5. Orçamento Público Flashcards
Segundo Carlos Ayres Britto, qual a lei materialmente mais importante do ordenamento jurídico logo abaixo da Constituição?
LOA. Não há como alcançar qualquer resultado de uma política pública ou mesmo entregar qualquer serviço público sem a instrumentalização do orçamento e é por isso que ela é tão importante.
Qual o conceito de orçamento público?
1) Aliomar Baleeiro: é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
2) Abrúcio e Loreiro: instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas públicas. Através dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou força política. ou seja, o orçamento apresenta um viés político
3) Gioacomoni: modelo de integração entre planejamento e orçamento
PARA FIXAR
O CESPE/Cebraspe recentemente (2022) trouxe o seguinte conceito de orçamento público (item considerado correto pela banca):
“O orçamento público é um instrumento de planejamento governamental em que constam as despesas da administração pública para um ano, em equilíbrio com a arrecadação das receitas previstas.“
Além disso, a banca também diz que o conceito de orçamento público modifica-se ao longo do tempo, em razão das mudanças sofridas nas funções do próprio orçamento.
Tal afirmação é confirmada pela doutrina. Conforme Giacomoni (2003), o orçamento é um dos mais antigos e tradicionais instrumentos utilizados na gestão dos negócios públicos, sendo concebido inicialmente como um mecanismo eficaz de controle parlamentar sobre o Executivo. Ao longo do tempo, sofreu mudanças no plano conceitual e técnico (aspectos jurídico, econômico, financeiro, de planejamento e programação, gerencial e controle administrativo, por exemplo) para acompanhar a própria evolução das funções do Estado.”
CERTO OU ERRADO
O orçamento público visto como o resultado do processo de avaliação de demandas e de escolha entre alternativas ressalta a sua natureza política.
CERTO! Definição da FGV.
Quais as naturezas do orçamento público?
1) Político: tem característica do grupo partidário
2) Econômico: busca racionalizar o processo de alocação de recursos, o equilíbrio das contas e os resultados para a sociedade
3) Jurídico: regido por normas legais
4) Financeiro: fluxo monetário na execução
5) Técnico: observância de técnicas e classificações claras, coerentes, racionais e metódicas
CERTO OU ERRADO
Além de ser um dos instrumentos de gestão mais antigos da administração pública, o orçamento público é um conceito estático cujas funções têm permanecido inalteradas desde a sua criação.
ERRADO! O orçamento público sofreu mudanças no plano conceitual e técnico para acompanhar a evolução das funções do Estado.
Quando se fala sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político em que é elaborado o orçamento combinado com o sistema de governo.
Quais os três tipos de orçamento que o Brasil já vivenciou?
1) Orçamento legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder Legislativo, geralmente ocorre em países parlamentaristas e ao Executivo cabe apenas a execução.
ex: Constituição Brasileira de 1981
2) Orçamento executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes autoritários.
ex: CF de 1937
3) Orçamento misto: a elaboração e a execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle.
ex: atual CF de 1988
Qual a origem das primeiras normas que tratam sobre controle das despesas públicas?
Acredita-se ser a Carta Magna de 1215.
Quais as espécies orçamentárias (ou técnicas orçamentárias)?
1) Orçamento tradicional (ou clássico)
2) Orçamento de desempenho (ou por realizações)
3) Orçamento de base zero (ou por estratégia)
4) Orçamento-programa (atual no Brasil)
5) Orçamento participativo
Qual a espécie orçamentária adotada no Brasil?
Orçamento-programa.
No que consiste o orçamento tradicional (ou clássico)?
Era uma peça de previsão das receitas e autorização das despesas públicas, classificadas estas por objeto, sem se cogitar das necessidades reais da administração e da população, nem dos objetivos econômico-sociais a atingir com sua execução.
Não tinha planejamento de ação governamental, era mero instrumento contábil do período anterior, ou seja, enfatiza fatos passados.
CERTO OU ERRADO
O orçamento tradicional caracteriza-se pela demonstração com a preocupação do gestor público com o atendimento das necessidades da população.
ERRADO! O gestor considera apenas as necessidades financeiras das unidades organizacionais e não as necessidades da população, não há preocupação com a realização dos programas de trabalho do governo, o que importa é as necessidades dos órgãos públicos.
Como funciona a definição do orçamento na espécie orçamentária “orçamento tradicional”?
Há apenas um incrementalismo, ou seja, os gastos do exercício financeiro anterior são ajustados em algum percentual discricionário.
Como as despesas são classificadas no orçamento tradicional?
Por itens ou “por linhas” (line-item budget), com ênfase nos inputs, ou seja, nos insumos ou itens de gasto, fornecendo informações sobre como e quantos recursos são gastos, em vez de especificar no que são aplicados.
CERTO OU ERRADO
Na espécie orçamentária de orçamento tradicional, não há relação entre os inputs e os outputs.
CERTO! Inputs são as entradas e outputs são as saídas. Nesse caso, no espécie tradicional não há qualquer especificação do uso do inputs.
PARA FIXAR
Resumindo, o orçamento clássico ou tradicional é uma peça meramente contábil-financeira, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo, em que prevalece o aspecto jurídico do orçamento em detrimento do aspecto econômico, o qual possui função secundária.
Almeja-se a neutralidade e a busca pelo equilíbrio financeiro. As funções do orçamento (alocativa, distributiva e estabilizadora) ficam em segundo plano. Portanto, o orçamento tradicional é somente um documento de previsão de receita e de autorização de despesas.
No que consiste o orçamento de desempenho ou de realizações?
Ele enfatiza o resultado dos gastos e não os gastos em si, dando mais ênfase no desempenho organizacional.
Orçamento de desempenho ou por realizações caracteriza-se por dois quesitos. Quais são?
1) Objeto do gasto
2) Um programa de trabalho envolvendo ações desenvolvidas
PARA FIXAR
José Afonso da Silva pontua o “orçamento por realizações” como o primeiro passo nas reformas das técnicas orçamentárias, em que se deixa de tratar o orçamento como mero documento de registro e controle de despesas para reconhecê-lo como instrumento de intervenção do Estado na economia, criado para aperfeiçoar e dar maior eficiência ao serviço público.
CERTO OU ERRADO
O orçamento de desempenho tem por característica marcante a classificação das despesas por objeto (pessoal, material, serviços de terceiros etc.)
ERRADO! O orçamento de desempenho tem por característica marcante das despesas por “funções, atividades e tarefas governamentais (educação, saúde, tantas crianças a alfabetizar, tantos doentes a atender).
O orçamento que classifica a despesa por objeto é o orçamento tradicional.
Qual a deficiência do orçamento por desempenho?
Não há vinculação entre planejamento e orçamento, inexiste um instrumento central de planejamento das ações do governo vinculado à peça orçamentária.
No que consiste o orçamento de base zero (OBZ)?
Numa análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação, por isso chamado de base zero.
PARA FIXAR
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos.
Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. Em regra, a alta gerência, por meio do planejamento estratégico, fixa previamente os critérios do orçamento de base zero, de acordo com cada situação. São confrontados os novos programas pretendidos com os programas em execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes de todos os níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação eficiente das dotações em suas atividades. Por isso, incluem-se entre as desvantagens a dificuldade, a lentidão e o alto custo da elaboração do orçamento.
Sendo assim, os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo.
Alguns autores consideram o orçamento de base zero como uma técnica do de outro orçamento. Qual?
Consideram que o OBZ é uma técnica do orçamento-programa.
PARA FIXAR
Muito cuidado! Pois o CESPE já considerou como correto o seguinte enunciado: “a técnica orçamentária conhecida como base zero exige uma reavaliação periódica das despesas associadas a cada ação ou programa”. O candidato pode ficar confuso por conta do termo “reavaliação”, como se fosse orçamento já criado em períodos anteriores e que está passando por um processo de revisão. Entretanto, para a banca, o termo foi utilizado como algo que exige a cada nova elaboração orçamentária a reavaliação dos programas, questionando-se se as atuais ações governamentais são eficientes e eficazes, bem como se devem ser eliminadas ou reduzidas, para dar maior prioridade a outras ações ou mesmo para reduzir os gastos. Essa definição está presente no artigo do Peter Phyrr. Inclusive, a questão caiu na prova da Seplan RR e CGDF, ambas aplicadas em 2023.
Qual o período de surgimento do orçamento-programa?
Na década de 1950 nas empresas privadas e tinha o nome de planejamento, programação e orçamentação (Planning-Programming Budgeting System – PPBS).
No que consiste o orçamento-programa?
Um instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados.
PARA FIXAR
Nas palavras de José Mauricio Conti, o conceito de orçamento-programa corresponde a uma técnica de orçamentação que consiste em um instrumento por meio do qual o planejamento governamental se materializa em dotações orçamentárias precisas e específicas, na forma de programas, que definem atividades e projetos com resultados e metas, de modo a vincular as referidas dotações ao atingimento dos objetivos fixados no plano. Segundo a doutrina de direito financeiro e administração pública, o orçamento-programa é uma metodologia de planejamento orçamentário que visa integrar os objetivos e metas governamentais com os recursos disponíveis, promovendo a eficiência e eficácia na aplicação dos recursos públicos.
Com esse modelo, passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da organização, além da manutenção do aspecto legal, sem considerá-lo, todavia, como prioridade.
O orçamento-programa procura levar os decisores públicos a uma escolha racional, que maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos públicos a programas e projetos de maior necessidade.
Quais os benefícios da organização das ações do governo sob a forma de programas?
Proporcionar maior racionalidade e eficiência à Administração Pública e ampliar a visibilidade dos resultados e dos benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos.
As decisões orçamentárias feitas pelo orçamento-programa devem ser tomadas com base em que?
Nas avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis.
O gasto público, no orçamento-programa, deve estar vinculado a que?
Deve estar ligado necessariamente a uma finalidade.
CERTO OU ERRADO
O surgimento do orçamento-programa marca a chegada da vinculação entre planejamento e orçamento.
CERTO!
PARA FIXAR
Decreto-Lei nº 200/1967, quando diz: Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual .
PARA FIXAR
CERTO OU ERRADO
O conceito de orçamento-programa envolve não apenas a definição e alocação de recursos em programas específicos, mas também a identificação clara dos responsáveis pela execução desses programas.
CERTO! A identificação dos responsáveis é essencial para assegurar a accountability (responsabilização) e a transparência na administração pública. Sem isso, seria impossível monitorar a execução dos programas e avaliar os resultados obtidos.
Qual seria a maior dificuldade no orçamento-programa?
A definição dos produtos finais de um programa de trabalho, pois algumas atividades também adicionam valores intangíveis, em complemento aos físicos, como uma ação de qualificação do servidor.
ex: o número de servidores qualificados é um resultado tangível, porém a capacidade de inovação, a melhora do processo de trabalho, a retenção de talentos no serviço público e a satisfação do cidadão atendido pelo servidor são metas bem mais subjetivas. não tem como os sistemas contábeis mensurar esse tipo de valor e, particularmente, na Administração Pública, há dificuldades para a medição, em termos quantitativos.
Podem ser utilizadas outras espécies de orçamento como apoio ao orçamento-programa?
SIM!! Por exemplo, nas ações ligadas ao funcionamento do órgão. O valor a ser pago, em condições normais, pelas contas de luz, água e telefone, sofre pequena variação de um ano para outro, normalmente apenas a inflação acumulada. Assim, para o cálculo do valor do orçamento atual, pode ser utilizado o método tradicional, acrescentando a inflação do período sobre o valor do orçamento dessa ação no ano anterior.
PARA FIXAR
PARA FIXAR
O orçamento-programa quase sempre aparece em contraponto a outra espécie de orçamento, normalmente o orçamento-tradicional.
No que consiste o orçamento-participativo?
É um instrumento que busca romper com a visão política tradicional e colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais.
PARA FIXAR
O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de autorregulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento e assegurar a sua não estagnação.
Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são diferentes de acordo com o tamanho dos municípios, principais implementadores do processo.
Ressalta-se que, apesar de algumas tentativas na esfera estadual, na experiência brasileira, o orçamento participativo foi concebido e praticado inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No nosso país, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre.
Quais as condições obrigatórias para aprovação do PPA, LDO e LOA no âmbito municipal, pela Câmara Municipal?
A realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas desses instrumentos orçamentários.
PARA FIXAR
No caso do orçamento participativo, como ficam as competências atribuídas pela Constituição aos Poderes Executivo e Legislativo, no tocante ao processo legislativo das leis orçamentárias?
Veja bem, nesse caso, não há perda da participação do Legislativo nem diretamente de legitimidade. Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo (que possui competência exclusiva e indelegável sempre). No orçamento participativo, a comunidade é considerada parceira do Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que muitas vezes as desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação dos grupos sociais desfavorecidos.
Como funciona na prática o orçamento participativo?
Em um orçamento como o participativo, são feitas várias reuniões em diversas regiões para se chegar a uma conclusão. Em caso de necessidade de mudanças, é muito trabalhoso efetuá-las. Por isso, no orçamento participativo, considera-se que há uma perda da flexibilidade. Ocorre uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois tem-se uma decisão compartilhada com a comunidade, ao contrário da decisão monopolizada pelo Executivo no processo tradicional e é muito mais difícil chegar a um consenso.
A Constituição de 1988 obriga os municípios a adotar que princípio na elaboração das leis orgânicas de orçamento?
A cooperação das associações representativas no planejamento municipal.
