C4: Planification directrice cantonale et fédérale

Question 1

Séquence de l’aménagement fédéral (= pour les installations fédérales)?

Answer 1

o Conception

o Plan sectoriel (équivaut un « plan directeur »)
 Pour les deux : pas de contrôle judiciaire direct possible (Cst. 189 IV)

o Procédure d’approbation des plans (PAP) (équivaut la fusion du plan d’affectation + permis de construire)
 PAP = moment du contrôle judiciaire (CAVE : particularités procédurales !)

Question 2

Définition

1) plan directeur
2) planification directrice

Answer 2

1) Plan directeur cantonal, OAT 5: instrument de coordination des activités à
incidence spatiale au service de l’organisation du territoire
= coordination des intérêts à incidence spatiale (“pesé des intérêts”)
= Fait une photo de la situation dans un canton
= Instrument phare de l’AT

2) cf. OAT 9 I: processus CONTINU d’élaboration des études de base, conceptions et plans directeurs et de coordination des activités à incidence spatiale
= “transfert de règles générales-abstraites de la loi vers le plan”
–> Les plans directeurs constituent le résultat de ce processus à un moment t
–> Dans les cantons, on travaille sur ces plans de manière permanente; et renseigne l’ARE (OAT 9 I)

Question 3

Définition

1) Conceptions et plans sectoriels;
2) Plans sectoriels;

+ ex. ?

Answer 3

1) LAT 13: instruments de coordination de la Confédération assimiliables quant à leur nature juridique à des plans directeurs
- -> LAT 13 I: obligation de s’inscrire dans la planification, si une installation fédérale a un incidence spatiale
- -> Il ne s’agit pas obligatoirement de plans territoriaux (représentations cartographiques)

–> instruments utilisé lorsqu’il y a des tâches exercées avec les cantons; pas uniquement fédéralisme d’exécution

Ex. conceptions: lignes de haute tension. Se trouvent, se basant sur la conception « paysage suisse », à côté des lignes de transport pour minimiser l’impact sur le territoire
–> utilisé où il y a conflit de compétence entre Confédération/canton

2) Plans sectoriels = Instrument utilisé dans le cadre des activités pour lesquelles la Confédération dispose d’une compétence exclusive qui implique en particulier le droit de disposer de l’utilisation du sol
- -> Différence à la conception : Confédération est seule compétente pour délivrer « un permis de construire »
- -> typiquement dans CFF; armée; etc.

Contenu:

• Partie conceptionnelle (contient les principes d’action pour construire)
• Fiches par installations (p. ex. par aéroport)

Ex.: Plan sectoriel aéronautique (art. 37 V LA; art. 3a OSIA)

EX REEL: cf. pp.67 s. notes du cours

Question 4

Quel est le champ d’application de la LAT ?

Answer 4

Toutes les activités à incidence spatiale
 Simple à comprendre
 Difficile à délimiter

 But : coordonner les activités à incidence spatiale

Question 5

Rappel: Quelles sont les étapes au niveau cantonal jusqu’au permis de construire?

Answer 5

 plan directeur ;
 plan d’affectation ;
 permis de construire

Question 6

Quelle est la procédure les activités à incidence spatiale de la Confédération?

Answer 6

cf. OAT 21:

1) Partie conceptuelle
- Résultat: plans sectoriel;

• ex: Plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique PSIA)

–> équivaut au « plan directeur » au niveau cantonal

2) PAP (procédure d’approbation du plan)
- Résultat: Fiche par installation;

• Etapes:
  2. 1. Protocole de coordination (résultat de la consultation)

2.2. Approbation par le CF (ex: AIG, adoptée par le CF en 2018)

–> équivaut à la fusion du plan d’affectation + permis de construire

Question 7

Quelle est la fonction de la PAP?

Answer 7

Contrôle judiciaire
o Pleins de spécificités procédurales ressortissant de la PA et des lois spéciales applicables
o En plus, des éléments ne pas soulevés en 1er stade du procès, on en peut plus rajouter d’autres

Question 8

Peut on recourir contre la décision résultant de la PAP?

Answer 8

Non, pas de voie de recours direct, car décision du CF (Cst. 189 IV); ni contre partie conceptionnelle/plan sectoriel, ni contre la fiche par installation

MAIS: Contestation à titre préjudiciel dans le cadre de la décision d’approbation des plans (cf. ATF 139 II 499, consid. 4) en soulevant une violation d’une règle fédérale

Cf. aussi: droit de participation, LAT 4

Question 9

Définition études de base? Quelle est leur relation avec la loi ou un plan directeur?

Answer 9

LAT 6: Recherches spécifiques indispensables afin d’élaborer :

• des conceptions et
• plans sectoriels et
• toutes les autres formes de documents ou de travaux faits par la Confédération dans le domaine de l’aménagement du territoire

= à la fois vaste et flou

Etudes et loi/plan directeur:

• Portée moins que la loi ou un plan directeur ;
• mais pour interpréter un plan directeur, peut être important sur quelle étude de base on se fonde.
• Etude = Aspect descriptif/Momentaufnahme ;
• Plan directeur = coup d’œil vers le futur

Question 10

Portée des conceptions et plans sectoriels de la Confédération? 2 ex?

Answer 10

• Lorsqu’il y a des installations dans la compétence fédérale, les plans sectoriels ont une portée contraignante;
• « force dérogatoire de la conception sur les plans directeurs » = cantons doivent en tenir compte

 P. ex. aéroport Cointrin : toute une discussion publique qui demandait de prendre mieux en compte les voisins et réduire les nuissances/canton pouvait pas décider tout seul
 P. ex. domaine ferroviaire : un canton peut pas décider tout seul, si ça ne correspond pas à la planification fédérale

Question 11

Qu’est-ce qui sont les “autres plans directeurs”?

Answer 11

Art. 31 II aLATC: plans d’intention servant de référence et d’instrument de travail pour les autorités cantonales et communales

• Des plans qui ne sont pas soumis à la Confédération pour approbation
  o Souvent par le Conseil d’Etat
• Cœur de l’affaire en termes de litiges juridiques

Ex: Plan directeur VD des rives
du Lac (2000)
- Protéger les rives + installer des chemins piétons
- Malgré le fait qu’il ne s’agît pas d’un plan directeur a. s. d. la LAT, il est quand-même considéré contraignant pour les autorités
- Mais pour l’instant il n’y a pas une concrétisation d’intégrer ce plan

Question 12

Quelle est la répartition des compétences entre le gouvernement et le parlament quant aux plans directeurs?

Answer 12

o Partie opérationnelle = gouvernement

o Partie stratégique = Parlement

Question 13

Définition:

1) Plan directeur cantonal;
2) plan d’affectation cantonal;
3) plans directeurs communaux, intercommunaux et régionaux
4) Projet d’agglomération?

Answer 13

1) LATC 7: Stratégie d’aménagement du canton et les mesures de mise en oeuvre.
- -> il y en a 1

2) LATC 11: si objet d’importance cantonal (a) ou commune devrait modifier son PA, mais demeure inactive (b)
- -> CAVE: différence let. a et LAT 8 (Q posée à la dernière séance)
- -> il y en a potentiellement plusieurs

3) LATC 17: Plusieurs communes qui ont un destin commun peuvent faire un plan directeur couvrant tout ou partie du territoire (I); pour certaines communes qui figurent sur la liste du plan directeur cantonal (“centres cantonaux” et “régionaux”), l’élaboration est obligatoire (II); valide pour 15-25 ans (LATC 16)
- -> il y en a potentiellement plusieurs
- -> p. ex. Lausanne-Morges
- -> aussi des plans thématiques possibles, p. ex. sur l’énergie (cf. p.78 notes du cours)

4) LATC 20: certaines municipalités qui sont désignées dans le plan directeur cantonal élaborent ensemble avec l’Etat un plan directeur intercommunal dans un périmètre compact d’agglomération (projet d’agglomération)
- -> permet aussi du soutien de financement fédéral (p. ex. le futur M3)

Question 14

Quelle est la procédure pour établir un plan directeur communaux, intercommunaux et régionaux?

Answer 14

LATC 17 III - 19

Question 15

Est-ce que le canton pourrait venir s’imposer avec un plan directeur et les communes n’ont plus rien à dire ?

Answer 15

• Non ; dans la mesure où ce sont les communes qui sont compétentes pour élaborer et adopter leur plan directeur communal
• Par contre, les communes qui se trouvent dans un périmètre compact d’agglomération ou autre critère qui oblige les communes d’adopter un plan directeur, le canton peut probablement les sanctionner, MAIS peut pas faire le travail à la place de la commune

MAIS: le droit fédéral n’impose rien sur la répartition commune/canton
–> p. ex. GE est le seul canton en CH qui possède la compétence exclusive de planification du territoire (= communes ne font pas de plans directeurs communaux ; sont uniquement compétentes pour octroyer les permis de construire)

Question 16

Contenu typique d’un plan directeur?

Answer 16

fait plusieurs centaines de pages y c.:

o Des lignes directrices, p. ex. « rendre compact les centres urbains »

o Informations contraignantes pour les surfaces où on peut construire

o Liste quelles communes font des centres cantonaux, régionaux, etc. et du coup quelles communes doivent faire un plan

Question 17

Nature juridique du plan directeur?

Answer 17

TF: Général-abstrait

• pas que des effets spatiaux qui sont uniquement généraux-abstraits sur le plan matériel: la loi s’applique à une zone concrète.
• lie les autorités;
• ne fixe pas le sort final des parcelles de manière définitive (ressort du PA)

–> A retenir : la planification directrice englobe une série d’instruments très vaste très varié qui sont en expansion formidable en CH, car les autorités veulent de plus en plus guider l’aménagement

Question 18

Fonctions des plans directeurs (4)?

Answer 18

Cf. LAT 8 I:

1) let. b: Coordination les usages du sol pour éviter les conflits d’usage ! Puisqu’un sol peut être utilisé uniquement pour un but

2) let. a/c: Définition du développement spatial souhaité
= Orientation stratégique

3) Pré-affectation?
= Plan directeurs deviennent de plus en plus tlmnt concret, qu’on peut parler d’une pré-affectation (?)
–> Vision traditionnelle : Plan directeur = grandes lignes ; Plan d’affectation = plus en précis, parcelle par parcelle

4) Transfert des normes vers les plans directeurs ?
- -> C’est le cas dans différents domaines ; pas mal de normes générales et abstraites dans plans
- -> Pose la question de la légitimation/Etat de droit/démocratique (possibiité de référendum)

Question 19

Quelle sorte de projet doit figurer dans les plans directeurs + ex.?

Answer 19

LAT 8 II: Les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l’environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur.

LAT 2 I, obligation de planifier: Pour celles de leurs tâches dont l’accomplissement a des effets sur l’organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d’aménagement en veillant à les faire concorder.

Fazit:

• Les très grands projets doivent être intégrés dans les plans directeur
• Les projets moyens peuvent rester dans les plans d’affectation
• -> différence: trouver en fonction de la jurisprudence, la doctrine

Ex:
- gravières (ATF 120 Ib 207, consid. 5; cf. plan directeur VD des carrières),

• pôles de développement à forte concentration d’emplois,
• domaines skiables,
• installations générant un trafic intense comme les centres commerciaux,
• infrastructures de transport et d’énergie d’importance régionale, etc. (Message révision LAT 2013, p. 977).

Question 20

Quel est le rapport entre le plan directeur cant et les autres plans dans le même canton ?

Answer 20

Pas de principe de “hiérarchie des plans”, mais plutôt notion de construction pyramidale (« planerischer Stufenbau ») avec une certaine influence réciproque des instruments
–> on ne parle jamais de manière « ça contredit le plan supérieur »

Le plan directeur sert à « occuper l’espace » laissé libre par le cadre légal et à encadrer la marge de manoeuvre des autorités en charge de la planification d’affectation

• -> MAIS: Plan directeur ≠ assez précis pour que les communes sachent comment faire ;
• -> PAR CONTRE, le plan spatialise les réflexions et communes savent un peu près où aller

Question 21

Qui est lié par le plan directeur cantonal?

Answer 21

Le plan directeur a UNIQUEMENT force obligatoire pour les AUTORITES (art. 9 al. 1 LAT), en particulier lors de l’adoption des plans d’affectation (26 al. 2 LAT)

Question 22

Dans quelle mesure les autres plans directeurs (a. s. d. LATC 11 ss, 16 ss et 20, p. ex. celui sur les rives du lac) sont réglés dans la LATC ?

Answer 22

Pas du tout ; c’est un peu la question pour les juristes

Par contre : sont réglés dans la aLATC – même règle à appiquer sous le nLATC ?

Question 23

Relation plan directeur cantonal et plan directeur régional ?

Answer 23

• Devraient pas se contredire

- MAIS : parfois ça arrive quand-même ; pose des question délicates à résoudre par la législation en vigueur

Question 24

La procédure d’adoption et de révision des plans directeurs cantonaux?

Answer 24

• Procédure réglée par le droit cantonal (art. 10 al. 1 LAT)
• Droit vaudois: Le Grand Conseil est l’autorité compétente pour l’adoption du plan directeur cantonal ; le volet opérationnel, qui constitue la concrétisation du volet dit stratégique adopté par le Parlement, est de la compétence du Conseil d’Etat
• -> Art. 8 LATC Etablissement et consultation
• -> Art. 9 LATC Adoption et approbation

• Compétence du gouvernement dans certains autres cantons (avec ou sans approbation du Parlement, par ex. BL vs. BE)

Question 25

Rapport entre le plan directeur féd ou cant et la loi? Forme légale du plan?

Answer 25

• Le plan n’est pas une simple transposition individuelle et concrète de la loi ; il permet de la « spatialiser » en tenant compte de la coordination -> pas d’application stricte du principe de la légalité

Forme légale:

• La LAT n’impose pas la forme légale (base légale formelle) pour l’adoption des plans directeurs
• Plusieurs cantons (VD, ZH, GE, etc.) prévoient néanmoins la forme légale (compétence du Parlement)

• Parfois même soumis au référendum facultatif (VD, cf. art. 84 al. 1 let. A Cst. VD; BL; certains plans directeurs régionaux) –> compatible avec la nature de la planification directrice? Doctrine divisée…
–> CAR: ça fait sens de demander à la population VD de voter sur le plan de ca. 400 pages ? –> question qui tourne autour de oui ou non plus de démocratie

Question 26

Contenu et signification de LAT 4, participation de la population?

Answer 26

“palliatif”; puisque la participation démocratique est limitée, on a LAT 4 pour permettre à la population de se prononcer

≠ une consultation publique comme dans le cadre d’un permis de construire

• Applicable à toutes les autorités chargées de l’AT, y c. planification directrice;
• droits de participation des particuliers cependant moins complets qu’au stade de la planification d’affectation
• Droit à l’information et à la consultation (art. 4 al. 1 et 3 LAT) -> exception seulement pour révisions mineures sans intérêt public (ATF 135 II 286, consid. 4.2.3).

Question 27

LAT 4, oblige-t-il les autorités de donner une réponse individuelle?

Answer 27

NON: autorité n’a PAS l’obligation de répondre aux intervenants (droit d’être entendu moins complet); rapport de l’autorité résumant sa prise de position est suffisant
o VD : demande un rapport sur la consultation

Question 28

Comment les communes et les organisations à but idéal ont elles la possibilité de participer à la planification directrice cantonale et fédérale?

Answer 28

Droit de participation qualifié pour les communes et les organisations à but idéal selon l’art. 10 al. 2 LAT
= droit de formuler leurs intérêts et les faire valoir le plus tôt possible
o ≠ encore le droit d’être entendu individuel (avec réponse), mais on s’y rapproche
o P. ex. si le canton veut faire une nouvelle route cantonale en coupant en 2 une commune, il doit modifier le plan directeur/la commune concernée doit avoir une possibilité plus importante que se prononcer lors de la consultation publique

// LAT 4 annoter avec “LAT 10 II” !!

Question 29

Si violation LAT 4?

Answer 29

o CF peut refuser l’approbation

o Voie de recours ?
CAVE: difficulté de la qualité pour recourir du particulier

Pour info: nLATC 2 va plus loin que LAT 4 : on doit soumettre les projets de plan avant leur adoption à une démarche participative ; la démarche n’est pas spécifiée dans la loi ; selon CdE peut être minimaliste, le choix laissé aux communes finalement
o Pour l’instant pas encore de jurisprudence

Question 30

Comment se fait l’approbation des plans par le CF?

Answer 30

LAT 11 I: Critères matériaux d’importance élevée

OAT 10 I: la procédure d’examen précédant l’approbation est déléguée à l’ARE

• -> plusieurs étapes permettant à l’ARE de mener les pourparlers nécessaires avec le canton et les services fédéraux (art. 10 al. 1 OAT),
• -> avec une procédure de conciliation en cas de désaccord persistant (art. 12 LAT)

Résultat de l’approbation: plans ont force obligatoire pour les autorités de la Confédération et pour celles des cantons voisins. (LAT 11 II)

Question 31

En quels cas l’approbation par le CF a portée constitutive, quand a-t-elle portée déclarative?

Answer 31

• Portée constitutive de l’approbation pour les aspects supracantonaux
• Portée déclarative uniquement pour les aspects intracantonaux (refus d’approbation n’a pas de conséquence…)
• Rôle déterminant pour la fin du régime transitoire de la nLAT (38a LAT).

En gros: L’approbation du CF a très peu de portée en général
–> MAIS permet transition à la nLAT, puisqu’il est important pour enlever le moratoire des ZàB dans les cantons (là, bcp de portée !) (cours plus tard)

Question 32

Quid si des initiatives populaires cant ou féd tentent à influencer la planification directrice?

Answer 32

• Les initiatives de planification (Planungsinitiativen): une initiative populaire peut contenir des dispositions de rang légal ou peut tendre à une modification de la planification (directrice ou d’affectation) existante (ATF 138 I 131, consid. 5.2 ; ATF du 19 décembre 2007, 1P.387/2006, consid. 3)
• Le respect du droit supérieur (règles matérielles et formelles) comme limite (ex: art. 33 LAT pour les plans d’affectation; stabilité des plans déduit de la garantie de la propriété, cf. ATF).
• -> Q qui se pose: est-ce qu’il y a une place des outils populaires dans les plans directeurs et d’affectation ?
• -> TF: admissible, si respect du droit supérieur

Question 33

Peut-on modifier un plan directeur existant avec une vote populaire ?

Answer 33

Oui; mais respect du droit supérieur obligatoire

Exemples au niveau fédéral (forcément de rang constitutionnel): initiative de Rothenturm ou initiative pour le paysage

Exemples au niveau cantonal (selon ce que le droit cantonal prévoit, de rang constitutionnel ou législatif, rédigée de toutes pièces ou en termes généraux, etc.): initiative zurichoise pour la protection des terres cultivables ou initiative Sauver Lavaux III

Question 34

Quel est le moment déterminant pour évaluer si une initiative populaire cant ou féd respecte le droit supérieur?

Answer 34

le moment du vote populaire sur l’initiative qui est déterminant et non celui de son aboutissement (cf. ATF 101 Ia 354, consid. 10)

p. ex.: la garantie de propriété protège les plans; mais cette protection se diminue au fil des années et disparaît entièrement un jour

Question 35

Durée de validité d’un plan directeur?

Answer 35

• Révisions totales des plans directeurs en théorie tous les 10 ans (art. 9 al. 3 LAT), en pratique moins régulièrement
• Adaptation (en tout temps?) lors de modifications des circonstances (art. 9 al. 2 LAT)

–> ne dit rien sur la validité

• Processus continu: révisions partielles dans le canton de Vaud

Question 36

Quelles voies de droit existent contre les plans directeurs féd et cant?

Answer 36

• contrôle abstrait
• contrôle concret
  = possibilité de contrôle incident d’un plan directeur à l’occasion de l’approbation d’un plan d’affectation s’y référant (scénario très théorique admis par doctrine)

Question 37

Particularités du contrôle abstrait au niveau cant et féd?

Answer 37

• Contrôle abstrait: le droit fédéral ne contient aucune obligation pour les cantons de prévoir une voie de recours cantonale à l’encontre des plans directeurs (art. 33 LAT a contrario)
–> même dans les cantons qui connaissent un tel droit, voie n’est jamais ouverte pour les particuliers

• Quelques cantons ont prévu une voie de recours cantonale pour les communes ou des associations régionales contre la décision d’approbation du Conseil d’Etat (SO, TI)

• Voie de recours fédérale: seulement pour les communes (ATF 136 I 265, consid. 1.1); exclue pour les particuliers (qualité pour recourir) et pour les associations à but idéal (ATF du 10 avril 2012, 1C_181/2012, consid. 1.1, ATF 143 II 276).
-> PDC = acte à caractère politique prépondérant; pas d’exigence de Tribunal supérieur (art. 86 al. 3 LTF) -> recours en mat. de droit public

Question 38

Où sont réglés les plans directeurs et l’urbanisation? Ex. de ZH et JU; GE; VD

Answer 38

LAT 8a

Ex. ZH et JU = des planifications à 50m près (= marge de manœuvre) sur

• où il y a ZàB
• ce qu’on veut soustraire de la ZàB
• ce qu’on veut y ajouter

Ex. GE: logique par projet (rappel: communes n’ont pas d’autonomie quant à la détermination des zones)

Ex. VD: pas de cartographie, mais des limites quantitatives selon le périmètre dans lequel on se trouve

= ce modèle était impensable il y a 20 ans

–> crée de la lutte très intense entre les communes (où soustraire, où rajouter ?)

–> pp. 91 s. notes du cours