Ato Administrativo

Question 1

Todo ato emitido pela administração será um ato administrativo?

Answer 1

O ato administrativo é espécie do gênero ato da administração pública. Por conseguinte, nem todo ato emitido pela administração será um ato administrativo. A Administração também pode editar:

• Atos privados: Ex.: o administrador assina um cheque.
• Atos materiais: também chamados de fatos administrativos. Se referem a uma conduta concreta da Administração Pública, que materializa no mundo dos fatos sua própria vontade. Não veiculam a vontade da Administração, mas apenas materializam uma vontade previamente emitida. Ex.: a aula de um professor em uma universidade pública. Ex.: a pavimentação de uma avenida etc.
• Atos políticos (ou de governo): são atos com uma elevada valoração política. Ex.: ato que veta um projeto de Lei, que nomeia alguém para o cargo de Ministro de Estado, que indica um novo ministro para o STF, um decreto de expulsão, declaração de guerra etc.

Question 2

O que é um fato administrativo?

Answer 2

É um evento que repercute na esfera patrimonial da Administração (ex.: raio que destrói um veículo público ou enchentes que danificam um prédio público) ou uma atuação concreta da Administração. Nessa segunda hipótese, se equipara aos atos materiais.

Question 3

O que é um ato administrativo?

Answer 3

É a manifestação de vontade da Administração Pública ou de quem age em seu nome, regida por um regime jurídico de direito público e que tem como propósito satisfazer o interesse da coletividade.

Question 4

O silêncio da Administração é um ato administrativo?

Answer 4

O Ato administrativo é uma ação. Por conseguinte, o silêncio da Administração NÃO é ato administrativo, não obstante, poderá produzir efeitos jurídicos. Em regra, o silêncio não representa a anuência da Administração com aquilo requerido pelo particular. No Direito Administrativo, o silêncio não configura, em regra, consentimento estatal. Excepcionalmente, o silêncio representará a manifestação de vontade administrativa quando houver previsão legal expressa nesse sentido (ex.: art. 26, § 3º, da Lei 9.478/1997).

Question 5

Quais são os três aspectos do ato administrativo?

Answer 5

• Subjetivo (quem edita o ato): a Administração Pública ou quem aja em seu nome.
• Formal (regime jurídico a ser observado): regime de direito público. Isso faz com que o ato administrativo tenha características que os demais não têm. São os chamados atributos do ato administrativo.
• Objetivo ou funcional (para que serve o ato, qual seu propósito): satisfazer o interesse da coletividade, ou seja, o interesse público.

Question 6

Quais são os atributos do ato administrativo?

Answer 6

1. Presunção de legitimidade (ou de legitimidade e veracidade): não se confunde com presunção de legalidade. O atributo enuncia que existe uma presunção relativa (ou seja, não é absoluta e admite prova em contrário) de que o ato administrativo foi editado conforme a normas do ordenamento jurídico. Também há uma presunção de que o ato retrata uma situação fática verídica.

2. Imperatividade: trata-se do atributo que o ato possui de produzir efeitos independentemente da anuência do particular destinatário. É ligado à ideia de poder de império (poder extroverso), ou seja, o Estado pode impor a sua vontade de forma unilateral, não dependendo concordância do particular.

3. Autoexecutoriedade (ou executoriedade): trata-se da aptidão que o ato possui de produzir efeitos independentemente da anuência do poder judiciário ou de qualquer outro poder. A Administração Pública está autorizada a, manu militare e por si só, dar efeitos concretos à sua manifestação de vontade. Ex.: a interdição de uma atividade, a destruição de mercadorias etc.

4. Tipicidade: os atos administrativos devem ser editados dentro dos tipos que o ordenamento jurídico prevê. Assim, o administrador não pode inventar novos atos administrativos que não os previstos em lei.

5. Exigibilidade: é a aptidão que alguns atos administrativos possuem de serem exigidos por meio de mecanismos indiretos de coerção. Ex.: só autorizar o licenciamento do veículo após o pagamento das multas atrasadas.

Question 7

Qual o fundamento da presunção de legitimidade e por que ela enseja a inversão do ônus da prova?

Answer 7

O princípio da legalidade é o que fundamenta a presunção de legitimidade, pois o administrador tem o dever de atuar em conformidade com a lei. Logo, se ele tem esse dever, é de se presumir que aquilo que o administrador fez, fez de conformidade com a lei. Por conseguinte, se o particular entender que o ato administrativo está equivocado, ele mesmo deve provar o vício do ato. Muitos autores falam que essa presunção acarreta uma inversão do ônus da prova, pois é o particular que deve provar a ilegalidade do ato administrativo.

Question 8

Quais as exceções à imperatividade dos atos administrativos?

Answer 8

• Atos enunciativos: são aqueles em que a Administração se limita a certificar ou atestar um fato, ou então a emitir uma opinião acerca de um determinado assunto. Ex.: atestado, certidão, parecer administrativo etc. Não há carga decisória. Alguns autores dizem que não se trata de um ato administrativo típico, mas de um “mero ato administrativo”, onde há apenas uma constatação, desprovida de conteúdo decisório.
• Atos negociais: são aqueles que contém uma declaração de vontade do Poder Público coincidente com a vontade do particular. Ex.: uma autorização. Nesses atos, o próprio particular faz um requerimento e a Administração aprecia seu pedido. Não há que se falar em imperatividade, pois o próprio administrado requer o ato estatal.

Question 9

O que são “meros atos administrativos”?

Answer 9

São aqueles em que a Administração se limita a certificar ou atestar um fato, ou então a emitir uma opinião acerca de um determinado assunto. Ex.: atestado, certidão, parecer administrativo etc. Neles NÃO há carga decisória.

Question 10

Quais as exceções à autoexecutoriedade dos atos administrativos?

Answer 10

• Multa: se o administrado não pagar voluntariamente a multa (de trânsito, por exemplo), o Fisco vai ser obrigado a ajuizar uma execução fiscal.
• Decreto para os fins de desapropriação: se o particular não concordar com a desapropriação, a Administração terá de ajuizar uma ação judicial.

Question 11

Todos os atos administrativos são dotados de autoexecutoriedade?

Answer 11

Para Celso Antônio Bandeira de Mello, a autoexecutoriedade só vai existir, de fato, quando a lei a autorizar, ou seja, quando o legislador prever essa possibilidade. Não obstante, ainda que não haja previsão legal específica autorizando a autoexecutoriedade de um ato, o caso concreto, excepcional e urgente, poderá justificá-la, caso não seja possível aguardar a manifestação do poder judiciário. Não obstante, essa possibilidade não pode servir de pretexto para vulgarizar a autoexecutoriedade.

Question 12

Os contratos administrativos têm o atributo da tipicidade?

Answer 12

Em relação aos contratos administrativos, vigora o atributo da atipicidade, pois o administrador poderá criar tantos contratos quantos forem os necessários para atender ao interesse público.

Question 13

Quais são os efeitos dos atos administrativos?

Answer 13

Segundo o professor Rafael Oliveira: “Os efeitos dos atos administrativos podem ser divididos da seguinte forma:

a) efeitos típicos (ou próprios): são os efeitos principais, previstos em lei e que decorrem diretamente do ato administrativo (ex.: o ato de demissão acarreta a extinção do vínculo funcional do servidor);

b) atípicos (ou impróprios): são efeitos secundários do ato administrativo. Os efeitos atípicos subdividem-se em duas categorias:

b.1) efeitos preliminares (ou prodrômicos): efeitos produzidos durante a formação do ato administrativo (ex.: ato sujeito ao controle por parte de outro órgão, tal como ocorre com determinados pareceres que só produzem efeitos após o visto da autoridade superior. Nesse caso, a elaboração do parecer acarreta o dever de emissão do ato de controle pela autoridade superior);

b.2) efeitos reflexos: são os efeitos produzidos em relação a terceiros, estranhos à relação jurídica formalizada entre a Administração e o destinatário principal do ato (ex.: a desapropriação do imóvel, que estava locado a terceiro, acarreta diretamente a perda da propriedade em relação ao proprietário e, reflexamente, a rescisão do contrato de locação quanto ao locatário).”

Question 14

O que é o efeito prodrômico do ato administrativo?

Answer 14

O efeito atípico prodrômico do ato ocorre nos atos complexos ou compostos, e surge antes do ato concluir seu ciclo de formação, consubstanciando-se em situação de pendência de alguma outra formalidade. Ex.: a autorização dada ao Poder Público para ingressar em bem imóvel, objeto de desapropriação, para realizar medições, em decorrência da expedição do decreto expropriatório.

Question 15

Cite as modalidades de extinção do ato administrativo?

Answer 15

São modalidades de extinção:

1) Extinção natural;
2) Extinção subjetiva;
3) Extinção objetiva;
4) Caducidade;
5) Cassação;
6) Revogação;
7) Contraposição;
8) Renúncia;
9) Anulação.

Question 16

O que é Extinção natural do ato administrativo?

Answer 16

É a modalidade mais simples de extinção, que resulta do cumprimento do objetivo do ato. O ato cumpriu sua função e se extinguiu. Ex.: a Administração autoriza João a usar uma praça no dia 10/03/2017. João utiliza a praça normalmente no dia determinado e o ato se extingue, por ter atingido o seu objetivo.

Question 17

O que é Extinção subjetiva do ato administrativo?

Answer 17

Trata-se da hipótese de desaparecimento do sujeito beneficiário do ato administrativo. Ex.: a Administração autoriza que João use uma praça no dia 10/03/2017, não obstante, João morre no dia 08/03/2017. Na hipótese, não há mais como o ato ser cumprido, pois o sujeito desapareceu, de sorte que o ato deve ser extinto.

Question 18

O que é Extinção objetiva do ato administrativo?

Answer 18

Trata-se da hipótese de perecimento do objeto do ato administrativo. Ex.: a Administração autoriza João a usar uma praça, mas esta desaparece em decorrência da invasão do mar, ficando debaixo d’água.

Question 19

O que é Caducidade do ato administrativo?

Answer 19

Trata-se da extinção do ato que tem como causa a edição de uma lei superveniente, que o impede de produzir efeitos. Ex.: a Administração autoriza João a instalar um quiosque em uma determinada calçada. Posteriormente, é editada uma lei que transforma a referida calçada em rua. É impossível a colocação de um quiosque em uma rua. Por conseguinte, o ato administrativo vai se extinguir, pois um ato estatal de superior hierarquia o impede de produzir efeitos.

Question 20

O que é Cassação do ato administrativo?

Answer 20

É o desfazimento do ato que tem como causa um comportamento do particular que impede a sua subsistência. O ato que é cassado é válido, isto é, a cassação pressupõe a legalidade do ato. O que há é uma irregularidade na sua execução. A cassação tem efeitos ex nunc. Ex.: a Administração autoriza João a usar uma praça para vender produtos artesanais, mas João a utiliza para vender uísque do Paraguai. Por se tratar de uma imposição de penalidade, a cassação pressupõe o contraditório e a ampla defesa.

Question 21

O que é Revogação do ato administrativo?

Answer 21

Trata-se da extinção do ato que tem como causa uma reavaliação de conveniência e oportunidade feita pelo administrador público. No exercício da autotutela, o administrador poderá revogar o ato administrativo. Apenas poderão ser revogados atos válidos. Não é possível a revogação de atos ilegais, pois estes são nulos.

Question 22

O que é Contraposição do ato administrativo?

Answer 22

Nada mais é do que uma revogação tácita, em que o administrador não fala expressamente que está revogando o ato. Trata-se da extinção por meio da edição de um novo ato, que produz efeitos contrários ao primeiro. Ex.: a nomeação de uma pessoa para um cargo em comissão, seguida de sua exoneração do cargo.

Question 23

O que é Renúncia do ato administrativo?

Answer 23

Trata-se da extinção do ato em razão de uma manifestação de vontade do seu destinatário, ou seja, de uma manifestação de vontade do particular. Ex.: a Administração concede autorização para que João use uma praça. Posteriormente, João informa que não deseja mais usar a praça. Particular enseja a extinção do ato.

Question 24

O que é Anulação do ato administrativo?

Answer 24

Trata-se da extinção do ato administrativo em razão de sua ilegalidade. Na hipótese, o ato que possui um vício de legalidade deve ser anulado. Aqui, a preocupação é com a validade do ato.

Question 25

O Poder Judiciário pode revogar ato administrativo?

Answer 25

O poder judiciário não pode, no exercício da função jurisdicional, revogar atos administrativos. Lembre-se que o poder judiciário também exerce uma função atípica de administrador. Quando o judiciário agir como administrador, também poderá revogar seus próprios atos administrativos. Não obstante, no exercício da função jurisdicional, ele não poderá adentrar no mérito do ato administrativo, sob pena de ofensa à separação dos poderes.

Question 26

Quais atos administrativos não podem ser revogados?

Answer 26

• Atos que já exauriram seus efeitos, pois a revogação produz efeitos ex nunc;
• Atos vinculados, pois a revogação pressupõe uma (re)avaliação da conveniência e oportunidade, o que é inviável nos atos vinculados;
• Atos que já deram origem a direitos adquiridos. Assim, se o ato já foi incorporado ao patrimônio jurídico do particular, ele não poderá ser revogado, segundo a Súmula nº 473 do STF;
• Meros atos administrativos (ou atos enunciativos), pois estes não têm carga decisória. Quando o ato não possuir conteúdo decisório, ele não poderá ser revogado;
• Atos que, compondo um procedimento administrativo, são superados por outros atos que lhe sucedem. Ex.: em um procedimento licitatório, se a homologação já ocorreu, não será mais possível revogar o edital.

Question 27

Ato administrativo que já exauriu seus efeitos pode ser impugnado na via administrativa? E na via judicial?

Answer 27

Segundo Di Pietro, “Ato consumado é o que já exauriu os seus efeitos. Ele se torna definitivo, não podendo ser impugnado, quer na via administrativa, quer na via judicial”.

Question 28

Há algum ato vinculado que pode ser revogado?

Answer 28

Há uma hipótese em que o ato vinculado pode ser revogado. É o caso da licença para construir. Trata-se de um ato vinculado, mas o STJ tem o entendimento de que ela pode ser revogada até o momento que antecede o início da construção da obra. Parte da doutrina prefere a expressão “desapropriação do direito de construir” ao invés de “revogação de licença”.

Question 29

O que é revogação condicionada?

Answer 29

A revogação do procedimento licitatório é chamada de revogação condicionada. Isso porque o art. 49 da Lei 8.666/93 determina que a licitação apenas poderá ser revogada por razões de interesse público supervenientes. Há uma limitação expressa ao poder de revogar uma licitação: apenas por fato superveniente devidamente comprovado.

Question 30

A revogação deve ser motivada?

Answer 30

Segundo o art. 50 da lei 9.784/99, a revogação precisa ser motivada. In verbis:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

Question 31

A revogação dá ao particular o direito à indenização?

Answer 31

• Entendimento tradicional (clássico): em regra, o particular deve arcar com os prejuízos resultantes da revogação, não podendo pleitear qualquer tipo de indenização, uma vez que o ato é lícito.
• Doutrina moderna: se posiciona pela possibilidade de indenização, mesmo na hipótese de revogação.
• Posição segura: a revogação poderá gerar direito à indenização. Em regra, não gera tal direito, mas poderá vir a gerar, a depender do caso concreto.

Question 32

Diferencia ato perfeito, ato imperfeito, ato válido e ato eficaz.

Answer 32

• Ato válido: é aquela compatível com o ordenamento jurídico.
• Ato perfeito: é aquele que encerra seu ciclo de formação para a produção de efeitos. Os atos perfeitos são os já “acabados”, formados, que percorreram todo o processo para a sua formação. Contudo, isso não significa que esses atos produziram efeitos, eis que eles podem ser ineficazes. Também não significa que eles são válidos.
• Ato imperfeito: é aquele que não encerrou seu ciclo de formação. Ex.: aposentadoria já concedida, mas ainda não registrada no Tribunal de Contas.
• Ato Eficaz: é aquele apto para produzir efeitos.

Question 33

O administrador pode modular os efeitos da anulação?

Answer 33

Sim. Em regra, a anulação ocorre com efeitos ex tunc. Excepcionalmente, porém, a anulação poderá ser feita com efeitos ex nunc ou até mesmo pro futuro.

Question 34

Parcela de natureza alimentar percebida de boa-fé pelo servidor demanda restituição?

Answer 34

Segundo os tribunais superiores e o TCU, parcela de natureza alimentar percebida de boa-fé não demanda restituição:

Súmula nº 249 do TCU (09/05/2007) - É dispensada a reposição de importâncias indevidamente percebidas, de boa-fé, por servidores ativos e inativos, e pensionistas, em virtude de erro escusável de interpretação de lei por parte do órgão/entidade, ou por parte de autoridade legalmente investida em função de orientação e supervisão, à vista da presunção de legalidade do ato administrativo e do caráter alimentar das parcelas salariais.

Conforme a jurisprudência do STJ, é incabível a devolução de valores percebidos por pensionista de boa-fé por força de interpretação errônea, má aplicação da lei ou erro da Administração. (STJ, AgRg no AREsp 470.484/RN)

Question 35

É possível a manutenção de ato ilegal no ordenamento jurídico?

Answer 35

A Administração não poderá anular seus atos após o decurso do prazo de 5 anos (art. 54 da Lei nº 9.784/1999):

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

Por outro lado, se foi editado há menos de 5 anos, em regra, será possível a anulação. Não obstante, é possível que o caso concreto torne a situação irreversível, impedindo a anulação, ou seja, é possível que haja a irreversibilidade da situação fática, independentemente do tempo.

Question 36

Em quais casos não se aplica prazo decadencial do art. 54 da Lei 9.784/1999?

Answer 36

Tem predominado na doutrina e na jurisprudência a tese de que, nas hipóteses de má-fé, a anulação poderá acontecer a qualquer tempo (STF, MS 32.569/DF, 13/09/2016).

Segundo o STF, o prazo decadencial do art. 54 da Lei 9.784/99 não se aplica quando o ato a ser anulado afronta diretamente a Constituição. (STF. Plenário. MS 26860/DF, j. 2/4/2014 - Info 741)

Question 37

Os Tribunais de Contas se submetem a prazo decadencial para apreciar o ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão?

Answer 37

Antes, o STF entendia que quando o lapso temporal entre o recebimento do processo pelo TC e sua análise fosse maior que 5 anos, a Corte poderia determinar a nulidade do ato de concessão da aposentadoria, mas desde que observasse o contraditório e a ampla defesa.

Todavia, o STF reviu o seu entendimento e decidiu que o Tribunal de Contas tem o prazo de 5 anos para julgar a legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, prazo esse contado da chegada do processo à Corte de Contas. Esse é o entendimento mais recente do STF.

Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. STF. Plenário. RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 19/2/2020 (repercussão geral – Tema 445) (Informativo 967).

Question 38

A apreciação do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão pelo Tribunal de Contas deve observar o contraditória e a ampla defesa?

Answer 38

Não, conforma Súmula Vinculante nº 3:

Súmula Vinculante nº 3 do STF - Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.

Question 39

O que é a convalidação do ato administrativo?

Answer 39

Convalidar um ato administrativa significa eliminar um defeito, com a retroação dos efeitos a partir da edição do ato convalidado. Assim, o administrador pode ter o dever de sanar o ato para que este produza os seus regulares efeitos.

Ex.: o administrador edita um novo ato, dotado de efeitos retroativos e que se destina a expurgar o vício contido no ato originário. A convalidação visa permitir que o ato original produza efeitos ab ovo, ou seja, desde o início.

Question 40

O que se entende por sanatória?

Answer 40

Em alguns casos, a anulação do ato pode ser pior que a sua manutenção. Em outros casos, a falha de legalidade não é tão grave, podendo o ato ser mantido pelo Poder Público. Para que isso ocorra, temos o instituto jurídico da Sanatória, que abrange a convalidação, a ratificação e a conversão.

Question 41

Qual a diferença entre convalidação, ratificação e conversão?

Answer 41

Convalidar um ato administrativo significa dizer que um defeito do ato será eliminado, com a retroação dos efeitos a partir da edição dos ato convalidado.

A ratificação é o ato pelo qual ocorre a eliminação ou correção de um defeito envolvendo a competência, com a declaração da validade a partir do momento de sua edição. Importante frisar que não é viável ratificar atos cuja incumbência de edição é de autoridade indicada na CRFB.

Por sua vez, a conversão é o ato que é exarado no qual ocorre o aproveitamento de elementos válidos de outro ato administrativo que possuía um vício de ilegalidade. Saliente-se que a finalidade será a mesma, havendo a retroação dos efeitos para o momento da edição do ato originalmente defeituoso.

Question 42

Quais vícios podem ser convalidados?

Answer 42

Para a doutrina majoritária, a convalidação apenas poderá atingir os atos anuláveis, onde há nulidade relativa. Vícios que geram nulidade relativa:

• Vício de competência: é convalidado quando a autoridade competente ratifica o ato praticado pela autoridade incompetente. Portanto, o ato praticado com excesso de poder poderá ser convalidado.
• Vício de forma. Ex.: contrato verbal, posteriormente convalidado pela celebração de um contrato escrito. Ato é reeditado, dessa vez seguindo a forma prescrita em lei.
• Vício quanto ao objeto, quando este for plúrimo. O objeto é o objetivo do ato, o porquê de ele ter sido editado. Ex.: o ato que promove, por antiguidade, João e José a um determinado cargo. Esse ato tem dois objetos, a promoção de João e a promoção de José. Desta feita, seu objeto é plúrimo, pois há mais de um objetivo. Supondo que no exemplo apresentado tenha havido um erro e que, na verdade, não deveria ter sido promovido José e sim Maria, pois esta é mais antiga. Na hipótese, será possível a edição de um novo ato para retificar o primeiro, determinando que o correto é a promoção de João e Maria, a contar da data do primeiro ato. Há, então, a eliminação do objeto viciado e a inserção de um objeto idôneo.

Question 43

Quais vícios não podem ser convalidados?

Answer 43

Por outro lado, os vícios de motivo e de finalidade não comportam convalidação. Por conseguinte, o desvio de poder não pode ser convalidado.

Question 44

Quais os limites da convalidação?

Answer 44

O art. 55 da lei 9.784/99 trata do tema da convalidação:

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Portanto, a convalidação não poderá acarretar lesão ao interesse público e nem prejuízo a terceiros.

Ademais, só poderá ocorrer se o defeito for sanável, ou seja, se o ato for anulável (nulidade relativa). Se o ato for nulo (nulidade absoluta), este não poderá ser convalidado.

Question 45

Ato impugnado por particular pode ser convalidado?

Answer 45

A doutrina estabelece que se um ato ilegal for impugnado por um particular que foi por ele afetado, esse ato não poderá ser convalidado.

Essa situação se encaixa na previsão normativa do art. 55, uma vez que o ato não pode causar prejuízo a terceiros.

Ademais, o STJ segue o entendimento, conforme julgado a seguir colacionado:

5. Somente são passíveis de convalidação os atos da Administração que não foram impugnados administrativa ou judicialmente. (STJ - REsp 719.548/PR, Segunda Turma, Ministra Eliana Calmon, DJe 21/11/2008)

Question 46

A convalidação do ato administrativo é obrigatória? Há exceção?

Answer 46

O art. 55 menciona que a Administração “poderá“ convalidar os seus atos. Pela letra da Lei, portanto, trata-se de uma faculdade. Porém, é quase unânime na doutrina a tese de que a convalidação não é uma mera faculdade, mas um dever. Por conseguinte, se o administrador puder convalidar o ato, ele deverá fazê-lo, pois é a medida que gera menos sacrifícios ao interesse público. A convalidação, quando possível, só não será obrigatória se o vício for de competência e o ato for discricionário. Nessa hipótese, o administrador competente poderá preservar ou não a escolha feita pelo incompetente. A convalidação, apenas nesse caso, será facultativa.

Question 47

Decisão judicial pode convalidar ato administrativo?

Answer 47

Segundo a doutrina, não se mostra possível a convalidação de ato administrativo por meio de decisão judicial, ainda que não haja dano ao interesse público nem prejuízo a terceiros. Isso porque não compete ao Poder Judiciário, no exercício de sua função típica, convalidar atos administrativos. A convalidação é instituto privativo da Administração, conforme fica evidenciado no art. 55 da Lei nº 9.784/1999.

Question 48

Quais os efeitos patrimoniais da anulação?

Answer 48

O ato anulado é um ato ilícito e o Estado responde por seus atos ilícitos. Pela lógica, o Estado deveria responder civilmente pelos danos resultantes de um ato ilegal. Na prática, nem sempre isso tem acontecido. Ex.: nomeação tardia de aprovado em concurso público em razão de ato ilegal da Administração. É pacífico no STF e no STJ o entendimento de que, enquanto o tema estiver judicializado, não há que se falar em indenização nas hipóteses de nomeação tardia.

Question 49

Quais os elementos ou requisitos do ato administrativo?

Answer 49

1. Competência (ou Sujeito): No direito privado, a validade da manifestação de vontade depende basicamente da capacidade do agente. No direito administrativo, além de ser capaz, o agente público deve ter competência para a prática do ato administrativo.

2. Forma: Se refere ao modo de exteriorização do ato administrativo. O ato administrativo se materializa de uma determinada maneira, adotando determinada forma. No direito privado, vigora o princípio da liberdade das formas. No direito administrativo, por outro lado, vigora o princípio da solenidade das formas, de sorte que há um série de formalidades que devem ser seguidas.

3. Finalidade: Trata-se de elemento ligado ao interesse público, que objetiva a sua satisfação. Ausente o interesse público, o ato deverá ser anulado. O elemento finalidade comporta uma acepção ampla e uma restrita:

• Finalidade em sentido amplo: é a satisfação do interesse público.
• Finalidade em sentido restrito: é a satisfação do propósito específico previsto para o ato.

4. Motivo: É o porquê do ato administrativo ser editado, ou seja, são os motivos de fato e de direito que levaram à edição do ato. Todo ato administrativo deve ter motivo, sob pena de nulidade.

5. Objeto (ou conteúdo): Nada mais é do que o objetivo do ato. Enquanto o motivo responde à pergunta “por que?”, o elemento objeto responde à pergunta “para que?”. Para que o ato foi editado? A resposta será sempre um verbo. Ex.: para prover um cargo vago; para consentir com o uso de um bem público; para transferir a propriedade etc. O objeto precisa ser possível, lícito e determinável.

Question 50

Quais elementos ensejam nulidade relativa? Quais podem ser discricionários?

Answer 50

Ensejam nulidade relativa: forma, competência e objeto (quando este for plúrimo).

Podem ser discricionários: motivo e objeto.

Question 51

O que é delegação?

Answer 51

Delegação: ocorre quando o exercício da competência é transferido de um agente público para outro. Em regra, o chefe delega competências para seu subordinado. Porém, a delegação também pode ser feita em favor de quem não é subordinado hierárquico.

Question 52

O que é avocação?

Answer 52

Avocação: ocorre quando o superior hierárquico chama para si competências de seu subordinado (art. 15). É obrigatória a existência de relação hierárquica entre os agentes.

Question 53

Quais as exceções ao princípio da solenidade das formas?

Answer 53

Exceções à formalidade:

• O art. 60, §único, da Lei 8.666/93 impõe que o contrato verbal não é admitido, salvo aquele firmado para pequenas compras, feitas sob o regime de adiantamento. Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea “a” desta Lei, feitas em regime de adiantamento.
• A legislação de trânsito prevê diversos atos que não se materializam por escrito. Ex.: o apito do guarda, o sinal de trânsito, o gesto de um guarda etc. Assim, nem sempre o ato administrativo terá de ser redigido.

Question 54

O elemento finalidade é sempre vinculado?

Answer 54

A finalidade em sentido amplo é discricionária, pois o administrador pode satisfazer o interesse público de diversas formas, dentre as quais poderá escolher conforme seu juízo de conveniência e oportunidade.

Por outro lado, a finalidade em sentido estrito é vinculada, pois cada ato prevê um propósito específico, que não poderá ser alterado pelo agente.

Assim, a finalidade nem sempre é vinculada. A finalidade mediata (interesse público) é discricionária e a finalidade imediata é vinculada.

CUIDADO: costuma-se dizer, na doutrina, que finalidade é sempre elemento vinculado (assim como a competência e a forma) e, motivo e objeto são discricionários. Porém, deve-se atentar para o fato de que a finalidade comporta desdobramento.

Question 55

O poder judiciário controla o elemento motivo de ato discricionário?

Answer 55

Controla, pois o motivo deverá existir, ainda que o ato seja discricionário. O que o judiciário não controla é a valoração de conveniência e oportunidade quanto ao elemento motivo do ato discricionário.

Question 56

Diferencie motivo de motivação.

Answer 56

Motivo não se confunde com motivação, que é a exteriorização do motivo no corpo do ato administrativo.

Question 57

Todos os atos precisam ter motivação?

Answer 57

Em regra, os atos administrativos devem ser motivados, ou seja, devem exteriorizar, em seu corpo, os motivos (de fato e de direito) que levaram a sua edição. Trata-se de exigência de um Estado de Direito, em que é necessário garantir o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa. Ademais, é necessário permitir a fiscalização pela população. Segundo CABM, apenas quando a lei excepcionar expressamente o dever de motivar é que o ato prescindirá de motivação. O posicionamento do autor sofre críticas, pois o dever de motivar é constitucional, não podendo ser limitado por disposições legais. Prevalece, porém, o entendimento de que a lei poderá excepcionar o dever de motivar.

Question 58

É necessário motivar a demissão de empregado público?

Answer 58

O STF exigiu, em sede de repercussão geral, a motivação para a demissão de empregado público, mesmo que estes não tenham estabilidade: É obrigatória a motivação da dispensa unilateral de empregado por empresa pública e sociedade de economia mista tanto da União, quanto dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. (STF)

Question 59

É possível a motivação aliunde (ou per relationem)?

Answer 59

Motivação aliunde (ou per relationem): ocorre quando a motivação está contida em um outro ato, que é mencionado pelo ato que se deve motivar. Ex.: “nos termos do parecer nº X”. Trata-se de modalidade admitida pelo ordenamento jurídico brasileiro por meio do art. 50, §1º, da Lei 9.784/99.

Question 60

Qual a natureza do vício de ausência de motivação?

Answer 60

Quando um ato tiver de ser motivado e a motivação não aparecer em seu corpo, estar-se-á diante de um vício de forma e não de motivo. O vício de forma poderá ser sanado, já o vício de motivo não admite convalidação. Na hipótese, há um motivo, mas ele não é expresso no corpo do ato, configurando vício de forma, que admite convalidação.

Assim, o STJ já decidiu ser possível a correção do vício de ausência de motivação em momento posterior à edição do ato administrativo impugnado. No caso apreciado, um servidor foi removido por interesse da Administração, sem que houvesse motivação. Contudo, ao prestar informações no Mandado de Segurança, a Administração Pública trouxe aos autos os motivos que justificaram a remoção, sanando o vício que outrora existia (STJ, 1ª Turma, AgRg no RMS 40.427/DF, julgado em 03/09/2013 — Info 529).

Question 61

Explique a teoria dos motivos determinantes.

Answer 61

Segundo a teoria, os motivos apresentados pelo administrador que edita o ato são determinantes para a sua validade e vinculam o administrador. Portanto, se aquele motivo alegado não ocorreu, o ato será inválido e não poderá subsistir. Ex.: exoneração de ocupante de cargo em comissão: João foi exonerado de seu cargo, tendo sido alegado, como motivo, que ele faltava muito ao trabalho. Caso João demonstre que nunca faltou ao trabalho, a exoneração deverá ser anulada. Na hipótese, o administrador não precisava externar os motivos, pois a exoneração de cargo em comissão é ‘ad nutum’, prescinde de motivação, nos termos da lei. Não obstante, pela teoria dos motivos determinantes, uma vez motivado o ato, os motivos invocados têm de corresponder à realidade, ou seja, o administrador fica vinculado ao motivo alegado.

Question 62

Quais os tipos de ato administrativo segundo Hely Lopes?

Answer 62

Hely Lopes Meirelles menciona 5 tipos de atos administrativos (classificação clássica):

1. Atos Enunciativos (meros atos administrativos): São aqueles desprovidos de carga decisória, também chamados de meros atos administrativos. Não se confundem com os atos administrativos típicos, pois são desprovidos do atributo imperatividade.

2. Atos Negociais: São aqueles que instrumentalizam um negócio jurídico. São atos que interessam tanto à Administração Pública quanto ao administrado, que é o seu beneficiário direto. Os atos negociais não são dotados de imperatividade, até porque não podem ser editados de ofício, dependendo de provocação do particular.

3. Atos Normativos: São atos dotados de caráter genérico e abstrato.

4. Atos Ordinatórios: São atos editados pela Administração Pública para viabilizar o seu funcionamento interno. São atos de administração introversa, na medida em que voltados para o âmbito interno da administração. Não visam, portanto, atingir pessoas externas à administração, o que corresponderia à administração extroversa.

5. Atos Punitivos: O ato punitivo é aquele que enseja a aplicação de uma sanção ao seu destinatário.

Question 63

Extinta a punibilidade pela prescrição, é possível o registro do fato nos assentamentos pessoais do servidor?

Answer 63

Quanto ao tema, o STF declarou a inconstitucionalidade do art. 170 da Lei 8.112/90:

Art. 170. Extinta a punibilidade pela prescrição, a autoridade julgadora determinará o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor.

Trata-se da hipótese em que o servidor está respondendo a um PAD e se constata que ocorreu a prescrição. Segundo o dispositivo, o fato deveria ficar registrado nos assentos individuais do servidor. O STF entendeu que, se ocorreu a prescrição, não faz sentido registrar o fato, o que serviria apenas para gerar preconceito contra o servidor. Assim, não é possível apostilar um fato prescrito. Princípio da presunção de inocência.

Question 64

O que é parecer? Quais suas espécies?

Answer 64

Parecer: é uma manifestação opinativa, ou seja, uma opinião do servidor público a respeito de uma consulta que lhe é feita. Pode ser:

• Facultativo: a consulta ao parecerista é facultativa e não vincula o administrador, que poderá discordar da conclusão exposta, desde que o faça de forma fundamentada.
• Obrigatório: a consulta ao parecerista é obrigatória, mas é possível que o administrador divirja da conclusão exarada, desde que o faça de forma fundamentada.
• Vinculante (ou normativo): a consulta ao parecerista é obrigatória e o conteúdo do parecer é vinculante, ou seja, de observância obrigatória, de sorte que o administrador não poderá discordar de sua conclusão. Assim, ou o administrador decide nos termos do parecer ou não decide.

Question 65

Discorra sobre a responsabilidade do parecerista.

Answer 65

Segundo o STF, se o parecer não for meramente opinativo (parecer vinculante), o parecerista responderá solidariamente com o administrador pela prática do ato, sem a necessidade de demonstração de culpa ou erro grosseiro. Caso o parecer seja meramente opinativo (parecer facultativo ou obrigatório), ainda será possível a responsabilização do parecerista, mas apenas se verificada a existência de culpa ou erro grosseiro:

“Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa. Mandado de segurança deferido. (STF, MS 24631)”

OBS.: posteriormente à essa decisão do STF, foi acrescido pela Lei nº 13.655/2018 o art. 28 à LINDB, que passou a exigir dolo ou erro grosseiro para a responsabilização do agente público por suas decisões ou opiniões técnicas.

Question 66

O que é autorização?

Answer 66

É o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, que tem como propósito viabilizar o uso de um bem público ou a prática de uma atividade.

O ato é unilateral, pois, embora dependa de um requerimento feito pelo particular, é apreciado de forma unilateral pela administração, ou seja, nasce de uma única vontade.

Também é discricionário, pois vai depender da avaliação de conveniência e oportunidade feita pelo administrador.

Por fim, o ato é precário, pois pode ser desfeito a qualquer tempo e o seu desfazimento não gera direito a indenização.

Question 67

A autorização é capaz de viabilizar a delegação de serviço público?

Answer 67

A doutrina majoritária se manifesta pela impossibilidade, pois a CRFB, ao tratar da delegação de serviços públicos em seu art. 175, menciona apenas a concessão e a permissão, sempre antecedidas de licitação.

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

OBS.: existe quem defenda a autorização como forma de delegação de serviços públicos, essa posição, no entanto, é minoritária.

Question 68

O que são atividades comunicadas?

Answer 68

Segundo o professor Diogo de Figueiredo, há, ainda, as chamadas “atividades comunicadas” que são privadas e relevantes para a coletividade, porém não demandam uma forte interferência estatal, bastando que o Estado seja comunicado. Essas atividades seriam o meio termo entre a livre iniciativa e as atividades autorizadas. Ex.: art. 8º da lei 9.074/95.

Question 69

O que é permissão de uso de bem público?

Answer 69

O ato administrativo, unilateral, discricionário e precário que tem como propósito viabilizar o uso de um bem público.

Question 70

A extinção unilateral da permissão pela Administração Pública gera direito à indenização?

Answer 70

A permissão, por ser precária, não gera direito à indenização, caso extinta. Não obstante, a doutrina tem pontuado que a permissão (tanto a de serviço público quanto a de uso de bem público) poderá ser simples ou condicionada (qualificada):

• Permissão simples: é aquela celebrada sem prazo para se extinguir.
• Permissão condicionada: é aquela que prevê um prazo ou condição para se extinguir.

Os tribunais, especialmente o STJ, têm assegurado o direito de indenização em favor do permissionário no caso de extinção da permissão condicionada antes do advento da condição ou do final do prazo convencionado. Portanto, a permissão condicionada tem o seu caráter precário mitigado, ou seja, ela deixa de ser precária.

Question 71

O que é licença?

Answer 71

É o ato administrativo unilateral, negocial, vinculado e dotado de um caráter de definitividade, destinado a viabilizar a prática de uma atividade pelo particular. O ato é vinculado, ou seja, não há espaço para a apreciação de conveniência e oportunidade.

Question 72

A licença pode ser revogada?

Answer 72

Como não há mérito, ele também não é revogável, salvo a licença para construir, que pode ser revogada até o momento de início das obras.

Question 73

O que é cessão de uso de bem público?

Answer 73

A cessão de uso ocorre quando o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade. Ex.: o Tribunal cede o uso de determinada sala do prédio do foro para uso da Defensoria Pública local.

Question 74

Cabe Mandado de Segurança contra ato normativo em tese?

Answer 74

Súmula nº 266 do STF - Não cabe mandado de segurança contra lei em tese.

A Súmula também tem sido aplicada pelo STF no caso de atos normativos.

“O entendimento exposto na Súmula nº 266 não abarca apenas lei propriamente dita, mas todos os atos que, tal qual lei, possuam densa abstração normativa. (STF, MS 32694 AgR, julgamento em 28.4.2015, DJe de 9.6.2015)”

“A ‘lei em tese’ a que se refere a súmula não é propriamente a lei em sua acepção formal, mas em sentido material, o que abrange atos normativos infralegais, desde que possuam caráter geral e abstrato (…) (STF, MS 29374 AgR)”

Question 75

Atos ordinatórios precisam ser publicados no DO?

Answer 75

Antigamente, falava-se que os atos ordinatórios não precisariam de muita publicidade, prescindido, inclusive, de publicação no D.O., uma vez que interessariam, tão somente, ao âmbito interno da Administração.

A Lei do Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) promoveu uma mudança de paradigma, de sorte que atualmente há uma grande preocupação com a transparência dos atos da Administração. Os atos ordinatórios, embora não atinjam a sociedade de forma direta, atingem-na indiretamente, sendo interesse da sociedade uma ampla publicidade a seu respeito.

Question 76

O que é um ato punitivo de atuação interna?

Answer 76

Atos punitivos de atuação interna: são aqueles que atingem pessoas submetidas ao regime jurídico disciplinar, ou seja, pessoas que fazem parte da Administração. São, portanto, atos de administração introversa. Ex.: demissão do servidor, suspensão, advertência, cassação de aposentadoria etc.

Question 77

O que é um ato punitivo de atuação externa?

Answer 77

Atos punitivos de atuação externa: são aqueles que atingem particulares que não se submetem ao regime disciplinar. São atos de administração extroversa. Ex.: interdição de estabelecimento, multa de trânsito e confisco de mercadorias.

Não existe um vínculo específico que legitime o exercício desse poder punitivo, que se fundamenta no Poder de Polícia. Ou seja, não há um vínculo de supremacia especial entre o Estado e o destinatário da sanção, mas tão somente um vínculo de supremacia geral, que decorre justamente do poder de polícia estatal.

Question 78

O que é princípio da adequação punitiva?

Answer 78

Determina que cabe ao administrador verificar qual a punição mais adequada e proporcional a ser aplicada no caso concreto. Não obstante, o Poder Judiciário tem avaliado a proporcionalidade das sanções cominadas, não podendo, porém, substituir-se ao administrador para aplicar a sanção que entenda adequada.

Question 79

Discorra sobre a classificação dos atos administrativos quanto à formação da vontade.

Answer 79

• Ato Simples: é aquele fruto da manifestação de vontade de um único órgão. O ato simples pode ser unipessoal (singular) ou colegiado (colegial).
  
  • Ato simples unipessoal: é fruto da manifestação de vontade de um único órgão público e de um único agente público.
  • Ato simples colegiado: é fruto da manifestação de vontade de um órgão colegiado, ou seja, de um órgão que delibera de forma colegiada. Ex.: conselho de recursos, CNJ etc.
• Ato Complexo: é aquele fruto da manifestação de vontade de vários órgãos, que se conjugam para a formação do ato. Ex.: a investidura de um servidor público, que compreende a nomeação e a posse, dois atos emanados de autoridades distintas e que, ao final, formam um único ato complexo, que viabiliza a investidura.
• Ato composto: é aquele que depende de uma aprovação, uma homologação ou um visto para que possa produzir seus efeitos. Há um primeiro ato que depende de um outro posterior para ter seus efeitos liberados. No ato composto existe um ato principal e um outro instrumental. Ex.: uma autorização de uso de bem público que dependa de aprovação de uma autoridade competente. A autorização de uso veicula a vontade principal e o ato de aprovação (controlador) veicula a vontade instrumental. Há uma relação de hierarquia entre os dois atos. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, o ato administrativo composto: “É o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exequível”.

Question 80

Diferencie ato complexo de processo administrativo.

Answer 80

O ato complexo não se confunde com o procedimento administrativo, onde temos um conjunto encadeado de atos intermediários que se destinam à edição de um ato final principal. Ex.: procedimento licitatório.

No procedimento administrativo, cada ato tem um função independente, ainda que haja um encadeamento. Já no ato complexo, há dois ou mais atos que se conjugam para a formação de um ato final.

Ademais, não existe relação hierárquica entre os atos formadores do ato complexo, ou seja, não há um ato principal e outro acessório, ambos são igualmente relevantes.

Question 81

Nomeação de ministro para tribunal é ato complexo ou composto?

Answer 81

Nomeação de ministros dos tribunais superiores. Para a doutrina majoritária, trata-se de um ato complexo. Em sentido contrário, Maria Sylvia Di Pietro entende que se trata de um ato composto.

As bancas adotam os seguintes posicionamentos:

• CESPE: ato complexo;
• ESAF: ato complexo;
• FCC: ato composto.

Question 82

Classifique os atos administrativos quanto ao destinatário.

Answer 82

• Atos gerais: dirigidos à coletividade em geral. Têm finalidade normativa, atingindo uma gama de pessoas que estejam na mesma situação jurídica nele estabelecida. Por ter natureza erga omnes, não pode ser objeto de impugnação individual.
• Atos individuais: dirigidos a uma pessoa certa e determinada, criando situações jurídicas individuais. Por gerarem direitos subjetivos (individuais) podem ser objeto de contestação por seu titular. Ex.: decreto de desapropriação, nomeação, exoneração, licença, autorização, tombamento.

Question 83

Atos normativos individuais prevalecem sobre os gerais?

Answer 83

No Direito Administrativo, os atos gerais prevalecem sobre os individuais (que possuem destinatários determinados). Ex.: um decreto individual de efeitos concretos NÃO prevalece sobre um decreto geral ou regulamentar em vigor, se proveniente da mesma autoridade. De fato, os decretos de efeitos concretos não têm natureza regulamentar, mas sim de ato específico e individual, sendo que lhes falta “densidade normativa”. Já os decretos gerais possuem natureza complementar à lei.

A doutrina (MAZZA) afirma que os atos administrativos gerais possuem semelhança com a lei (embora não se confundam com ela), pois têm generalidade e abstração.

Question 84

Classifique os atos administrativos quanto ao alcance.

Answer 84

• Atos internos: praticados no âmbito interno da Administração, incidindo sobre órgãos e agentes administrativos. Ligados à administração introversa.
• Atos externos: praticados no âmbito externo da Administração, atingindo administrados e contratados. A obrigatoriedade destes atos somente começa incidir após a sua publicação no Diário Oficial. Ligados à administração extroversa.

Question 85

Classifique os atos administrativos quanto ao objeto.

Answer 85

• Atos de império: praticados com supremacia em relação ao particular e ao servidor, impondo o seu cumprimento obrigatório.
• Atos de gestão: praticados em igualdade de condições com o particular, ou seja, sem usar de suas prerrogativas sobre o destinatário.
• Atos de expediente: praticados para dar andamento a processos e papéis que tramitam internamente na Administração Pública. São atos de rotina administrativa.

Question 86

O que é procedimentalização do ato administrativo?

Answer 86

Visa, sobretudo, a participação da sociedade nas decisões administrativas. O ato administrativo é fruto de um processo dialético em que há uma tese, uma antítese e uma síntese. Para a Administração anular um ato, por exemplo, tem que assegurar o contraditório e a ampla defesa, ouvir o outro lado e chegar a uma conclusão (síntese). O tema, nos dias de hoje, pressupõe um processo dialético (procedimentalização do ato administrativo) e abandona aquela ideia de que a Administração pode anular um ato ilegal, sem se preocupar com os efeitos na esfera do particular. No modelo contemporâneo de Democracia e do Estado Democrático de Direito, o cidadão tem o direito de ser ouvido e o Estado não pode mais estar situado em uma posição inatingível, editando atos de império (sem a participação do particular), como ocorria no passado, sob pena de ferir a dinâmica dos atos administrativos.

Question 87

Diferencia autorização de permissão de uso de bem público.

Answer 87