act administrativ notiuni clasificare

Question 1

Terminologia:

Answer 1

❖ la nivel doctrinar, terminologia nu este, întotdeauna, consecventă – au fost utilizate sintagmele de „act administrativ”, „act de drept administrativ”, „act de autoritate”, „act administrativ de autoritate”;
❖ în schimb, legislaţia consacră, în mod expres, sintagma „act administrativ” (de exemplu, art. 52, art. 126 din Constituţia României; art. 1 şi urm. din Legea nr. 554/2004 etc).

Question 2

Definiţia doctrinară „clasică” (după 1990)

Answer 2

• „formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti.” (prof. Antonie Iorgovan)

Question 3

Definiţia „legală”

Answer 3

rt. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: ❖ alin. (1) lit. c): „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Question 4

Categorii de acte administrative „asimilate”, prin voinţa legiuitorului – pot fi unilaterale sau bilaterale (contractuale):

Answer 4

alin. (1) lit. c1):„sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative” – acestea reprezintă acte bilaterale (contractuale).
❖ alin. (2): „Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.” [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004] – acestea reprezintă „acte unilaterale”.

Question 5

Formă juridică principală de activitate a administraţiei publice

Answer 5

❖ Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administraţiei publice din punct de vedere calitativ, adică al importanţei efectelor pe care le produce;
❖ Din punct de vedere cantitativ, predominante sunt faptele materiale şi diversele operaţiuni administrative ale structurilor administrative;
❖ Ponderea actelor juridice este mai mare în activitatea organelor de la vârful ierarhiei administraţiei publice, în cazul celor de la „baza” administraţiei publice predominând faptele materiale şi operaţiunile administrative;

Question 6

b.1. Manifestare de voinţă expresă:

Answer 6

❖ Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinţei interne a unui organ al administraţiei publice de a genera efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii corelative, în regim de putere publică;
❖ Manifestarea de voinţă a organului administrativ trebuie să fie expresă, univocă şi neîndoielnică;
❖ Manifestarea de voinţă nu poate fi exprimată jocandi causa;
❖ Refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, respectiv nesoluţionarea cererii în termenul legal (tardivitate sau „tăcere” totală) sunt asimilate de lege unor veritabile acte administrative.
Precizare: „tăcerea” administraţiei faţă de o cerere nu este asimilată, întodeauna, unei „respingeri” implicite (regulă pe care o impune Legea nr. 554/2004); conform OUG nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, nesoluţionarea în termenul legal a cererii de emitere/prelungire a unor autorizaţii are valoarea unei „aprobări”.

Question 7

b.2. Manifestare de voinţă unilaterală:

Answer 7

❖ emiterea actului administrativ reprezintă concretizarea unei singure voinţe juridice, cea a emitentului, nefiind cerut „consimţământul” persoanelor vizate de acesta.

Question 8

❖ Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:

Answer 8

▪ este cazul actelor adoptate de organe colegiale (în componenţa cărora intră mai multe persoane; de exemplu: Guvernul, consiliile locale sau judeţene etc); ▪ actele organului colegial se adoptă prin votul membrilor săi;
▪ „acordul de voinţă” al membrilor organului colegial reprezintă doar modalitatea procedurală de exprimare a voinţei juridice a respectivului organ;
▪ caracterul unilateral al actului nu decurge din numărul de persoane care participă la adoptare, întrucât acestea acţionează în vederea realizării competenţei organului administrativ, privit ca subiect de drept distinct.

Question 9

`❖ Emiterea actului cu participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a unui organ administrativ şi a unui organism nestatal:

Answer 9

▪ se menţine caracterul unilateral, întrucât „acordul de voinţă” al autorităţilor în discuţie reprezintă doar modalitatea procedurală de degajare a unei voinţe unice, în vederea naşterii actului administrativ;
▪ actele emise „în comun” de mai multe autorităţi rămân unilaterale din perspectiva destinatarului, al cărui consimţământ nu devine parte componentă a manifestării de voinţă;
▪ de multe ori, „acordul” unei alte structuri statale reprezintă o „aprobare prealabilă” în vederea emiterii actului administrativ, sau un „aviz conform”.

Question 10

❖ Emiterea actului în urma unei cereri prealabile:

Answer 10

▪ dacă cererea prealabilă este adresată de emitent către superiorul său ierarhic, avem de-a face cu o simplă „autorizare”;
▪ dacă cererea prealabilă este formulată de beneficiarul actului administrativ, aceasta reprezintă o condiţie procedurală necesară pentru emiterea actului, nu o manifestare de voinţă juridică care se alipeşte celei a emitentului;
▪ renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv conferit de actul administrativ nu are ca efect încetarea producerii de efecte juridice de către actul în cauză;
▪ retractarea/revocarea actului administrativ operează prin manifestarea de voinţă a organului emitent/a superiorului său ierarhic.

Question 11

(c.) Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică:

Answer 11

❖ acest regim deosebeşte actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale administraţiei publice (contracte de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept privat);
❖ actele administrative concretizează voinţa organelor administrative ca subiecte în raporturile juridice de drept public, ceea ce presupune exerciţiul puterii publice în vederea stabilirii unei conduite obligatorii;
❖ actele administrative mai sunt denumite şi „acte de autoritate” („acte de putere publică”) şi sunt obligatorii pentru toţi destinatarii săi, chiar pentru organul ierarhic superior (desigur, până la momentul în care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii);
❖ regimul de putere publică justifică obligativitatea actelor administrative şi executarea lor din oficiu (ex officio), în sensul că nu mai este nevoie de o învestire suplimentară cu „formulă executorie”.

Question 12

(d.) Instanţa de judecată (ca regulă, instanţa de contencios administrativ) are competenţa de controla legalitatea actului administrativ
Cadrul constituţional:

Answer 12

Cadrul constituţional:
❖ art. 52 – („Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică”):
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.…” ❖ art.126 alin. 6 („Instanţele judecătoreşti”) :
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.”

Question 13

(d.) Instanţa de judecată (ca regulă, instanţa de contencios administrativ) are competenţa de controla legalitatea actului administrativ
Cadrul legal de bază:

Answer 13

Legea (organică) nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.

Question 14

Excepţii de la controlul judiciar:

Answer 14

❖ art. 126 alin. (6) din Constituţie: „controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar”.
❖ art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară” (de exemplu, O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, Legea fondului funciar nr. 18/1991 ş.a.);
❖ unele acte administrative emise în situaţii excepţionale pot fi atacate şi anulate pe cale judecătorească, dar nu se poate cere suspendarea executării lor: actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor (art. 5 alin. 3 din Legea nr. 554/2004).

Question 15

precizare privind adaugarea altor acte exceptate

Answer 15

prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011 (M.Of. nr. 316 din 09.05.2011) s-a reţinut că prin intermediul legii nu pot fi adăugate alte categorii de acte administrative exceptate de la controlul de legalitate.

Question 16

delegarea la alte instante

Answer 16

Litigiile privind anumite categorii de acte administrative pot fi date, prin lege specială organică, în competenţa instanţelor civile (exemple: titlurile emise în baza Legii fondului funciar, procesele verbale contravenţionale – în primă instanţă, actele de stare civilă ş.a.).

Question 17

(e.) Emitentul actelor administrative - oricare autoritate publică sau o persoană de drept privat autorizată de puterea publică să presteze anumite servicii publice, în regim de putere publică.

Answer 17

❖ art. 52 din Constituţie se referă la actele administrative emise de „autorităţi publice”, nu doar la cele emise de „autorităţi/organe administrative”;
❖ actele administrative pot proveni şi de la autorităţi din afara Executivului (de exemplu, cele două Camere ale Parlamentului, instanţele de judecată, Avocatul Poporului, Curtea Constituţională, Consiliul Legislativ etc.) - acestea sunt acte emise în realizarea unei activităţi administrative subsidiare, de natură internă, care ajută la realizarea competenţei de bază a acestor autorităţi;
❖ conform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt asimilate „autorităţilor publice” şi persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică (denumite în perioada interbelică „stabilimente de utilitate publică”; de exemplu, universităţile private, diverse asociaţii/fundaţii de utilitate publică, cultele religioase recunoscute etc.).

Question 18

(f.) Actul administrativ produce efecte juridice, în sensul că dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, specifice raporturilor de drept administrativ.

Answer 18

❖ actul administrativ reprezintă o specie a actului juridic - rezultă că acesta este emis/adoptat în scopul producerii de efecte juridice: naşterea, modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii specifice raporturilor de drept administrativ – acest lucru îl diferenţiază de operaţiunile administrative (care nu pot genera drepturi/obligaţii prin ele însele) şi de „faptele administrative” (care pot genera unele drepturi/obligaţii - angajarea răspunderii „făptuitorilor” sau chiar stingerea unor drepturi subiective – de exemplu, desfiinţarea unei clădiri insalubre de către organele competente duce la stingerea dreptului de proprietate asupra acesteia - dar nu sunt realizate în acest scop);
❖ actul administrativ are menirea de a genera raporturi de drept administrativ (de putere publică);
❖ efectele unor acte administrative se pot produce şi în sfera dreptului privat (cazul „titlurilor de proprietate” emise de comisiile judeţene de fond funciar în baza Legii nr. 18/1991, al actelor de stare civilă ş.a.)
Precizare: în practică, ÎCCJ a apreciat că pentru calificarea corectă a actelor care provin de la autorităţile publice, este necesară analiza raportului juridic generat: de exemplu, o dispoziţie a unui primar prin care se aplică sancţiuni unui salariat, în baza Codului Muncii,

Question 19

2.3. Clasificarea actelor administrative

În funcţie de organul emitent:

Answer 19

❖ Acte care emană de la autorităţi administrative - acte administrative „scop”; ❖ Acte care emană de la alte autorităţi publice - acte administrative „mijloc”; ❖ Acte care emană de la persoane private autorizate să presteze servicii publice - acte administrative emise „prin delegaţie”.

Question 20

2.3. Clasificarea actelor administrative

În funcţie de „localizarea” destinatarilor:

Answer 20

❖ acte administrative interne – se aplică în cadrul autorităţii emitente
❖ acte administrative externe – sunt adresate „terţilor”

Question 21

2.3. Clasificarea actelor administrative

În funcţie de întinderea efectelor juridice:

Answer 21

❖ Acte administrative cu caracter normativ (în dreptul francez sunt denumire „reglementare”) - cuprind reglementări generale şi impersonale, aplicabile unui număr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes);
❖ Acte administrative cu caracter individual (în dreptul francez sunt denumite „non reglementare” sau „personale”) – produc efecte juridice faţă de unul sau mai multe subiecte de drept determinate;
❖ Acte administrative cu caracter intern ale unei autorităţi/instituţii publice (care, la rândul lor pot fi normative sau individuale).

Question 22

Actele administrative individuale pot fi împărţite, la rândul lor, în funcţie de mai multe criterii (a se vedea şi opiniile prof. Ovidiu Podaru):
Contribuţia „participanţilor” la emitere:

Answer 22

• acte administrative simple – există o singură manifestare de voinţă, de la un singur subiect; - acte administrative complexe – la emiterea lor participă mai multe subiecte de drept (cu contribuţii „egale” sau „inegale”)

Question 23

Actele administrative individuale pot fi împărţite, la rândul lor, în funcţie de mai multe criterii (a se vedea şi opiniile prof. Ovidiu Podaru):
Afectarea de „modalităţi”:

Answer 23

• acte administrative „pure şi simple”

- acte administrative afectate de termen/condiţii

Question 24

Actele administrative individuale pot fi împărţite, la rândul lor, în funcţie de mai multe criterii (a se vedea şi opiniile prof. Ovidiu Podaru):
Drepturile/obligaţiile conferite:

Answer 24

• acte administrative subiective – generează drepturi/obligaţii punctuale („ut singuli”) - acte administrative „condiţie” – odată emise, conferă un „statut” reglementat de lege ca ansamblu prestabilit de drepturi/obligaţii

Question 25

Actele administrative individuale pot fi împărţite, la rândul lor, în funcţie de mai multe criterii (a se vedea şi opiniile prof. Ovidiu Podaru):
Perioada de „valabilitate”:

Answer 25

• acte administrative care produc efecte pe perioadă nelimitată – actele de studii - acte administrative care produc efecte pe perioadă limitată (unele dintre acestea pot fi „prelungite” sau „reînnoite”) – diverse autorizaţii, acte de identitate ş.a.

Question 26

Actele administrative individuale pot fi împărţite, la rândul lor, în funcţie de mai multe criterii (a se vedea şi opiniile prof. Ovidiu Podaru):
Beneficiile conferite destinatarilor:

Answer 26

• acte administrative „avantajoase” - conferă drepturi/beneficii
• acte administrative „dezavantajoase” - impun obligaţii/sancţiuni

Question 27

precizare privind actele din perioada interbelica

Answer 27

în perioada interbelică (a se vedea şi art. 107 al Constituţiei din 1923) mai erau delimitate actele administrative de autoritate („acel act prin care se ordonă sau se interzice ceva administraţilor, emis de autorităţile administrative în calitate de deţinătoare ale suveranităţii naţionale, cum ar fi regulamentele, ordonanţele, decretele de numiri sau destituiri de funcţionari, deciziunile” – Paul Negulescu) de actele administrative de gestiune („toate acele acte juridice cu caracter contractual sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, săvârşite de Stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său” – C.G. Rarincescu).

Question 28

2.4. Specificitatea actul administrativ-jurisdicţional – specie de act individual:
Principiul constituţional

Answer 28

art. 21 alin. (4) din Constituţie, „jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite” (dezvoltat, sub aspect procedural, în art. 6 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004).

Question 29

2.4. Specificitatea actul administrativ-jurisdicţional – specie de act individual:
Definiţia din Legea nr. 554/2004:

Answer 29

• art. 2 alin. 1 lit. d) - „actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială”.
• „jurisdicţie administrativă specială” = activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale” ( art. 2 alin. 1 lit.e ).

Question 30

2.4. Specificitatea actul administrativ-jurisdicţional – specie de act individual:
Doctrină:

Answer 30

actele administrativ-jurisdicţionale sunt acte administrative tipice, întotdeauna motivate, care, în cazuri riguros determinate de lege, soluţionează cu forţă de adevăr legal şi după o procedură bazată pe principiile independenţei şi contradictorialităţii, litigii apărute la nivelul administraţiei active (D. A. Tofan)

Question 31

Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional (A. Iorgovan):

Answer 31

❖ este un act administrativ tipic - este emis numai de către autorităţi administrative; ❖ are un caracter de excepţie - intervine numai în situaţii riguros precizate de lege; ❖ este emis în soluţionarea unor litigii ce apar într-un domeniu de activitate al administraţiei de stat; ❖ autoritatea administrativă emitentă trebuie să aibă atribuţii de a soluţiona un „conflict”, deci să fie un organ administrativ jurisdicţional;
❖ este emis după o procedură specială, administrativ-jurisdicţională, care cuprinde principiul independenţei organului care emite actul faţă de părţile în litigiu şi principiul contradictorialităţii;
❖ este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative, fără a se înţelege că are autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare decât actele administrative obişnuite; ❖ este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, potrivit dispoziţiilor legale (a se vedea şi art. 6 din Legea nr. 554/2004).