Le statut général des fonctionnaire est-il encore nécessaire ?

Question 1

[Accroche] Dans quelle citation Clemenceau exprime l’idée que l’Etat, en raison de sa mission spécifique de poursuite de l’intérêt général, n’est pas un employeur comme les autres ?

Answer 1

« Aucun gouvernement n’acceptera jamais que les agents du service public soient assimilés aux ouvriers des entreprises privées, parce que cette assimilation n’est ni raisonnable ni légitime ».

1907, Lettre aux délégués des instituteurs

Question 2

[Accroche] Quelle loi assouplit les modalités de recrutement des agents publics en permettant des dérogations au principe de l’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires ?

Answer 2

• La loi de 2019 de transformation de la fonction publique, pour les catégories A, B, C notamment lorsque l’emploi fait appel à des compétences techniques spécialisées.
• Elle prévoit également une refonte des instances du dialogue social, créé un dispositif de rupture conventionnelle, supprime des régimes dérogatoires à la durée légale de travail dans certaines CT, allège le contrôle déontologique du « pantouflage »

Question 3

[Définition] Fonctionnaires

Answer 3

Agents publics titulaires occupant un emploi permanent d’une administration publique et se trouvant dans une situation statutaire et réglementaire, se distinguent des salariés du secteur privé, régis par le droit du travail.

Question 4

[Problématisation] Avant la loi de 1946 portant statut général des fonctionnaires, d’où sont issues les règles s’appliquant aux fonctionnaires ?

Answer 4

De la jurisprudence du CE ou de dispositions législatives et constitutionnelles :
- Art. 3 DDHC : la souveraineté « réside essentiellement dans la Nation », justifiant la subordination de l’administration au politique
- Art. 6 DDHC : égale admissibilité des citoyens « à toutes dignités, places et emplois publics

Le statut de 1983 a mis fin à la multiplicité des statuts particuliers, édictés par décrets ou arrêtés, qui lui préexistaient, et a ainsi permis d’harmoniser les droits et obligations des agents publics.

Question 5

[Problématisation] Quelles lois régissent le statut général de la fonction publique ?

Answer 5

• loi du 13 juillet 1983 (titre I du statut s’appliquant aux 3 fonctions publiques),
• loi du 11 janvier 1984 (FPE),
• loi du 26 janvier 1984 (FPT),
• loi de 1986 (FPH).

Question 6

[Problématisation] Quelle critique Jean Rivero fait-il de la loi de 1946 portant statut général des fonctionnaires ?

Answer 6

« Ne verra-t-on pas se substituer à l’ancienne opposition du fonctionnaire et du salarié, une gamme de statuts appliquant (…) des principes de base identiques mais nuançant avantages et sujétions selon que l’activité considérée serait liée de façon plus ou moins étroite à l’intérêt public ? ».

Question 7

[Problématisation] Quels arguments soutiennent une refonte du statut du fonctionnaire ?

Answer 7

• un statut qui aurait peu évolué, sclérosant l’appareil politico-administratif et nuisant à la compétitivité française
• la différence entre statut général et mission d’intérêt général ne sont pas clair
• de plus en plus de missions d’intérêt général sont exercées par des sociétés privées (cabinets de conseil)

Question 8

Plan du cours

Answer 8

I. L’adoption du statut général de la fonction publique a permis au législateur de mieux sécuriser les droits et obligations des fonctionnaires, nécessaires à la mise en œuvre du SP

A. Le statut général des fonctionnaires énonce plusieurs obligations pour les fonctionnaires, rattachables à la continuité et à la neutralité de l’action publique
1. Le statut correspond avant tout à une réponse aux besoins de l’administration
2. Le statut constitue également une protection pour les fonctionnaires, rattachable aux lois de Rolland

B. En dépit de ces apports, le statut s’est révélé inadapté aux exigences d’une gestion publique moderne
1. La fonction publique paraît inadaptée aux exigences contemporaines d’efficacité
2. L’inadaptation de la fonction publique a été renforcée par des facteurs d’ordre statutaire et organisationnel

II. Si le statut général a laissé apparaître certaines insuffisances, il a commencé sa mutation et doit poursuivre dans cette voie afin de devenir un instrument de modernisation de l’Etat

A. Le statut général des fonctionnaires a su évoluer pour accompagner les changements du droit et de la société
1. Le statut a tout d’abord su s’adapter aux exigences posées par le droit européen, et tout particulièrement celle de libre-circulation des travailleurs
2. Le statut a également su évoluer pour moderniser l’Etat

B. La modernisation de la fonction publique doit se poursuivre, en adaptant sa structure de gestion et en changeant des conditions de dialogue social
1. Le législateur et le juge ont entendu maintenir les spécificités de notre fonction publique tout en assurant sa modernisation
2. Tout en maintenant le modèle français d’une fonction publique extensive, les structures de gestion peuvent encore être adaptées aux impératifs d’une gestion moderne

Question 9

Qu’est-ce que les lois de Rolland ?

Answer 9

Les lois du service public tel que conçu par Louis Rolland dans les années 1930 expriment les droits et obligations des fonctionnaires. Elles sont au nombre de trois : il s’agit tout d’abord du principe de continuité du service public, de mutabilité du service public ensuite, et d’égalité du service public enfin.

Question 10

A quoi sert le principe de mutabilité ?

Answer 10

Il permet aux pouvoirs publics de faire évoluer en permanence l’organisation ou les conditions d’exécution du service public pour assurer que celui-ci satisfasse toujours l’intérêt général.

Question 11

Quelle disposition de la loi du 13 juillet 1983 répond au principe de mutabilité ? Que signifie cette disposition ?

Answer 11

« le fonctionnaire est, vis-à-vis de l’administration, dans une situation statutaire et réglementaire » (art. 4).

Cela signifie que :
- Le fonctionnaire n’est pas lié à l’administration par un contrat, excluant que puisse exister un engagement réciproque en la matière (CE, 1961, Sieur Barbaro),
- les droits et avantages résultant pour les fonctionnaires d’une réglementation sont subordonnés au maintien de cette réglementation (rappelé par CE, 1985, Syndicat CFDT des personnels des SP parisiens)
Conséquence : la situation juridique du fonctionnaire peut être modifiée unilatéralement par son employeur, afin par exemple d’adapter le SP.

Question 12

Quelle est l’exception au « devoir d’obéissance » (art. 28 du titre I du statut général) ?

Answer 12

Quand l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public (CE, 1944, Langneur).

Question 13

En quoi le grade participe au principe de mutabilité ?

Answer 13

Le grade « est distinct de l’emploi » (art. 12 du titre I), et l’emploi du fonctionnaire, titulaire d’un grade, est à la disposition de l’autorité compétente, qui apprécie elle-même son affectation.

Question 14

Quelles sont les 3 différentes possibilités de mobilité d’un fonctionnaire ?

Answer 14

• la mise à disposition (le fonctionnaire demeure dans son corps d’origine et continue de percevoir la rémunération correspondante mais exerce ses fonctions auprès de l’institution d’accueil),
• le détachement (le fonctionnaire occupe un emploi dans un autre corps et est rémunéré par celui-ci tout en continuant à bénéficier dans son corps d’origine des droits à l’avancement et à la retraite),
• la disponibilité (le fonctionnaire perd ses droits à l’avancement et à la retraite dans son corps d’origine afin d’exercer toute activité).

Question 15

Donner des exemples de jurisprudences qui appliquent le principe de continuité du service public ?

Answer 15

• CC, 1979, Droit de grève à la radio et la TV : la continuité est un principe constitutionnel
• CE, 1950, Dehaene : le droit de grève est strictement encadré pour les agents dont l’activité est indispensable à la continuité de la Nation (militaires, magistrats, loi de 2007 sur la continuité du SP pour les transports terrestres de voyageurs, loi de 2008 instituant un droit d’accueil pour les élèves dans les écoles maternelles)
• CE, 2013, Fédération FO Energie et mines : il appartient aux responsables d’EDF de réglementer le droit de grève dans les centrales nucléaires
• CE, 2014, Min de l’écologie c/ Lambois et autres : limitation d’âge pour le métier de contrôleur aérien à 57 ans
• CE, 1956, De Fontbonne : le maintien en activité d’un fonctionnaire au-delà de la limite d’âge est une activité non seulement illégale mais inexistante

Question 16

Sur le principe d’égalité, que dispose l’art. 25 du titre I du statut général, rénové par la loi du 26 avril 2016 ?

Answer 16

« Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. Dans l’exercice de ses fonctions, il est tenu à l’obligation de neutralité. Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité ».

Question 17

Quelle disposition de l’art 25. du titre I du statut général montre que l’impartialité suppose une obligation de servir ? Quelles interdictions en découlent ?

Answer 17

« les fonctionnaires consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées »

Les interdictions qui en découlent :
- Le cumul d’activités professionnelle,
- détention d’intérêts incompatibles avec l’exercice de leurs fonctions (délit de prise illégale d’intérêts à l’art. 432 12 Code pénal) / délit de « pantouflage »

Question 18

Quelle est la conséquence de la décision CE, 1988, Secrétariat d’Etat aux Postes c/ Chamand ?

Answer 18

Sont repréhensibles les comportements privés qui portent atteinte à la considération des fonctions. Ici : un agent des postes ayant blessé par balle un voisin au cours d’une altercation.

Question 19

Pourquoi le devoir de réserve n’a-t-il volontairement pas été inscrit dans le statut général ?

Answer 19

Pour « laisser le soin au juge administratif d’apprécier au cas par cas les limites au droit d’expression imposées aux fonctionnaires par l’obligation de réserve », selon Anicet Le Pors.

Question 20

En quoi le principe de continuité constitue une protection pour les fonctionnaires ? Quel article du statut général précise cette protection ?

Answer 20

• Il implique la séparation de la faute personnelle et faute de service (TC, 1873, Pelletier),
• Article 11 du statut général : droit à la protection fonctionnelle dans le cas où la faute n’est pas détachable du service (III) ; que ce soit en cas de « menaces, violences, voie de fait, injures, diffamations ou outrages » ou dans le cas où le fonctionnaire « fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de fait qui n’ont pas le caractère de faute personnelle » (IV)
• En cas de faute personnelle, le fonctionnaire s’expose néanmoins à une action récursoire de l’administration (CE, 1951, Laruelle).

Question 21

Quel article du statut général stipule que « les fonctionnaires sont recrutés par concours, sauf dérogation prévue par la loi » ?

Answer 21

L’article 16 du titre I.

Question 22

Donner des exemples de jurisprudences qui encadrent l’égal accès à la fonction publique.

Answer 22

• CE, 1954, Barel : l’interdiction de prendre en compte les opinions politiques d’un candidat pour lui interdire l’accès à la fonction publique
• CE, 1912, Abbé Bouteyre : la contrariété à d’autres principes fondamentaux justifie l’exclusion de l’accès à la fonction publique sur la base d’opinions ou croyances
• CE, 1936, Dlle Bobard : affirme « l’aptitude légale » des femmes aux emplois dépendant des administrations centrales,
• CJUE, 2014, M. et Mme Leone : suppression des mesures nationales discriminatoires en matière de calcul de la retraite fondées sur le sexe
• CE, 2015, Quintanel : bonification de pension accordée aux femmes ayant eu plus de 3 enfants était justifiée par un objectif légitime de politique sociale

Question 23

Quels droits communs à tous les travailleurs ont été consacrés par le statut ?

Answer 23

• la liberté syndicale (ouverte aux militaires par une loi spécifique à la suite de l’arrêt CEDH, 2014, Matelly),
• la législation sur les 35h, étendue à la fonction publique par décret,
• l’interdiction de licenciement d’une salariée pendant la grossesse sauf faute d’une particulière gravité (CE, 1973, Dame Peynet),
• le droit à une rémunération au moins égale au salaire minimum même pour les agents non titulaires (CE, 1982, Ville de Toulouse).

Question 24

Combien de personnes emploie la fonction publique en France ?

Answer 24

5,5M d’agents (20% de l’emploi total)

Question 25

Que souligne le rapport annuel du CE de 2003 sur les perspectives pour la fonction publique ?

Answer 25

• La gestion des ressources humaines de la fonction publique est apparue « bureaucratique » et « exagérément égalitariste » en raison de pratiques coutumières.
• Les pratiques mêmes des Commissions administratives paritaires favorisent un avancement de grade à l’ancienneté plutôt qu’en raison de la valeur professionnelle, ainsi qu’une attribution égalitaire des primes, ne permettant pas de récompenser les fonctionnaires les plus méritants.

Question 26

Que souligne le rapport Desforges Chalvron de 2008 sur le contenu des concours d’accès à la fonction publique ?

Answer 26

L’Etat a le défaut de « sélectionner au lieu de recruter ». Les concours sont organisés sans objectifs précis en termes d’emplois à pourvoir, les critères de sélection sont peu explicites et les jurys reçoivent peu de directives sur le contenu des épreuves.

Question 27

Quel est le pourcentage de contractuels dans les armées ?

Answer 27

70%, soit la totalité des militaires du rang.

Question 28

Que décide le Conseil constitutionnel avec CC, 2012, Syndicat de défense des fonctionnaires ?

Answer 28

Le Conseil constitutionnel a jugé que la Constitution, qui fait référence aux « agents publics » ou aux « emplois civils et militaires de l’État », ne consacre pas un principe de valeur constitutionnelle garantissant aux fonctionnaires de l’État le droit de toujours exercer leur mission dans le cadre du service public.
Cela participe à la dilution de la notion de fonction publique : « on n’est pas loin alors de définir le fonctionnaire comme étant l’agent que la loi qualifie comme tel » (Agnès Roblot-Troizier).

Question 29

Quels faits montrent que la fonction publique souffre d’une inadaptation organisationnelle ?

Answer 29

• Les 280 corps (1500 en 1999) de la FP sont source de coûts de gestion importants et freine la mobilité des agents
• Chaque corps a des règles qui lui est propre (prises par décrets)

Question 30

De combien d’agents la fonction publique européenne est-elle composée ? En quoi s’inspire-t-elle des fonctions publiques des EM ?

Answer 30

• 60 000 agents
• Concours administratifs, fonction publique de carrière

Question 31

Comment la CJCE définit les emplois publics dans CJCE, 1980, Commission c/ Belgique ?

Answer 31

« Les emplois comportant une participation directe ou indirecte à l’exercice de la puissance publique »

Question 32

Que juge la CJCE avec son arrêt Burbaud de 2003 ?

Answer 32

Le fonctionnaire d’un autre État membre de l’Union européenne titulaire d’un diplôme qualifiant délivré par une école d’une administration de son État d’origine et reconnu équivalent au diplôme délivré par une école d’une administration de l’État d’accueil ne saurait voir son intégration dans un corps ou cadre d’emploi de l’État d’accueil subordonnée à la réussite au concours d’admission à cette école

Question 33

Que dit la décision CC, 1984, Statut du territoire de la Nouvelle-Calédonie au sujet du recrutement des fonctionnaires ? Quelle est sa conséquence sur le recrutement des agents de catégorie C ?

Answer 33

• « Aucune règle ou principe de valeur constitutionnelle n’interdit au législateur de prévoir que les statuts particuliers de certains corps de fonctionnaires pourront autoriser le recrutement d’agents sans concours », si l’égalité demeure garantie.
• Le recrutement par concours des catégories C a ainsi été largement écarté car les concours conduisaient à des recrutements surqualifiés.

Question 34

Que permet le Parcours d’accès aux carrières de la territoriale et de l’Etat (PACTE) ?

Answer 34

Il propose à des jeunes de 16 à 25 ans sans qualification pour devenir agent de catégorie.

Question 35

Quel est le rôle du juge administratif dans les nominations au « tour extérieur » ?

Answer 35

Il exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur la qualification des personnes nommées par cette voie (CE, 1988, Bleton et autres c/ Sarazin)

Question 36

Que permet le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) ?

Answer 36

La « prime de fonctions et de résultats » permet la prise en compte des performances individuelles dans les règles de rémunération.
Une Nouvelle bonification indiciaire (NBI) est également versée aux emplois qui comportent une responsabilité ou une technicité particulière.

Question 37

Quel est l’objectif premier de la loi de 2009 sur la mobilité et les parcours professionnels ?

Answer 37

• La mobilité intra et inter fonction publique en droit effectif pour chaque fonctionnaire.
• Le détachement d’un fonctionnaire de son corps d’origine vers un autre corps de niveau comparable n’était possible avant 2009, qu’à la condition que le statut particulier du corps d’accueil prévoit cette faculté. En conséquence, en 2009, seuls 5% des fonctionnaires exerçaient leurs métiers hors de leur corps ou cadre d’emploi d’origine.

Question 38

Qu’est-ce que le Berufsbeamtentum ?

Answer 38

• Modèle allemand de la fonction publique, où 40% des agents des administrations relèvent d’un statut de droit public.
• Il est possible de s’en inspirer pour construire un modèle dualiste, dans lequel les emplois régaliens seraient occupés par des agents titulaires, tandis que les autres seraient exercés par des agents contractuels de droit privé.
• Toutefois, CE (rapport de 2003) soulignait que le législateur français n’avait pas entendu procéder à une telle privatisation, et que la recherche d’une efficacité renforcée pouvait être pleinement atteinte par la voie du statut.

Question 39

Que déclare le CE dans l’arrêt Syndicat des cadres de la fonction publique de 2013 au sujet de l’adaptation du principe de concours ?

Answer 39

Le principe du concours peut être adapté, dès lors que la décision de recrutement n’est fondée « que sur les vertus, talents et capacités des intéressés à remplir leurs missions ».

Question 40

Quelle loi prévoit que chaque agent public qui, dans l’exercice de ses fonctions est potentiellement exposé à des conflits d’intérêts, doit remplir une déclaration exhaustive de ses intérêts avant d’être nommé à un poste à responsabilité ? Quelle autorité assure la collecte et le contrôle de leurs déclarations ?

Answer 40

• La loi de 2013 relative à la transparence de la vie publique
• La Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)

Question 41

Qu’apporte la loi de 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations ?

Answer 41

• Elle codifie des obligations jusque-là restées de nature jurisprudentielle : « Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. Dans l’exercice de ses fonctions, il est tenu à l’obligation de neutralité ». (art. 25 du titre I du statut général)
• étend les pouvoirs de la Commission de déontologie de la fonction publique en matière de contrôle des départs vers le secteur privé lucratif, et en créant un droit pour tout fonctionnaire de consulter un « référent déontologue ».

Question 42

Quelle loi créée un « statut du lanceur d’alerte » ? Dans quel cadre l’action d’un lanceur est-elle prévue ?

Answer 42

• La loi Sapin II de 2016, dans la lignée des préconisations du CE (étude 2016, Le droit d’alerte).
• Néanmoins, l’action du lanceur d’alerte ne trouve sa légitimité que dans la carence des autorités ou des mécanismes habituels de traitement des risques déontologiques (supérieur hiérarchique, corps d’inspection, référents déontologues). Le lanceur d’alerte doit ainsi prendre conscience de l’obligation d’en référer aux autorités hiérarchiques avant quelque diffusion que ce soit en externe.

Question 43

Que change la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 ?

Answer 43

• Modifie le cadre et les pratiques du dialogue social dans la fonction publique (rôle des CAP)
• élargit le recours aux contractuels (ouverture au cadres de direction)
• traite de la mobilité et des transitions professionnelles des agents (rupture conventionnelle, permet le détachement des fonctionnaires dont l’activité est transférée vers le secteur privé ou vers un service public industriel et commercial (SPIC))
• renforce l’exemplarité des administrations en matière de déontologie et d’égalité professionnelle (fusion Commission de déontologie avec HATVP)
• revoit le cadre de gestion des ressources humaines.

Certaines des mesures mises en place sont inspirées du droit privé, comme le comité social, le contrat de projet, la prime de précarité pour les contrats courts ou encore la rupture conventionnelle.

Question 44

Quel est le but de la création du site internet « Place de l’emploi public » ?

Answer 44

Favoriser la mobilité inter fonctions publiques en regroupant les offres d’emploi des trois versants de la fonction publique

Question 45

Qui désigne la fonction publique comme la « colonne vertébrale » de l’action publique ?

Answer 45

J.M. Sauvé