaston Jèze estuda a despesa e a receita enquadrando ambas na classe dos atoscondição, “ato que não aumenta nada ao conteúdo da lei, mas a torna eficaz para determinadas situações“
A terceira corrente, adotada majoritariamente no Brasil, defende que o orçamento é uma lei,
mas uma lei meramente formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos.
A razão disso é porque partimos da classificação das normas jurídicas pela sua origem, e não por seu
conteúdo. Dessa forma, o orçamento tem apenas forma de lei, mas não conteúdo de lei, já que não propõe
direitos subjetivos e não é norma abstrata e genérica.
Assim temos que a corrente majoritária no Brasil identifica o orçamento como lei meramente formal que
não cria direitos subjetivos e não modifica leis tributárias e financeiras.
Como não cria gastos, meramente os autoriza, o orçamento é chamado de meramente autorizativo e não
impositivo.
O que são Normas Gerais de Direito Financeiro?
No art. 163, estabelece-se que a Lei Complementar irá dispor sobre as finanças públicas, a dívida pública
externa e a interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público,
a concessão de garantias pelas entidades públicas, a emissão e o resgate de títulos da dívida pública, a
fiscalização financeira da Administração Pública direta e indireta, as operações de câmbio realizadas por
órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e a compatibilização das
funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais
plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
No dispositivo constitucional sobre os orçamentos, encontramos o § 9º do art. 165, que prevê caber à Lei
Complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual (inciso I), e estabelecer
normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a
instituição e funcionamento de fundos (inciso II).
Segundo Abraham, para atender às determinações constitucionais, temos no nosso ordenamento jurídico
duas normas gerais financeiras em vigor: a Lei nº 4.320/1964 e a Lei Complementar nº 101/2000. A
primeira é a Lei nº 4.320 de 1964, formalmente uma lei ordinária, porém materialmente recepcionada
pela Constituição Federal de 1988 como lei complementar. Essa lei traz as normas gerais de Direito
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e
do Distrito Federal.
A segunda norma geral financeira é a lei complementar nº101 de 2000, que estabelece as normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Esta lei caracterizou um importante
marco regulatório fiscal no brasil. Passados mais de 16 anos de sua vigência, foi possível perceber claramente
a transformação da cultura fiscal e de postura do gestor público, não obstante algumas crises financeiras que
se verificam circunstancialmente.
O que são Dos Créditos Adicionais?
As despesas do exercício financeiro, bem como os créditos que visam atender tais despesas, estão previstas
na Lei Orçamentária Anual (LOA). Como a lei orçamentária deve atender às necessidades públicas, que nem
sempre são previsíveis no momento de elaboração do orçamento para o orçamento subsequente, algumas
vezes é necessário fazer ajustes orçamentários.
Por isso a Lei Orçamentária Anual poderá conter os chamados créditos adicionais além dos créditos
orçamentários. A definição de Crédito Adicional pode ser encontrada na Lei 4.320/64, em seu artigo 40.
É importante destacar que os créditos orçamentários são apenas mais uma fonte de alteração de
orçamento, que pode também ser alterado por meio de transposição, remanejamento e transferência,
conforme vimos.
Os chamados créditos adicionais seguem o mesmo rito da Lei orçamentária anual previsto no art. 166 da
Constituição Federal de 1988. Seguindo o mesmo rito, não se incorre na vedação do art. 167.
Os créditos adicionais, de acordo com a Lei 4.320/64 são divididos em suplementares, especiais e
extraordinários.
ver quadro p . 50
O que são Créditos Suplementares?
Os chamados créditos suplementares são os créditos destinados a um reforço na dotação orçamentária. O
objetivo aqui é aumentar a quantidade de recursos para determinada categoria de despesa, caso a previsão
orçamentária inicial não tenha sido suficiente para a satisfação do objetivo.
É importante destacar que os créditos adicionais suplementares têm natureza apenas quantitativa, ou seja,
as previsões orçamentárias e seus destinos estão previstos na lei orçamentária, apenas se mostraram
insuficientes para realizar o objetivo. Ou seja, a dotação não foi suficiente.
Os créditos suplementares têm vigência limitada ao exercício em que ocorreu sua autorização, ou seja,
foram concedidos. A lei orçamentária anual pode conter uma autorização para a abertura de tais créditos
orçamentários, configurando numa exceção ao princípio da exclusividade. Tal característica se justifica pois
há apenas o reforço da dotação de determinado crédito no orçamento aprovado, sem inovação.
É importante destacar, também, que o Chefe do Executivo não está autorizado a utilizar créditos adicionais
suplementares ou especiais para realocar recursos nos casos de remanejamento, transposição e
transferência, sendo tal prática extremamente prejudicial para a rigidez do orçamento público. Tal prática
é, também, prejudicial ao descrito pelo art. 1º, §1 da Lei de Responsabilidade Fiscal, da qual trataremos nas
próximas aulas.
Art. 1º§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a
limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Outro aspecto a ser observado quando aberto um crédito suplementar é a origem dos recursos que serão
utilizados, para que não se anulem dotações vinculadas a projetos e atividades díspares das autorizadas em
lei.
O que são Créditos Especiais?
Os créditos especiais são aqueles ainda não previstos na lei orçamentária anual e que trazem inovação à LOA,
adicionando programações de gastos inéditas em determinado exercício, sendo a sua natureza qualitativa,
e não apenas quantitativa como nos créditos suplementares. Os créditos especiais são abertos por decreto
do poder executivo, com a finalidade de criar um programa ou elemento de despesa com vistas a atender
objetivo não previsto no orçamento.
Os créditos especiais devem, também, ser autorizados por lei que não é a LOA, e depende de recursos
disponíveis para a sua existência, bem como de uma justificação para a sua abertura.
Muito importante! Sobre os créditos especiais, você precisa lembrar que não podem ter vigência
além do exercício em que forem autorizados, exceto se o ato de autorização for promulgado
nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos,
poderão viger até o término do exercício financeiro subsequente.
Segundo o art. 168 da Constituição Federal, os recursos correspondentes às dotações orçamentárias,
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês,
em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004). Esta lei complementar ainda não foi editada.
O duodécimo descrito equivale a 1/12 da receita auferida no exercício anterior e não está sujeita ao fluxo
da arrecadação, conforme decidiu o pleno do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Mandado de
segurança n. 21.450 de 08/04/1992.
O que são Créditos Extraordinários?
Segundo a Constituição Federal, a abertura de créditos extraordinários somente será admitida para atender
a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública. (art. 167, §3º).
O Ministro Gilmar Mendes, no julgamento da ADI 4048 MC/DF , traz os requisitos para a edição de medida
provisória – esses, sim, sujeitos à discricionariedade do Executvo – com aqueles relativos à abertura de
créditos extraordinários, para justificar a existência de limitações constitucionais materiais à criação desse
tipo de crédito. Nas palavras do Min. Gilmar Mendes:
[…] ao mesmo tempo em que fixa [o artigo 167, § 3º, da Constituição] conceitos normativos de
caráter aberto e indeterminado, a Constituição oferece parâmetros para a interpretação e
aplicação desses conceitos. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância
e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do
Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem
densificação normativa da Constituição. Em outras palavras, os termos imprevisíveis e urgentes,
como signos linguísticos de natureza indeterminada, são delimitados semanticamente, ainda
que parcialmente, pelo próprio texto constitucional. Nesse sentido, os conteúdos semânticos
das expressões “guerra”, “comoção interna” e “calamidade pública” constituem vetores para
a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º, c/c art. 62, § 1º, inciso I, alínea “d”, da Constituição.
(grifo nosso)
É importante e costuma cair em provas como são feitas as aberturas dos créditos extraordinários: será feita
por Decreto do Poder Executivo ou por Medida Provisória, no caso da União, conforme expresso no art. 167
§3º da Constituição Federal de 1988.
Em se tratando da União, com a abertura do crédito orçamentário, o tramite da medida provisória não segue
o previsto no art. 62 da Constituição Federal. Normalmente, toda medida provisória editada pelo presidente
da república é submetida de imediato ao Congresso Nacional. Dentro do Congresso Nacional, será apreciada
por comissão mista de deputados e senadores, que emitirá parecer opinativo sobre sua constitucionalidade,
mérito e adequação financeira e orçamentária:
O rito específico da Medida Provisória que abre crédito extraordinário é previsto no art. 166 §1º da
Constituição Federal, que prevê a submissão à Comissão Mista de orçamento e Finanças para parecer.
No caso dos Estados e Municípios, a disciplina desse tema está na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Quanto
ao instrumento normativo, se não previsto, os créditos extraordinários podem ser abertos por Decretos do
Executivo e, posteriormente, comunicados ao Legislativo, conforme o art. 44 da Lei 4.320/64.
