Tema 10: Normas aprobadas por el gobierno Flashcards
Los decretos legislativos
Si la ley es la categoría normativa básica del ordenamiento, la Constitución contempla también la
existencia de otras normas que, sin ser leyes ni proceder de las Cortes, tienen su mismo rango y
fuerza. Tales normas se dictan en virtud de potestades que integran también la función legislativa
del Estado y que se atribuyen al Gobierno. Se trata pues, de unas potestades extraordinarias
concedidas al Gobierno, a quien, en principio, solo le corresponde la potestad reglamentaria, que le
habilita únicamente para dictar normas con rango inferior a la ley.
Los decretos legislativos
Los decretos legislativos son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno, en virtud de una
autorización expresa de las Coretes denominada delegación legislativa. La delegación legislativa es
un acto dispositivo mediante el cual un sujeto, fundándose en su propia competencia para proveer
acerca de un determinado objeto, atribuya a otro los poderes necesarios para que provea, de modo
tan legítimo y eficaz como el mismo, acerca de una materia dentro de ciertos límites, y con arreglo a
los criterios estrictamente establecidos en el acto de delegación. Así pues, la delegación legislativa
prevista por la Constitución en el art. 82, permite a la cortes atribuir al Gobierno, mediante una ley
de delegación, la potestad de dictar una norma con fuerza de ley, denominada decreto legislativo.
La delegación ha de hacerse para materia concreta, y ha de fijar un plazo para su ejercicio,
transcurrido el cual decae la habilitación contenida en la delegación. La delegación se otorga para su
ejercicio por una sola vez: se trata de la atribución de una potestad normativa singular, que se agota
con su ejercicio. Ahora bien, mientras dura el plazo para el ejercicio de la delegación y hasta que el
mismo no se produce, el legislador sí tiene temporalmente limitada su capacidad para regular la
materia sobre la que ha atribuido al Gobierno potestad legislativa, aunque tal limitación es revocable
a voluntad del propio legislador.
Desde una perspectiva material, la Constitución impone tres limitaciones a la delegación legislativa.
En primer lugar, la delegación legislativa no puede versar sobre materias reservadas a la ley
orgánica. Las otras dos prohibiciones van referidas solamente a la delegación para elaborar textos
articulados, que tratamos a continuación: la ley de bases no puede autorizar su propia modificación,
ni puede facultar al Gobierno a dictar normas con carácter retroactivo.
La Constitución prevé dos tipos de delegación, cada una de ellas con un objetivo diferente:
· Leyes bases: son leyes de delegación que tienen por objeto la formación de textos articulados.
Tales leyes de bases consisten en una serie de principios sobre los aspectos esenciales de la
regulación a elaborar. Esta ley debe delimitar con precisión el objeto y alcance de la
delegación legislativa, lo que supone que dichas bases deben tener el suficiente grado de
concreción como para que no puede calificarse la delegación como una habilitación en
blanco. Además, debe delimitar con igual precisión “los principios y criterios que han de
seguirse en su ejercicio”. Además, la Constitución impone dos limitaciones de carácter
material a la delegación mediante ley de bases:
o Prohíbe que las leyes de bases autoricen al Gobierno a modificar la propia ley de
bases.
o Excluye la posibilidad de que la norma a elaborar por el Gobierno se dicte con
carácter retroactivo. Ley ordinaria: mediante una ley ordinaria, se permite al gobierno refundir textos legales.
Esta opción surge de la necesidad de ordenar leyes previas de diversas materias, es decir, se
autoriza al Gobierno a, en una sola norma, recoger el derecho de una determinada materia ya
existente, no hay innovación. En estos casos, esta ley ordinaria debe determinar el ámbito
normativo al que se refiere el contenido de la delegación, especificando, según establece la
propia Constitución, “i se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye
la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos”.
Control de la potestad legislativa delegada
Podemos deducir tres tipos de control de la potestad legislativa:
· Control ante el Tribunal Constitucional: la competencia del control del TC e indiscutible y se
deduce de la naturaleza de la delegación legislativa y de las atribuciones del alto tribunal. En
efecto, al mismo le corresponde el control de la constitucionalidad de las leyes y
disposiciones normativas con fuerza de ley, y por consiguiente, también el de los decretos
legislativos. La inconstitucionalidad se puede producir tanto por razones de carácter
procedimental, debido a la fracción de los artículos de la Constitución que regulan la
delegación, como por causas materiales, porque el contenido del decreto legislativo
conculque cualquier precepto constitucional.
· Control ante los tribunales ordinarios: la doctrina ha debatido cuál puede ser el alcance de su
competencia. Parte de ella entiende que los tribunales pueden controlar los excesos ultra
vires del decreto legislativo, esto es, verificar si éste ha ido más allá de la delegación
concedida, argumentando que los proyectos no amparados por la delegación no resultarían
investidos de fuerza de ley. No cabe olvidar, sin embargo, que dicha tesis e, cuando menos
discutible, por cuanto en el sistema de control de constitucionalidad implantado por la
Constitución parece que sólo el TC puede ejercer el control de las normas con fuerza de ley.
En cambio, sí parece que correspondería a los tribunales ordinarios de forma natural el
conocimiento de las irregularidades relativas al procedimiento administrativo de emanación
del derecho legislativo.
· Control Parlamentario: la Constitución se limita a contemplar la posibilidad de que el
legislador prevea fórmulas “adicionales” de control en la propia ley de delegación. Tales
fórmulas pueden ser previas o posteriores a la promulgación del decreto legislativo. El
reglamento del Congreso de los Diputados prevé que cuando una ley de delegación
establezca el control adicional de la legislación delegada por esta Cámara, los diputados y
grupos parlamentarios disponen de 1 mes, tras la publicación del decreto legislativo en el
Boletín Oficial de las Cortes Generales, ara formular objeciones.
Los decretos leyes
Los decretos-leyes son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno en caso de urgencia. En
este caso, es la propia Constitución la que atribuye directamente al Gobierno la potestad de dictar
decretos-leyes, delimitando los supuestos en que puede hacerlo.
La circunstancia que habilita al Gobierno para hacer uso de eta potestad normativa, denominada
hecho habilitante, es la existencia de una “extraordinaria y urgente necesidad”. Esta situación ha
sido interpretada por el Tribunal Constitucional, no como una circunstancia de excepción, sino
como una situación imprevista, más o menos grave, pero que requiere o hace conveniente una
actuación normativa de urgencia que no admite la dilación que necesariamente comporta la
intervención del legislativo.
Cuando se da la extraordinaria y urgente necesidad, el gobierno puede dictar en los términos del art.
86.1 “disposiciones legislativas provisiones” denominadas decretos-leyes, que entran en vigor de
manera inmediata tras su promulgación y consiguiente publicación. El decreto-ley no puede entrar a
regular una amplia serie de materias, cuales son el ordenamiento de las instituciones básicas del
Estado, los derechos, deberé y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la
Constitución, el régimen de las CCAA y el Derecho electoral general.
El control de los decretos leyes
El decreto-ley posee vigencia inmediata desde su publicación, siendo sometido posteriormente al
control del Congreso, imprescindible para que la norma pase a integrar de manera permanente el
ordenamiento jurídico, superando con ello la provisionalidad con la que surge. Este control ratifica
así la primacía parlamentaria sobre la función legislativa y se produce de acuerdo con las siguientes
reglas:
· El decreto-ley recién promulgado debe ser sometido “inmediatamente” a debate y votación
de totalidad en el Congreso de los Diputados en un plazo máximo de 30 días desde la
promulgación.
· Dentro del citado plazo, el decreto-ley deberá ser convalidado o derogado. Dicha decisión
recae sobre la totalidad de la norma, si posibilidad de modificación. En caso de
convalidación, la norma sigue en vigor como tal decreto-ley, ahora ya sin la nota de
provisionalidad, pero sin que se opere una conversión del mismo en ley. En caso de
derogación se plantea el difícil problema de los efectos producidos por el decreto-ley durante
su periodo de vigencia. Teniendo en cuenta que el decreto-ley surge en virtud de una
habilitación constitucional y sin vicio de ilegitimidad, no parece que la derogación deba tener
efectos ex tunc, sino que lo efectos producidos durante dicho período de vigencia serán, en
principio y a reserva de lo que disponga el acto de derogación, plenamente validos; la
derogación tendría, por consiguiente, efectos ex nunc.
· La Constitución prevé que durante el plazo citado de treinta días “las Cortes podrán
tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia”.
Frente al control parlamentario, que admite rasgos tanto jurídicos como de oportunidad, el control
jurisdiccional debe ajustarse únicamente a parámetros jurídicos. Como respecto a toda norma con
fuerza de ley, este control jurisdiccional corresponde en exclusiva al TC.
La potestad reglamentaria: decretos y órdenes
La potestad reglamentaria se define como la capacidad atribuida al poder ejecutivo de dictar normas
de rango inferior a las leyes, por lo común en desarrollo o aplicación de éstas.
La Constitución atribuye al Gobierno de la Nación la potestad reglamentaria. La potestad
reglamentaria del Gobierno comprende tanto los llamados reglamentos de ejecución como los
denominados reglamentos independientes.
Esta directa atribución constitucional de la potestad reglamentaria al gobierno no quiere decir que el
poder ejecutivo disponga de una potestad normativa igual y paralela a la potestad legislativa. De una
parte, los principios de legalidad y de jerarquía normativa impiden que una norma reglamentaria
pueda contradecir lo dispuesto en una norma de mayor rango, como lo es la ley: es decir, los
reglamentos se hallan en posición subordinada a los mandatos legales, ya que no pueden alterar las
leyes vigentes, y sí pueden, en cambio, ser modificados o derogados por leyes posteriores. De otra
parte, el reglamento no puede entrar en el coto vedado que supone la existencia de reservas de ley, orgánica y ordinaria. Finalmente, el reglamento tampoco puede ir más allá de lo regulado por la ley
cuando pueda entender que la ley ha querido agotar la reglamentación de la materia.
Tales restricciones a la potestad reglamentaria se hallan garantizadas por el control de los
tribunales: a diferencia de lo que ocurre con las normas de rango legal, los reglamentos están
sometidos a la revisión jurisdiccional por parte de los jueces y tribunales ordinarios.
La continua necesidad de adaptar las leyes al cambio de la realidad se lleva a cabo cada vez más por
vía reglamentaria. Así, el Parlamento se limita en muchos casos a elaborar las grandes líneas de la
regulación de una materia y deja al poder ejecutiva loa articulación precisa y detallada de la misma.
En lo que se refiere a la titularidad, sólo el Gobierno, en tanto que órgano constitucional, recibe de
forma directa la capacidad de dictar normas generales subordinadas a la ley. Ahora bien, ha de
recordarse que el Gobierno actúa mediante diversos órganos: tanto mediante el Consejo de
Ministros como mediante los miembros del Gobierno, que tienen también unas funciones
constitucionales atribuidas.
La Ley atribuye al Consejo de Ministros, “como órgano colegiado del Gobierno” la competencia de
“aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo
de Estado”, competencia que se ejerce mediante real decreto, mientras que corresponde a los
Ministros “ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento”,
competencia que se ejerce mediante órdenes ministeriales. De aquí que se infiere que la potestad
reglamentaria habrá de ser ejercida por el Consejo de Ministros cuando se trate de desarrollar
normas legales (reglamentos de ejecución) o cuando hayan de regularse materias que vayan más allá
de la competencia de un departamento ministerial.
Junto a la previsión de normas reglamentarias emitidas por el Consejo de Ministros o por los
ministros individualmente considerados, cabe también que la potestad reglamentaria sea ejercida
por el residente del Gobierno, en cuanto órgano del mismo. Tal posibilidad, derivada del art. 97 CE,
ha sido desarrollada por el art. 2.2j de Ley del Gobierno exclusivamente en lo que respecta a “crear,
modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías
del Estado”, además de la estructura de la propia Presidencia del Gobierno.
En consecuencia y por el momento, los reglamentos del poder ejecutivo constituyen un cuerpo
normativo jerarquizado integrado por los reales decretos dictados por el Presidente del Gobierno y
por el Consejo de Ministros y las ordenes ministeriales, más, en su caso, otras disposiciones
reglamentarias subordinadas emanadas de órganos administrativos inferiores cuando así lo autorice
una habilitación legislativa o de los propios reglamentos (decretos y órdenes) dictados por el
Gobierno y sus Ministros.
El ejercicio de la potestad reglamentaria está sometido a determinados requisitos en cuanto a los
procedimientos a seguir. La normativa legal regula los procedimientos para la elaboración de
disposiciones de carácter general, exigiendo que esa elaboración se inicie con estudios e informes
previos que garanticen su legalidad, acierto y oportunidad, así como que los proyectos elaborados
sean sometidos a informa de diversos órganos administrativos y, en su caso, a información pública.
En cuanto a los decretos de desarrollo y ejecución de una ley, han de ser además preceptivamente
sometidos a un dictamen del Consejo de Estado. Finalmente, par que produzcan efectos jurídicos,
las disposiciones de carácter general habrán de publicarse en el BOE. El control de que el ejercicio de la potestad reglamentaria se ajusta al principio de legalidad le
corresponde a los tribunales ordinarios. Esto no empece a que el TC controle también, en el ámbito
de su competencia, la subordinación a la Constitución de los reglamento dictados por el Gobierno.
Por otra parte, la Ley 50/1997 ha reconocido el principio de inderogabilidad singular de los
reglamentos, estrechamente vinculado con principios constitucionales como el de seguridad jurídica
y el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, según el cual son nulas las
resoluciones singulares que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas
por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.
Otras potestades reglamentarias
Distintas de la potestad reglamentaria atribuida al poder ejecutivo son las potestades reglamentarias
internas de otros órganos estatales dotados de autonomía reglamentaria, que dan lugar a los
reglamentos de organización y funcionamiento de dichos órganos. La principal característica de
estos reglamentos es que sus efectos se proyectan tan sólo ad intra, esto es, sólo afectan a quienes
pertenecen o dependen del órgano.
Poseen autonomía reglamentaria interna las Cámaras legislativas, el CGPJ y el Tc, entre otros
órganos.
