ORÇAMENTO - Controle de constitucionalidade

Question 1

Quais são as três correntes doutrinárias acerca da natureza jurídica do orçamento e das leis orçamentárias? quais delas prevalece?

Answer 1

1. León Duguit: o orçamento público é um ato administrativo, quanto às despesas**, ao passo que, **em relação às receitas, trata-se de uma lei em sentido formal (decorre da antiga necessidade de elaboração de uma lei orçamentária para autorizar a cobrança de tributos)
2. Gaston Jèze: compreende o orçamento como um ato administrativo, não podendo ser compreendido como uma lei, embora tenha o aspecto formal e a aparência de uma, mas sim, um ato-condição para a realização de despesas e para a exigência dos tributos.
3. Hoennel (LEITE, 2017, p. 77), compreende que o orçamento será sempre considerado como uma lei, já que emana de um órgão que possui a competência de legislar, o Poder Legislativo. Mas LEI EM SENTIDO MERAMENTE FORMAL.

Question 2

Quais as diferenças da lei orçamentária para as demais leis, que fez com que doutrinadores mais antigos inclusive a enquadrassem como mero ato administrativo, e não como lei?

Answer 2

O orçamento é compreendido, majoritariamente, como uma lei meramente formal, pois emana do Poder Legislativo, mas não cria direitos subjetivos, apenas prevendo receitas públicas e autorizando os gastos, não sendo abstrata e genérica. Dessa maneira, ela é autorizativa, e não impositiva, dado que não cria gastos.

Question 3

No Brasil, há a obrigação da realização dos gastos previstos na lei formal do orçamento público? O Poder Executivo é obrigado a cumprir o que costa no orçamento?

Answer 3

Segundo a doutrina, não há, no Brasil, a obrigação da realização dos gastos previstos na lei formal do orçamento público. Em virtude disso, o Poder Executivo não está obrigado a cumprir o que consta no orçamento, já que ele apenas traça e indica no que o Poder Executivo brasileiro deve gastar. Embora haja no orçamento as despesas que devem ser realizadas, compreende-se que essa imposição decorre de normas pré-orçamentárias, como a Constituição Federal de 1988 (CF/1988), pois é anterior ao orçamento.

Embora a doutrina majoritária compreenda dessa maneira, a edição da EC nº 86/2015 pressupõe um orçamento impositivo no que tange às emendas à lei orçamentária aprovadas pelo Poder Legislativo:

• Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. (…) § 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015.)*
• § 11* É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.
• § 12 A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.*
• § 13 As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)*
• § 14 Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes.*

Question 4

Qual a exigência que o STF estabeleceu, no seu Informativo nº 657, para que o orçamento não seja cumprido? O que é a vinculação mínima?

Answer 4

Um mínimo de fundamentação

O STF entende que, para que o orçamento não seja cumprido, é indispensável um mínimo de fundamentação que corrobore para o abandono da proposta orçamentária votada. Isso significa que se impõe a vinculação mínima das normas orçamentárias, salvo perante uma motivação administrativa razoável que justifique o descumprimento do orçamento.

Question 5

Lei orçamentária é passível de controle concentrado de constitucionalidade?

Answer 5

1998: Em atenção às características da lei orçamentária– temporária, especial, lei ordinária, lei de efeitos concretos que não dispõem de direitos subjetivos –, o STF entendia que não eram passíveis de controle concentrado de constitucionalidade, dado que apenas as leis abstratas e genéricas seriam objeto de controle. Esse entendimento prevaleceu até o ano de 2003.

2003 – ADI 2925: possível o controle abstrato caso houvesse densidade normativa

2008 – ADIs 4048 e 4049: todas as leis orçamentárias podem ser objeto de controle abstrato de constitucionalidade

Question 6

A respeito dos aspectos da lei orçamentária que podem ser objeto de controle de constitucionalidade: de quem é a iniciativa de proposta do orçamento? Cabe iniciativa popular, plebiscito ou referendo? Pode editar medida provisória?

Answer 6

Apenas o Chefe do Executivo tem a iniciativa. Ele tem a chamada iniciativa privativa. Logo, a gente fala que não cabe iniciativa popular para leis orçamentárias.

O plebiscito ou referendo são possíveis, mas para pontos específicos, porque senão seria impossível, diz a doutrina, uma apreciação popular de um projeto ou de uma lei orçamentária completa, porque são muito detalhes, é muito complexo, seria uma coisa impossível de ser praticada.

Não pode se editar medida provisória a respeito das leis orçamentárias, salvo exceções especificamente previstas na própria Constituição, mas a rigor só pode ser veiculada norma orçamentária por meio de lei.

Question 7

A respeito dos aspectos da lei orçamentária que podem ser objeto de controle de constitucionalidade: quais são as limitações para emendas parlamentares à lei orçamentária?

Answer 7

Na Comissão Mista que avalia o orçamento são “juntadas” as emendas propostas pelos parlamentares. Há quatro limitações expressas a tais emendas:

1. Livres apenas para a correção de erros materiais
2. Devem ser compatíveis com as demais leis orçamentárias
3. Somente é possível emenda que indique de onde virão os recursos necessários
4. É vedada emenda sobre: (a) previsão de gastos para pessoal e seus cargos; (b) previsão de gastos com o pagamento da dívida pública; e (c) previsão de gastos com as transferências constitucionais tributárias