Tema 9: La Ley Flashcards
La ley
En un plano normativo, la ley es la norma directamente infraordenada de la Constitución y a la cual
se subordinan todas las demás que integran en el ordenamiento. Constituye por tanto, la categoría
normativa básica del ordenamiento jurídico.
La ley es, además de la Constitución, la única norma del ordenamiento que goza de directa
legitimidad democrática, puesto que es producto inmediato de la actividad normativa de la
representación del pueblo, de las Cortes Generales.
Toda estructura jurídico política del Estado se legitima por la Constitución y la ley, legitimación que
justifica las importantes funciones que desempeñan órganos e instituciones que no son elegidos por
el pueblo, como ocurre con los jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial.
En cuanto a su relación con la constitución, la obra del legislador goza de amplia libertad dentro del
marco constitucional, y puede manifestarse de distintas maneras según los diversos tipos de
preceptos constitucionales de que se trate. En todo caso, el contenido material de la Constitución es,
en cualquier ámbito, un límite a la acción del legislador, en el sentido de que la ley no puede
contradecir lo dispuesto en la norma suprema.
Le reserva de ley
La Constitución reserva determinadas materias para ser reguladas, de una manera más o menos
completa, por ley. Se trata de una garantía constitucional destinada a asegurar que determinadas
materias de especial importancia sean directamente reguladas por el titular ordinario de la función
legislativo, esto es, por las Cortes Generales.
Esta reserva puede tener una intensidad variable en dos sentidos; por un lado, según se requiera que
la regulación sea mediante ley en sentido estricto, esto es, mediante ley parlamentaria dictada por
las CortesGenerales, o bien se admita que la regulación pueda hacerse por medio de norma de igual
rango y fuerza. Además, si hay diversos tipos de leyes parlamentarias, la reserva puede efectuarse en
beneficio de algunos de esos tipos específicos de leyes. Por otro lado, la reserva de ley puede ser
también más o menos intensa según la intervención de la ley deba ser más o menos exclusiva,
dejando un ámbito mayor o menor a la presencia subordinada del reglamento.
Leyes orgánicas y leyes ordinarias
Las leyes orgánicas son exclusivamente aquéllas que versan sobre unas determinadas materias
prefijadas de antemano por la propia Constitución, y que tienen un procedimiento especial de
aprobación también expresamente previsto por la norma superior. Leyes ordinarias son todas las
restantes, sean del Estado o de las CCAA.
Las leyes orgánicas se encuentran reservadas en el art. 81 CE, que contempla ambos aspectos,
material y formal, de este tipo de leyes. En cuanto al ámbito material, establece que son leyes
orgánicas aquéllas “relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades
públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás
previstas en la Constitución. La jurisprudencia constitucional ha justificado la necesidad de una
interpretación restrictiva de las materias propias de la ley orgánica mencionadas, para evitar una
excesiva rigidificación del ordenamiento jurídico. Así, en lo que respecta a las leyes de desarrollo de
los derechos fundamentales y las libertades públicas el TC ha entendido que la reserva de ley orgánica se refiere tan sólo a las libertades y derechos comprendidos en la Sección Primera del
Capítulo Segundo del Título Primero, cuyo rótulo rea precisamente “de los derechos fundamentales
y las libertades públicas”.
En cuanto al concepto de régimen electoral general, el Tribunal lo ha definido con el conjunto de
“normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su
conjunto y de las entidades territoriales en que se organiza a tenor del art. 137 CE, salvo las
excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o en los Estatutos”.
Desde una perspectiva formal, la ley orgánica posee un procedimiento específico de
aprobación. Así, se establece que “la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas
exigirá mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto”. Una vez
aprobado por el Congreso de los Diputados se envía al Senado. La votación por mayoría absoluta ha
de repetirse nuevamente tras su paso por el Senado si en ella se ha producido modificación del texto
remitido por el Congreso.
Leyes orgánicas y ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de ley. La exclusión de ambas tipos de
normas es recíproca, es decir, que en los dos casos la proyección fuera de su ámbito ocasiona un
vicio a la norma invasora:
· Bien la invalidez de la ley ordinaria.
· Bien la pérdida del carácter orgánico de la ley indebidamente aprobada como tal.
La ley orgánica cuenta con otros caracteres distintivos. Así, las materias reservadas a la ley orgánica
son materias excluidas de la iniciativa popular; no pueden ser reguladas por decretos legislativos o
por decretos-leyes; finalmente, su tramitación parlamentaria ha de incluir necesariamente el paso
por el Pleno de las Cámaras, estando excluida la delegación de su aprobación en las Comisiones
legislativas permanentes. Las materias propias de las leyes orgánicas son, por su propia naturaleza,
competencia legislativa del Estado, puesto que sólo a éste pertenece la potestad normativa para
dictarlas.
La iniciativa legislativa: diversos sujetos
Entendemos iniciativa legislativa como la facultad de promover la elaboración de una ley. La
Constitución atribuye la iniciativa legislativa a los siguientes sujetos:
· En primer lugar, la iniciativa se atribuye al Gobierno. Los textos presentados por el gobierno
en ejercicio de su iniciativa legislativa deben ser aprobados en Consejo de Ministros y
reciben la denominación de proyectos de ley. De acuerdo con la Constitución, éstos deben
disfrutar de prioridad en la tramitación, aunque, se añade “sin que la prioridad debida a los
proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por
el art. 87”, esto es, sin que por ello se impida el ejercicio de la iniciativa legislativa a los
demás sujetos titulares de la misma. Los proyectos de ley son enviados al Congreso de los
Diputados, Cámara que inicia la elaboración de las leyes, “acompañados de una exposición
de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos”. El
procedimiento legislativo se pone en marcha de forma preceptiva, sin que la Cámara pueda
rechazar su tramitación. Frente a un proyecto de ley gubernamental si cabe, en cambio, que
los principales sujetos sobre los que se articula el procedimiento legislativo, los grupos
parlamentarios, presenten enmiendas a la totalidad.
· En segundo lugar, la Constitución atribuya la iniciativa legislativa a ambas Cámaras
parlamentarias, cuyos textos reciben el nombre de proposiciones de ley. La iniciativa pertenece a las Cámaras como tales, no a sus miembros a título individual ni a los grupos
parlamentarios. Esto supone que la Cámara ante la que se haya ejercido la iniciativa debe
pronunciarse sobre las proposiciones mediante el trámite de la “toma en consideración”. De
acuerdo con el Reglamento del Congreso, las proposiciones deben ser presentadas por 15
Diputados o un grupo parlamentario, y deben ir también acompañadas en ambos casos de
antecedentes y exposición de motivos. Iniciado el procedimiento en el Congreso, la existencia
del trámite de toma en consideración de la Cámara hace que, superado este trámite, no se
admita ya la presentación de enmiendas a la totalidad que propugnen la devolución del
proyecto; sí son posibles éstas, en cambio, si la toma en consideración ha sido efectuada en el
Senado. Previo al trámite de toma en consideración, el Reglamento del Congreso ha previsto
dar ocasión al Gobierno de manifestar su opinión sobre la proposición de la ley a debatir. El
Gobierno cuenta para ello con un plazo de 30 días desde la publicación de la proposición. Si
la proposición se ha presentado en el Senado, en donde tienen derecho a hacerlo 25
senadores o un grupo parlamentario, es en esta Cámara donde se adopta la decisión sobre la
toma en consideración, siendo luego enviada al Congreso, donde comienza ya estrictamente
la fase sustantiva de la tramitación. La propuesta de ley en el senado debe ir acompañada de
una exposición justificativa y, en su caso, de una memoria en la que se evalúe su coste
económico.
· La Constitución también contempla el ejercicio de la iniciativa legislativa por los ciudadanos,
estableciendo la denominada iniciativa legislativa popular. Ésta debe ejercerse por no menos
de 500.000 ciudadanos. La ley prevé que la iniciativa debe ser impulsada por una comisión
promotora, la cual debe encargarse de presentar a la Mesa del Congreso de los Diputados un
texto articulado, que ha de ser objeto de examen de administrabilidad por parte de la Mesa
de la Cámara. El art. 87.3 Ce excluye expresamente las materias propias de ley orgánica, las
tributarias, las de carácter internacional y la relativa a la prerrogativa de gracia; y la ley
añade otras materias, resultantes de la reserva constitucional en favor del Gobierno de la
iniciativa en las mismas: la iniciativa no podrá versar sobre proyectos de planificación
económica, ni sobre los Presupuestos generales del Estado. Contra la resolución de la Mesa
del Congreso cabe recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Una vez admitida la
proposición, la comisión promotora dispone de un plazo de 9 meses, prorrogables por 3 más,
para proceder a la recogida de las 500.000 firmas exigidas por ley. Los gastos ocasionados
por la difusión de la proposición y la recogida de firmas son resarcidos por el Estado si
aquella alcanza la fase de tramitación parlamentaria. Cabe señalar que, en puridad, la toma
en consideración por la Cámara supone que es a ésta a quien corresponde la fase esencial de
la iniciativa, mientras que los electores actúan como sujetos proponentes de la misma, ya que
sólo tras la toma en consideración comienza la elaboración de un texto legal.
· Finalmente, la CE atribuya a las CCAA una facultad que ha de calificarse más de propuesta
de iniciativa que de auténtica iniciativa legislativa. Lo que la Constitución prevé es que las
Asambleas de las CCAA puedan solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley, o
bien remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, que podrán defender ante la
Cámara mediante una delegación de hasta 3 miembros. El segundo caso, atribuye a las
Cámaras autonómicas una posición más relevante que el primero, análoga a la de los
firmantes de una propuesta de iniciativa popular puesto que la propuesta autonómica es
sometida a la toma en consideración por parte del Congreso de los Diputados.
El procedimiento legislativo ordinario
El procedimiento legislativo se encuentra regulado directamente por la Constitución en sus rasgos
esenciales, regulación que es completada por los reglamente de ambas Cámaras.
La discusión por una Cámara de un texto legal se desarrolla en varias fases, que en el procedimiento
ordinario son las siguientes:
Discusión en el congreso de los diputados, discusión en el senado, (diferencias de opinión entre congreso y senado)
Discusión en el congreso de los diputados
La fase sustantiva del procedimiento legislativo comienza en el Congreso de los Diputados, en el que
hay que distinguir varias fases:
· Fase de enmiendas a la totalidad: en esta fase, el proyecto o proposición puede verse
totalmente rechazado o sustituido por otro. Efectivamente, los proyectos provenientes del
Gobierno y las proposiciones de ley del Senado pueden ser objeto de enmiendas a la
totalidad que propugnen la devolución del texto a los órganos promotores de la iniciativa o
también, en el caso de los proyectos del Gobierno, la posible adopción de un texto completo
alternativo. Tales enmiendas a la totalidad sólo pueden ser presentadas por los Grupos
Parlamentarios y son debatidas por el Pleno de la Cámara.
No caben, en cambio, enmiendas a la totalidad ni respecto de las proposiciones de ley del
propio Congreso ni sobre las procedentes de la iniciativa popular. Una vez tomadas en
consideración ambos tipos de proposición pasan directamente a la fase de discusión en
comisión.
· Fase de comisión: el proyecto o proposición pasa a continuación a examen y votación en las
comisiones correspondientes, según la materia sobre la que verse: en ella debaten las
enmiendas al texto que hayan presentado, en el plazo previo que determine el Reglamento,
los diputados o grupos parlamentarios. La Comisión designa una ponencia, encargada de
elaborar un informe sobre el texto y las enmiendas al mismo. Como consecuencia de la
discusión, la comisión elabora un texto que pasa a ser discutido en el pleno.
· Fase de Pleno: el dictamen de la comisión es sometido a discusión y votación en el Pleno de
la Cámara: en esta fase pueden mantenerse enmiendas que no hayan sido aceptadas por la
comisión. En este cao, el Pleno deberá pronunciarse por el texto propuesto por la comisión,
por el texto alternativo mantenida por la enmienda, o por un texto de transacción.
Discusión en el senado
Una vez aprobado el texto del proyecto o proposición de ley por el Congreso, su Presiente lo remite
al del Senado. Esta Cámara dispone de un plazo de 2 meses (20 días en los declarados urgentes por
el Gobierno o el propio Congreso) para poner su veto o para poner enmiendas. En ambos casos y al
igual que en el Congreso, primero tiene lugar una lectura en la comisión y luego otra en el Pleno,
debiendo desarrollarse ambas en el citado plazo constitucional de 2 meses. En la definitiva lectura
del Pleno, la aprobación del veto necesita la mayoría absoluta de la Cámara.
Si el senado no veta ni modifica el texto enviado por el Congreso, el mismo queda ya preparado para
su sometimiento a la sanción real.
Diferencias de opinión entre Congreso y Senado
Si el Senado no está conforme con el texto aprobado por el Congreso, tiene 2 opciones:
· Interposición de veto: si el Senado interpone su veto, el texto vuelve al Congreso. La Cámara
baja dispone entonces de una doble opción: puede superar el veto del Senado y aprobar el
proyecto o proposición de ley mediante la misma mayoría absoluta exigida al Senado para
oponerlo o puede, simplemente, dejar transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió al Senado; en ambos casos, el texto definitiva es idéntico al que se
aprobó en el Congreso.
· Aprobación de enmiendas: si el Senado se ha limitado a formular enmiendas, el Congreso
sólo está obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptándolas o rechazándolas por mayoría
simple.
Sanción, promulgación y publicación de las leyes
Una vez finalizada la tramitación parlamentaria y fijado el texto de ley, ésta debe todavía cumplir los
siguientes requisitos:
· La sanción de las leyes: consiste en la expresión de la voluntad real de aprobación del texto que
se iba a promulgar como ley. La Constitución establece que el Rey tiene el deber constitucional
de sancionar las leyes aprobadas por las Cortes Generales en un plazo de 15 días. Actualmente,
este procedimiento ha quedado vacío de contenido, de manera que es un requisito formal y
obligado, prácticamente equivalente a la promulgación.
· La promulgación: consiste en el acto de comprobación y proclamación de que la ley cumple con
todos los requisitos constitucionalmente exigidos, con el consiguiente mandato de que se cumpla
y sea obedecida. De acuerdo con el art. 91 CE, tras la obligada sanción el Re debe proceder a la
promulgación, a la vez que ordena su inmediata publicación.
· La publicación: que va aparejada al procedimiento de promulgación. De esta manera, el Rey
ejerce simultáneamente sus facultades de sanción y promulgación de las leyes, y ordena su
publicación. La inserción del texto de la ley en una publicación oficial, concretamente en el BOE,
determina el cumplimiento del principio constitucional, propio de todo Estado de Derecho, de la
publicidad de las normas, fijando el momento de su incorporación al ordenamiento jurídico. La
entrada en vigor se inicia en la fecha establecida en la propia norma por el legislador, quien
puede prever una vacatio legis, esto es, un período en el que la norma publicada todavía no entre
en vigor. En defecto de previsión expresa, las leyes entran en vigor tras una vacatio legis de 20
días prevista con carácter general en el Código civil.
Procedimientos legislativos especiales
Los procedimientos de tramitación parlamentaria especiales están previstos por la Constitución o
por los Reglamentos de las Cámaras de forma genérica y no asociados, en principio, a ningún tipo
especial de norma ni a ninguna materia. Estos procedimientos son los siguientes:
· El procedimiento de lectura única en Pleno: es de exclusiva previsión reglamentaria. Es un
procedimiento destinado a proyectos o proposiciones de ley que por su sencillez u otras
razones (como pudiera serlo el alto grado de consenso para su aprobación entre las fuerzas
parlamentarias), aconsejen una única lectura (debate y votación) en el Pleno de la Cámara,
sin necesidad de previo debate y votación en comisión. Tanto para el Congreso como para el
Senado, la decisión de seguir este procedimiento corresponde al propio Pleno, a propuesta
de la Mesa y oída la Junta de Portavoces.
· El procedimiento de aprobación íntegra en comisión: evitando el paso por el Pleno. Es la
propia Constitución la que contempla esta posibilidad, lo que se debe a que constituye una
modalidad excepcional del ejercicio por las Corte de la potestad legislativa, a que la
atribución de esta potestad a las Cortes, ha de entenderse a las Cámaras en pleno. Por ello, se
califica la tramitación íntegra en comisión como una delegación del Pleno en las comisiones
legislativas permanentes, delegación que es revocable en cualquier momento. Además,
quedan excluidos de este procedimiento especial los proyectos o proposiciones que versen
sobre reforma constitucional, sobre cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y los presupuestos generales del Estado. La tramitación que se sigue en la comisión es la misma
que en el procedimiento común.
· El procedimiento de urgencia: supone tan sólo un acortamiento de los plazos de las diversas
fases de la tramitación. En el Congreso de los Diputados, la decisión corresponde a la Mesa, a
petición del Gobierno, de 2 grupos parlamentarios o de 1/5 de los Diputados. En cuanto al
Senado, la decisión sobre el empleo del procedimiento de urgencia no siempre corresponde a
la propia Cámara. La constitución prevé que en el caso de que un proyecto haya sido
declarado urgente por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados, el Senado sólo cuente
con 20 días naturales, en vez de 2 meses, para enmendarlo o vetarlo. El Senado también
puede decidir la aplicación del procedimiento de urgencia para la tramitación de cualquier
proyecto o proposición de ley por acuerdo de la Mesa, de oficio o a propuesta de un grupo
parlamentario o de 25 Senadores.
La función financiera: las potestades tributaria y presupuestaria
Por función financiera se entiende la potestad de las Cortes para determinar la estructura de los
ingresos y gastos del Estado. La función financiera comprende, por un lado, la potestad tributaria
del Estado, que las Cortes ejercen aprobando las leyes que regulan los impuestos de donde proceden
los fondos públicos: por otro, la potestad presupuestaria, que significa la facultad de aprobar
anualmente las cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos, en la cual se contiene una
estimación de los ingresos provenientes de la aplicación de los tributos en vigor y de cualesquiera
otras fuentes y una autorización de los gastos en que han de emplearse dichos ingresos.
La potestad tributaria
La potestad tributaria consiste en la capacidad para imponer tributos que graven los ingresos y
vienes de los ciudadanos. La CE atribuye dicha capacidad en forma originaria “exclusivamente al
Estado, mediante ley”. Se trata de una potestad tributaria de segundo orden que depende no
solamente de la Constitución, sino también del propio legislador estatal. Así las CCAA, únicos entes
territoriales con potestad legislativa aparte del Estado central, poseen una potestad tributaria
condicionada por el legislador estatal, ya que deben ajustar el ejercicio de sus competencias
financieras a lo que establezca una ley orgánica.
La potestad presupuestaria
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la previsión de ingresos y autorización de gastos
anual de los poderes públicos y constituyen una pieza fundamental en el funcionamiento del Estado.
Formalmente son una ley, pero sobre la que la Constitución prevé expresamente tanto un
procedimiento de elaboración específico, como determinados aspectos de su contenido material.
La iniciativa presupuestaria está reservada exclusivamente al Gobierno. La propia Constitución
también impone al Gobierno un plazo estricto para la presentación del proyecto, que debe efectuarse
ante el Congreso de los Diputados “al menos 3 meses antes de la expiración de los del año anterior”.
Sin embargo, tanto este plazo como la fecha obligada en la que los Presupuestos deben estar
aprobados y publicados, constituyen plazos constitucionales cuyo incumplimiento sólo genera
responsabilidad política y respecto a los que la propia Constitución ha adoptado medidas
precautorias. En efecto, la Constitución prevé que si la Ley de Presupuestos no está en vigor el
primer día del ejercicio económico correspondiente, se consideran automáticamente prorrogados
los del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. La Constitución atribuye a las Cortes Generales el “examen, enmienda y aprobación” de los
Presupuestos.
La principal consecuencia de la reserva absoluta al Gobierno de la iniciativa presupuestaria se
plasma en la tramitación parlamentaria de los presupuestos, que queda sometida a limitaciones muy
estrictas. La discusión del Presupuesto versa precisamente sobre los gastos e ingresos anuales y,
consiguientemente, cualquier ejercicio del poder de enmienda por parte de las Cámaras se
encuentra severamente restringido: toda minoración de ingresos o incremento de gasto debe llevar
aparejada una contrapartida presupuestaria que compense dicha alteración; por consiguiente,
cualquier enmienda origina normalmente la necesidad de buscar una compensación a la alteración
del equilibrio presupuestario.
Existe, sin embargo, una importante excepción a la reserva gubernamental de iniciativa
presupuestaria en beneficio de determinados órganos e instituciones constitucionales dotados de
autonomía presupuestaria. Éstos tienen la facultad de elaborar sus propios presupuestos, aunque se
remiten a las Cortes englobados en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado elaborados por
el Gobierno y, ciertamente, constituyen partidas que deben ser tramitadas en formaordinaria por las
Cámaras. En tal situación se encuentran la Familia y la Casa del Rey, las propias Corte Generales, el
Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Cuentas.
Las previsiones constitucionales sobre la tramitación parlamentaria de los Presupuestos Generales
del Estado han sido desarrolladas por los reglamentos parlamentarios. El Reglamento del Congreso
establece que en el debate de totalidad, que ha de tener lugar en el Pleno de la Cámara, quedan ya
fijadas las cuantías globales de los estados de los presupuestos. El Reglamento del Senado también
prevé que si una enmienda implica la impugnación completa de una sección, se ha de tramitar como
una propuesta de veto.
Finalmente, la Constitución contiene principios materiales a los que debe ajustarse el ejercicio de la
potestad presupuestaria, al determinar que el gasto público debe realizar una asignación equitativa
ve los recursos públicos y que su programación y ejecución han de responder a los criterios de
eficiencia y economía.
Los Presupuestos deben ser completos, y contener la totalidad de los ingresos y gastos del Estado y
del sector público estatal. La Constitución requiere autorización por ley para que el gobierno emita
deuda pública o contraiga crédito.
