Organização Administrativa

Question 1

Quem são os sujeitos que desempenham a atividade administrativa do Estado?

Answer 1

Órgãos públicos, entidades públicas e agentes públicos.

Question 2

Qual a diferença entre órgão e entidade?

Answer 2

Basicamente, a entidade possui personalidade jurídica própria, enquanto o órgão não (é um elemento despersonalizado).

Question 2

Qual a diferença entre entidade política e entidade administrativa?

Answer 2

Basicamente, a entidade política possui autonomia política e autonomia administrativa, enquanto a entidade administrativa possui somente autonomia administrativa.

Question 2

Qual o conceito de “entidade”?

Answer 2

“Unidade de atuação dotada de personalidade jurídica” (art. 1º, § 2º, inciso II da Lei 9.784/1999). Uma entidade é uma pessoa jurídica, pública ou privada, abrangendo tanto as entidades
políticas, como as entidades administrativas.

Question 3

Qual o conceito de “órgão”?

Answer 3

“Unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta” (art. 1º, § 2º, inciso I da Lei 9.784/1999). O órgão não possui personalidade jurídica própria – é um elemento despersonalizado, um
“centro de competência”.

Question 4

O que é a centralização da atividade administrativa?

Answer 4

É o desempenho direto, por parte do Estado, das tarefas a ele incumbidas, por intermédio de órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura.

Question 5

O que é a descentralização da atividade administrativa? Quais os tipos de descentralização? Quais as suas características?

Answer 5

É o desempenho indireto de tarefas incumbidas ao Poder Público, por intermédio de outras pessoas físicas ou jurídicas, sem relação de hierarquia ou subordinação.

Question 6

A descentralização pode ser política ou administrativa, defina:

Answer 6

I) Descentralização política: criação de uma entidade política para o exercício de competências próprias. Ex: criação de Estados e Municípios.

II) Descentralização administrativa: o poder central transfere parcela de suas atribuições a outra entidade.

Question 7

A descentralização administrativa pode ser classificada em três modalidades:

Answer 7

a) Descentralização por serviços, funcional, técnica ou por outorga: se verifica quando uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios), mediante lei (em sentido formal), cria (ou autoriza a criação de) uma nova pessoa jurídica (de direito público ou privado) e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público, o que lhe confere
independência em relação à pessoa que a criou. A descentralização por serviços é a que ocorre na criação das entidades da administração indireta.

b) Descentralização por colaboração ou delegação: ocorre quando, por meio de contrato ou ato unilateral - não é necessária a edição de lei formal – o Estado transfere apenas a
execução de determinado serviço público a uma pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Público a titularidade do serviço. A descentralização por colaboração é a que ocorre nas concessões, permissões ou
autorizações de serviços públicos.

c) Descentralização territorial ou geográfica: ocorre quando uma entidade local, geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria, de direito público,
possui capacidade administrativa genérica (ou seja, não regida pelo princípio da especialidade, como ocorre no caso das entidades da Administração Indireta) para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da coletividade. A descentralização territorial é a que ocorre nos Estados unitários. No Brasil, pode ocorrer atualmente na hipótese de vir a ser criado algum Território Federal (art. 18, § 2º da CF/88).

Question 8

O que os processos de descentralização e de desconcentração possuem em comum?

Answer 8

Ambos possuem fisionomia ampliativa, pois importam na repartição de atribuições.

Question 8

O que é a desconcentração da atividade administrativa?

Answer 8

É uma técnica administrativa de distribuição interna de atribuições, na qual a entidade se desmembra em órgãos para melhorar sua organização estrutural com vistas a aprimorar o
desempenho.

A atividade administrativa continua sendo exercida pela mesma pessoa jurídica, já que o órgão resultante da desconcentração é desprovido de personalidade jurídica própria. O órgão resultante da desconcentração se subordina aos órgãos de maior hierarquia na estrutura organizacional.

Question 8

O que é o processo de centralização e de concentração? O que possuem em comum?

Answer 8

A centralização ocorre quando o Estado retoma a execução direta do serviço, depois de ter transferido sua execução a outra pessoa. Por sua vez, na concentração, dois ou mais órgãos internos são agrupados em apenas um, que passa a ter natureza de órgão concentrador. Ambos os processos possuem em comum a fisionomia restritiva, pois importam na agregação de atribuições no Estado.

Question 9

Qual o conceito de Administração Direta?

Answer 9

É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados, DF e Municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício de atividades administrativas, de forma centralizada.

Question 10

Qual a composição da Administração Direta?

Answer 10

A Administração Direta Federal é composta pelos “serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios” (art. 4º, inciso I do Decreto Lei
200/1967).

É importante destacar que compõem, ainda, a Administração Direta da União os órgãos dos demais Poderes e do Ministério Público pertencentes à esfera federal.

Nas esferas estadual, distrital e municipal, deve ser observado a simetria com a esfera federal (lembrando que nos Municípios não há Poder Judiciário nem Ministério Público próprio).

Question 11

Quais são as teorias que buscam explicar as relações do Estado com seus agentes? O que essas teorias preceituam? Qual é a mais aceita atualmente?

Answer 11

a) Teoria do mandato: agentes eram vistos mandatários do Estado. Críticas sofridas: não explicava como o Estado poderia outorgar o mandato, já que não possui vontade própria.

b) Teoria da representação: agentes eram considerados representantes do Estado, equiparados à figura do tutor ou curador das pessoas incapazes. Críticas sofridas: equiparar o
Estado ao incapaz que, ao contrário daquele, não possui capacidade para designar representante para si mesmo, bem como porque, da mesma forma que a teoria do mandato,
permitia ao mandatário ou ao representante ultrapassar os poderes da representação sem que o Estado respondesse por esses atos perante terceiros prejudicados.

c) Teoria do órgão: mais aceita atualmente. Entende-se que a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio dos órgãos que a compõem. Estes, por sua vez, são compostos de agentes. Assim, quando os agentes agem, é como se o próprio Estado o fizesse. Há substituição da ideia de representação pela de imputação: ao invés de considerar que o Estado outorga a responsabilidade ao agente, passou-se a considerar que os atos praticados por seus órgãos, por meio da manifestação de vontade de seus agentes, são imputados ao Estado

Question 12

Como se dá a criação e a extinção de órgãos da Administração Direta?

Answer 12

Por meio de lei em sentido formal.

Na verdade, especificamente no âmbito do Poder Legislativo, o autor José dos Santos Carvalho Filho entende que a criação e a extinção de seus órgãos, bem como as normas sobre sua
organização e funcionamento não dependem de lei, mas tão somente de atos administrativos praticados pelas respectivas Casas (CF/88, art. 51, IV e art. 52, XIII).

Entretanto, para fins de prova, é recomendável que seja adotado a regra geral de que os órgãos públicos necessitam de lei para serem criados. Somente se o examinador abordar de forma expressa o caso específico do Poder Legislativo, recomendamos ao candidato que considere o entendimento de José dos Santos Carvalho Filho.

Question 13

Os órgãos públicos possuem capacidade processual?

Answer 13

Em regra, não, porque não possuem personalidade jurídica – a capacidade, em regra, é da própria entidade a quem pertencem.

Exceções:
a) a jurisprudência reconhece a capacidade processual de certos órgãos públicos autônomos e independentes para a impetração de mandado de segurança na defesa de suas prerrogativas e competências (só neste tipo de caso), quando violadas por ato de outro órgão.

b) o Código de Defesa do Consumidor, em seu artigo 82, inciso III, dispõe que são legitimados para promover a liquidação e execução de indenização “as entidades e órgãos da administração pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à
defesa dos interesses e direitos protegidos por este Código”.

Question 14

Qual o conceito de Administração Indireta?

Answer 14

Conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de autonomia política) que, vinculadas à Administração Direta, têm a competência para o exercício de atividades administrativas, de
forma descentralizada.

Question 15

Qual a composição da Administração Indireta?

Answer 15

De acordo com Hely Lopes Meireles, a administração indireta é constituída dos serviços atribuídos a pessoas jurídicas diversas da União, de direito público ou de direito privado, vinculadas a um órgão da Administração Direta, mas administrativa e financeiramente autônomas. Nos termos do art. 4º do Decreto Lei 200/196714, a Administração Indireta compreende as
seguintes categorias de entidades, todas dotadas de personalidade jurídica própria:

• Autarquias.
• Empresas Públicas.
• Sociedades de Economia Mista.
• Fundações Públicas.

A Administração Indireta contempla, ainda, os consórcios públicos de direito público, constituídos sob a forma de associações públicas (art. 6º, inciso I e § 1º da Lei 11.107/2005).

Question 16

Qual a ideia subjacente à descentralização administrativa?

Answer 16

Busca pela eficiência no desempenho das atividades estatais, notadamente em razão da autonomia administrativa, gerencial e financeira, bem como da disponibilidade de pessoal
especializado com que contam as entidades da Administração Indireta.

Question 17

Quais os principais pontos em comum entre as entidades da Administração Indireta?

Answer 17

As autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista apresentam três pontos em comum: necessidade de lei específica para serem criadas,
personalidade jurídica própria e patrimônio próprio.

Além disso, se submetem ao princípio da especialização (devem ser instituídas para servir a uma finalidade específica).

Question 18

Quais as principais diferenças entre as entidades da Administração Indireta?

Answer 18

Finalidade para as quais são criadas: as autarquias são indicadas para o desempenho de atividade típicas de Estado; as fundações públicas, para o desempenho de atividades de
utilidade pública; e as empresas públicas e sociedades de economia mista, para a exploração de atividades econômicas.

Natureza jurídica das entidades: as autarquias são pessoas jurídicas de direito público; as empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado; já as fundações podem ser tanto de direito público quanto de direito privado.

Criação e instituição das entidades: a criação de autarquias (por serem pessoas de direito público) se dá mediante lei específica, diferentemente do que ocorre para as sociedades de economia mista e empresas públicas (por serem pessoas de direito privado), que necessitam de uma lei que autorize a sua instituição (art. 37, XIX da CF/88).

Assim, enquanto para as autarquias a lei específica já as institui diretamente, para as sociedades de economia mista e empresas públicas a lei específica tem o papel de autorizar sua instituição, devendo ainda outras providências serem tomadas para a criação da personalidade jurídica, notadamente o registro no órgão competente.

Já com relação às fundações, se forem de direito público, sua criação e instituição obedece à mesma regra das autarquias (lei específica, somente); se forem de direito privado, às mesmas regras das sociedades de economia mista e empresas públicas (lei específica autorizadora + registro no órgão competente).
Como na maioria das vezes as entidades a serem criadas comporão a Administração Indireta do Poder Executivo, a lei específica de sua instituição ou autorização de sua instituição será de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo (CF/88, art. 61, § 1º, inciso II, alínea “e”).

Entretanto, se a entidade a ser criada ou extinta excepcionalmente se vincular ao Poder Legislativo ou Judiciário, a iniciativa da lei específica será do respectivo chefe de Poder.

Question 19

Qual o conceito de autarquia?

Answer 19

Autarquia é pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos termos da lei (Di Pietro).

Já o Decreto-Lei 200/1967, em seu o art. 5º, conceitua autarquia como o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar
atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

Question 19

Quais são os aspectos sobre os quais se distribui a supervisão ministerial?

Answer 19

Controle político, pelo qual os dirigentes das entidades da administração indireta são escolhidos e nomeados pela autoridade competente da administração direta, razão por que exercem eles função de confiança.

Controle institucional, que obriga a entidade a caminhar sempre no sentido dos fins para os quais foi criada.

Controle administrativo, que permite a fiscalização dos agentes e das rotinas administrativas da entidade.

Controle financeiro, pelo qual são fiscalizados os setores financeiro e contábil da entidade.

Question 19

O que caracteriza a supervisão ministerial sobre as entidades da administração indireta?

Answer 19

É o controle finalístico, sem subordinação, realizado pela administração direta sobre a indireta.

Question 19

Como se dá a criação e a extinção das autarquias?

Answer 19

A criação de autarquias depende apenas da edição de uma lei específica (CF/88, art. 37, inciso XIX).

A extinção depende também apenas da edição de uma lei específica, em razão do princípio da simetria das formas jurídicas.

Question 20

Quando ocorre o início da personalidade jurídica das autarquias?

Answer 20

A partir da entrada em vigor da lei específica que cria a autarquia, salvo se esta lei criar outras exigências ou condições.

Question 21

Qual a natureza jurídica das atividades desempenhadas pelas autarquias?

Answer 21

Como regra, atividades próprias e típicas de Estado, sem caráter econômico.

Question 22

A que regime jurídico se submetem as autarquias?

Answer 22

Ao regime jurídico de direito público, em razão de possuírem personalidade de direito público. As autarquias possuem as prerrogativas e sujeições características do regime jurídico administrativo, inerentes às pessoas jurídicas de direito público de natureza política (União, Estados, DF e Municípios).

Em regra, os atos que praticam são atos administrativos, contando, portanto, com todos os seus atributos - presunção de legitimidade ou veracidade, imperatividade, exigibilidade ou
coercibilidade e autoexecutoriedade.

Ainda, as autarquias devem realizar licitação pública para efetuarem suas contratações, ressalvados os casos especificados na legislação (art. 37, inciso XXI da CF/88).

Além disso, os contratos celebrados pelas autarquias também são, em regra, contratos administrativos (alguns poucos podem ser de natureza eminentemente privada), sujeitos ao
mesmo regime jurídico aplicável aos contratos celebrados pelos órgãos da administração direta.

Question 23

Quais as principais prerrogativas aplicáveis às autarquias?

Answer 23

a) Prazos processuais em dobro (art. 183, caput, do Código de Processo Civil).

b) Prescrição quinquenal, pela qual as dívidas e direitos em favor de terceiros contra a autarquia prescrevem em cinco anos;

c) Impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus bens;

d) Regime de precatórios para pagamento de dívidas decorrentes de condenações judiciais (art. 100, caput, da CF/88).

e) Possibilidade de inscrição de seus créditos em dívida ativa e a sua respectiva cobrança por meio de execução fiscal (Lei 6.830/1980);

f) Imunidade tributária sobre o patrimônio, renda ou serviços vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes (CF/88, art. 150, § 2º).

Pelo teor do dispositivo, esclarecemos que essa imunidade tributária não alcança os bens ou serviços com destinação diversa das finalidades da autarquia, estando sujeitos, portanto, à incidência de impostos;

g) Não sujeição à falência, sendo o ente federado que a criou subsidiariamente responsável pela insolvência da autarquia.

Question 24

Qual o entendimento do STF com relação à OAB? Ela integra a administração indireta da União?

Answer 24

O STF (ADI 3.026/DF) entende que a OAB é um serviço independente não integrante da Administração Pública. Uma entidade ímpar, sui generis, que possui algumas características
típicas de uma autarquia (personalidade jurídica de direito público, desempenho de atividade típica de Estado - fiscalização do exercício da advocacia, exercendo poder de polícia e poder disciplinar) mas que não se confunde com um conselho fiscalizador de profissão regulamentada.

Question 25

O que são autarquias de regime especial?

Answer 25

São autarquias dotadas de independência ainda maior que as demais autarquias, em razão de a lei ter-lhes conferido prerrogativas específicas e não aplicáveis às autarquias em geral, como, por exemplo, o mandato fixo e a estabilidade relativa de seus dirigentes.

Question 26

Qual a natureza jurídica do patrimônio das autarquias?

Answer 26

Natureza jurídica de bens públicos (art. 98 do Código Civil).
Por serem públicos, os bens das autarquias gozam das proteções conferidas aos bens públicos em geral: impenhorabilidade, imprescritibilidade, restrições à alienação etc.

Question 27

O pessoal das autarquias sujeita ao regime estatutário ou ao contratual trabalhista?

Answer 27

O pessoal das autarquias se submete ao regime jurídico único aplicável aos servidores da administração direta, em razão da suspensão cautelar da eficácia do art. 39, caput, da CF/88,
com redação dada pela EC 19/98, por parte do STF (ADI 2135/DF), que resultou no retorno da vigência da redação original do dispositivo.

Question 28

Como ocorre a nomeação dos dirigentes das autarquias?

Answer 28

Os dirigentes das autarquias são nomeados pelo chefe do Poder Executivo (art. 84, inciso XXV da CF/88).

No caso de nomeação para ocupação do cargo de Presidente ou diretor do Banco Central do Brasil (lembrar que o BaCen é uma autarquia), a CF/88 exige prévia aprovação do Senado
Federal, por voto secreto, após arguição pública (famosa “sabatina”) do nome escolhido pelo Presidente da República (art. 52, inciso III, alínea “d” da CF/88).

Além disso, é possível que a exigência de aprovação prévia do futuro dirigente por parte do Senado decorra somente de lei (art. 52, inciso III, alínea “f” da CF/88). Isso ocorre, por exemplo,
para a nomeação dos dirigentes das agências reguladoras.

No âmbito dos Estados, DF e Municípios, o STF já pacificou o entendimento, com fulcro no próprio art. 52, inciso III, alínea “f” da CF/88, de que não padece de nenhum vício constitucional
que normas locais subordinem a nomeação de dirigentes de autarquias ou fundações públicas à prévia aprovação da Assembleia Legislativa (ADI 2.225/SC).

Question 29

Qual o foro competente para o processamento e julgamento das causas que envolvem autarquias?

Answer 29

No caso das autarquias federais, as causas judiciais devem ser processadas e julgadas pela Justiça Federal. No caso das estaduais e municipais, na Justiça Estadual.

Nos casos de litígios funcionais entre a autarquia e seu pessoal regido pelo regime jurídico único (servidores públicos), a causa deve ser processada pela Justiça Federal (se for autarquia federal) ou pela Justiça Estadual (se for autarquia estadual ou municipal). Se o litígio for entre a autarquia e seu pessoal regido pelo regime trabalhista (empregados públicos), será processado e julgado pela Justiça do Trabalho (seja autarquia federal, estadual ou municipal).

No caso em que a parte seja servidor público estatutário egresso do regime trabalhista por conta da instituição do regime jurídico único, a Justiça do Trabalho será competente para processar e julgar reclamação relativa a vantagens trabalhistas anteriores à instituição daquele regime (súmula 97 do STJ).

Por fim, nos casos em que a Anatel não seja litisconsorte passiva necessária, assistente, nem opoente, compete à Justiça estadual julgar causas entre consumidor e concessionária de serviço público de telefonia (súmula vinculante 27).

Question 30

Qual o conceito de fundação pública?

Answer 30

“Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes” (art. 5º, IV do Decreto-Lei 200/1967).

Para Maria Sylvia Di Pietro, fundação instituída pelo poder público é o “patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito público ou privado, e
destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de autoadministração e mediante controle da Administração Pública, nos termos da lei1”.

Question 31

Considere a seguinte assertiva: “as fundações públicas, ao contrário das privadas, não possuem finalidade lucrativa”. Ela está correta? Comente.

Answer 31

Não, ambas possuem certo objetivo social, sem finalidade lucrativa.

Question 32

Considere a seguinte assertiva: “as fundações públicas são criadas pelo Estado, a partir de patrimônio público, enquanto as privadas são criadas por uma pessoa privada, a partir de
patrimônio privado”. Ela está correta? Comente.

Answer 32

Está perfeita.

Question 33

É possível a instituição, pelo poder público, de fundações públicas de direito público? Explique.

Answer 33

Sim, consoante doutrina majoritária e entendimento do STF (RE 101.126/RJ), embora essa possibilidade não esteja expressa no texto constitucional.

As fundações públicas de direito público são consideradas uma modalidade de autarquia e por isso são também denominadas de “fundações autárquicas” ou “autarquias fundacionais”.

Question 34

Qual diferença entre uma autarquia e uma fundação autárquica?

Answer 34

A autarquia é um serviço público personificado, enquanto que a fundação autárquica é um patrimônio personalizado, destinado a uma finalidade específica, de interesse social.

Question 35

Como se dá a instituição e a extinção das fundações públicas?

Answer 35

Fundações públicas de direito público: instituição mediante lei específica, iniciando sua personalidade com a entrada em vigor dessa lei; extinção também mediante lei.

Fundações públicas de direito privado: autorizada sua instituição por meio de lei, sendo necessário ainda o registro do ato constitutivo para a aquisição de personalidade jurídica;
extinção mediante autorização legal.

Question 36

Qual o regime jurídico aplicável às fundações públicas?

Answer 36

Fundações públicas de direito público: regime jurídico-administrativo (o mesmo aplicável às autarquias). Prerrogativas e características que merecem destaque:
* Prazo especial para contestar e recorrer;
* Duplo grau obrigatório de jurisdição;
* Regime de precatórios para pagamento de dívidas decorrentes de condenação judicial
(CF/88, art. 100);
* Imunidade tributária recíproca (CF/88, art. 150, inciso VI, alínea “a” e § 2º);
* Praticam atos administrativos;
* Celebram contratos administrativos, precedidos de licitação.
Fundações públicas de direito privado: regime jurídico híbrido, se sujeitando em parte a normas de direito privado e, em outras, a normas de direito público. Prerrogativas e características que merecem destaque:
* Não possuem prazo especial para contestar e recorrer;
* Suas lides não estão sujeitas ao duplo grau obrigatório de jurisdição;
* Não estão submetidos ao regime de precatórios para pagamento de dívidas decorrentes de condenação judicial previsto na CF/88, art. 100;
* Contam, também, com a imunidade tributária recíproca (CF/88, art. 150, inciso VI, alínea “a” e § 2º).
* Praticam, em regra, atos de direito privado;
* Celebram, também, contratos administrativos, precedidos de licitação.

Question 37

Qual a natureza dos bens do patrimônio das fundações públicas?

Answer 37

Fundações públicas de direito público: bens públicos (contam, portanto, com as prerrogativas a eles inerentes).

Fundações públicas de direito privado: bens privados.

Entretanto, os bens dessas entidades, quando empregados diretamente na prestação de serviços públicos, podem se sujeitar a regras de direito público (ou seja, possuir prerrogativas dos bens públicos, de forma equiparada).

Question 38

Qual o regime de pessoal a que estão submetidas as fundações públicas?

Answer 38

Fundações públicas de direito público: regime jurídico único, em razão da suspensão cautelar da nova redação do caput do art. 39 da CF/88.

Fundações públicas de direito privado: divergência doutrinária – parte entende que deve ser aplicado o regime trabalhista comum (CLT), parte entende que deve ser aplicado o regime
jurídico único. É consenso, por outro lado, que as disposições constitucionais sobre pessoal da Administração Pública se aplicam a essas entidades.

Question 39

Como se dá o controle do Ministério Público sobre as fundações públicas?

Answer 39

Embora o código civil imponha ao Ministério Público que vele2 pelas fundações (privadas), há divergência doutrinária quanto a necessidade do velamento das fundações públicas pelo
parquet, uma vez que o controle finalístico já seria realizado via supervisão ministerial.

Por sua vez, o STF já proferiu entendimento no sentido de que o Ministério Público Federal deve realizar o velamento das fundações federais de direito público (ADI 2.794). Nessa lógica, cabe ao Ministério Público o controle de todas as fundações, sejam privadas ou públicas (tanto de direito público, quanto de direito privada), sendo competente para velar pelas fundações estaduais e municipais o MP do estado-membro em que se encontrem, pelas fundações distritais ou MPDFT e, pelas fundações federais (independentemente da localização), o MPF.

Question 40

Qual o foro judicial competente para dirimir litígios em que seja parte uma fundação pública?

Answer 40

Fundações públicas de direito público: se for federal – Justiça Federal; se for estadual ou municipal – Justiça Estadual (RE 215.741/SE).
Fundações públicas de direito privado: a doutrina entende que sempre deve ser a Justiça Estadual. Já a jurisprudência entende que as federais têm foro na Justiça Federal (STJ, CC 37.681/SC e CC 16.397/RJ).

Question 41

Qual o conceito de empresa pública?

Answer 41

Pessoa jurídica de direito privado, integrante da Administração Indireta, criada por autorização legal, sob qualquer forma jurídica adequada a sua natureza, com a finalidade de executar
atividades de caráter econômico ou, em algumas situações, serviços públicos.
.

Question 42

Qual o conceito de sociedade de economia mista?

Answer 42

Pessoa jurídica de direito privado, integrante da Administração Indireta, criada por autorização legal, sob a forma de sociedade anônima, com controle acionário pertencente ao Poder Público, com a finalidade de executar atividades de caráter econômico ou, em algumas situações, serviços públicos

Question 43

Como se dá a instituição e a extinção de empresas estatais?

Answer 43

A instituição das estatais se dá por meio de autorização legal e posterior registro de comércio. Do mesmo modo, a extinção das estatais depende de lei autorizadora.

Question 44

O que são subsidiárias das empresas estatais?

Answer 44

Subsidiárias são empresas controladas pelas estatais. Possuem personalidade jurídica própria e sua criação depende também de autorização legislativa (art. 37, inciso XX da CF/88).

Na verdade, em razão da redação do dispositivo acima, também é possível que haja subsidiárias de autarquias e fundações (e não somente de empresas estatais).

Question 45

As subsidiárias fazem parte da Administração Pública?

Answer 45

Não (entendimento doutrinário).

Question 46

A criação de subsidiárias de entidades da administração indireta depende de autorização em lei? E a participação de tais entidades em empresas privadas? A autorização precisa se dar em cada caso? Qual o entendimento do STF sobre o assunto?

Answer 46

Tanto a criação de subsidiárias, quanto a participação em empresas privadas necessitam de autorização legislativa (inciso XX do art. 37 da CF/88).

Apesar do dispositivo falar em autorização legislativa “em cada caso”, o STF já proferiu entendimento de que “é dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas
subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora” (ADI 1.649/DF. No mesmo sentido, ADI 1.491 MC).

Ou seja, de acordo com o Supremo, a própria lei instituidora da entidade primária pode autorizar a criação de subsidiárias (no plural mesmo) com a previsão do seu objeto de atuação,
não sendo necessária uma autorização legal específica para cada subsidiária a ser criada.

Question 47

Quais são as atividades desenvolvidas pelas empresas estatais?

Answer 47

Predominantemente, exploração de atividades econômicas. Nada obstante, podem também prestar serviços públicos.

Question 48

Qual o regime jurídico que estão submetidas as empresas estatais? Há previsão de estatuto para disciplinar o assunto?

Answer 48

As estatais possuem personalidade jurídica de direito privado e regime jurídico híbrido.

Caso sejam exploradoras de atividade econômica, se submetem precipuamente ao regime jurídico de direito privado e próprio das empresas privadas. Isso se dá porque o Estado, ao agir na condição de empresário, não pode obter vantagens em detrimento das empresas da iniciativa privada, para que não haja um desequilíbrio no mercado em que atuam (art. 173, § 1º, inciso II da CF/88).

As estatais também se sujeitam, em menor escala, a algumas normas de direito público, como as seguintes regras constitucionais: necessidade de autorização legal para sua instituição (art. 37, inciso XIX); sujeição ao controle do Tribunal de Contas (art. 71) e do Poder Legislativo (art. 49, inciso X); exigência de concurso público para admissão de seus empregados (art. 37, inciso II) etc.

Por outro lado, caso sejam prestadoras de serviço público, as estatais são regidas predominantemente pelo direito público (regime jurídico administrativo), em razão da titularidade do serviço ser do Estado (ou seja, aqui não há livre iniciativa). Em menor grau, essas estatais se sujeitam ao direito privado, até porque os serviços públicos desempenhados pelas estatais são considerados uma espécie de atividade de natureza econômica.

A CF/88 prevê, em seu art. 173, § 1º, a edição de um estatuto jurídico das estatais (e suas subsidiárias) que explorem atividade econômica. Esse estatuto foi recentemente instituído pela Lei 13.303/2016, que “dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, abrangendo toda e qualquer empresa pública e
sociedade de economia mista da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que explore atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, ainda que a atividade econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou seja de prestação de serviços públicos” (art. 1º).

Logo, é importante destacar que o estatuto previsto na Lei 13.303/2016 abrange tanto as estatais que explorem atividade econômica, quanto as que prestem serviço público.

Question 49

Qual a natureza do patrimônio das empresas estatais?

Answer 49

Os bens das estatais são considerados bens privados (não gozam das prerrogativas inerentes aos bens públicos – impenhorabilidade, imprescritibilidade, alienabilidade condicionada etc.).

Para a doutrina, especificamente no que diz respeito às estatais prestadoras de serviços públicos, a parcela de seus bens que estejam afetados diretamente à prestação dos serviços, embora permaneçam sendo considerados bens privados, contam com algumas proteções próprias dos bens públicos.

Question 50

Qual o regime de pessoal a que estão submetidas as empresas estatais?

Answer 50

Regime trabalhista comum (celetista, regido pela CLT), de emprego público, com vínculo de natureza contratual, sem previsão de estabilidade, embora seja necessária a devida motivação para eventuais atos de demissão.

O ingresso nos quadros das estatais deve, todavia, deve se dar por meio de concurso público (CF/88, art. 37, inciso II).
Com relação aos dirigentes das estatais, quando não oriundos do quadro de pessoal da própria entidade, não são classificados como empregados públicos celetistas (a eles não se aplicam as regras da CLT) e tampouco ocupam cargos em comissão no sentido previsto no dispositivo supra
– a relação dos dirigentes com a estatal é regida pelo Direito Comercial.

É importante mencionar que não cabe ao Poder Legislativo aprovar previamente o nome dos dirigentes das estatais como condição para que o chefe do Executivo possa nomeá-los6
- embora isso seja legítimo para a nomeação de dirigentes de autarquias e fundações.

Por último, destacamos que é cabível mandado de segurança contra ato dos dirigentes de estatais quando praticados na qualidade de autoridade pública (como nas licitações e concursos públicos), mas é incabível nos atos de mera gestão econômica.

Question 51

Explique a questão da falência e da execução das empresas estatais.

Answer 51

O art. 2º, inciso I da Lei 11.101/2005 (que trata da falência e da recuperação judicial) expressamente exclui as estatais (independentemente de seu campo de atribuição) do processo
falimentar regido por tal diploma

Question 52

Qual a forma jurídica das empresas estatais?

Answer 52

Empresas públicas: qualquer configuração admitida no direito.

Sociedades de Economia Mista: necessariamente sociedade anônima.

Question 53

Como é a composição do capital das empresas estatais?

Answer 53

‘Empresas públicas: capital totalmente público, mesmo que de entes federativos ou pessoas administrativas diferentes.

Sociedades de Economia Mista: capital público e privado, de forma conjugada. A maioria do capital votante (ações com direito a voto) deve ser necessariamente público, o que confere à pessoa política ou administrativa o poder de controlar a sociedade de economia mista.

Question 54

Qual o foro judicial competente para dirimir litígios em que seja parte uma empresa estatal?

Answer 54

Empresa pública federal: Justiça Federal (CF/88, art. 109, inciso I).

Sociedade de economia mista federal: Justiça Estadual. Se a União intervier na causa como assistente ou opoente, o foro passa a ser a Justiça Federal.

Estatal estadual ou municipal: Justiça Estadual.

Ações judiciais sobre relações trabalhistas envolvendo empregados de estatais (de qualquer esfera governamental): Justiça do Trabalho.

Question 55

O que são agências executivas?

Answer 55

“Agência Executiva” é uma qualificação conferida pelo Poder Público a autarquias ou fundações públicas que firmem o contrato de gestão previsto no art. 37, § 8º da CF/88 e possuam um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento consoante inciso I do art. 51 da Lei 9.649/1998. Assim, uma agência executiva não é uma nova entidade administrativa.

Com a celebração do contrato de gestão, essas entidades assumem o compromisso de cumprir determinadas metas de desempenho e, por outro lado, possuem sua autonomia gerencial, orçamentária e financeira ampliada (art. 37, § 8º da CF/88).

Destacamos que a qualificação como “agência executiva” é uma faculdade (e não uma obrigação) do Poder Público e é realizada mediante ato do Presidente da República; o contrato
de gestão é firmado com o Ministério Supervisor da autarquia ou fundação pública e possuirá periodicidade mínima de um ano.

Question 56

O que são agências reguladoras?

Answer 56

São autarquias altamente especializadas que exercem funções de regulação, controle e fiscalização de atividades econômicas ou da prestação de serviços públicos delegados a pessoas
privadas.

Embora não seja obrigatório, geralmente adotam o formato de autarquia em regime especial, o que lhes confere maior autonomia se comparadas às demais autarquias. Por serem autarquias, pertencem à Adm. Indireta.

Question 57

Qual a natureza das atividades realizadas pelas agências reguladoras?

Answer 57

Exercem função típica de Estado, de natureza administrativa, notadamente a regulação (intervenção indireta) e o exercício do poder de polícia.

Question 58

As decisões das agências reguladoras podem ser reapreciadas pelo ministério supervisor?

Answer 58

Excepcionalmente, sim, para a apreciação da legalidade da decisão, ou quando a agência se distanciar da política de Governo ou, ainda, quando se referir a atividade-meio da entidade – é o chamado “recurso hierárquico impróprio”.

Question 59

Quais as características do poder normativo das agências reguladoras?

Answer 59

Os regulamentos de natureza estritamente técnica expedidos pelas agências reguladoras são conhecidos como regulamentos delegados ou autorizados, porque podem complementar a lei, não se limitando apenas a dar fiel execução a ela. Mesmo assim, esses regulamentos dependem de prévia autorização legal para sua edição, bem como não podem criar obrigações novas, sem que haja previsão em lei.
Essa possibilidade de se transferir do Poder Legislativo, mediante autorização legislativa, a função normativa de determinadas matérias específicas para as agências reguladoras (ou outra sede normativa), consiste no instituto da deslegalização.

Question 60

Qual o procedimento de nomeação dos dirigentes das agências reguladoras?

Answer 60

O Presidente da República realiza a nomeação do dirigente após este ter sido sabatinado pelo Senado Federal (art. 5º, caput da Lei 9.986/2000).

Question 61

É possível a celebração de contrato de gestão entre uma agência reguladora e o Poder Público?

Answer 61

Sim. Nessa situação, a autonomia gerencial, orçamentária e financeira será ampliada, sendo estabelecidas as metas de desempenho e aplicáveis as disposições previstas no art. 37, § 8º da CF/88. Inclusive, a agência reguladora pode ser qualificada como agência executiva, caso preencha os requisitos legais.

Question 62

As agências reguladoras se submetem aos controles judicial ou legislativo?

Answer 62

Sim, como em regra se sujeitam as demais entidades da Administração Pública.

Question 63

É possível a desqualificação de uma agência reguladora?

Answer 63

Não, ao contrário das agências executivas, que podem perder a qualificação. “Agência reguladora” não é uma qualificação formal, portanto não é existe a figura de desqualificação de
agência reguladora.