raspunderea administrativ patrimoniala Flashcards
Noţiune şi consacrare
la francezi
Răspunderea administrativ-patrimonială are în vedere posibilitatea persoanelor vătămate prin activitatea autorităţilor publice, în special prin acte administrative ilegale, de a solicita şi obţine repararea prejudiciului cauzat.
Iniţial, doctrina franceză din secolul al XIX-lea a consacrat principiul iresponsabilităţii puterii publice, teză fundamentată în urma Revoluţiei franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de la rege la naţiune; se admitea doar posibilitatea despăgubirii în caz de expropriere pentru cauză de utilitate publică.
O schimbare de optică în privinţa răspunderii autorităţilor publice pentru daunele cauzate particularilor s-a impus pe cale jurisprudenţială, prin Decizia „Blanco” (1873) a Tribunalului de Conflicte (în speţa de fond s-a pus problema acordării unor daune materiale ca urmare a unui accident suferit de o persoană, din cauza manevrelor greşite ale angajaţilor unei întreprinderi publice).
Prin această decizie:
▪ s-a afirmat principiul competenţei instanţei administrative în soluţionarea cauzelor având ca obiect angajarea răspunderii patrimoniale a statului.
▪ competenţa instanţei administrative a fost justificată pe teza autonomiei răspunderii administraţiei, care exclude posibilitatea aplicării regulilor Codului civil referitoare la raporturile dintre particulari, aceasta urmând a fi supusă unor reguli speciale, variabile în raport de nevoile serviciului public şi de necesitatea concilierii drepturilor puterii publice cu drepturile particularilor.
Plecând de la aceste teze, ulterior s-a admis răspunderea statului nu doar pentru fapta culpabilă a funcţionarului sau proasta funcţionare a serviciului public, ci şi pentru „riscul” serviciului public, răspundere care se angajează într-un regim de putere publică (A. Iorgovan.; D. A. Tofan; V. Vedinaş).
notiuni generale in romania
În România au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţilor publice pentru daunele cauzate.
S-a renunţat treptat la principiul iresponsabilităţii statului, preluat din doctrina franceză, şi a fost formulat, în perioada interbelică, principiul egalităţii cetăţenilor în faţa sarcinilor publice şi cel al solidarităţii sociale, fapt care presupunea ca pagubele pricinuite cetăţenilor prin acte de autoritate, menite să servească interesului public, să fie „preluate” de către întreaga colectivitate (Paul Negulescu – Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934).
Reglementări „incipiente”:
▪ Consiliul de Stat, înfiinţat în 1864, avea competenţa de a soluţiona cererile particularilor care vizau anularea anumitor acte de autoritate emise cu exces de putere şi acordarea de despăgubiri. ▪ După desfiinţarea Consiliului de Stat, în 1866, s-a prevăzut la nivel legislativ soluţionarea „afacerilor de natură contencioasă” de către instanţele judecătoreşti de drept comun, potrivit procedurii ordinare.
▪ Constituţia din 1866 a prevăzut atât despăgubirea particularilor, în caz de expropriere, cât şi posibilitatea promovării unei acţiuni civile în ipoteza responsabilităţii ministeriale, ambele soluţii fiind menţinute şi ulterior adoptării Constituţiei din 1923 şi a Legii contenciosului administrativ din 1925.
▪ Sub imperiul Constituţiei din 1923 s-a proclamat dreptul particularilor de a fi despăgubiţi, indiferent de natura sau emitentul actului administrativ vătămător, sub rezerva anumitor excepţii („fine de neprimire”).
▪ După 1925, s-a apreciat că acţiunea în despăgubiri reprezintă un accesoriu al acţiunii în anulare, de competenţa instanţei de contencios administrativ, fiind însă admisă şi competenţa instanţei civile, în ipoteza formulării unei acţiuni în despăgubiri distincte şi ulterioare celei principale.
În prezent, potrivit art. 573 din Codul administrativ,
„Răspunderea administrativ-patrimonială reprezintă o formă a răspunderii administrative care constă în obligarea statului sau, după caz, a unităţilor administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administraţiei publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim.”
Observaţie: această definiţie bazată parţial pe doctrina „tradiţională” de drept administrativ este eronată. Astfel:
▪ promovează teza (greşită) că autorii „faptei ilicite” (obligaţi să „răspundă” patrimonial) ar fi chiar statul şi unităţile administrativ-teritoriale, ca subiecte de drept public (în realitate, „făptuitorii” sunt autorităţile/instituţiile publice statale sau locale, care nu se confundă, din punct de vedere al personalităţii şi capacităţii juridice, cu însuşi „statul român” sau, după caz, cu „unităţile administrativ-teritoriale”); paradoxal, în art. 574-576 se proclamă răspunderea autorităţilor/instituţiilor publice, nu a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale;
▪ răspunderea pentru „erori judiciare” (care, potrivit art. 52 alin. 3 al Constituţiei, revine statului) nu este una de natură „administrativă” (justiţia nu face parte din sfera administraţiei publice, pentru nu este un serviciu public administrativ), deci nu trebuie reglementată în Codul administrativ;
▪ nu s-a reţinut în mod expres răspunderea patrimonială pentru prejudiciile cauzate prin încheierea şi executarea contractelor administrative (nu este clar dacă aceastea au fost incluse în sintagma „act administrativ ilegal”, dacă au fost excluse prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 212/2018 care au repartizat instanţelor civile litigiile privind executarea contractelor sau dacă s-a neglijat, pur şi simplu, acest aspect).
Dispoziţii constituţionale
În materia răspunderii administrativ-patrimoniale regăsim în Constituţia României o serie de dispoziţii relevante: art. 21, art. 44, art. 52, art. 53 şi art. 126 alin. (6).
Art. 52:
„Persoana vătamată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. (3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”
Art. 126 alin. (6):
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.
Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale
Criteriul prevederii în lege:
▪ Forme consacrate expres de lege: răspunderea pentru prejudicii cauzate prin acte administrative unilaterale tipice sau asimilate (art. 52 din Constituţie, art. 1, art. 8, art. 9 şi art. 16, art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare; răspunderea statului pentru erori judiciare (art. 52 alin. 3 din Constituţie, art. 96, art. 991 din Legea nr. 303/2004); răspunderea pentru prejudicii cauzate în cadrul procedurii de atribuire a contractelor administrative sau în legătură cu executarea acestora (art. 8, art. 18 alin. 4 din Legea nr. 554/2004; art. 53-54 din Legea nr. 101/2016);
▪ Forme deduse în mod implicit din principiile doctrinei, soluţiile jurisprudenţiale şi unele soluţii legislative generale (de exemplu, răspunderea pentru „limitele” serviciului public, cu menţiunea că, mai nou, aceasta este prevăzută generic în Codul administrativ).
Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale
Criteriul laturii subiective:
▪ Răspundere obiectivă - independentă de existenţa unei forme de vinovăţie: - Răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzat prin erori judiciare; - Răspunderea patrimonială exclusivă a administraţiei publice pentru limitele serviciului public.
▪ Răspundere subiectivă – intervine bazată pe „vinovăţie”:
- Răspunderea solidară a autorităţilor publice (a căror vinovăţie este prezumată, dacă se probează ilegalitatea actului) şi a „funcţionarului” („persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea”) pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale (art. 16 din Legea nr. 554/2004);
- Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative (cu menţiunea că la instanţele de contencios administrativ au rămas numai litigiile vizând despăgubiri cauzate în procedura de atribuire/încheiere a contractelor administrative, în timp ce eventuale pretenţii patrimoniale legate de executarea lor sunt de competenţa instanţelor civile).
Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare (reamintim că este o „falsă” răspundere „administrativă”)
▪ are o bază constituţională în art. 52 alin. (3) din Constituţie;
▪ erorile judiciare nu sunt limitate la o anumită categorie de litigii;
În dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale, Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor (art. 96, art. 991) prevede următoarele:
▪ Se defineşte „eroarea judiciară” (sub rezerva dispoziţiilor speciale din Codurile de procedură sau din alte legi) - este incidentă atunci când:
a) s-a dispus în cadrul procesului efectuarea de acte procesuale cu încălcarea evidentă a dispoziţiilor legale de drept material şi procesual, prin care au fost încălcate grav drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanei, producându-se o vătămare care nu a putut fi remediată printr-o cale de atac ordinară sau extraordinară;
b) s-a pronunţat o hotărâre judecătorească definitivă în mod evident contrară legii sau situaţiei de fapt care rezultă din probele administrate în cauză, prin care au fost afectate grav drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanei, vătămare care nu a putut fi remediată printr-o cale de atac ordinară sau extraordinară.
▪ „Rea-credinţă” = atunci când judecătorul sau procurorul încalcă cu ştiinţă normele de drept material ori procesual, urmărind sau acceptând vătămarea unei persoane;
▪ „Gravă neglijenţă” = atunci când judecătorul sau procurorul nesocoteşte din culpă, în mod grav, neîndoielnic şi nescuzabil, normele de drept material ori procesual;
▪ Persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai împotriva statului, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice;
▪ Competenţa soluţionării acţiunii civile revine tribunalului în a cărui circumscripţie domiciliază reclamantul;
▪ În termen de două luni de la comunicarea hotărârii definitive, Ministerul Finanţelor Publice va sesiza Inspecţia Judiciară pentru a verifica dacă eroarea judiciară a fost cauzată de judecător sau procuror ca urmare a exercitării funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă; ▪ Răspunderea statului pentru erori judiciare nu înlătură răspunderea judecătorilor şi procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, chiar dacă nu mai sunt în funcţie; ▪ Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, va exercita acţiunea în regres împotriva judecătorului sau procurorului dacă, în urma raportului consultativ al Inspecţiei Judiciare şi a propriei evaluări, apreciază că eroarea judiciară a fost cauzată ca urmare a exercitării de judecător sau procuror a funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă;
▪ Termenul de exercitare a acţiunii în regres este de 6 luni de la data comunicării raportului Inspecţiei Judiciare;
▪ Competenţa de soluţionare a acţiunii în regres revine, în primă instanţă, secţiei civile a curţii de apel în raza căreia domiciliază pârâtul (cu excepţia situaţiei în care pârâtul activează în cadrul acestei curţi sau a Parchetului aferent).
Răspunderea patrimonială a administraţiei publice pentru limitele (carenţele) serviciului public:
Conform doctrinei:
▪ este dedusă din principiile constituţionale prevăzute în art. 16 alin. (1)-(2), art. 22 etc; ▪ presupune:
- existenţa unor carenţe de organizare şi funcţionare a serviciului public, de natură să aducă prejudicii particularilor;
- existenţa unor prejudicii materiale sau morale cauzate de carenţele (limitele) serviciului public; - existenţa raportului de cauzalitate între „limitele” serviciului public şi prejudiciul cauzat; ▪ angajarea răspunderii este condiţionată de formularea unei acţiuni în pretenţii de către partea prejudiciată.
Răspunderea patrimonială a administraţiei publice pentru limitele (carenţele) serviciului public:
În Codul administrativ (art. 574 din Partea a VII-a – Titlul IV) se reglementează, succint, condiţiile răspunderii „exclusive” a autorităţilor/instituţiilor publice pentru prejudiciile produse „ca urmare a carenţelor organizatorice sau funcţionale” ale unor servicii publice:
▪ existenţa unui serviciu public care prin natura sa conţine riscul producerii anumitor prejudicii pentru beneficiari;
▪ existenţa unui prejudiciu material sau moral, după caz, al unei persoane fizice sau juridice; ▪ existenţa unei legături de cauzalitate între utilizarea unui serviciu public care prin natura sa conţine riscul producerii anumitor prejudicii şi paguba produsă persoanei fizice sau, după caz, a persoanei juridice.
Răspunderea patrimonială a administraţiei publice pentru limitele (carenţele) serviciului public:
Critici ale reglementării din Codul administrativ:
- inconsecvenţa flagrantă: deşi în art. 573 se menţiona răspunderea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, în art. 574 sunt indicate ca „responsabile” autorităţile/instituţiile publice ?!
- nu este clar în ce constă caracterul „exclusiv” al răspunderii; doar apelând la repere doctrinare se poate deduce că: (i.) autorităţile/instituţiile răspund patrimonial faţă de terţi doar pentru prejudiciile cauzate de erori (carenţe) ale „sistemului” (erori legate de organizarea/funcţionarea serviciului public), fără a avea posibilitata să se regreseze, ulterior, împotriva propriilor funcţionari; (ii.) pentru prejudicii imputabile „funcţionarilor” („greşeli personale” ale acestora, nu „greşeli de serviciu”) urmează să răspundă aceştia din urmă, iar autoritatea/instituţia publică va avea drept de regres împotriva lor dacă va fi obligată la plata unor despăgubiri faţă de un terţ vătămat.
- Sunt folosite sintagme evazive, cu un conţinut incert (de exemplu, se vorbeşte despre un serviciu public care „prin natura sa conţine riscul producerii anumitor prejudicii pentru beneficiari”, fără a se explica ce se are în vedere prin conceptul de „risc”…).
Răspunderea solidară a autorităţilor publice şi a „funcţionarului” şi pentru prejudiciile cauzate prin actele administrative tipice sau asimilate („tăcerea” sau „tardivitatea” administraţiei):
Răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru acte administrative ilegale a fost prevăzută în art. 52 din Constituţie, respectiv în art. 1, 8, 18 din Legea contenciosului administrativ, având următoarele caracteristici:
▪ este condiţionată de existenţa unor acte administrative ilegale, tipice sau asimilate; ▪ vinovăţia autorităţii publice se prezumă, dacă ilegalitatea este dovedită (de aceea nu are relevanţă, în principiu, dacă este vorba despre intenţie sau culpă – care, oricum, ar trebui raportate la conduita subiectivă a „funcţionarilor” care au acţionat în numele autorităţii); ▪ acordarea despăgubirilor este condiţionată de admiterea acţiunii privind anularea unui act administrativ sau obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ ori a unui alt înscris;
▪ instanţele competente să se pronunţe asupra despăgubirilor sunt cele de contencios administrativ;
▪ ca regulă, cererea de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative ilegale se formulează în cadrul acţiunii având ca obiect anularea actului în cauză; ▪ atunci când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, cererea de despăgubire poate fi formulată de la data la care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască întinderea pagubei, dar în limitele unui termen de prescripţie de 1 an de zile, calculat de la data la care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască întinderea pagubei; ▪ posibilitatea angajării răspunderii „solidare” a funcţionarului şi a autorităţii publice cunoaşte o consacrare legală în art. 16 din Legea nr. 554/2004;
▪ acţiunea în despăgubiri poate fi formulată şi împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (art. 16 din Legea nr. 554/2004); ▪ funcţionarul are posibilitatea chemării în garanţie a superiorului ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
Codul administrativ aduce unele precizări şi în această materie (art. 575, art. privind raspunderea solidara
▪ autorităţile/instituţiile publice răspund patrimonial din bugetul propriu; ▪ se cere o „culpă” a autorităţii publice şi/sau a personalului acesteia;
▪ răspunderea patrimonială a funcţionarilor sau a demnitarilor poate fi angajată, în solidar cu cea a autorităţii/instituţiei publice, numai dacă „este dovedită vinovăţia cu intenţie”. Observaţii critice:
▪ este de discutat în ce măsură se poate spune că răspund din „bugetul propriu” autorităţile/instituţiile care nu au personalitate juridică;
▪ există grave confuzii juridice din partea legiuitorului, care nu înţelege diferenţa dintre „vinovăţie” (ca „gen”), pe de o parte, şi „intenţie”/”culpă” (ca „specii” de vinovăţie), pe de altă parte;
▪ „culpa” autorităţii/instituţiei se prezumă, dacă este dovedită ilegalitatea actului (sau, cu alte cuvinte, se deduce din însăşi existenţa ilegalităţii), deci nu este nevoie să fie „probată” în mod distinct de către reclamant;
▪ Cerinţa „intenţiei”, în cazul răspunderii solidare a „funcţionarului” este criticabilă (practic, acesta va fi „imunizat” pentru „greşeli personale” săvârşite din neglijenţă). De asemenea, acest text intră în contradicţie cu art. 16 din Legea nr. 554/2004, care nu pretinde doar „intenţia”, ca formă de vinovăţie.
Răspunderea autorităţii publice („autoritatea contractantă”) pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative:
▪ obiectul contractului administrativ poate fi reprezentat de punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, precum şi alte „domenii” stabilite prin legi speciale (art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004); ▪ litigiile privind încheierea/anularea contractelor administrative (inclusiv pentru despăgubiri cauzate în această etapă) sunt de competenţa instanţei de contencios administrativ; ▪ litigiile privind executarea contractelor administrative, inclusiv pentru daune-interese legate de această executare, sunt de competenţa instanţei civile;
▪ angajarea răspunderii presupune încheierea (atribuirea) sau executarea nelegală/necorespunzătoare a unui contract administrativ, existenţa unui prejudiciu, legătura de cauzalitate dintre caracterul nelegal al contractului şi producerea prejudiciului; ▪ este necesară culpa contractuală a autorităţii contractante;
▪ trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 8 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, potrivit cărora, la soluţionarea litigiilor având ca obiect contracte administrative, instanţa trebuie să aibă în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public;
▪ cererea de despăgubire trebuie adresată instanţei de contencios administrativ în termenele prevăzute de art. 11 (6 luni) sau de art. 19 (1 an) din Legea nr. 554/2004, sau în termenele prevăzute prin legi speciale (a se vedea, de exemplu, art. 53 alin. 8 din Legea nr. 101/2016).
Categorii de acte care pot fundamenta acţiunea în răspundere administrativ patrimonială, în baza Legii nr. 554/2004:
▪ actele administrative unilaterale – tipice sau asimilate (refuzul nejustificat, respectiv tăcerea/tardivitatea administraţiei);
▪ ordonanţele Guvernului sau dispoziţii din acestea, declarate neconstituţionale; ▪ contractele administrative.
