L’exercice du pouvoir réglementaire est-il devenu trop difficile ?

Question 1

Règlement

Answer 1

Les règlements administratifs, qu’il s’agisse d’exécuter la loi ou d’agir à titre autonome, constituent une norme provenant du pouvoir exécutif, revêtant un caractère général et impersonnel, qui s’impose à la puissance publique dans l’édiction de mesures individuelles unilatérales ou la passation de contrats administratifs.

Différentes formes d’AR peuvent être distinguées :
- le décret (actes du PR ; actes du PM en sa qualité de chef du gouvernement titulaire du pouvoir réglementaire)
- l’arrêté (actes du PM en sa qualité de chef de service ; actes des ministres ; actes d’une AAI en sa qualité de chef de service),
- la circulaire (pouvant contenir des normes réglementaires),
- le contrat (certaines clauses peuvent édicter des normes réglementaires).

Question 2

Citation de Montesquieu sur la loi

Answer 2

« La liberté est le droit de faire tout ce que les lois permettent » Montesquieu, L’esprit des lois

Question 3

Art. 6 DDHC

Answer 3

La Loi est l’expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement ou par leurs Représentants, à sa formation

Question 4

Pourquoi la concurrence de la loi avec le règlement n’est pas satisfaisante d’un point de vue démocratique ?

Answer 4

La loi est l’acte le plus démocratique qui soit, sa procédure est transparente et elle est adoptée par des représentants élus de la Nation.

Jadis, dans la logique de souveraineté parlementaire, la loi était la source première du droit administratif, mais avec la Ve Rép, le principe de légalité a laissé place au principe de juridicité qui prend en compte l’ensemble des sources.

Question 5

[Les différents types de normes législatives]

Lois adoptées directement par le peuple

Answer 5

• Adoptées par le peuple souverain dans le cadre du référendum législatif de l’art. 11 de la C°.
• non susceptibles de faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité parce qu’elles « constituent l’expression directe de la volonté nationale » (CC, 1962, Election du PR au SUD), peuvent néanmoins faire l’objet d’un contrôle de conventionnalité par voie d’exception.
• Le référendum législatif a vu son domaine élargi et peut porter, depuis la révision de 2008, sur l’organisation des pouvoirs publics, la ratification d’un traité ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions, et « les réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation ».

Question 6

[Les différents types de normes législatives]

Lois organiques

Answer 6

• sont prévues par certains articles de la C° pour en préciser le contenu,
• votées selon la procédure spécifique régie par l’art. 46 C°.
• soumises au contrôle obligatoire du CC et ont un domaine propre
• une loi ordinaire qui intervient dans une matière réservée à la loi organique est censurée pour incompétence ou pour violation de la procédure exigée par la C° (CC, 1960, LFR pour 1960).

Question 7

[Les différents types de normes législatives]

Loi d’autorisation

Answer 7

Elles autorisent la ratification d’un traité de l’art. 53 C° ou la prorogation de l’état d’urgence.

Question 8

[Les différents types de normes législatives]

Les LF et LFSS

Answer 8

Elles se sont vu consacrer par le CC un domaine exclusif, partagé et interdit.

Question 9

[Les différents types de normes législatives]

Lois de programmation

Answer 9

Introduites à l’art. 34 C° par la révision de 2008, elles déterminent les objectifs de l’action de l’Etat sans revêtir une portée obligatoire.

Question 10

[Les différents types de normes législatives]

Lois d’expérimentation

Answer 10

Prévues par l’art. 37-1 C° depuis la révision de 2003, permettent d’adopter, pour un objet et pour une durée limitée, des dispositions à caractère expérimental.

Question 11

[Les différents types de normes législatives]

Lois d’habilitation

Answer 11

Ces lois (art. 38 C°) donnent au gouvernement l’autorisation d’adopter une série de mesures par voie d’ordonnance, pour un délai et une matière fixée par la loi

Question 12

Tous les actes adoptés par le Parlement sont-ils des lois ?

Answer 12

Non, il peut adopter des résolutions (exprimant sa position sur un sujet d’ordre général ou sur un projet d’acte européen) et doit adopter un règlement intérieur.

Question 13

[La procédure législative]

Quelle revalorisation du rôle du Parlement par les révisions constitutionnelles depuis 1958 ?

Answer 13

• 1974 : l’extension de la saisine du CC renforce les droits de l’opposition parlementaire
• 1995 : l’instauration de la session parlementaire unique de 9 mois améliore l’organisation du travail des élus
• 1992 : permet à l’AN et le Sénat d’adopter des résolutions pour faire valoir leur point de vue sur les projets d’actes communautaires (art. 88-4 C°)
• 2008 : a profondément renforcé le rôle du Parlement

Question 14

[La procédure législative]

Initiative de la loi

Answer 14

• Pouvoir d’initiative partagé entre Parlement et gouvernement.
• Les projets de loi doivent être soumis au CE (art. 39 C°) mais son avis n’est pas contraignant.
• La révision de 2008 a renforcé le rôle d’impulsion du Parlement en réservant une semaine par mois à l’examen des initiatives parlementaires.
• Les LF/LFSS sont toujours d’initiative gouvernementale.
• L’art. 41 C° permet d’opposer une irrecevabilité législative aux propositions de loi n’intervenant pas dans le domaine de la loi (délégalisation)

Question 15

[La procédure législative]

Droit d’amendement

Answer 15

• Ce droit permet aux parlementaires de modifier un texte en cours d’examen et est sujet aux irrecevabilités des art. 40 et 41 C°.
• L’art. 45 C° prévoit depuis 2008 que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte ».

Question 16

[La procédure législative]

Examen de la loi

Answer 16

• Le rôle des commission permanentes a été revalorisé par la révision de 2008.
• Un délai minimal d’examen d’un texte avant son vote en séance est défini à l’art. 42 C°, ce qui permet aux rapporteurs de travailler sur le texte de manière approfondie.
• La discussion en séance porte sur le texte amendé par la commission, ce qui permet d’améliorer la qualité de la norme.

Question 17

[La procédure législative]

Exécutif et vote de la loi

Answer 17

• L’exécutif peut engager une procédure accélérée pour provoquer la réunion d’une commission mixtes paritaire au terme d’une seule lecture dans chacune des deux chambres (art. 45 al 2 C°)
• Peut mettre en œuvre la procédure de vote bloqué en demandant aux parlementaires de se prononcer par un vote unique sur tout ou partie des dispositions en discussion assorties de ses seuls amendements (art. 44 al 3 C°)
• peut engager sa responsabilité devant l’AN sur le vote d’un texte (art. 49 al 3 C°).

Question 18

[La procédure législative]

Vote de la loi / ordre du jour

Answer 18

L’ordre du jour est depuis 2008 « partagé » (l’art. 48 C°) :
- entre le gouvernement et le Parlement (qui dispose de 2 semaines sur 4 pour exercer son rôle d’initiative et de contrôle)
- entre la majorité et l’opposition (qui dispose d’un jour de séance par mois).

Question 19

[La procédure législative]

Promulgation de la loi

Answer 19

La loi est promulguée par le PR dans un délai de 15 jours (art. 10 C°). Le PR peut décider de renvoyer le texte de loi devant le Parlement pour une nouvelle délibération.

Question 20

[naissance du pouvoir réglementaire]

CE, 1906, Babin

Answer 20

Admet la possibilité d’un règlement autonome, sans base législative, pour « déterminer le régime disciplinaire des agents publics », sauf, selon les conclusions Romieu, pour certaines matières réservées « par nature » au législateur (préfiguration de l’article 34).

Question 21

[naissance du pouvoir réglementaire]

CE, 1918, Heyriès

Answer 21

En cas de circonstances exceptionnelles, la mission générale d’exécution des lois confiée au PR l’autorise à suspendre par décret l’exécution d’un texte législatif.

Question 22

[naissance du pouvoir réglementaire]

CE, 1919, Labonne

Answer 22

Le chef d’Etat peut prendre les mesures indispensables pour assurer la protection de l’ordre public général, « en vertu de ses pouvoirs propres »

Question 23

[naissance du pouvoir réglementaire]

CE, 1936, Jamart

Answer 23

Le CE reconnaît aux ministres, comme à tout chef de service le pouvoir de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité.

Question 24

Quel article de la constitution de 1946 a été conçu pour éviter les empiètements des décrets sur le domaine de la loi et les délégations de pouvoir du Parlement à l’exécutif ?

Answer 24

L’art. 13 de la C° de 1946 : « l’Assemblée nationale vote seule la loi. Elle ne peut déléguer ce droit ».

—– Explication de l’article 34 :
L’art. 34 C° prévoit un champ d’intervention limité de la loi. Au critère formel (procédure d’édiction) s’ajoute un critère matériel (acte intervenu dans un certain domaine). La loi n’a plus qu’une compétence d’attribution.

Cet article distingue deux degrés d’intervention de la loi. D’une part, elle fixe les règles concernant les chefs de compétence qui ont des incidences directes sur l’action de l’administration (garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, création des catégories d’EPu, nationalisations et privatisations). D’autre part, elle détermine les principes fondamentaux de l’organisation des principaux SP (défense nationale, enseignement, action économique) et de l’administration décentralisée (CT, catégories d’établissement public).

Question 25

Explication article 37

Answer 25

L’art. 37 C° accorde au pouvoir réglementaire une compétence normative de principe : « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ».

Un nouveau pouvoir réglementaire autonome apparaît, il n’est soumis qu’au respect de la C°, à côté du traditionnel pouvoir réglementaire d’exécution des lois prévu par l’art. 21 C° (« Le PM assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’art. 13, il exerce le pouvoir réglementaire »), et du pouvoir réglementaire en matière d’organisation interne des services et de police générale.

La portée de l’art. 37 est d’autant plus étendue que le pouvoir réglementaire conserve les matières qui lui avaient été transférées avant 1958, ainsi la réglementation des campagnes viticoles reste de la compétence du gouvernement bien qu’elle porte atteinte au régime de la propriété et à la LCI (CE, 1960, Martial de Laboulaye).

Question 26

[protection du pouvoir réglementaire]

Procédures de sanctions

Answer 26

Art 41 : exception d’irrecevabilité de la loi
Art 61 : le PM et le PR peuvent faire sanctionner la loi en la déférant au CC
Art 37, alinéa 2 : après la promulgation, la loi contenant des dispositions réglementaires est modifiable par décret pris, après avis du CE pour les textes antérieurs à 1958, ou après décision du CC pour les textes postérieurs, dans le cadre de la procédure de délégalisation

Question 27

[protection du pouvoir réglementaire]

Par quelle formulation le CC rappelle la limitation du domaine de la loi dans CC, 1985, Loi relative à l’état d’urgence en Nouvelle Calédonie ?

Answer 27

« La loi n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution »

Question 28

[protection du pouvoir réglementaire]

Situation exceptionnelle

Answer 28

En raison de la crise ou de l’urgence, des mesures doivent parfois être prises par l’exécutif qui portent souvent atteinte à l’exercice des libertés publiques. Le JA, faisant abstraction de leur auteur, leur reconnaît valeur législative.

Ont ainsi force de loi :
- les actes dits lois du gouvernement de Vichy (CE, 1944, Vincent),
- les ordonnances prévues par l’art. 92 de la C° qui permit au premier gouvernement de la Vème République de prendre environ 300 textes (CE, 1960, Sté Eky)
- les mesures relevant du domaine de la loi, prises par le chef de l’Etat, dans le cadre de l’art. 16 de la C° (CE, Ass, 1962, Rubin de Servens)

Question 29

[protection du pouvoir réglementaire]

En l’absence de situation exceptionnelle : CE, 1961, Vannier

Answer 29

Le pouvoir réglementaire peut toujours revenir sur une réglementation qu’il a adoptée selon le principe de mutabilité

Question 30

[protection du pouvoir réglementaire]

En l’absence de situation exceptionnelle : article 38 C°

Answer 30

Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

« mécanisme de désinvestiture du législateur » (Gaudemet, RDP, 2006).

Question 31

[protection du pouvoir réglementaire]

En l’absence de situation exceptionnelle : CC, 1999, Codification par ordonnances

Answer 31

L’urgence est au nombre des justifications que le gouvernement peut invoquer pour recourir à l’art. 38

Question 32

CE, 1961, Fédération nationale des syndicats de police

Answer 32

les ordonnances liées à l’indépendance de l’Algérie et autorisées par référendum, ont été assimilées à des AA

Question 33

Lors du contrôle du CE, à quoi doivent être conformes les ordonnances ?

Answer 33

• C°, traités, PGD et périmètre défini par la loi d’habilitation (CE, 1961, Damiani)
• Le CE a déjà censuré une ordonnance car elle ne respectait sa loi d’habilitation CE, 2006, France Nature Environnement)

Question 34

[Le domaine de la loi a été interprété de manière extensive]

CC, 1961, ordonnance relative à l’organisation judiciaire

Answer 34

L’art. 34, prévoyant que la loi doit intervenir pour la création de nouveaux ordres de juridiction, a été interprété par le juge constitutionnel comme impliquant l’intervention du législateur pour créer des tribunaux d’instance à compétence exclusive en matière pénale et pour en fixer les règles constitutives.

Question 35

[Le domaine de la loi a été interprété de manière extensive]

Combinaison de l’art. 34 avec d’autres articles de la C°

Answer 35

• Seule la loi peut déterminer les bornes de la liberté (art. 4 DDHC) notamment porter atteinte à la sûreté et à la liberté individuelle (art. 66 C°), ou restreindre le droit de grève (al. 7 P46).
• Plusieurs dispositions de la Charte de l’environnement, comme le principe de participation du public (art. 7), renvoient à la loi la détermination des conditions de leur application
• Une LO de 2017 est également venue compléter l’art. 34 en plaçant dans le domaine de la loi l’institution et la suppression des AAI, ainsi que l’édiction des règles relatives à leur composition et à leurs attributions.

Question 36

[Le domaine de la loi a été interprété de manière extensive]

Une loi qui empiète dans le domaine du règlement est-elle inconstitutionnelle ?

Answer 36

En revanche, le CC a jugé « qu’une loi qui empiète sur le domaine du règlement n’en est pas pour autant inconstitutionnelle » (CC, 1982, Blocage des prix et des revenus), même si cette JP a été atténuée par la censure des « neutrons législatifs » (Jean Foyer), cad des dispositions manifestement dépourvues de toute portée normative (CC, 2005, Loi sur l’avenir de l’école).

Question 37

[Le domaine de la loi a été interprété de manière extensive]

CE, 1936, Arrighi ; Cass, 1833, Paulin

Answer 37

Ces décisions témoignent de l’immunité juridictionnelle de la loi, « expression de la volonté générale » (art. 6 DDHC) devant les juges ordinaires.

Question 38

[Le pouvoir réglementaire fait l’objet d’un contrôle croissant par le juge]

Quelle obligation à la charge du pouvoir réglementaire prévoit CE, 1964, Dame Veuve Renard ?

Answer 38

L’obligation de prendre les règlements d’application d’une loi « dans un délai raisonnable »

Question 39

[Le pouvoir réglementaire fait l’objet d’un contrôle croissant par le juge]

CE, 1959, Syndicat des ingénieurs conseils

Answer 39

L’exécutif, quand il intervient dans les territoires d’outre-mer dans le domaine de la loi, doit respecter les lois applicables et les PGD

Question 40

[complexité du pouvoir réglementaire, multiplicité des titulaires]

A qui appartient le pouvoir réglementaire général ?

Answer 40

Au Premier ministre, sous réserves des dispositions de l’article 13.

Question 41

[complexité du pouvoir réglementaire, multiplicité des titulaires]

CE, 1965, Cie marchande de Tunisie

Answer 41

Le PM n’est pas le supérieur hiérarchique des autres membres du gouvernement

Question 42

[complexité du pouvoir réglementaire, multiplicité des titulaires]

Qui peut disposer du pouvoir réglementaire spécialisé ?

Answer 42

• Les ministres : l’art. 21 de la C° permet au PM de déléguer certains pouvoirs à ses ministres
• Les ministres : ministres participent indirectement à l’exercice du pouvoir réglementaire général en apposant leur contreseing sur les textes qu’ils préparent
• Certains EPu, AAI ou personnes privées : si la loi leur délègue ce pouvoir
• Les CT, les préfets (art 72 C°)

Question 43

[complexité du pouvoir réglementaire, multiplicité des titulaires]

CE, 1942, Monpeurt / TC, 1968, Cie Air France c/ Epoux Barbier

Answer 43

• Les organismes privés peuvent prendre des mesures de réglementation pour assurer le bon fonctionnement des Services Publics Administratifs
• Les établissements publics industriels et commerciaux peuvent déterminer les règles d’organisation de ces services publics, sous réserve des contraintes légales et réglementaires en vigueur

Question 44

[complexité du pouvoir réglementaire, multiplicité des titulaires]

CC, 1989, loi sur la communication audiovisuelle

Answer 44

Si “l’art 21 ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie à une autre autorité que le PM le soin de fixer des normes permettant de mettre en œuvre une loi, c’est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures à portée limitée tant dans leur champ d’application que par leur contenu”

Question 45

[complexité du pouvoir réglementaire, multiplicité des titulaires]

Quel pouvoir réglementaire pour les CT ?

Answer 45

• Art 72 de la C° : les CT disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. Ainsi, le maire joue un rôle essentiel en matière de police.
• Le principe de LA des CT n’entraîne pas une autonomie normative de ces collectivités. Comme toute autorité administrative, les CT ne doivent édicter des mesures réglementaires que pour mettre en œuvre les normes contenues dans la loi et précisées par décret (CE, avis, 1992, Préfet du Calvados).

Question 46

[complexité du pouvoir réglementaire, multiplicité des titulaires]

Que dit l’arrêt CE, 1936, Jamart, dans la lignée de l’arrêt Babin, sur le pouvoir réglementaire interne ?

Answer 46

« Même dans les cas où les ministres ne tiennent d’aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient comme à tout chef de service de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité ».

Question 47

Un chef de service peut-il réglementer l’exercice du droit de grève ?

Answer 47

Oui d’après CE, 1950, Dehaene.

Question 48

De quel article de la C° est issu le pouvoir d’instruction des ministres ? Dans quel cas ne peut-il être exercé ?

Answer 48

• D’après l’article 20, un ministre peut de donner des instructions générales et des ordres particuliers auxquels les agents doivent se conformer sous peine de sanctions disciplinaires.
• Sauf : sauf dans le cas où l’ordre donné serait manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public » selon l’art. 28 de la loi du 11 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires

Question 49

[Obligations pesant sur le pouvoir réglementaire]

CE, 1930, Despujols / CE, 1989, Cie Alitalia

Answer 49

• Obligation d’abroger un règlement devenu illégal à la suite d’un changement de circonstances de fait ou de droit
• Obligation d’abroger un règlement illégal dès sa signature ou devenu illégal.

Question 50

[Conforter l’autorité de la loi en améliorant ses conditions d’élaboration]

Que peut permettre le recours à l’article 88-4 ?

Answer 50

Une meilleure association du Parlement à l’élaboration des conventions internationales

Question 51

[Conforter l’autorité de la loi en améliorant ses conditions d’élaboration]

Pourquoi s’inspirer du Code du travail ?

Answer 51

L’art L1 du Code du Travail prévoit des mécanismes de concertation préalables à l’adoption de la loi (Travail pour les projets de réforme du gouvernement portant sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi ou la formation professionnelle)

Question 52

[Conforter l’autorité de la loi en améliorant ses conditions d’élaboration]

Pourquoi s’inspirer des LF ?

Answer 52

Pour généraliser les procédures d’avis préalable (comme celui du HCFP pour les LF)

Question 53

[Conforter l’autorité de la loi en améliorant ses conditions d’élaboration]

Comment améliorer la qualité de la loi ?

Answer 53

• consultation du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN)
• encadrement du droit d’amendement,
• formation des fonctionnaires à la légistique

Question 54

[Conforter l’autorité de la loi en améliorant ses conditions d’élaboration]

Que propose Hugues Hourdin (La révision constitutionnelle de 2008, Fondation de l’innovation politique, 2018) ?

Answer 54

Mise en œuvre d’un « lit de justice » législatif qui permettrait qu’une proposition législative jugée inconstitutionnelle par le CC puisse être maintenue en vigueur dès lors que le Parlement se prononcerait en ce sens par un vote à la MQ intervenant dans un certain délai à compter de la censure. Un précédent canadien d’une telle réforme existe.