calup 4-administratie publica locala

Question 1

Menţiuni prealabile:

Answer 1

Sub titulatura „administraţia publică locală” vom analiza, într-un sens mai larg (care are la bază criteriul
competenţei teritoriale, nu pe cel al naturii şi statutului autorităţilor implicate), două categorii de activităţi
de administraţie publică:
 administraţia locală autonomă de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale sau al subdiviziunilor
administrativ-teritoriale (sectoarele municipiului Bucureşti) – realizată de autorităţile alese de colectivităţile
locale, respectiv de către organele înfiinţate de acestea;
 administraţia publică „teritorială” – realizată de organele administraţiei de stat din teritoriu (din
unităţile administrativ-teritoriale): prefect şi servicile publice deconcentrate.
În general, însă, este preferabil ca prin sintagma „administraţie publică locală” să avem în vedere doar
administraţia autonomă locală.
De asemenea, din punct de vedere „teritorial”, conceptul de „local” poate primi, inclusiv prin raportare la
dispoziţiile legale, două semnificaţii:
- stricto-sensu: administraţia publică de la nivelul „localităţilor” – comune, oraşe, municipii (inclusiv
municipiul Bucureşti şi sectoarele acestuia);
- lato-sensu: administraţia publică de la nivelul tuturor unităţilor administrativ-teritoriale (inclusiv judeţele).
Codul administrativ (art. 5 lit. d) defineşte „administraţia publică locală” ca „totalitatea activităţilor
desfăşurate, în regim de putere publică, de organizare a executării şi de executare în concret a legii şi de
prestare de servicii publice, în scopul satisfacerii interesului public local”.

Question 2

Statutul unităţilor administrativ-teritoriale

Answer 2

Unităţile administrativ-teritoriale reprezintă, în esenţă, diviziuni ale teritoriului statului, însă din perspectivă
pur administrativă (nu politică), fiind dotate cu personalitate juridică de drept public şi create pentru
înfăptuirea unei administraţii publice eficiente şi apropiate de interesele şi necesităţile colectivităţilor locale.
Potrivit Constituţiei (art. 3 alin. 3) şi Codului administrativ (art. 5 lit. pp), unităţile administrativ-teritoriale din
România sunt: comunele, oraşele, municipiile şi judeţele, primele trei fiind considerate unităţi „de bază”, în
timp ce judeţul este calificat ca o unitate „intermediară” (între nivelul de bază şi nivelul central).

Conform Codului administrativ (art. 98-101):

Question 3

Comuna

Answer 3

(art. 98) = unitatea administrativ-teritorială de bază care cuprinde populaţia rurală unită prin
comunitate de interese şi tradiţii:
- este alcătuită din unul sau mai multe sate, în funcţie de condiţiile economice, social-culturale, geografice şi
demografice;
- prin organizarea comunei se asigură dezvoltarea economică, social-culturală şi gospodărească a localităţilor
rurale.

Question 4

Oraşul

Answer 4

(art. 99) = unitatea administrativ-teritorială de bază declarată ca atare prin lege, pe baza îndeplinirii
criteriilor prevăzute de legislaţia privind amenajarea teritoriului naţional:
- este alcătuit din zone rezidenţiale, zone industriale şi de afaceri, cu multiple dotări edilitare cu funcţii
administrative, industriale, comerciale, politice, sociale şi culturale destinate deservirii unei populaţii dintr-o
zonă geografică mai întinsă decât limitele administrative ale acestuia, de regulă situate împrejur. (art. 99 alin.
1)

Question 5

Municipiul

Answer 5

(art. 100)= unitatea administrativ-teritorială declarată ca atare prin lege, pe baza îndeplinirii
criteriilor prevăzute de lege:
- este alcătuit din zone rezidenţiale, zone industriale şi de afaceri, cu multiple dotări edilitare cu funcţii
administrative, industriale, economice, politice, sociale, culturale şi ştiinţifice destinate deservirii unei

populaţii dintr-o zonă geografică mai întinsă decât limitele administrative ale acestuia, de regulă situate într-
un areal mai mare decât al oraşului (art. 100);

Question 6

Judeţul

Answer 6

v(art. 101) = unitatea administrativ-teritorială alcătuită din comune, oraşe şi, după caz, municipii în
funcţie de condiţiile geografice, economice, sociale, etnice şi de legăturile culturale şi tradiţionale ale
populaţiei, declarată ca atare prin lege.

Question 7

Lista unităţilor administrativ-teritoriale

Answer 7

veste stabilită prin Legea privind organizarea administrativă a
teritoriului României: în prezent este vorba despre Legea nr. 2/1968, cu modificările şi completările
ulterioare.

Question 8

natura juridica uat

Answer 8

Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public (art. 96 Cod administrativ), în sensul
în care:
 au capacitate juridică deplină, putând participa în raporturi juridice atât de drept public (prin
intermediul actelor administrative emise de autorităţile autonome locale), cât şi de drept privat (raporturi
contractuale civile, de exemplu);
 au patrimoniu propriu;
 sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor
deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare;
 sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor
care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane
fizice sau juridice.
 au dreptul la asociere (fie structurile asociative nominalizate expres la art. 86 din Cod - Asociaţia
Comunelor din România, Asociaţia Oraşelor din România, Asociaţia Municipiilor din România Uniunea
Naţională a Consiliilor Judeţene din România, fie în alte forme asociative de interes general, constituite
potrivit art. 89 din Cod).

Question 9

Cum calificăm subdiviziunile administrativ-teritoriale? Sunt şi ele persoane juridice, respectiv au
capacitate juridică?

Answer 9

Dispoziţii privind subdiziunile regăsim în art. 5 lit. mm şi în art. 100 din Codul administrativ: ele se pot crea
doar în municipii, iar organizarea şi funcţionarea autorităţilor de la nivelul lor urmează regulile prevăzute
pentru unităţile de bază. La ora actuală, singurele subdiviziuni administrativ-teritoriale sunt cele 6 din
Bucureşti (Capitala României), denumite „sectoare”.
De asemenea, în Partea a III-a – Capitolul V („Administraţia publică a municipiului Bucureşti”)sunt prezentate
autorităţile de la nivelul sectoarelor.

Codul administrativ nu conţine, însă, norme care să clarifice dacă sectoarele (şi subdiviziunile administrativ-
teritoriale, în general) sunt sau nu persoane juridice, aşa cum a prevăzut expres în cazul unităţilor

administrativ-teritoriale.
Este de remarcat că, anterior Codului administrativ, art. 4 alin. 2 din OG nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al
unităţilor administrativ-teritoriale (abrogată în prezent) prevedea că subunităţile administrativ-teritoriale ale
municipiilor nu sunt dotate cu personalitate juridică.
Totuşi, această prevedere (care este şi relativ veche) a generat controverse în plan doctrinar şi jurisprudenţial,
inclusiv după intrarea în vigoare a Noului Cod civil (1 octombrie 2011). După cum se ştie, cele 3 elemente
constitutive tradiţionale impuse pentru a fi în prezenţa unei persoane juridice sunt: organizarea de sine
stătătoare, patrimoniul propriu, respectiv un obiect de activitate vizând un scop licit şi moral (a se vedea art.
187 Cod civil).
Pe de altă parte, art. 188 Cod civil prevede că sunt persoane juridice şi entităţile care nu sunt declarate ca
atare de lege (cum este şi cazul subdiviziunilor administrativ-teritoriale), dacă întrunesc „de facto” cerinţele
de mai-sus.
Or, în cazul sectoarelor municipiului Bucureşti, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 273/2006 privind
finanţele publice locale, vom regăsi un buget al sectoarelor, separat de cel al municipiului Bucureşti, motiv
pentru care s-ar putea susţine că au un „patrimoniu” al lor, ceea ce le-ar califica mai departe, în baza art. 188
Cod civil, ca „persoane juridice”.
Totuşi, o asemenea concluzie apreciem că ar fi eronată, întrucât:
- dacă legiuitorul ar fi dorit să le recunoască subdiviziunilor administrativ-teritoriale calitatea de persoană

juridică de drept public, ar fi făcut-o în mod expres (după cum a procedat în cazul unităţilor administrativ-
teritoriale);

• art. 194 lit. a) Cod civil prevede că în cazul înfiinţării unor persoane juridice de drept public (autorităţi
  publice, instituţii publice, unităţi administrativ-teritoriale sau operatori economici constituiţi de stat sau la
  nivel local), „în toate cazurile, actul de înfiinţare trebuie să prevadă în mod expres dacă autoritatea publică
  sau instituţia publică este persoană juridică” (ceea ce nu se regăseşte în cazul subdivziunilor).

Question 10

Centralizarea

Answer 10

presupune existenţa unui singur tip de „administraţie publică” – cea statală - şi
subordonarea organelor administraţiei locale de stat (înfiinţate în unităţile administrativ-teritoriale) faţă
de de organele administraţiei centrale de stat:
- organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile la nivel teritorial, iar organele locale
(„teritoriale”) ale administraţiei de stat au doar competenţa executării acestora;
- organele administraţiei statale din teritoriu sunt subordonate organic faţă de organele administraţiei
centrale
- nu există autorităţi administrative alese de colectivitatea locală, care să gestioneze în mod autonom
treburile publice din unităţile administrativ-teritoriale.

Question 11

Deconcentrarea

Answer 11

reprezintă o formă atenuată a centralizării, în sensul în care, deşi administraţia
publică rămâne exclusiv una „statală”, recunoaşte în favoarea organelor administraţiei statale din teritoriu
a unei puteri de decizie limitate (prin comparaţie, în cazul sistemelor centralizate, acestă putere nu ar
exista deloc):
- organele administraţiei statale din teritoriu sunt în econtinuare subordonate ierarhic faţă de organel
centrale;
- au un drept de apreciere limitat şi pot lua unele decizii, care rămân „cenzurabile” de către organele
centrale.

Question 12

Descentralizarea

Answer 12

presupune transferul de competenţă administrativă de la nivelul central (statal)
către nivelul local (unităţile administrativ-teritoriale, ca subiecte de drept public care acţionează prin
autorităţi proprii, separate de cele statale).
Un sistem administrativ care se bazează pe descentralizare este justificat din raţiuni de eficienţă şi de
eficacitate, urmărind apropierea administraţiei de cetăţeni.
Descentralizarea presupune şi existenţa principiului autonomiei locale, ca drept al colectivităţilor locale,
reunite juridico-administrativ în forma unităţilor administrativ-teritoriale, de a decide asupra modalităţilor
de satisfacere a interesele proprii, cu respectarea legii, dar fără imixtiunea autorităţilor administrative
centrale.
Ca atare:
- descentralizarea nu este de natură „politică”, în sensul în care unităţile administrativ-teritoriale nu devin
„entităţi politice” distincte şi nu pot adopta reglementări care să „deroge” de la legislaţia naţională;

• descentralizarea implică existenţa unor autorităţi publice locale la nivelul unităţilor administrativ-
  teritoriale, învestite de colectivitatea locală;
• aceste autorităţi au atribuţii proprii în gestionarea şi administrarea problemelor colectivităţii respective;
• autorităţile administraţiei de stat (centrale sau plasate în teritoriu) nu mai intervin în administrarea
  treburilor publice de interes local, însă îşi păstrează un „drept de tutelă administrativă” (cu un conţinut
  care poate fi variabil), având ca scop supravegherea modului în care autorităţile locale respectă legile ţării.

Question 13

dimensiuni ale descentralizarii

Answer 13

În doctrină (de exemplu, prof. A. Iorgovan sau prof. Dana Tofan) se vorbeşte despre două dimensiuni ale
„descentralizării”:
- descentralizarea teritorială – are în vedere existenţa unor interese proprii locuitorilor din cadrul unor
diviziuni administrativ-teritoriale ale statului, distincte de interesele naţionale, a căror realizare este
asigurată de către autorităţi locale alese, care dispun de competenţă materială generală.
- descentralizarea tehnică (prin servicii) – are în vedere existenţa unor persoane juridice de drept public
care prestează anumite servicii publice de interes local şi care sunt detaşate din masa serviciilor prestate
de autorităţile statale (stabilimente publice locale).

Question 14

Principii de rang constituţional

Answer 14

Constituţia României indică, la art. 120, trei principii de bază care stau la baza funcţionării
administraţiei publice locale:
 descentralizarea
 autonomia locală
 deconcentrarea serviciilor publice
Aceste principii sunt explicate şi detaliate în Codul administrativ.

Question 15

Descentralizarea

Answer 15

„transferul de competenţe administrative şi financiare de la nivelul administraţiei
publice centrale la nivelul administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, împreună cu resursele
financiare necesare exercitării acestora” (art. 5 lit. x).
Titlul II al Părţii a III-a din Cod este dedicată procesului de descentralizare.

În primul rând, sunt de reţinut principiile de bază ale acestuia (art. 76):
 principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei
publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate
administrativă necesară;
 principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate;
 principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le
revin, care impune obligativitatea respectării aplicării standardelor de calitate şi a standardelor de cost
în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică;
 principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective,
care să nu constrângă activitatea autorităţilor administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia
locală financiară;
 principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la serviciile publice şi de
utilitate publică.

Question 16

Reguli privind transferul de competenţă:

Answer 16

se realizează prin lege;
- este fundamentat pe analize de impactşi ale unor sisteme de indicatori de monitorizare, elaborate de către
ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, în colaborare cu ministerul
coordonator al procesului de descentralizare şi cu structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice
locale.
- se face cu respectarea principiului subsidiarităţii şi a criteriului ariei geografice a beneficiarilor, potrivit
căruia transferul competenţei privind furnizarea unui serviciu public se face către acel nivel al administraţiei
publice locale care corespunde cel mai bine ariei geografice a beneficiarilor;
- în toate etapele procesului de transfer de competenţe, este obligatorie consultarea structurilor asociative
ale autorităţilor administraţiei publice locale;
- transferul de competenţe, precum şi exercitarea acestora, se face concomitent cu asigurarea tuturor
resurselor necesare (în cazul în care nu se transferă, ci doar se deleagă competenţe de la nivelul central la
nivelul local, finanţarea se va asigura integral de către administraţie centrală);
- ministerele şi celelalte organe centrale de specialitate trebuie să stabilească standarde de cost şi standarde
de calitate pentru serviciile desecentralizate, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului şi trebuie respectate
de către autorităţile locale;
- dacă în cadrul serviciului public faţă de care operează un transfer de competenţă există baze de date la
nivel naţional, acestea rămân în proprietatea publică sau privată a statului şi în administrarea Guvernului,
ministerelor sau a celorlalte organe centrale care au transferat competenţele, pentru competenţele care
rămân în exercitarea autorităţilor administraţiei publice centrale; pentru competenţele transferate
autorităţilor administraţiei publice locale, bazele de date aferente serviciului public respectiv rămân în
proprietatea statului, iar autorităţile administraţiei publice locale, cărora le-au fost transferate competenţele,
au atribuţii de introducere, actualizare, exploatare şi valorificare a datelor.

Question 17

Etapele transferului de competenţă:

Answer 17

1. elaborarea de către ministerul coordonator al procesului de descentralizare (în prezent este vorba
   despre Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei Publice – subl.ns. A.S.C.) a strategiei
   generale de descentralizare sau, în cazul inexistenţei unei strategii generale de descentralizare prin care
   se analizează oportunitatea transferului de competenţe de la nivelul administraţiei publice centrale la
   nivelul autorităţilor administraţiei publice locale, elaborarea de către ministere şi celelalte organe de
   specialitate ale administraţiei publice centrale a strategiilor sectoriale de descentralizare;
2. identificarea de către Guvern, ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice
   centrale a resurselor necesare şi a costurilor integrale aferente competenţelor care sunt transferate,
   precum şi a surselor bugetare pe baza cărora sunt finanţate;
3. organizarea de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale a
   eventualelor faze-pilot în vederea testării şi evaluării impactului soluţiilor propuse pentru
   descentralizarea competenţelor, care nu sunt exercitate prin structuri din subordinea ministerelor de
   resort, organizate la nivel local;
4. elaborarea de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale a
   analizelor de impact ale transferului de competenţe;
5. elaborarea de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale a
   proiectelor de legi sectoriale prin care se transferă competenţe către autorităţile administraţiei publice
   locale.

Question 18

Principiul autonomiei locale

Answer 18

Potrivit art. 5 lit. j) din Codul administrativ, autonomia locală = „dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor
administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale la
nivelul cărora sunt alese, treburile publice, în condiţiile legii”.

Question 19

Trăsăturile autonomiei locale:

Answer 19

se exercită de autorităţile administraţiei publice locale (conform art. 3 din Cod, acestea sunt: consiliile
locale, primarii şi consiliile judeţene; a se vedea şi art. 121-122 din Constituţie);
- reprezintă principiul de bază al organizării administraţiei publice locale;
- este numai administrativă şi financiară (nu politică), fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege:
(i.) priveşte organizarea, funcţionarea, competenţa şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale,
precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului; (ii.)
garantează autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate
domeniile, cu excepţia celor date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice;
- se aplică şi atât „pe verticală” – în raporturile dintre autorităţile locale şi cele de stat (centrale sau din
teritoriu), respectiv dintre autorităţile autonome din comune/oraşe şi cele de la nivelul judeţului, cât şi „pe
orizontală” – în raporturile dintre primari şi consiliile locale (a se vedea art. 123 alin. 2 din Constituţie şi art.
85 Cod administrativ);
- implică existenţa unor bugete locale ale unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale care se
elaborează, se aprobă, se execută şi se raportează în condiţiile legii care reglementează finanţele publice
locale (Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare);
- presupune: (i.) dreptul autorităţile deliberative locale să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să
aprobe bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, în condiţiile legii, (ii.) să administreze sau, după
caz, să dispună de resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate publică sau privată ale unităţilor
administrativ-teritoriale;
- conferă unităţilor administrativ-teritoriale şi dreptul de asociere (art. 89 Cod administrativ), care le permite:
(i.) să constituie asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu personalitate juridică, de drept privat şi de
utilitate publică; (ii.) să coopereze sau să se asocieze cu unităţi administrativ-teritoriale din străinătate; (iii.)
să adere la asociaţii naţionale şi internaţionale ale unităţilor administrativ-teritoriale; (iv.) să încheie între ele
acorduri şi să participe la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare zonală sau regională; (v.) să
participe cu capital sau cu bunuri la înfiinţarea, funcţionarea şi dezvoltarea unor organisme prestatoare de
servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean (Precizare: în afară de aceste forme
opţionale de asociere, art. 86 Cod administrativ prevede şi „structuri asociative” de rang legal: Asociaţia
Comunelor din România, Asociaţia Oraşelor din România, Asociaţia Municipiilor din România Uniunea
Naţională a Consiliilor Judeţene din România).

Question 20

Principiul deconcentrării

Answer 20

Este menţionat în art. 120 alin. 1 şi art. 123 alin. 1 din Constituţie, fiind definit la art. 5 lit.u) din Cod:
deconcentrarea = „distribuirea de atribuţii administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale către structuri proprii de specialitate din unităţile
administrativ-teritoriale”.
După cum se observă, are în vedere posibilitatea autorităţilor administraţiei centrale (de stat) de a înfiinţa
în teritoriu (la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale) structuri subordonate (un fel de „puncte de lucru”),
care dispun de o anumită competenţă decizională şi independenţă funcţională, cu menţinerea raportului de
subordonare faţă de centru.

Question 21

Dispoziţii privind „serviciile publice deconcentrate”

Answer 21

regăsim în Partea a IV-a – Titlul II al Codului
administrativ:
- ministerele şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale: (i.) pot avea în subordinea
lor servicii publice deconcentrate, ca structuri de specialitate în unităţile administrativ-teritoriale; (ii.)
stabilesc organigrama, numărul de posturi şi funcţiile de conducere ale serviciilor publice deconcentrate
aflate în subordinea lor; (iii.) pot emite ordine şi instrucţiuni, obligatorii pentru aceste servicii;
- serviciile publice deconcentrate, potrivit legii, pot îndeplini atribuţii de control, inspecţie şi monitorizare
în domeniul de specializare al ministerului de resort, respectiv al organului de specialitate al administraţiei
publice centrale competent;
- conducătorul serviciului public deconcentrat care deţine o funcţie publică de conducere este numit şi
eliberat din funcţie prin ordin al ministrului de resort sau al conducătorului organului de specialitate al
administraţiei publice centrale competent
- prefectul conduce şi coordonează activitatea serviciilor publice deconcentrate de la nivelul judeţului
pentru asigurarea implementării măsurilor din programul de guvernare şi în situaţii care implică
intervenţia urgentă a organelor statale în teritoriu;
- ministerul de resort, respectiv organul de specialitate al administraţiei publice centrale competent şi
prefectul au obligaţia de a colabora în vederea exercitării competenţelor legale privind conducerea
serviciilor publice deconcentrate.

Question 22

Precizare:

Rolul constituţional al prefectului

Answer 22

Rolul constituţional al prefectului de „a conduce” serviciile deconcentrate ale ministerelor sau altor
organe centrale de specialitate (art. 123 alin. 2) este limitat la următoarele aspecte (art. 254 Cod
administrativ):
- verifică modul în care serviciile publice deconcentrate îşi îndeplinesc atribuţiile de monitorizare şi de
control în domeniul în care activează;
- avizează (cu titlu consultativ) proiectele bugetelor şi situaţiile financiare privind execuţia bugetară ale
serviciilor publice deconcentrate şi le transmite conducătorului instituţiei ierarhic superioare serviciului
public deconcentrat.
- poate propune ministrului, respectiv conducătorului organului administraţiei publice în subordinea
căruia aceste servicii publice îşi desfăşoară activitatea cercetarea disciplinară a conducătorului serviciului
public deconcentrat sau, după caz, poate sesiza direct comisia de disciplină competentă;
- desemnează prin ordin un reprezentant al instituţiei prefectului în comisia de concurs pentru ocuparea
postului de conducător al unui serviciu public deconcentrat din judeţ.