U8: Forvaltningspolitiske styringsrationaler Flashcards
Hvordan kan man definere et forvaltningspolitisk styringsrationale? og hvorfor er de vigtige?
Der findes rigtig mange forskellige definitioner på styringsrationaler
Forvaltningspolitiske rationaler ≈ administrative doktriner ≈ paradigmer ≈ regimer
- Ikke klar definition i litteraturen – og slet ikke entydigt at observere empirisk
- GB s-247-249: Sæt af idéer der siger noget om hvordan den offentlige sektor bør indrettes
o Prioriteringer af nogle hensyn over andre hensyn - Hviler på et (normativt) værdisæt –> hvordan bør den offentlige sektor indrettes
- Baseret på sæt af antagelser om fx offentligt ansattes motivation og adfærd
- Har ofte karakter af trends på tværs af landegrænser
Sammenhængende sæt af forestillinger om, hvordan den offentlige sektor kan og skal organiseres, styres og ledes. (Andersen et al. 2020, s. 11)
Flere kan sameksistere (se også GB s. 249-250) og vil ofte være i indbyrdes konkurrence om at levere legitimitet til:
* Reformtænkning
* Organisatorisk struktur
* Styringsmæssigt design
Forvaltningspolitiske rationaler ≈ administrative doktriner ≈ paradigmer
Drivkræfter i udviklingen af de forvaltningspolitiske rationaler
1. Samfundsudviklingen
o Nye krav og nye muligheder for den offentlige sektor
2. Læring og kritik af det til enhver tid dominerende forvaltningspolitiske rationale (Andersen et al. 2020, s. 21)
Pendultankegang: hvad man ser som værende det centrale hensyn kan ændre sig –> svinge frem og tilbage
Forvaltningspolitiske rationaler bygger ofte ovenpå hinanden (layering)
HVORFOR ER DE VIGTIGE
Forvaltningspolitiske styringsrationaler gør os i stand til at kortlægge og forstå udviklinger over sektirer, geografi eller tid (og forklare bagefter)
Til at forstå, hvorfor reformer tager den retning, der tager: Fx pga. modebølger, reaktioner osv.
Til rådgivning og offentlig debat
Hvordan kan man karakterisere Old public administration/ bureaukratiet
Old public administration/ bureaukratiet
1. Hierarkisk organisering:
o Specialisering, dvs. klar og entydig arbejdsdeling
o Entydige over- underordnelsesforhold
- Beslutninger træffes på grundlag af generelle regler og med krav om skriftlighed
- Embedsmændene:
o Ansættes efter faglige kvalifikationer (merit)
o Livslange karrierer
o Politisk neutrale
Centralisering: høj
* Politikerne tager beslutningerne , embedsmndene håndtere disse
Lav vægt på horisontal organisation
* Fokus på specialisering
Værdier er ikke centrale
Incitamenter fylder ikke meget
* Incitament til at overholde loven - bundet som embedsmand
Lav vægt på samfundsmæssige aktører
Værdisæt: Ærlig og fair
Succeskriterier: Retsskaffenhed
Fiasko: Embedsmisbrug (unfair, forskelsbehandling)
Målestok: Tillid og tildeling af rettigheder og pligter
Minder om Webers bureaukrati
KRITIK af old public administration/ bureaukratiet
* For meget centralisering –> Svært med effektivt ressourceudnyttelse, hvis man sidder langt væk fra virkeligheden
* For detaljeret regulering af servicelevering –> For meget fokus på proces og input –> de første dele af kæden
o For lidt fokus på output –>For meget ”slack”, hvis offentligt ansatte ikke har incitament til at opnå højt output/outcome
* Retssikkerhedsgaranti barriere for effektivitet i form af effektiv udnyttelse af offentlige midler –> Hvis der kun er fokus på lighed kan det være at der ikke er fuld effektivitet –> nogle kræver flere ressourcer end andre
Hvordan kan man karakterisere NPM?
OF (s. 252): En paraplybetegnelse for en række forskellige reformer i lande verden over fra 1980erne og frem….
* Fokus på den offentlige sektors effektivitet
* Fokus på styring og ledelse inden for den offentlige sektor
Hvad er NPM ikke?
Det er ikke en egentlig (samlet) teori om den offentlige forvaltnings indretning
Fokus jf. værdisæt
Økonomisering/effektivitet (højest output/outcome for færrest muligt ressourcer)
Konsekvens for indretning af offentlig sektor
* Mindre styring på input/proces (let managers manage)
* Styring på output ved brug af incitamenter (make managers manage)
o Lede hen mod nogle specifikke værdier i den offentlige sektor
Markedsstyring/konkurrence
Fx. Frit valg og udlicitering af offentlige ydelser
Management
* Resultatfokus Mål- og resultatstyring
o Benchmarking, resultatkontrakter
* Autonomi Aktiv ledelse
o Armslængdeprincip ift. indblanding
(Økonomiske) Incitamenter
* Organisatorisk: Budget-incitamenter (og lukning)
* Individuelt: Løn-incitamenter (og fyring)
New Public Management - hård
Hård NPM
Knytte økonomiske incitamenter til output
Fx.
* Udlicitering
* Fyring/lukning baseret på dårlig performance
* Lønbonus
Performance management (PM) - blød
Performance Management – blød NPM
Styring via mål, resultatmåling, opfølgning på resultater
–> Fokus på output / outcome
* NB: Her er der ikke knyttet økonomiske incitamenter op på resultater
To centrale elementer i PM
* Ledelsesautonomi: De offentlige ledere bør få mere fleksibilitet
* Ledelsesansvar: De offentlige ledere bør holdes ansvarlige gnm. resultatmålinger
Typer af performance mål
* Targets
o Måltal inden for en organisation
o Fokusere opmærksomheden på at forbedre performance på specifikke områder
* Rankings
o Sammenligning af organisationer på tværs
o Tilskynde organisationer til at øge deres relative performance
* Intelligence
o ”Bare” information
o Tilskynde informerede valg eller at udvikle læringskapacitet samt bedre problemdiagnosticering ved at have viden om performance
Værdier: Slank og formålsstyret offentlig sektor
Succeskriterier: Økonomisering og effektivitet (højest muligt output/outcome for færrest muligt ressourcer)
Fiasko: Spild (ineffektivitet)
Målestok: Penge og tid
STYRINGSDIAMANTEN
Lav centralisering
Stadig ikke vægt på horisontal koordination
* Igen stadig fokus på specialisering –> ift til effektivitet
Ikke fokus på værdier
* Handler om at levere et output
Der er i høj grad fokus på incitamenter
* Embedsmændene er egennyttemaksimerende
Stor vægt på samfundsmæssige aktører
* Skaber konkurrence mellem offentlige og private organisationer
Hvad er det teoretiske udgangspunkt for NPM?
Rational choice og markedsmekanismerne
Teoretisk grundlag
Public choice: Egennyttemaksimering
Principal-agent teori: Informationsasymmetri og præferenceasymmetri –> agentproblem (de ansatte med informationsfordelene har ikke samme mål som politikerne)
Redegør kort for de forvaltningspolitiske styringsrationaler
Old Public Administration, New Public Management, New Public Governance og Internal Learning Regime
hvilke styrker og svagheder har disse
Giv eksempler på anvendelse af forvaltningspolitiske styringsrationaler
Beskriv styringsdiamanten
Styringsdiamanten er en måde at betragte styringsparadigmer på
Den består af
1. Graden af centralisering af offentlig styring
2. Fra begrænset til omfattende styringsmæssig anvendelse af værdier
3. Fra begrænset til omfattende inddragelse af det omgivende samfund i styringen
4. Fra lille til stor anvendelse af incitamentsstyring
5. Fra lille til stor vægt på horisontal koordination
Hvad er processen fra input til outcome? Og hvad er forskellen på output og outcome?
INPUT
penge
materialer
teknologi
mennesker
– ledere, ansatte eller borgere
PROCES (hvordan vi gør det)
organisering
specialisering
arbejdsdeling
arbejdsgange
teknologibrug
dokumentation
databehandling
OUTPUT (det der bliver skabt i organisationen)
lovforslag
analyser
OUTCOME (effekterne af produktet)
brugertilfredshed
læring og trivsel
mindre kriminalitet
retssikkerhed
Hvad er udfordringerne ved NPM ift de ansatte
- De ansattes motivation
“Crowding in” og “crowding out”: Medarbejdernes PSM kan mindskes, hvis de oplever at miste autonomi og outputtet og incitamentsstyringen ikke stemmer overens med deres PSM
= De ansatte bliver mindre motiverede for at arbejde henimod politiske målsætninger
- De ansattes reaktion
NPM styring kan føre til uhensigtsmæssig adfærd hos medarbejderne (have uønskede konsekvenser)
Fx output distortion, hvor der kommer er (snævert) fokus på målet frem for andre vigtige værdier –> Og dermed en indikatorfiksering, hvor det, der kan måles, kommer i fokus frem for organisationens egentlige målsætninger
Kan også føre til cherry picking hos medarbejderne, hvor de fokuserer på nemme opgaver/klienter/patienter for at opnå økonomiske incitamenter
Der kan også være grænseeffekter, hvor der ikke er fokus på “den gode performance”, men bare på at nå det mål, der er sat (som en form for øvre grænse)
Modsat, kan der være en ratchet effect, hvor man har incitament til at performe dårligere end man har kapacitet til, fordi man forventer, at måltallet baseres på nuværende performance (hvis vi klarer det langt overforventning i år får vi bare højere forventninger næste år).
- Ansattes reaktion afhængigt af antal mål
Kan føre til strategisk adfærd og målforskydning
Hvis få klare mål –> risiko for målforskydning (fordi man primært fokuserer på de klare mål, som man kan omsætte, måle og operationalisere).
Hvis mange mål –> Risiko for diffus styring, fordi der er for meget at styre efter
Hvilke ulemper kan NPM have ved at fokusere på output og outcome
Svært at måle
Performance er et multidimensionelt og komplekst begreb i den offentlige sektor
Offentlige organisationer har tit mange mål (fx folkeskolens formålsparagraf) = de skal præstere på mange parametre
Wilsons typologi fra F4 om styring: Nogle områder kan vi slet ikke observere outcome fx i børnehaver og lignende
Og svært at vurdere, hvor mange mål man skal fokusere på
Kompliceres yderligere af, at mange services i off. sektor leveres i komplekst samspil mellem forskellige aktører = hvem skal man stille til ansvar?
Hvad er de overordnede ulemper ved NPM
- De ansattes reaktion gennem motivation (crowding) og adfærd
- Prioritering af effektiviteter (over andre hensyn)
- Kan performance måles?
- Offentlige services produceres ofte i samspil med flere aktører
- Skaber “tælle-måle-regimer”, som egentlig er det, som NPM vil undgå
- Fortolkningen af performance og data
Hvordan er NPG et modsvar til NPM
Kritik af, at NPM har en klar arbejds- og ansvarfordeling, der skaber isolerede og fragmenterede løsninger til borgerne pga. begrænset samarbejde på tværs
Den vigtigste udfordring ses som komplekse problemer, som ikke blot kan defineres og uden klare løsninger - fx multisyge patienter, klimaforandringer (obs. skriveøvelse 1), mangel på vækst og beskæftigelsesmuligheder i udkantsdanmark, angst og mistrivsel hos børn og unge
Komplekse problemer fører til behov for forhandlede løsninger - baseret på tillid, samarbejde og vilje til at eksperimentere og på at gå nye veje
Ideen er, at tværsgående problemer kræver, at vi går væk fra tankegangen om, at organisationer løser problemer isoleret
Kan skabe mere innovation i problemløsningen
NPG bryder også med rational choice tilgangen fra NPM, fordi den fokuserer på ny institutionel teori, hvor forskellige motiver kan være tilstede: Det kan være egennytte, men også andre ting som normer osv.
Redegør for New Public Governance
Modsvar på den tiltagende styringsmæssige fragmentering i NPM:
- Der skabes en masse sub-organisationer der løser enkelte problemer men de taler ikke sammen
Vigtigste styringsmæssige udfordring set med NPG briller:
- ”[…] komplekse problemer såsom klimaforandringer, mangel på vækst og beskæftigelsesmuligheder i udkantsdanmark, angst og mistrivsel hos børn og unge, trafikal trængsel i vores store byer og banderelateret kriminalitet, der er »ondartede« i den forstand, at problemerne er svære at definere, og der ikke er nogen klare og oplagte løsninger”. (Andersen et al 2020, 117)
Disse udfordringer kræver ifølge NPG:
- ”forhandlede løsninger baseret på tillid, samarbejde, vilje til at eksperimentere og mod på at gå nye veje.” (Andersen et al 2020, 117)
Teoretisk bryder NPG med rational choice – i stedet fokus på ny-institutionel teori hvor social og politisk handling bygger på blandede motiver
- Bestræbelser på at tilgodese egne interesser samt skiftende fortolkninger af institutionelle normer, værdier og identitetskonstruktioner
Styringsnetværk helt centrale:
- […] horisontal sammenknytning af gensidigt afhængige, men operationelt autonome aktører fra stat, marked og civilsamfund, som styrer gennem løbende forhandlinger, der finder sted inden for en mere eller mindre selvreguleret institutionel ramme” (Andersen et al 2020; 120)
Argument: Styringsnetværk kan skabe mere samordning og demokratisk styring gennem involvering af centrale aktører – overkomme fragmentering
- Derudover centralt at samlingen af aktører kan være med til at skabe mere innovative løsninger på de komplekse problemer og udfordringer
Dog også udfordringer for styringsnetværk: Interne konflikter og løsninger der ikke flugter med politiske målsætninger
- Er de der skal indgå i samarbejde motiverede til at nå fælles løsninger? Enige med de politiske målsætninger? Hvad er deres motivation? (mere om motivation i næste uge)
Hvordan kan man forsøge at imødekomme udfordringerne politisk og administrativt?
Metastyring og netværksledelse: Hvordan designes/organiseres ”netværket”, mål og rammestyring, procesledelse, konfliktmediering, deltagelse og dialog
STYRINGSDIAMANTEN
Lav grad af centralisering
- Problemer løses ved frontlinjen
Fokus på horisontal koordination
Værdier bruges i højere grad –> fokus på helhedsløsning
Ikke så mange incitamenter
- Overordnede rammer og mål
Stor vægt på samfundsmæssige aktører –> generelt samarbejde med andre aktører
- Private aktører
- Civilsamfundet
- Borgere
Hvad er regimer?
Regimer er ikke helt det samme som styringsparadigmer, men hvordan man styrer offentlige organisationer
Regimer varierer afhængigt af kontekst:
1. Politisk krav om regnskab. Offentlige organisationer skal redegøre for præstationer (Dubnick 2005), og præstationsmålinger ses politisk som en legitim og nødvendig måde at gøre det på (Moynihan et al. 2011).
- Opgavekompleksitet. Opgavekompleksitet (Campbell 1988) gør både overvågning og incitamenter vanskeligere (Dixit 2002), samtidig med at kapacitet, professionelle normer og autonom motivation bliver vigtigere for præstation.
Opgavekompleksitet indebærer flere performancedimensioner (som ofte findes i off. Organisationer), trade-offs, flere veje til samme mål, usikkerhed om effekter osv.
- Motivation. Autonom motivation forstærkes af deltagelse i målsætning, men fortrænges af eksternt pålagte mål og foranstaltninger (Weibel, Rost og Osterloh 2010).
Off. Ansatte ofte ikke ret motiveret af egennyttefokuserede incitamenter - mere autonom motivation - motivation af at gøre noget godt for borger, bruger og samfundet - ret centralt ift. indretningen af regimer
Argumenterer for, at “external accountability” regimer kan være problematiske, fordi:
De ligner hård NPM styring (performance regime) - fejler når de implementeres i offentlige organisationer, der har komplekse opgaver og høj grad af autonomiforbundet motivation blandt professionelle medarbejdere
= EA (og NPM) kan skabe konflikt mellem interne professionelle og service normer og motivationen hos de ansatte
Foreslår et kombi-regime* (internt læringsregime), hvor der er fastsatte mål, men inden for organisationer bliver de konkretiseret = mere autonomi
*Kombi i den forstand, at det er en kombination af EA (NPM) og professional regime, hvor professionelle normer gælder
