FINANCES PUBLIQUES Flashcards
techniques traditionnelles d’évaluation réelle des dépenses
Ressortaient de l’ordonnance du 2 janvier 1959 (adoptée suite adoption constit 1958), relative aux lois de finances.
Elle faisait réf dans son art 33 aux services votés : entraine distinction entre les services votés et les dépenses nouvelles.
Services votés (d’après art 33) : le minimum de dotation que le gouv jugeait indispensable pour l’exécution des SP. En pratique, s’agissait de reporter les crédits qui avaient été utilisés l’année N, que l’on affectés de corrections qui servaient à prendre en compte le fait que certaines dépenses n’étaient pas reconduites. (À rechercher)
La reconduction d’une année sur l’autre était effectuée par les services budgétaires des ministres dépensiers (ministère qui mènent pol pb que l’on oppose au ministère des finances qui surveillent que fonds pb bien utilisés).
Chaque année, en application des dispositions de l’ordonnance, le Parlement émettait un vote global sur les services votés. De fait, les dépenses n’étaient pas réévaluées + voté sans vraiment discuter des dépenses reconduites.
Mesures nouvelles : traduisaient choix de pol du gouv. Masse bien inférieure aux services votés. Donc peu de place pour financement mesures nouvelles. Beaucoup + difficultés car nouvelles et donc mal à les évaluer.
un seul cas dans la lolf où on retrouve les services votés
lorsque le budget n’a pas pu être adopté dans les temps
les nouvelles techniques
principe du budget base 0 budgétisation au premier euro on va effacer toute référence aux crédits votés et on va procéder chaque année à une évaluation de l’ensemble des crédits nécessités par un programme
avantages inconvénients budget 0
Avantage : si dépenses inefficaces = on peut rectifier plutôt que de reconduire d’années en années.
ð Inconvénients : obligé de traduire dans budget annuel les conséquences de choix que l’on a fait antérieurement et donc obligé de se référer aux dépenses déjà réalisées.
La budgétisation ne va concerner que les programmes nouveaux, bien qu’on essaye de procéder à des évaluations pour éliminer dépenses plus efficientes.
Cette budgétisation va également faire apparaître besoins plus importants que nécessaire donc entraine augmentation dépenses et diminue marge de manœuvre.
dépenses au gouv plusieurs questions au gouv
« Quelles sont les dépenses qui doivent être prises en charge par l’Etat ?
« Comment doivent être réparties les dépenses de l’Etat.
Dans ces choix, le gouv doit choisir quels sont les services pb qu’il souhaite développer. On peut penser à éducation, santé, environnement.
On va décider entre les ministères comment on va répartir les dp et quel ministère va avoir moins de crédits.
ð Il va falloir classer les dp par ordre de priorité. C’est toute la pol du gouv qui va s’exprimer dans ces choix concernant les dp.
questions en matière de recettes ressources dépend aussi des dp
Faut-il augmenter ou non les impôts ?
« Comment doivent être réparties les ressources publiques ? (Notamment entres agents économiques). Est-ce que on va plutôt pénaliser les entreprises ou bien les ménages ?
Sont fait durant procédure de préparation et difficiles à faire. De fait, à partir années 50, des tentatives de rationaliser les choix budgétaires.
le contenu de rationalisation
théorie néolibérale
planning budgeting system calculer la rentabilité de chaque dp pb en fonction d’un objectif préalablement établi trois phases
planning : déterminer les objectifs à atteindre
programming : consiste à choisir le programme à ce moment là on déterminait les moyens pour la réaliser on prévoyait un calendrier
budgeting : consistait à prévoir moyens budgétaires pour atteindre objectifs
on a multiplié les étapes on a mis en place une technique comportant 5 phases
Analyse systématique du domaine d’actions des services.
« Déter des objectifs et des moyens.
« Analyse « cout-efficacité »
« Choix des programmes
« Recherche des conséquences des choix budgétaires.
Rationalisation n’a pas vraiment fonctionnée en France (comme aux US).
è Idée est quand même restée dans les esprits et on a pu de manière différente, procéder à un certain nb de rationalisations.
application rationalisation
C’est à partir loi 4 janvier 1968 qu’est lancé la création de la mission « RCB » (rationalisation choix budgétaires).
ð Pas fonctionné car obstacles techniques, notamment en termes d’évaluation des coûts.
Pour déter couts direct : pas difficulté
Cependant, question des couts indirect : posait pb. Plusieurs obstacles :
Obstacles pol : le parlement a mal accepté cette rationalisation avec craintes différentes des US : parlementaires craintes renforcement de la technocratie + perte contrôle sur exécution du budget.
Obstacles admin : liés à la centralisation très forte de la prise de décisions + gouv a parfois privilégié choix pol à la rationalisation de ces choix.
budgets programmes
Toutefois, ce n’est pas parce que volonté rationalisation n’a pas véritablement fonctionnée que ça n’a pas fait son chemin dans les esprits et on va à partir de 1978, alors que la RCB ne fonctionnait pas, élaborer au sein de chaque ministère, des « budgets de programmes » dans lequel obligé de justifier choix budgétaires effectués.
ð Il déterminait des domaines d’actions et présentait des prévisions de dp pour chaque ministère.
Budgets de programmes = tombés en désuétude.
budget ministériel
Idée des budgets ministériels repris dans les années 1990 car à partir de là, on a commencé à envisager des budgets pluriannuels et surtout car à ce moment-là le traité de Maastricht entre en vigueur et impose aux Etats une rigueur budgétaire nouvelle.
è Depuis LOLF, on prépare le budget et on l’exécute par programme. Cela amène à une certaine rigueur budg.
Pour chaque ministère, on va agencer chacune des actions autour d’un objectif précis dont le cout / résultats et indicateurs doivent être présentés dans projet annuel de performance = permet justifier les crédits demandés et sont joints au projet de loi de finances initiales.
une fois le budget exécuté
Une fois budget exécuté : on fait bilan de l’exécution et on va faire apparaitre ce compte rendu dans un rapport annuel de performance pour chaque action qui est menée au sein des ministères. Ces rapports on les joints à ce que l’on appelait avant « projet de loi de règlement » et aujourd’hui « projet de loi relatif ???? » (À rechercher)
ð Cela ne doit pas conduire à occulter difficultés dans mise en œuvre programmes car parfois difficile de définir de véritables objectifs.
loi organique de modernisation de gestion des FP adopté le 28 décembre 2021
a conféré un droit nouveau à la mission en lui donnant une dimension plus globale centrée sur la performance.
Premier constat qu’il convient de faire : contrairement à phase d’adoption du budget par le parlement, la préparation du PLF n’est pas règlementée par les textes et déroulement procédure organisée par ministère du budget par voie de circulaires qui ont un caractère annuel. On s’appuie sur ces circulaires pour préparer à différentes étapes, le budget de l’Etat.
Une procédure relativement souple.
La première circulaire adoptée pour budget 2025 adoptée fin 2023.
Calendrier préparation LF : trois phases :
Première : on prépare les dispositions budgétaires
- Phase d’arbitrage des crédits budgétaires
- Les consultations obligatoires avant transmission à l’AN.
stratégie du gouv en matière de politiques publiques
Le gouvernement va donc déterminer sa stratégie en matière de politiques publiques
Politiques publiques : s’agit d’actions spécifiques interreliées et officielles, annoncées ou entreprises, à un moment donné par une autorité étatique légitime, au niveau local, national ou international et orientées vers la résolution d’un problème public.
Le gouv doit donc déter les actions qu’il souhaite mener en priorité avec de commercer à préparer le budget.
Ces priorités ressortent également des programmes électoraux et peuvent évoluer dans le temps.
Le gouv va être aidé dans ses choix par la direction du budget qui au mois de janvier va procéder à des analyses, notamment relatives à l’efficacité et à l’efficience des pol pb menées jusque-là et au vu des résultats de ces analyses va éventuellement proposer des réformes structurelles pour améliorer l’efficacité et l’efficience des pol pb.
A la fin mois janvier, le 1M réuni l’ensemble des ministres pour présenter stratégie d’ensemble en matière FP, réunion qui a lieu dans cadre séminaire gouvernemental qui a été instauré à partir 2005.
rap
Préparation des rapports annuels de performance RAP de l’année n-1 par les services du ministere du budget et de chaque ministere etude des objectifs et des indicateurs à retenir
RAP = met en évidence les écarts entre la prévision et l’exécution
Rapports font un bilan de l’exécution d’un programme au cours de l’année d’exécution, 1 par programme, ces rapports vont permettre de savoir comment a été exécuté le programme l’année précédente on peut alors voire si ces objectifs ont été atteint, pour cela on utilise des indicateurs prédéfinis
Le rapport va avoir pour objet de mettre en évidence les écarts entre ce qui avait été prévu et ce qui a été exécuté ces rapports sont réalisés en collaboration avec le ministre du budget mais c’est le responsable de chaque programme qui va faire état de sa gestion de la manière dont il a géré le programme, le responsable rend compte de sa gestion, ça va etre transmis au parlement qui va apprécier comment a été géré le programme auquel il a attribué des crédits en votant la loi de finances
conférences de performance servent
De discussion entre la direction du budget et les S des ministères
Elles permettent aussi d’améliorer les cotations environnementales de certains dispositifs budgétaires
La direction du budget invite les services des ministères à poursuivre les déploiements des indicateurs qui vont mesurer leurs impacts environnementaux
conférences budgétaire ou de budgétisation
conférence technique portant sur l’évaluation des montants de crédits attribués à chaque ministère pour chaque mission et programme dont il est responsable ce qui peut entrainer des conférences inter ministériels qq missions requièrent plusieurs ministères
Il faut maitriser aussi la dépense publique, négociations vont être menées pour réaliser des économies budgétaires, ces négociations peuvent être parfois assez longues selon les ministères et selon les demandes de crédits des ministères, chacun va essayer d’avoir le plus de crédits possibles, dans les négociations la direction du budget va se retrancher derrière les lettres de cadrage qui indiquent à chaque ministère ce à quoi ils peuvent prétendre en termes de crédits budgétaires
ces conférences vont permettre
Une analyse conjointe de l’évolution spontanée de la dépense sur trois ans
Le chiffrage des mesures nouvelles envisagées et des mesures d’économie et de redéploiement possible
Une amélioration de l’incidence environnementale des dépenses
Un examen des possibilités d’améliorer l’articulation entre les financements européens et crédits nationaux ainsi que la mobilisation des fonds européens
la nécessaire phase d’arbitrage
Résolution des désaccords sur les montants de crédits attribués à chaque ministre
Demande de transmission des articles budgétaires et fiscaux par chaque ministère à la direction du budget, généralement ils ont déjà fait l’objet de discussions au cours de la phase précédente, lors des arbitrages on procède aux arbitrages définitifs la circulation du 11 juin 2024 précise que tout projet qui n’a pas fait l’objet d’arbitrage favorable ne peut pas être inclus dans le projet de loi de finances
Réunion ministérielle pour réaliser les arbitrages
Le Premier ministre envoie ensuite les lettres plafonds qui fixent le montant maximum des crédits par mission et le nombre maximum d’emplois par ministère, la circulaire prévoyait qu’elle devait être envoyé avant le 15 juin ça a été fait wow
rapport relatif au plafond de dépenses prévu à l’article 48 LOLF
Avant 2022, la présentation de ce rapport pouvait donner lieu à un débat d’orientation budgétaire facultatif au Parlement
Modification de l’article 48 par la LO du 28 dec 2021 de modernisation de la gestion des finances publiques
Aujourd’hui simple présentation du rapport du Parlement
Contenu du rapport :
Présentation des plafonds de crédits par mission
Prévisionnel de l’évolution des dépenses
Concours aux coll
Liste des missions programmes indicateurs de performance indiqués à chaque mission et programme
les conférences de répartition au mois de juillet
Derniers arbitrages sur la répartition des crédits
Les ministres répartissent les crédits entre les programmes et au sein des programmes entre les actions
Envoi d’une deuxième “lettre plafond”
Les responsables vont vérifier le respect des plafonds, contrôler l’évolution des crédits procéder aux derniers ajustements techniques, un conseil des ministres restreint va faire la synthèse de ces conférences et le premier ministre va envoyer une deuxième lettre plafond aux ministres et éventuellement de nouveaux arbitrages
confection des documents budgétaires
Budget général
Budgets annexes
Comptes d’affectation spéciale
Documents de politique transversale
Jaunes budgétaires annexes explicatives
Rapport sur l’impact environnemental du budget général ou “budget vert” mais ce n’est pas un budget, juste un rapport
Obligation de prendre en compte les recommandations des instances européennes sur le programme de stabilité pour finaliser le projet de loi de finances
Organisation des commissions
8 à l’AN et 7 au Sénat
organisation commission des finances
AN 70, Senat 50aine
article 40 Constit
pas bcp de possibilités de modifier le PLF qui interdit de manière générale aux parlementaires de faire des propositions de lois ou d’amendements qui auraient pour conséquence soit une diminution des ressources pb soit la création ou l’aggravement des charges publiques, il concerne les propositions de lois.
interdit diminution des ressources pb qui doit être certaine et directe, elle sera irrecevable si cette diminution est certaine et directe ; cette irrecevabilité peut être surmontée il faut que les parlementaires qui prévoient la diminution des ressources (impôts), en la compensant par l’augmentation d’une autre ressource, dans ce cas-là il n’est pas irrecevable.
En revanche, il est impossible de compenser la diminution d’une ressource par une économie de dépenses.
notion de charge pb
correspond depuis l’entrée en vigueur de la lolf à une mission
recevabilité des amendements
fait l’objet d’un examen de recevabilité devant la commission des finances puis le CC
examinée au sein de chaque assemblée bureau de l’an ou du sénat
article 42 LOLF
dispose que la seconde partie ne peut pas être mise en discussion tant que la première partie n’a pas été votée
décision 24 décembre 1979 79 110 DC Loi de Finances pour 1980
le 1PM engage la resp du gouv sur la première partie pour qu’elle soit adoptée, ça va être vivement critiqué par les parlementaires qui von saisir le CC, le CC déclare la loi contraire à la constit et l’annule dans son ensemble car contraire à art 47 constit et ordo 1959
Pour donner suite à ça, l’an a modifié son règlement intérieur pour prévoir cette situation, la lolf va également contenir des dispositions permettant de prévoir cette situation.
article 43 LOLF
a modifié cette organisation du vote qui se fait désormais par mission à la fois sur les autorisations d’engagement et le crédit de paiement puis un vote pour budgets annexes et compte spéciale + vote unique pour opérations de trésorerie, le gouv peut engager article 49 alinéa 3
Puis, à nouveau un vote sur l’ensemble du PLF, il est transmis au Sénat puis le projet est discuté de la même manière au Sénat, si pas d’accord entre les deux chambres, commission mixte paritaire
article 45 al 2 constitution
la procédure d’urgence de l’article 45 al 2 de la Constitution de déclenchement va conduire à ce qu’il n’y ait qu’une lecture par chacune des deux chambres, cette absence de navette entre l’an et le senat est liée aux délais d’adoption de la loi de finances pas de place pour une seconde lecture par chacune des deux chambres. Procédure d’urgence est déclenchée ce qui signifie que va être saisi la cmp par chacune des deux assemblées.
article 10 C
le PDR promulgue la PLF et publication JORF nouvelle phase de vie de la loi, phase d’exécution
article 9 GBCP
Décret 29 décembre 1962
fonctions d’ordonnateur et de comptable incompatibles principe d’application stricte
double justification principe de séparation
Faciliter et améliorer l’exécution du budget : la personne qui a le pvr de décision n’a pas les sommes d’argent à sa disposition immédiate et le comptable détient les deniers mais ne dispose pas du pvr de décider de la manière dont ils sont utilisés. La conséquence est que l’ordonnateur doit tenir une comptabilité admin et le comptable doit tenir une comptabilité de gestion
Améliorer le contrôle de l’exécution des opérations budgétaires : permet d’éviter les irrégularités et prévient les malversations dans la mesure où le comptable va exercer un contrôle sur l’ordonnateur.
régis d’avance
autre exception, procédés budgétaires qui permettent à un ordonnateur ou un administrateur dénommés régisseurs d’avance de recevoir du comptable public des fonds et de les utiliser directement en vue de la couverture de dépenses fréquentes.
Les régis d’avance faisaient l’objet de dispositions réglementaires décret 22 juillet 1992 prévoyait que les régis d’avance pouvaient être institués par arrêté conjoint du ministre des Finances et du ministre intéressé)
ordonnateurs principaux
Sont ordonnateurs principaux le PM pour les services sur lesquels il exerce son autorité directe et chaque ministre pour les opérations d’exécution du budget général des comptes spéciaux et des budgets annexes art 74 GBCP
ordonnateurs secondaires
les préfets les ambassadeurs les présidents des autorités admin indépendantes (autorité de sûreté nucléaire, CNIL, autorité de la concurrence)
Le préfet peut déléguer sa signature au recteur d’académie
Article 15 GBCP
distinction entre comptables principaux et secondaires
comptables principaux : centralisent les opérations faites pour l’Etat (sorte de comptables d’ordre) par les autres comptables et régisseurs et correspondants locaux du trésor ils rendent des comptes à la Cour des comptes
comptables secondaires : centralisent les opérations réalisées par un comptable principal
article 16 GBCP
ils peuvent désigner des mandataires pour agir en leur nom et sous leur resp
les comptables sont forcément des secrétaires de l’admin des fp
ils sont soumis à un régime de resp disciplinaire et pénal
ordonnance 23 mars 2022 et application depuis le 1er janvier 2023
la resp des comptables et des ordonnateurs relève de la Cour des comptes
le régime unifié de resp fiscale (ou financière) des gestionnaires publics
son objectif est de sanctionner de manière plus efficace et ciblée les gestionnaires publics qui ont commis une faute grave ayant commis un préjudice financier significatif à la collectivité public par une infraction aux règles d’exercice des recettes et des dépenses ou à la gestion d’un budget public
ne concerne pas les ministres et élus locaux
but du régime de resp des gestionnaires pb
elle vise la modernisation des infractions
faute de gestion
avantage injustifié
gestion de fait
sanction pour resp
6 mois de rémunération
1 mois de rémunération pour les infractions formelles
les peines sont prononcées par le juge de manière individualisée et sont proportionnées, tiennent en compte les réitérations
les justiciables de la Cour des comptes ne sont pas sanctionnés s’ils arrivent à prouver qu’ils se sont conformés aux instructions de leur supérieur hiérarchique ou font valoir un ordre écrit émanant d’une autorité non justiciable
cour d’appel financière (depuis ordo 2022)
présidée par le premier président de la Cour des comptes
mais le CE demeure la juridiction de cass
les sanctions sont limitées aux fautes purement formelles ou procédurales qui relèvent désormais d’une logique de resp managériale
contrôle des objectifs atteints ou non par l’ordonnateur
mais la resp managériale n’est pas définie
phase d’exécution administrative de l’exécution des recettes pb
elle relève de la compétence de l’ordonnateur qui
-établit des recettes dans leur principe et leur montant
constatation : opération préalable et fondamentale par laquelle la créance est arrêtée dans son principe
liquidation : détermination de la créance dans son montant
-mise en recouvrement des recettes fiscales : établissement de l’ordre des recettes :
émission des rôles normatifs : titres de perception collectifs
-émission des avis de mise en recouvrement
ordre de versement ou reversement ou état exécutoire pour les recettes non fiscales
ordre de versement
permet aux personnes qui ont perçu des recettes de l’E qui ne leur étaient pas dues de les reverser à l’E
état exécutoire
décision admin qui ont un caractère exécutoire : généralement contre un débiteur qui ne s’acquitte pas des sommes qu’il doit verser aux coll publiques
phase d’exécution comptable
cette phase débute dès la réception de l’ordre de recette transmise par l’ordonnateur
le comptable :
controle les autorisations de percevoir et la régularité des réductions ou annulations de recettes
puis poursuit les recouvrements en utilisant au besoin tous les moyens de contrainte dont il dispose
recouvrement
opération essentielle car le comptable peut être sanctionné s’il ne met pas tout en oeuvre pour recouvrer les créances de l’E = procédure de recouvrement forcée
procédures dérogatoires d’exercice des recettes pb
elles sont liées à la nature de la recette ou à son mode d’établissement : recettes encaissées sans liquidation préalable
gestion de l’autorisation budgétaire
pas de caractère contraignant en matière de dépense donc l’ordonnateur est libre d’effectuer ou non les dépenses
différents types de crédits budgétaires (lolf)
art.9 LOLF : les crédits sont, sauf exception, limitatifs
- il n’est pas poss d’engager et ordonnancer des dépenses au delà du montant
ouvert par la LF pour telle et telle mission
- plafonds des autorisations d’emploi qui limitent le nb de recrutement de
personnels
➢ art.10 LOLF : cas où les crédits sont évaluatifs
- crédits relatifs aux charges de la dette, aux remboursements, destitutions et
dégrèvements
- relatifs à la mise en jeu garantie accordée par l’Etat
- servent à acquitter les dettes de l’Etat
- sont évalués de manière approximatives et peuvent être dépassés (ex : frais de
justice)
→ l’art.10 impose l’info des commissions des finances des assemblées quand il y a
dépassement des crédits
➢ art.11 de l’ord. de 1959 : prévision de crédits provisionnels
➢ art.11 LOLF : dotation particulière pour les dépenses accidentelles et imprévisibles
DONC la plupart des crédits sont limitatifs et il peut y avoir des crédits évaluatifs et
prévisionnels
la modification des crédits budgétaires
principe : prohibition des modifications de crédits
cas de modifications de crédits limitatifs
que par une LF
mise en place de procédures qui permettent les modifs
annulation de crédits
tout crédit qui devient sans objet en cours d’année peut être annulé
par arrêté du ministre des finances après accord du ministre intéressé (svt des crédits qui ne
peuvent être utilisés intégralement car ils ont fait l’objet d’une évaluation excessive ou un
évènement les a remis en cause)
article 14 LOLF
limitation des annulations de crédits en raison d’abus par la fixation
de plafonds (ex : le montant cumulé des crédits annulés ne peut dépasser + d’1,5 %
des crédits ouverts par les LF afférentes à l’année en cours / poss de gel des crédits
entre le moment de dépôt du projet de la LF rectificative sur le bureau de l’AN et le
moment de son adoption par le P)
dépassement de crédits (décrets d’avance)
: possibilité pour le gouv d’ouvrir des crédits
supplémentaires au profit de chap dotés de crédits limitatifs afin de faire face à des calamités
ou à des dépenses urgentes et imprévues
→ peuvent être contenus dans une LF rectificative pour avoir une valeur lég
→ peuvent être réglementaires pour avoir la forme de décret d’avance
