Chapter 8

Question 1

Définition du contrôle

Answer 1

I. Les activités politiques par opposition à l’activité législative.

II. Le contrôle va de la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement jusqu’aux activités purement informatives. Ainsi, en application de l’art. 719 du code de procédure pénale, les parlementaires sont autorisés à visiter à tout moment les locaux de garde à vue, les établissements pénitentiaires, etc. : ce mécanisme est une concrétisation de la « liberté d’expression et [du] libre exercice du mandat parlementaire (⚖️ CE, 2020, Bernalicis).

III. A. Opposé à l’action, le contrôle peut aussi se rattacher à l’art. 15 DDHC, selon lequel «La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration.»

B. Il est représentatif de la démocratie, tout particulièrement en période de crise (exemple de la pandémie de covid-19).

Question 2

Référence juridique du contrôle

Answer 2

Le titre III « Contrôle parlementaire » du règlement de l’Assemblée nationale fait figurer dans cette rubrique trois parties :

• Première partie « Information, évaluation et contrôle » ;
• Deuxième partie « Mise en jeu de la responsabilité gouvernementale » ;
• Troisième partie « Haute cour et Cour de justice de la République ».

Question 3

Signification de la responsabilité du gouvernement

Answer 3

Solidarité réciproque du Gouvernement et de la majorité parlementaire (≠ régime des États-Unis).

≠ Il ne s’agit pas de la reconnaissance d’une faute et d’une sanction associée, comme en droit civil auquel il est emprunté.

➞ Il permet de constater l’accord entre le Parlement et le gouvernement, ou sa disparition.

L’art. 20 C qui la prévoit strictement est une réaction aux excès de la souveraineté parlementaire :

• fonction gouvernementale : al. 1er : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ».
• responsabilité : al. 3 : « Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ».

Question 4

Les modalités de la responsabilité du gouvernement

Answer 4

Sanction juridique de l’accord politique gouvernement/Parlement :

• positivement : approbation de l’art. 49 al. 1 C ;
• négativement : censure de l’art. 49 al. 2 C.

⚖️ CC, n° 59-2 DC : la responsabilité du gouvernement ne peut être mise en cause que suivant les procédures fixées par la Constitution ➞ Les seuls votes politiques que le Parlement peut émettre sont ceux fixés par cet article.

L’art. 20 C dispose que le Gouvernement est responsable devant le Parlement, mais l’art. 50 C auquel il renvoie en limite la sanction (remise au président de la République par le Premier ministre de la démission du Gouvernement) aux seuls votes émis par l’Assemblée nationale.

Les votes demandés dans les conditions de l’art. 49 al. 4 C n’entraînent pas cette conséquence.

Question 5

La déclaration de politique générale

Answer 5

Art. 49 al. 1 C : « Le Premier ministre, après délibération du conseil des ministres, engage la responsabilité du gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale ».

La pratique n’en a pas retenu une obligation, mais l’a interprété comme une faculté :

• Michel Debré a présenté en janvier 1959 le programme de son gouvernement ; en octobre cependant, la politique générale qu’il expose porte en réalité essentiellement sur les événements d’Algérie ;
• Georges Pompidou, son successeur, précisa en avril 1962 que le gouvernement « avait décidé » de demander à l’Assemblée d’approuver son programme ;
• Georges Pompidou crée un précédent en affirmant, en avril 1966, que la lettre et l’esprit de la Constitution veulent que le gouvernement soit entièrement libre de demander ou non un vote de confiance, tandis que la motion de censure est la procédure normale pour mettre en jeu la responsabilité du gouvernement.

Question 6

La pratique du vote de confiance

Answer 6

L’art. 49, al. 1er C a été sollicité à 41 reprises entre 1959 et 2020.

La pratique confirma la position avancée en 1966 par Georges Pompidou : par la suite, plusieurs gouvernements ne sollicitèrent pas de vote, surtout après une alternance ; et même certains y renoncèrent, faute de majorité à l’Assemblée nationale sous la IXe Législature : Rocard II après les élections de 1988, Cresson en 1991, Bérégovoy en 1992, et trente ans plus tard, sous la XVIe législature, Élisabeth Borne en 2022, se contentant d’une déclaration à l’Assemblée nationale.

En revanche, plusieurs premiers ministres ont demandé des votes de confiance en cours de mandat, comme Édouard Philippe le 12 juin 2019.

Notablement, le 16 janvier 1991, pour l’application de l’art. 49 al. 1er C à la suite d’un message du président de la République sur la guerre du Golfe. Alors que la majorité n’était que relative, le Premier ministre précisa que «ceux qui voteraient “pour” ne seraient pas présumés soutenir la politique générale du Gouvernement». 523 pour et 43 contre.

Question 7

Procédure du vote de confiance

Answer 7

Art. 152 RAN : lorsque le Premier ministre engage la responsabilité du gouvernement en application de l’art. 49 al. 1er C, « la conférence des présidents organise le débat dans les conditions prévues à l’article 132 », c’est-à-dire celles des déclarations avec débat : la moitié du temps global attribué aux groupes d’opposition, par ordre d’importance et avec un minimum de dix minutes.

Après la clôture du débat, la parole peut être accordée à un orateur par groupe pour 15 minutes, et 5 minutes pour les autres.

Le vote a lieu dans les conditions de l’art. 66 RAN, c’est-à-dire par scrutin public à la tribune.

Parallèlement, lecture au Sénat du discours, simple acte d’information.

Question 8

Information du Sénat du vote de confiance

Answer 8

Parallèlement au vote de confiance se déroulant à l’Assemblée nationale, l’usage est que le deuxième membre du Gouvernement, dans l’ordre protocolaire, en donne lecture au Sénat.
Le Conseil constitutionnel a jugé que l’application de l’art. 49 al. 1er C exclut toute intervention du Sénat dans la procédure et notamment que cette lecture donne lieu à une réponse d’un membre du Sénat (⚖️ CC, n° 64 DC).
L’art. 39 RS précise donc que la lecture en question ne peut faire l’objet d’aucun débat et n’ouvre pas le droit de réponse prévu à l’art. 37 RS.

📚 Cependant, le Premier ministre peut s’adresser au Sénat, dans le cadre d’une déclaration non suivie d’un vote (art. 50-1 C) : ainsi de Mme Borne le 6 juillet 2022. En revanche, une déclaration de politique générale devant l’Assemblée nationale ouvre le droit de réponse (art. 39 RS).

Question 9

L’initiative de la « motion de censure spontanée »

Answer 9

Art. 49 al. 2 C : « L’Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Une telle motion n’est recevable que si elle est signée par un dixième des membres de l’Assemblée nationale. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée. Sauf dans le cas prévu à l’alinéa ci-dessous, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d’une même session ordinaire et de plus d’une au cours d’une même session extraordinaire ».

Art. 153 RAN : remise au Président de l’Assemblée nationale d’un document portant l’intitulé « motion de censure » suivi de la liste des signatures du dixième au moins des membres de l’Assemblée nationale, c’est-à-dire dont les sièges sont pourvus, et arrondi à l’entier supérieur. Un député ne peut être signataire de plusieurs motions de censure à la fois. À partir du dépôt, aucune signature ne peut être ajoutée ni retirée. Les motions de censure peuvent être motivées.

Question 10

Le débat de la « motion de censure spontanée »

Answer 10

La priorité du Gouvernement n’est pas opposable à l’inscription à l’ordre du jour.

Art. 49 al. 2 C : « Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt » ➞ art. 154 RAN : la conférence des présidents fixe la date de discussion des motions de censure au plus tard le troisième jour de séance suivant l’expiration du délai constitutionnel.

Le débat organisé dans les conditions de l’art. 132 RAN, celles des déclarations avec débat. Aucun retrait d’une motion de censure n’est possible après sa mise en discussion, qui doit être poursuivie jusqu’au vote. Aucun amendement n’est possible. Il est possible à la conférence des présidents de décider que plusieurs motions de censure seront discutées en commun, sous réserve qu’il soit procédé pour chacune à un vote séparé.

L’art. 51 C prévoit le report de droit de la clôture des sessions pour permettre l’application des dispositions de l’art. 49 C (appliqué en 1962 et 1979). Il prévoit également de droit des séances supplémentaires à cet effet (Loi constitutionnelle du 4 août 1995).

Question 11

Le vote de la motion de censure « spontanée »

Answer 11

Art. 49, al. 2 C : innovation de l’exigence d’une majorité des membres composant l’Assemblée nationale, seuls les votes en faveur de cette responsabilité étant pris en compte ➞ art. 154 RAN : seuls les députés favorables à la motion de censure participent au scrutin dans les conditions de l’art. 66 RAN, c’est-à-dire à la tribune et pour une durée de 45 minutes.

Les députés qui ne participent pas au vote sont présumés approuver le gouvernement ➞ élimination de toute prise en compte de l’abstention).

Question 12

L’interpellation

Answer 12

I. Mise en demeure adressée au Gouvernement l’invitant à s’expliquer sur l’exercice de son autorité.

Procédure spécifique du parlementarisme français remontant à la monarchie de Juillet.

II. Conservée mais désormais indissociable de la censure, dont elle constitue une modalité particulière ➞ art. 156 RAN : le député qui désire interpeller le gouvernement joint à sa demande une motion de censure répondant aux conditions fixées par l’art. 153 RAN.

Rarement utilisée (quatre occurrences entre 1979 et 1989).

Question 13

Application de la motion de censure spontanée

Answer 13

Elle a perdu sa portée initiale à partir du moment où a existé une majorité homogène et disciplinée, à partir de la dissolution qui a suivi l’adoption de la seule motion ayant abouti sous la Ve République, le 4 octobre 1962.

Emploi désormais symbolique :

• condamnation par l’opposition de la politique du gouvernement ;
• absence de recours du Gouvernement à l’art. 49, al. 1er C ;
• Réaction à un scandale médiatique touchant à l’exécutif (affaire Benalla, le 31 juillet 2018).

On en compte une soixantaine depuis 1958. Une seule a réussi (4 octobre 1962), mais depuis juin 2022, la fragilité de la majorité parlementaire redonne de son intérêt à cet instrument.

Question 14

Le mécanisme d’engagement de la responsabilité sur le vote d’un texte

Answer 14

La question de confiance de l’art. 49 de la Constitution de 1946 présentait un angle mort :

• Le refus de la confiance nécessitait la majorité absolue des députés ;
• Le rejet d’un texte se faisait selon la procédure législative ordinaire, c’est-à-dire à la majorité relative ;
  ➞ avec le jeu de l’abstention, un texte pouvait être refusé sans pour autant atteindre la majorité requise pour renverser le gouvernement ; pour autant, la pratique conduisit les gouvernements dont le texte avait été refusé à démissionner.

II. Aujourd’hui, l’art. 49 al. 3 C :

• supprime cet angle mort ;
• renverse la charge de la preuve, qui pèse sur l’opposition ;
• neutralise les défections silencieuses de la majorité ;
• mais il peut également devenir l’expédient d’un gouvernement minoritaire.

Question 15

La motion de censure en réplique

Answer 15

I. Selon l’art. 155 RAN, lorsque le Premier ministre engage la responsabilité du gouvernement sur le fondement de l’art. 49 al. 3 C, le débat est suspendu pendant vingt-quatre heures, délai durant lequel une motion de censure répondant aux conditions de l’art. 153 RAN et visant l’art. 49 al. 3 C, peut être remise au Président de l’Assemblée nationale.

II. A. En pratique, jusqu’en 1988. l’engagement de responsabilité était généralement suivi du dépôt d’une motion de censure.

B. Toutefois, sous la 9e législature, 39 recours à l’art. 49 al. 3 C par des gouvernements à la majorité relative à l’Assemblée nationale ont, par lassitude devant l’inutilité du geste, conduit les députés à s’abstenir de tels dépôts : 31 engagements n’ont pas été suivis de motions de censure de 1988 à 1993.

Question 16

Sort des amendements intégrés par le Gouvernement lors d’un recours au 49, al. 3 C

Answer 16

⚖️ CC, n° 2015-715 DC, Loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques

Les amendements intégrés par le Gouvernement lors d’un recours au 49, al. 3 C ne sont pas nécessairement débattus préalablement en commission.

Question 17

Les raisons de recourir à l’art. 49 al 3 C

Answer 17

Disposition conçue pour répondre à une situation du type IVe République, caractérisée par des majorités incertaines auxquelles il fallait forcer la main.

Disposition se présentant comme un instrument disciplinaire à l’encontre de la majorité : recours par le gouvernement Valls en 2015 et 2016.

Il permet de forcer la main des membres de la majorité tout en leur évitant de s’exposer sur des textes qui les embarrassent : recours par le gouvernement Mauroy sur la loi de blocage des salaires, pour éviter de heurter les communistes.

Caractère expéditif de la procédure.

Mais il n’était pas prévu qu’au prix d’un détournement de l’esprit de cette disposition, elle permette à des gouvernements minoritaires de se maintenir pendant cinq ans : 9e et 16e législatures (seulement 250 députés soutenant le Gouvernement).

Question 18

L’art. 49 al. 3 C employé pour répondre à une situation du type IVe République, caractérisée par des majorités incertaines auxquelles il fallait forcer la main

Answer 18

Cela a été le cas :

• sous la première législature : pas de majorité permanente, neutralisation de la conjonction des opposants de droite et de gauche, finalement opérée pour voter la censure en 1962 ;
• majorité traversée de mouvements centrifuges : 1967-1968 (opposition des giscardiens), 1976-1981 (opposition du RPF), 1986-1988 (majorité très courte) ;
• majorité relative : 1988-1993, avec un détournement de l’esprit d’une disposition n’ayant pas pour but de permettre à des gouvernements minoritaires de se maintenir pendant cinq ans, mais favorisé par les difficultés des communistes et de la droite à concentrer leurs suffrages sur la même motion de censure ;
• sous le gouvernement Valls, en 2015 et 2016.

Question 19

L’art. 49 al. 3 C comme instrument disciplinaire à l’encontre de la majorité et ses avantages

Answer 19

I. L’abstention imposée aux membres de la majorité gouvernementale permet de les dispenser d’avoir à se prononcer sur des textes embarrassants.

II. Le Premier ministre ménage les scrupules d’une parti de sa majorité tout en lui forçant la main :

• recours en 1977 sur l’élection au suffrage universel du Parlement européen, alors que le groupe RPR était réticent mais divisé, ce qui permit d’éviter de révéler publiquement ses dissensions ;
• recours de 1981 à 1986 alors que le groupe socialiste disposait de la majorité absolue, pour l’adoption de la loi sur le blocage des prix ;
• recours sur les lois Macron en 2015.

Question 20

Caractère expéditif de la procédure de l’art. 49 al. 3 C

Answer 20

Avec le développement de l’obstruction parlementaire, elle est un moyen de couper court à toute discussion, donc aux manœuvres dilatoires en même temps qu’elle manifeste la détermination du Gouvernement :

• loi sur les nationalisations, après la censure du Conseil constitutionnel en 1982 ;
• couplage avec l’habilitation de l’art. 38 C pour aller vite en 1986, mais qui se heurta au refus présidentiel de signer les ordonnances, ce qui donna lieu à un nouvel engagement de responsabilité sur des projets de loi ;
• en février 2020 par le Gouvernement Philippe, sur le projet de loi relatif aux retraites.

La restriction apportée à l’art. 49 al. 3 C en 2008 s’est accompagnée de l’instauration du temps législatif programmé. Toutefois, faute de pouvoir y recourir, l’art. 49 al. 3 C a été en février 2020 l’ultimum remedium pour briser l’obstruction.

Le temps législatif programmé n’étant pas invocable pour un texte financier, il a été recouru à l’art. 49, al. 3 C pour l’adoption de la réforme des retraites dans le cadre de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

Question 21

Controverses autour de l’art. 49 al. 3 C

Answer 21

Lorsqu’il est combiné avec l’art. 45, al. 4 C (« dernier mot » de l’Assemblée nationale), un texte repoussé par le Sénat est considéré comme adopté par l’Assemblée statuant définitivement mais par prétérition, alors qu’il est jugé si important que le gouvernement veuille engager sa responsabilité, n’est formellement approuvé par personne.

Michel Debré y a recouru dès 1960 à propos de la force nucléaire, puis il y a été occasionnellement. Sous la 9e législature, cinq textes, dont deux lois de finances, faisant le symbole un peu caricatural des infortunes du parlement.

L’assouplissement du parlementarisme rationalisé de la LC du 23 juillet 2008 a limité au vote d’un projet de LF, de LFSS et à un seul autre projet ou proposition de loi par session.

Question 22

L’approbation sénatoriale

Answer 22

Art. 49 al. 4 C : « Le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l’approbation d’une déclaration de politique générale ».

Il s’agissait du seul vote politique prévu par la Constitution qui soit dépourvu d’effets juridiques, jusqu’à l’introduction de l’art. 50-1 C en 2008.

Le vote sénatorial intéresse la responsabilité du Gouvernement, manifestant une opinion à la manière des résolutions de naguère. Mais l’initiative est réservée au Premier ministre, qui n’y a recours que lorsque la réponse est connue d’avance. Elle était pensée à l’origine comme un moyen de soutenir le Gouvernement face à une assemblée trop envahissante.

Question 23

Restriction dans la mise en œuvre de l’approbation sénatoriale

Answer 23

La déclaration de politique générale prévue par l’art. 49, al. 4 C fait l’objet d’un débat, à l’issue duquel le Président consulte le Sénat sur cette approbation par scrutin public. Le débat ne peut avoir lieu en même temps que celui ouvert à l’Assemblée sur la déclaration de l’art. 49, al. 1 C (disposition résultant de la décision ⚖️ CC, n° 76-64 DC, Règlement du Sénat ; art. 39, al. 2 RS).

Question 24

Application de l’approbation sénatoriale

Answer 24

Caractère d’opportunité, visant à témoigner de la considération du gouvernement pour la haute assemblée, associée dans des conditions guères différentes de la pratique de l’art. 49 al. 1er C, puisque la confiance n’est sollicitée que lorsqu’elle est assurée.

«C’est pour exprimer mon respect du bicamérisme qui fonde nos institutions et ma grande considération pour la chambre haute» (Édouard Philippe, 13 juin 2019). Ce vote fut pourtant l’occasion de la seule désapprobation dans ce cadre.

N’étant pas assuré de sa majorité, Jean-Marc Ayrault, le 3 juillet 2012, renonça prudemment à demander l’approbation au Sénat de sa déclaration de politique générale à l’Assemblée, mais vint manifester «le respect du Gouvernement envers le Sénat» le lendemain, au moyen d’une déclaration de l’art. 50-1 C non suivie d’un vote. Manuel Valls et Jean Castex en firent de même.

Art. 49 al. 4 C appliqué dix-huit fois, et seulement à partir de 1975, dont seize en parallèle avec une déclaration de politique générale à l’Assemblée.

Question 25

Encadrement des votes après les déclarations du gouvernement

Answer 25

Avant la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, art. 132 RAN lapidaire : « Aucun vote, de quelque nature qu’il soit, ne peut avoir lieu à l’occasion des déclarations prévues au présent article » :

La doctrine de 1958 visait à limiter les votes politiques aux seuls cas où la responsabilité du Gouvernement était explicitement engagée. La discipline majoritaire a écarté la crainte de mettre en cause la responsabilité de manière indirecte. ➞ Inconvénients d’un état du droit aussi rigide, contraignant parfois le Premier ministre à recourir à une déclaration de politique générale sur un objet particulier.

Désormais, l’art. 50-1 C prévoit que « Le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire au sens de l’article 51-1, faire une déclaration qui donne lieu à un débat et peut, s’il le décide, faire l’objet d’un vote sans engager sa responsabilité ».

Question 26

Les catégories de déclarations du gouvernement

Answer 26

Déclarations avec débat (art. 132 RAN/39 RS).

Déclarations sans débat (art. 132 RAN/39 RS).

Déclaration sur un référendum (art. 11 al. 2 C : lorsque proposé par le gouvernement, suivie d’un débat).

Déclaration sur une intervention de forces armées à l’étranger (art. 35 al. 2 et 3 C : dans un délai de trois jours, information suivie d’un débat sans vote ; puis après un délai de quatre mois, pour autorisation).

Communications du gouvernement (art. 31 C : les membres du gouvernement sont entendus quand ils le demandent).

Question 27

Les déclaration du gouvernement avec débat

Answer 27

L’art. 132 RAN a été réécrit pour unifier la procédure des déclarations avec débats de l’art. 50-1 C.

La conférence des présidents fixe le temps global attribué aux groupes et le cas échéant aux députés n’appartenant à aucun groupe, en fonction de leur importance numérique, avec la moitié aux groupes d’opposition, avec un minimum de dix minutes pour chaque groupe.

Lorsque le gouvernement décide d’un vote, la conférence des présidents peut autoriser les explications de vote de 5 minutes à un orateur par groupe et il a lieu à scrutin public. De tels votes sont exceptionnels : par exemple, sur le traçage numérique des personnes en mai 2020.

Selon l’art. 39 RS :
- Les déclarations faites au titre de l’art. 50-1 C donnent lieu à un débat ;
- Dans les autres cas, le débat est décidé par la conférence des présidents. Si le gouvernement demande un vote, celui-ci a lieu par scrutin public ordinaire.

Question 28

Les déclarations du gouvernement sans débat

Answer 28

Art. 132 RAN : Le Gouvernement peut faire une déclaration sans débat, à l’issue de laquelle le président peut autoriser un seul orateur par groupe à répondre au gouvernement.

Art. 39 RS : si la déclaration ne fait pas l’objet d’un débat, elle ouvre, pour un sénateur de chaque groupe, le droit de réponse prévu par l’art. 37, al. 3 RS, l’ordre d’appel étant déterminé par tirage au sort.

Question 29

Les déclarations du gouvernement sur un référendum

Answer 29

Art. 11, al. 2 C (rédaction de la loi constitutionnelle du 4 août 1995) : lorsque le référendum est organisé sur proposition du gouvernement celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat .

Première application de la nouvelle disposition à l’Assemblée nationale en avril 2005, avant le référendum portant sur le projet de loi autorisant la ratification du traité établissant une constitution pour l’Europe.

Le règlement du Sénat précise que la conférence des présidents peut organiser ce débat dans les conditions prévues à l’art. 29 ter RS, un temps spécifique étant en outre fixé, s’il y a lieu, pour les présidents de la commission spéciale ou des commissions permanentes intéressées (art. 39 RS).

Question 30

Déclaration du gouvernement sur une intervention de forces armées à l’étranger

Answer 30

Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’art. 35 al. 2 C dispose que « le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, au plus tard trois jours après le début de l’intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote. »

L’information peut être une déclaration. Suivie d’un débat en mars 2011 (Libye), janvier 2013 (Mali), décembre 2013 (Centrafrique).

La loi du 18 décembre 2013 de programmation militaire prévoit que les opérations extérieures en cours feront, chaque année, l’objet d’un débat au Parlement, les commissions compétentes se voyant communiquer un bilan politique, opérationnel et financier.

Question 31

Le déroulement du débat sur la déclaration du gouvernement à propos de l’intervention des forces armées à l’étranger

Answer 31

Concernant l’information sur l’intervention :
Art. 131 RAN : le temps de parole alloué à chaque groupe est de trente minutes, sauf décision contraire de la conférence des présidents.
Le Sénat se contente d’indiquer, à l’art. 73-1 RS, que « l’information prévue du Sénat prévue par l’article 35, deuxième alinéa, de la Constitution, prend la forme d’une communication du Gouvernement portée à la connaissance des sénateurs ».
➞ Dans les deux cas, aucun vote ne peut être organisé.

Art. 35 al. 3 C : lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement.
➞ débat et vote de droit.

Art. 131 RAN : après la clôture du débat, possibilité d’une explication de vote de cinq minutes pour chaque orateur désigné par un groupe.

Art. 73-1 RS : le Sénat statue par scrutin public ordinaire.

Question 32

L’art. 35 C et son application

Answer 32

I. La déclaration de guerre est autorisée par le Parlement (depuis 1958).

II. A. Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V^e République :

1° Le Parlement doit être informé, au plus tard dans les trois jours, de la décision du Gouvernement de faire intervenir les forces armées à l’étranger ;

2° La décision d’engager ces forces à l’étranger (art. 35 C) est soumise à l’approbation du Parlement, passé un délai de quatre mois.

B. Depuis la révisions constitutionnelle, plusieurs interventions ont donné lieu à une telle approbation :

• en septembre 2008 : Afghanistan ;
• en janvier 2009 : prolongation d’interventions au Tchad (opération Épervier), en République centrafricaine, en Côte d’Ivoire, au Liban, au Kosovo ;
• en 2011, en Libye ;
• en 2013, au Mali (opération Serval) ;
• en 2014, en Centrafrique (opération Sangaris) et en Irak (opération Chammal) ;
• en 2015, pour des opérations aériennes en Syrie.

⚠️ Mais l’opération Barkhane, engagée en 2014 au Sahel et au Sahara et interrompue en 2021, n’a jamais fait l’objet d’une autorisation parlementaire, ce que le ministre de la Défense avait justifié par le fait qu’elle était supposée prendre le relai des opérations Épervier et Serval.

Question 33

Les communications du gouvernement

Answer 33

Art. 31 C : « Les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent. »
➞ En 1982, le Premier ministre a pu intervenir sans que sa déclaration n’ait été prévue par l’ordre du jour, mais seulement annoncée dans la presse, le Président donnant alors la parole à un orateur par groupe pour lui répondre.

Critiques de l’opposition sur le caractère expéditif du débat, plutôt que de procéder à une véritable déclaration de politique générale.

Question 34

Le principe des résolutions de l’art. 34-1 C

Answer 34

Il revient sur la censure initialement opérée par le Conseil constitutionnel (⚖️ CC, n° 59-2 DC, Règlement de l’Assemblée nationale), tout en validant la finalité de cette décision :
« Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par une loi organique.

Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiennent des injonctions à son égard. »

Question 35

Le régime de l’irrecevabilité des propositions de résolution de l’art. 34-1 C

Answer 35

Mis en œuvre par la loi organique du 15 avril 2009. L’art 136 RAN et les art. 50 bis, ter et quater RS en retranscrivent les prescription.

Transmission, après le dépôt annoncé au journal officiel, par le Président de l’assemblée au Premier ministre.
Les demandes d’inscription à l’ordre du jour émanant des présidents de groupe doivent parvenir 48 heures avant la réunion de la conférence des présidents, et le Président en informe sans délai le Premier ministre.

Ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour :
1° Les propositions déposées depuis moins de six jours francs ;
2° Les propositions dont le président constate qu’elles ont le même objet qu’une proposition antérieure inscrite à l’ordre du jour de la même session ;
3° Les propositions dont le Gouvernement a fait savoir au Président de l’Assemblée nationale, avant cette inscription à l’ordre du jour, qu’il opposait l’irrecevabilité prévue par l’art. 34-1, al. 2 C (⚖️ CC, n° 2009-579 DC, Loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution : cette transmission doit nécessairement avoir lieu avant l’inscription à l’ordre du jour, ce qui implique qu’un parlementaire ne peut plus la modifier ultérieurement).

Question 36

La procédure des résolutions de l’art. 34-1 C

Answer 36

Dérogation à la procédure traditionnellement applicable :

• non renvoyées en commission (censure de dispositions prévoyant un tel renvoi dans la LO du 15 avril 2009 par la décision ⚖️ CC, n° 2009-579 DC, Loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution) : comme les motions, elles sont discutées sans être rapportées ;
• ne peuvent être amendées ; mais au Sénat, rectifiables par leur auteur jusqu’à l’inscription à l’ordre du jour et portées sans délai à la connaissance du gouvernement (art. 50 bis RS).
  ➞ Ces particularités (absence de renvoi en commission et exclusion du droit d’amendement) en font un objet prisé par les groupes sénatoriaux d’opposition et minoritaires dans leurs espaces réservés de l’art. 48 al. 5 C, étant ainsi assuré que leur travail initial ne sera pas défiguré par la majorité. La célérité de la discussion d’une proposition de résolution (en moyenne, une heure trente) s’adapte parfaitement aux contraintes temporelles des quatre heures assignées aux espaces réservés.

Question 37

Bilan de l’application de l’art. 34-1 C

Answer 37

Sous la 14e législature, 104 propositions de résolutions déposées, 25 examinées en séance et 20 adoptées.

Sous la 15e législature, 58 propositions déposées et 30 adoptées.

Entre 2011 et 2014, au Sénat, 53 résolutions déposées, 30 examinées en séance, 23 adoptées (chiffres Sénat perso).

Question 38

Article 88-4 C

Answer 38

La loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a introduit un nouvel art. 88-4 C qui charge le gouvernement de tenir le Parlement informé des propositions d’actes communautaires comportant des dispositions législatives, désormais «projets d’actes législatifs européens» (al. 1er) et permet aux chambres d’adopter des « résolutions européennes », y compris en dehors des sessions (al. 2).

Modifié par la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999 pour élargir l’information de l’al. 1er «autres projets ou propositions d’actes de l’Union européenne» et par celle du 23 juillet 2008 qui instaure une commission chargée des affaires européennes (al. 3).

Question 39

Objet de l’art. 88-4 C

Answer 39

Mieux informer le Parlement sur le processus normatif européen et le doter de moyens de contrôle spécifique sur les affaires européennes.

Au dessaisissement d’une partie des compétences que les assemblées détiennent de la Constitution, répond le recouvrement d’un pouvoir de contrôle sur la participation du Gouvernement à l’exercice desdites compétences au sein du Conseil européen.

Les résolutions permettent aux assemblées d’exprimer leur position par des décisions qui, sans être juridiquement contraignantes, visent à influencer la conduite du Gouvernement.

Question 40

Champ d’application de l’art. 88-4 C

Answer 40

Depuis 2008, champ très large, dont le domaine est précisé par la loi du 15 juin 2009, qui modifie l’art. 6 bis de l’ordonnance n° 58-1100 :

• « clause obligatoire » : les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne ;
• « clause facultative » : à l’initiative du gouvernement ou à la demande du président d’une assemblée, tout document nécessaire : rapports, livrets verts, livres blancs, recommandations, avis ;
• information sur les négociations en cours.

En pratique :

• le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) réceptionne les projets et propositions d’actes pour les communiquer au Secrétariat général du Gouvernement (SGG) ;
• le SGG les transmet dans les vingt-quatre heures aux présidents des assemblées parlementaires ;
• plus de 3 000 documents de ce type sont transmis par législature.

Question 41

La réserve d’examen parlementaire

Answer 41

Elle désigne l’engagement du Premier ministre à respecter un délai minimum pour l’examen des documents transmis dans le cadre des résolutions de l’art. 34-1 C. Elle s’est d’abord traduite par une circulaire 1994 du Premier ministre Édouard Balladur.

Prescription aux ministres de vérifier, avant de participer à des négociations au sein du Conseil, si les assemblées ont l’intention d’adopter une résolution les concernant : le cas échéant, le SGAE donne instruction aux représentants français au Conseil de s’opposer à l’inscription de l’affaire à l’ordre du jour du Conseil.

Ce délai était à l’origine d’un mois. Depuis, une circulaire Fillon de 2010 distingue un délai de huit semaines pour un projet d’acte législatif de l’Union européenne et de quatre semaines pour les autres.

Question 42

Les commissions des affaires européennes

Answer 42

Ancêtres :

• les délégations pour les Communautés européennes instituées par une loi de 1979 ;
• délégations pour l’Union européenne, ainsi renommées par une loi de 1994.

L’art. 6 bis de l’ordonnance n° 58-1100 attribue aux règlements la fixation de leur composition (48 membres à l’Assemblée nationale - art. 151-1 RAN - et 41 membres au Sénat - art. 73 bis -, en assurant une représentation proportionnelle des groupes et une représentation équilibrée des commission permanentes) et de leur fonctionnement, qui est celui applicable aux commissions permanentes.

Elles suivent les travaux conduits par les institutions de l’Union européenne. Elles possèdent un droit d’initiative en matière de résolution européenne, bien qu’une proposition de résolution puisse être déposée à titre individuel par un député ou un sénateur.

A l’Assemblée nationale, elle peut formuler des observations dans ces matières devant la commission saisie d’un texte d’un texte portant sur un domaine couvert par l’activité de l’Union européenne ou en séance publique sur autorisation de la conférence des présidents.

Au Sénat, elle assure la publication et la diffusion des documents transmis. Depuis la résolution du 18 juin 2019, après une phase d’expérimentation initiée en janvier 2018, la commission a pour fonction d’informer le Sénat sur les risques de «surtransposition».
📚 On retrouve ici l’esprit qui animait Jean Foyer, président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, à l’initiative des délégations pour les Communautés européennes, manifestant le souci de préserver les compétences du législateur national.

Question 43

L’adoption des propositions de résolution européenne

Answer 43

Procédure applicable en première lecture aux propositions de loi, exception faite des dispositions faisant application des art. 39, 40, 41 et 42 al. 3 C (art. 151-4 RAN).

Elles sont examinées par la commission permanente compétente qui se prononce sur la base du texte adopté par la commission des affaires européennes.

Art. 151-6 RAN (dispositions analogues au Sénat) : si la commission n’a pas déposé son rapport dans le mois suivant le dépôt de la proposition, « le texte de la commission des affaires européennes est considéré comme adopté ».

Dans les 15 jours qui suivent, la conférence peut proposer son inscription à l’ordre du jour à la demande du gouvernement, d’un président de groupe ou de la commission permanente ou de celui de la commission des affaires européennes. À défaut, le texte est considéré comme définitif (art. 151-7 RAN).

Si la commission saisie au fond rejette la proposition, la conférence des présidents peut néanmoins décider de son inscription à l’ordre du jour.

Le dépôt d’amendements gouvernementaux est possible à l’Assemblée nationale, mais pas au Sénat depuis 1999, ce que le Conseil constitutionnel a admis, l’art. 44 C ne s’appliquant qu’aux projets et propositions de loi (⚖️ CC, n° 99-413 DC, Règlement du Sénat).

Transmises au gouvernement, les résolutions adoptées par l’Assemblée sont considérées comme définitives et publiées au journal officiel. Au Sénat, elles sont transmises au Gouvernement et à l’Assemblée nationale.

Question 44

Le bilan des résolutions de l’art. 88-4 C

Answer 44

Inégal à l’Assemblée nationale : 72 résolutions adoptées durant la 10e législature (dont le record de 20 en 1994) ; 41 entre 2002 et 2007 (12e législature) ; 80 adoptées sous la 14e législature. Mais alors que 33 avaient été adoptées en séance sous la 10e législature, elles ne furent que 10 sous la 14e.

Au Sénat : 95 résolutions entre 2009 et 2013, mais seulement 5 en séance publique.

Ce faible nombre est compensé par la pratique des débats préalables aux Conseils européens et à l’institution des questions européennes.

Question 45

L’art. 88-6 C

Answer 45

Introduit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008

L’Assemblée et le Sénat peuvent :

• émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité ;
• former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité ; ce recours est de droit à la demande de 60 sénateurs ou 60 députés ;
  ➞ sous la forme de résolutions, même en dehors des sessions.

Selon les art. 151-9 RAN et 73 octies RS : la procédure suivie pour l’adoption de ces résolutions est similaire à celle requise pour la résolution européenne.

L’art. 5 TFUE stipule un principe de subsidiarité dans l’intervention de l’Union européenne. Le Protocole n° 2 au TFUE prévoit qu’un tiers des parlements nationaux peuvent contraindre la Commission européenne à réexaminer et motiver un texte qui serait jugé déroger à ce principe ; et que la moitié peut l’obliger à se justifier devant le Parlement et le Conseil ➞ Une majorité de 55 % des membres du Conseil ou la majorité des suffrages exprimés au Parlement peut rejeter la proposition législative sur ce motif.

Le Sénat, avec 7 avis motivés sur la conformité d’un texte au principe de subsidiarité en 2017, sur un total de 52 adressés par l’ensemble des Parlements nationaux, a été l’assemblée adoptant le plus d’avis motivés au sein de l’Union européenne.

La possibilité de former un recours devant la Cour de justice n’a pas encore été mise en œuvre.

Question 46

L’art. 88-7 C

Answer 46

Introduit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Il permet à chaque assemblée de s’opposer, « par le vote d’une motion adoptée en termes identiques » à une modification des règles d’adoption d’actes de l’Union européenne (révision simplifiée).
Art. 151-12 RAN/73 decies RS : la motion est traitée comme une résolution, « renvoyée à la commission permanente compétente », qui rend son rapport mais sans l’amender.

Cette procédure n’a pas encore été solicitée.

Question 47

Les débats d’initiative parlementaire

Answer 47

Avant l’instauration du « temps partagé » de l’art. 48 C en 2008, la seule occasion d’inscrire un débat à l’ordre du jour était fournie par la séance mensuelle de l’art. 48 al. 3 C, qui attribuait l’initiative aux groupes à tour de rôle, mais ces derniers préféraient généralement y inscrire des propositions de loi.

Désormais, il est possible d’inscrire un débat à l’ordre du jour durant la semaine réservée par priorité au contrôle et à l’évaluation ou à la journée mensuelle réservée aux groupes d’opposition ou minoritaire (art. 48 RAN). 41 débats ont eu lieu entre 2009 et 2012, 71 sous la 14e législature et 96 sous la 15e.

Au Sénat, depuis la résolution du 2 juin 2009, l’art. 29 bis RS prévoit simplement qu’«À la demande d’un groupe politique, d’une commission, de la commission des affaires européennes ou d’une délégation, la Conférence des Présidents peut proposer au Sénat d’inscrire à l’ordre du jour un débat d’initiative sénatoriale.»

Question 48

Le principe des questions au gouvernement

Answer 48

Prérogative parlementaire traditionnelle reconnue par l’art. 48, al. 6 C : une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires (depuis 2008), réservée aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement.

La méconnaissance de cette disposition entraîne l’irrégularité d’une loi adoptée au cours de la même semaine (⚖️ CC, n° 2012-654 DC, LFR pour 2012 (II)).

« Au moins » : loi constitutionnelle du 4 août 1995, pour consacrer les pratiques conventionnelles en marge des textes destinées à assouplir l’interprétation très stricte que le Conseil constitutionnel a imposée aux règlements des assemblées.

Elles sont organisées par la conférence des présidents.

Question 49

L’ancien régime des questions orales

Answer 49

Avant la loi constitutionnelle du 4 août 1995 :

• la Constitution posant le principe d’une séance par semaine réservée par priorité aux questions des membres du parlement et aux réponses du gouvernement, les assemblées ne pouvaient répartir les questions sur deux séances, même successives (⚖️ CC, n° 63-25 DC, Règlement de l’Assemblée nationale) ;
• la faculté de poser des questions appartenait « aux membres du Parlement », excluant d’attribuer cette faculté aux organes des assemblées, et donc au président d’une commission permanente en cette qualité et non en celle de député (⚖️ CC, n° 69-37 DC, Règlement de l’Assemblée nationale).
• c’est le Gouvernement qui répondait, et il appartenait au seul Premier ministre de désigner celui des membres du Gouvernement qui était habilité pour le faire, sans que ce choix puisse être contesté par l’auteur de la question (⚖️ CC, n° 63-25 DC, Règlement de l’Assemblée nationale).

Art. 15 IGB-AN (toujours d’actualité) : les questions orales doivent être sommairement rédigées et se limiter aux éléments strictement indispensables à la compréhension de la question (sur ce point, idem art. 76 RS).
Le texte de la question est remis par le député au président de l’Assemblée nationale qui le notifie au Gouvernement.

À l’Assemblée, la durée de la question du député ne pouvait excéder deux minutes et il disposait de cinq minutes pour répondre au ministre.

Au Sénat, l’auteur de la question disposait de trois minutes, le Gouvernement répondait pendant trois minutes, le sénateur disposant d’un droit de réplique de deux minutes. Elles étaient organisées toutes les deux semaines en alternance avec les questions d’actualité au Gouvernement.

Question 50

Le nouveau régime des questions orales au gouvernement

Answer 50

La résolution du 27 mai 2009 avait précisé le régime des questions prévues dans le cadre des séances fixées par la conférence des présidents :

• la moitié est posée par des députés membres d’un groupe d’opposition (depuis 2019, «au moins») ;
• chaque groupe pose au moins une question ;
• la première est attribuée de droit à un groupe d’opposition ou minoritaire ou à un député non inscrit.

Pour les questions orales sans débat :
- sauf en période budgétaire, ces séances ont lieu les mardis et jeudis matin pendant la semaine de contrôle.

Au Sénat (art. 77 RS) : la matinée du mardi est réservée par priorité aux questions orales. La Conférence des présidents peut reporter à un autre jour l’application des dispositions prioritaires de l’art. 48, al. 6 C. Le temps des sénateurs pour poser leur question et répondre au Gouvernement est fixé par elle. Une dizaine de séances sont, en moyenne, organisées par session, avec une quarantaine de questions posées par séance. Des séances supplémentaires de trente questions ont été prévues, à partir de 2022, le jeudi lors des semaines de contrôle.

Question 51

Les questions au gouvernement

Answer 51

Formule proposée par M. Giscard d’Estaing dans un message au Parlement le 30 mai 1974 :

• chaque mercredi, au début de la séance de l’après-midi ;
• une heure partagée à égalité entre la majorité et l’opposition ;
• questions auxquelles le Premier ministre et les membres de son gouvernement doivent répondre personnellement et directement.

La procédure sera expérimentée dès juin 1974.

Fondement juridique :

• non inscrite au règlement ;
• décision de la conférence des présidents ;
• art 15 IGB-AN : les questions ont un caractère spontané, elles ne sont ni déposées, ni notifiées, ni publiées.

Télévisées sur France 3 à partir de 1981, et depuis 2017 sur la chaîne parlementaire.

Entre 1995 et 2019, une heure était consacrée aux questions au Gouvernement au début de la séance des mardis et mercredis après-midi (de 15 à 16 heures). Depuis la conférence des présidents du 23 juillet 2019, une seule séance est organisée le mardi pour une durée de deux heures, et 2/3 des questions sont posées par des députés membres des groupes d’opposition.

Au Sénat, la procédure a été introduite en 1982. Avant 1995, elle avait lieu une fois par mois le jeudi, pendant deux heures, avec retransmission télévisée. Avec l’instauration de la session unique, la procédure a été inscrite à l’art. 75 bis RS et se déroulait deux fois par mois. Depuis la résolution du 13 mai 2015, une séance de 15 questions au Gouvernement, pour une durée d’une heure, est organisée par semaine. Les sénateurs disposent d’un droit de réplique. Les incidents sont exceptionnels, mais ils existent : séance houleuse en 2018, suite à un tweet du ministre des comptes publics, Gérald Darmanin, critiquant une disposition assemblée par le Sénat.

Question 52

Les questions orales avec débat

Answer 52

I. À l’Assemblée nationale, tombées en désuétude :

• la dernière en 1978 ;
• suppression du règlement en 1994 ;
• exceptionnellement ressucitées par la conférence des présidents en 2000.

II. Au Sénat, procédure rare. Autrefois régies par les art. 79 à 83 RS :

• « sommairement rédigées » ;
• temps de parole 10 min pour l’auteur ;
• application de l’art. 29 ter RS pour l’organisation des débats.

Trois questions orales avec débat en 2012-2013.

Finalement supprimées par la résolution du 18 juin 2019, ce type de questions n’ayant plus d’intérêt depuis la création des débats d’initiative sénatoriale.

Question 53

Innovations en matière de questions dans les assemblées

Answer 53

À l’Assemblée nationale, diverses expérimentations :

• questions cribles de 1989 à 1992 ;
• questions à un ministre, en 2009 : durant la semaine réservée au contrôle, après les QAG, une heure consacrée à des questions posées à un ministre (2 minutes pour 2 minutes de réponse, puis double droit de réplique d’une minute) ; procédure utilisée seulement trois fois cette année-là.

Au Sénat, l’art 75 ter RS, introduit par la résolution du 2 juin 2009, a été abrogée par la résolution du 13 mai 2015 :

• questions cribles thématiques, dont les thèmes sont fixés par la conférence des présidents à la demande des groupes ;
• une question au moins par groupe et par séance ;
• deux fois par mois, le mardi, en alternance avec les QAG ; diffusion télévisée.
  ➞ Cette résolution modifie l’art. 75 bis RS qui prévoit, une fois par semaine, des QAG en liaison avec l’actualité (au lieu de tous les quinze jours comme précédemment). Chaque sénateur dispose de deux minutes et demie de temps de parole, y compris sa réponse éventuelle au gouvernement. L’objectif était de « dynamiser la fonction de questionnement » (rapport Hyest rendu sur la résolution).

Question 54

Les questions budgétaires

Answer 54

Règle de nature conventionnelle à l’Assemblée nationale, portant sur la discussion de la seconde partie de la loi de finances :

• inaugurée en 1978 à titre expérimental pour les crédits du ministère de l’Intérieur, puis élargi à tous les ministères ;
• durant la discussion à l’Assemblée nationale de la seconde partie de la LF, phase de questions des députés au ministre dont le budget est examiné ;
• procédure un peu analogue à celle des QAG.

Question 55

Les questions européennes

Answer 55

Art. 48 RAN depuis la résolution du 27 mai 2009 :

• dans le cadre de la semaine de contrôle (art. 48 al 4 C) ;
• une séance réservée par priorité à ces questions ;
• initiative réservée à la commission des affaires européennes.

Au Sénat (art. 73 sexies RS depuis la résolution du 2 juin 2009) :

• depuis 1990, questions orales avec débat portant sur des sujets européens ;
• régime calé sur celui des questions orales avec débat ;
• vingt minutes pour l’auteur de la quetsion ;
• un sénateur représentant la commission des affaires européennes et un sénateur représentant la commission compétente peuvent intervenir chacun pour quinze minutes ;
• instrument peu sollicité : quatre questions débattues entre 2007 et 2013, finalement supprimé par la résolution du 18 juin 2019 ;
• mais les QAG, les questions cribles thématiques (supprimées en 2015) et les questions orales sans débat peuvent aussi parfois aborder des thématiques européennes.

Question 56

Les QAG depuis 2009

Answer 56

Depuis mars 2009 à l’AN :
- 15 questions pour la majorité et 15 pour l’opposition ;

• questions et réponses ne dépassant pas deux minutes (deux écrans à la tribune affichent le compte à rebours ) ;
• les non inscrits ont le droit de posser une question tous les deux mois.

Une cinquantaine de séances affectées par session sous la 13e législature, pour plus de 4000 questions.

Au Sénat, les QAG ont été introduites en 1982 :

• une fois par mois le jeudi initialement, puis deux fois par mois, un jeudi sur deux de 15 à 16 h ; depuis la résolution du 13 mai 2015, une fois par semaine ;
• dix questions par séance, de deux minutes et demie chacune.
• > 130 questions sont posées par session.

Question 57

Le rôle d’information des commissions permanentes et spéciales

Answer 57

Art. 145 RAN : les commissions permanentes assurent l’information de l’Assemblée pour lui permettre d’exercer son contrôle sur la politique du gouvernement et, notamment, sur les conditions d’applications d’une législation.

⚖️ CC, n° 59-2 DC, Règlement de l’Assemblée nationale : ces dispositions n’attribuent qu’un rôle d’information pour permettre l’exercice du contrôle sur la politique du Gouvernement dans les conditions prévues par la Constitution.

➞ Cette jurisprudence est invariable : ⚖️ CC, n° 2019-785 DC, Règlement de l’Assemblée nationale : «les commissions, lorsqu’elles examinent une pétition, ont uniquement un rôle d’information contribuant à permettre à l’Assemblée nationale d’exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement et d’évaluer les politiques publiques, dans les conditions prévues par la Constitution.»

≠ élargissement du contrôle des art. 49 et 50 C.

Dispositions similaires à l’art. 19 bis A RS : «Les commissions permanentes assurent l’information du Sénat et mettent en œuvre, dans leur domaine de compétence, le contrôle de l’action du Gouvernement […]». Cette rédaction n’a pas appelé d’observations de la part du Conseil constitutionnel (⚖️ CC, n° 2009-582 DC, Méthodes de travail du Sénat).

Compétences :

• auditions ;
• prérogatives exceptionnelles ;
• avis sur certaines nominations ;
• production de rapports d’information ;
• contrôle de l’application des lois.

Question 58

Les auditions par les commissions

Answer 58

Pour recueillir des informations :

• membres du gouvernement, y compris le premier ministre ; soit leur audition est demandée par le bureau de la commission, soit ils sont entendus quand ils le demandent (art. 45 RAN) ; personnalités extérieures ;
• la publicité est de principe, sauf demande de dérogation par le bureau de la commission (art. 46 RAN) ;
• une commission spéciale ou permanente peut convoquer toute personne dont elle estime l’audition nécessaire, sauf sujet de caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure, à peine d’une amende de 7 500 euros (art. 5 bis de l’ord. n° 58-1100). Cette disposition permet l’audition de fonctionnaires, auxquels une circulaire du Premier ministre de 1981 interdisait de déposer en l’absence de leur ministre ou sans son autorisation.

Question 59

Les prérogatives exceptionnelles des commissions permanentes en matière d’information

Answer 59

L’art. 5 ter de l’ord. n° 58-1100 (depuis la loi du 14 juin 1996 tendant à élargir les pouvoirs d’information du Parlement et à créer un Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques) autorise une commission permanente ou spéciale à demander à l’assemblée d’obtenir les prérogatives attribuées aux commissions d’enquête.

Peu utilisée initialement dans les assemblées malgré son intérêt, désormais davantage sollicité au Sénat : suivi de l’état d’urgence en 2015, 2016, 2017, affaire Benalla en 2018 par exemple.

Étendu aux instances permanentes : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, délégation aux droits des femmes, etc., qui n’y ont pas encore recouru.

En revanche, en méconnaissance de l’art. 5 ter de l’ordonnance, une mission d’information consacrée à l’épidémie de la Covid-19 a bénéficié de cette règle en juin 2020.

Question 60

L’avis sur les nominations rendu par les commissions

Answer 60

Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 :

• art. 13 C : certaines nominations par le Président de la République :
• art. 56 C : nominations au Conseil consittutionnel ;
• art. 65 C : nominations au Conseil supérieur de la magistrature ;
• art. 71-1 C : nomination du Défenseur des droits.

Audition publique et scrutin secret à l’Assemblée nationale (art. 29-1 RAN) et au Sénat depuis 2019 (art. 19 bis RS). La nomination est rejetée si l’addition des votes négatifs excède 3/5e du total des suffrages exprimés lors des scrutins, organisés simultanément par les deux commissions compétentes concernées.

La commission compétente pour les nominations par le Président de la République et par les présidents des assemblées à la commission sur le découpage électoral (art. 25 C) est la commission des lois. Depuis la résolution du 18 juin 2019, le rapporteur est systématiquement issu d’un groupe minoritaire ou d’opposition.

Le premier vote négatif a été observé le 12 avril 2023 lorsque les deux commissions permanentes du développement durable se sont opposées à la proposition de nomination du directeur de l’Ademe.

Question 61

Les rapports d’information

Answer 61

Ils sont produits par les commissions permanentes, dans le cadre des missions d’informations sur les questions relevant de leur compétence.

Ces rapports « ne doivent comporter aucun texte à soumettre au vote de l’Assemblée » (art. 1er IGB-AN).

Question 62

Contrôle de l’application des lois au Sénat

Answer 62

Au Sénat, institué dès 1972 :

• au début de chaque session, communication par les présidents des commissions permanentes ;
• mission consacrée par la résolution du 2 juin 2009 - aujourd’hui, aux art. 19 bis A et 19 bis B RS ;
• Une Commission sénatoriale de contrôle de l’application des lois avait pour mission d’informer le Sénat sur la mise en œuvre des lois et de tenir une veille de la publication des textes réglementaires nécessaires à l’application des lois ; par arrêté du bureau, il a été mis fin à cette commission en 2014 et c’est désormais le rapporteur qui a la charge de suivre l’application de la loi après sa promulgation.

Question 63

Contrôle de l’application des lois à l’Assemblée nationale

Answer 63

I. Rapport Sauvadet, L’insoutenable application de la loi, 1995, qui affirmait : « Le respect de la loi est un des fondements de la tradition républicaine. Pourtant, aujourd’hui, la loi n’est pas bien appliquée. »

II. A. Depuis 1990, la commission des finances de l’Assemblée nationale procède, chaque année, à l’étude de l’application des dispositions fiscales contenues dans les lois de finances.

B. Depuis 2017, elle s’intéresse aussi aux dépenses fiscales.

III. A. Selon l’art. 145 RAN, les commissions permanentes elles peuvent confier à plusieurs de leurs membres une mission d’information temporaire portant, notamment, sur les conditions d’application d’une législation.

B. Classiquement, le Conseil constitutionnel a précisé que cette mission de suivi se limite à un simple rôle d’information contribuant à permettre à l’Assemblée nationale d’exercer son contrôle sur l’action du Gouvernement (⚖️ CC, n° 2004-493 DC, Règlement de l’Assemblée nationale).

C. Depuis la résolution du 3 juin 2019, le rapport est présenté par deux députés, le rapporteur de la loi et un membre d’un groupe d’opposition. Ces rapports peuvent donner lieu, en séance publique, à un débat sans vote ou à une séance de question.
D. Ainsi, récemment, la commission des lois a procédé à l’évaluation de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

Question 64

Les missions d’information dans le cadre des commissions

Answer 64

Art. 145 RAN : les commissions permanentes peuvent confier à leurs membres une mission d’information temporaire, notamment sur les conditions d’application d’une législation.

Ajout de la résolution du 27 mai 2009 : une mission de deux membres doit comprendre un député d’opposition, au-delà, s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.

Depuis la résolution du 18 juin 2019 :
Art. 20 RS : Les commissions permanentes peuvent constituer en leur sein des missions d’information, qui revêtent un caractère temporaire.
Art. 21 RS : La conférence des présidents peut créer une mission d’information commune à plusieurs commissions permanentes à la demande d’un président de groupe ou des présidents des commissions permanentes intéressées.

Les missions d’information se subtituent parfois à la procédure de la commission d’enquête : « vache folle » en 1996, fichier Edgive en 2008, Médiator en 2011. Plus souples :

• pas de limitation en termes d’effectif et de durée ;
• possibilité d’agir même si les faits ont donné lieu à des poursuites judiciaires ;
• mais pas de pouvoir d’investigation sur pièces et sur place et les personnes auditionnées ne prêtent pas serment.

L’opposition a droit à la création d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information par année parlementaire (art. 141 et 145 RAN/6 bis RS).

La mission d’information peut précéder la législation : exemple, certaines modalités de la loi du 18 décembre 2013 de programmation militaire sont issues des préconisations d’une mission d’information sur le cadre juridique applicable aux services de renseignement.

Souplesse par rapport à la commission à d’enquête :
- pas de limitation en termes d’effectif et de durée (mais depuis 2021, maximum de 23 membres au Sénat, auquel la Conférence peut déroger - art. 21 RS) ;
- possibilité d’agir même si les faits ont donné lieu à des poursuites judiciaires.

En revanche, pas de pouvoir d’investigation sur pièces et sur place, et les personnes auditionnées ne prêtent pas serment.

Question 65

Les missions d’évaluation et de contrôle

Answer 65

Inspirée du Public Account Committee, création par la Commission des finances d’une mission d’évaluation et de contrôle (MEC) en 1999, afin de procéder à l’évaluation annuelle de certaines politiques publiques. 15 études sous la 13e législature, 9 sous la 14e.

Composition bipartisane : co-présidence majorité/opposition, égalité dans le reste de la composition.

Caractère permanent qui l’apparente à une sous-commission.

Elle collabore avec la Cour des comptes (art. 58 LOLF) et le Gouvernement dispose d’un délai de deux mois pour répondre par écrit aux observations que la mission lui notifie.

Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) mise en œuvre en 2004, conformément à l’art. LO 111-10 CSS. Composition analogue, 7 rapports sous la 13e législature. Gouvernement tenu de répondre. Assistance de la Cour des comptes (art. LO 132-3-1 CSS).

La MECSS est aussi présente au Sénat.

Question 66

Les missions d’information créées par la conférence des présidents

Answer 66

Introduites à l’initiative du président Debré en 2003 (art. 145 RAN) : «Des missions d’information peuvent également être créées par la Conférence des présidents sur proposition du Président de l’Assemblée.»

Le président peut également s’opposer à leur création (ex : refus opposé par Jean-Louis Debré à la création d’une mission sur les intermittents du spectable en 2003).

Rapports pouvant donner lieu à un débat sans vote en séance publique. Fonctions président/rapporteur partagées entre la majorité et l’opposition.

Depuis, une dizaine de missions : fin de vie, OGM, lois mémorielles, bioéthique. Le 17 mars 2020, une mission relative à la crise sanitaire a été créée à l’initiative du président Ferrand, à laquelle ont été associées les présidents de groupe, et qui a interrogé par visioconférence le Premier ministre et les ministres intéressés. Le 2 juin 2020, cette mission d’information a obtenu les prérogative d’une commission d’enquête, alors même que l’art. 5 ter de l’ord. n° 58-1100 réserve cette possibilité aux commissions permanentes et instances permanentes de l’Assemblée.

Question 67

Le contrôle financier des assemblées

Answer 67

Art. 57 LOLF

Les commissions des finances suivent et contrôlent l’exécution des lois de finances et procèdent à l’évaluation de toute question relative aux finances publiques.

Mission confiée :

• au président ;
• au rapporteur général ;
• à des rapporteurs spécialisés dans leurs domaines d’attribution ;

Pouvoirs :

• investigation sur pièces et sur places ;
• auditions ; communication de tous documents d’ordre financier et administratif ;
• depuis la LO du 28 décembre 2021, peuvent solliciter les AAI et API.

Limites :

• secret de la défense nationale ;
• la sécurité de l’Etat ;
• secret de l’instruction ;
• secret médical ;
• mais pas secret professionnel : les personnes dont l’audition est jugée nécessaire par le président/rapporteur sont déliées du secret professionnel.

Art 59 LOLF
Lorsque, dans le cadre d’une mission de contrôle et d’évaluation, la communication des renseignements demandés à l’article 57 ne peut être obtenue, les présidents des commissions peuvent saisir la juridiction compétente statuant en référé.

(⚠️ Le terme de « mission de contrôle et d’évaluation » doit être entendu au sens fonctionnel et non organique ≠ MEC).

Question 68

Application du contrôle financier et social

Answer 68

Première application de l’art. 57 LOLF le 9 avril 2002 : refus du directeur du budget de communiquer une note interne mentionnée dans la presse à un sénateur venu y exercer le contrôle (M. Philippe Marini), évocation du référé de l’article 59 ⚠️ documents fournis.

2013 : affaire Cahuzac, les deux présidents des commissions des finances se rendent conjointement à Bercy afin d’y effectuer des vérifications auprès de l’administration fiscale.

L’art. 49 LOLF confère aux commissions (des finances et celles saisies pour avis) la possibilité d’envoyer des questionnaire budgétaires aux ministres dont ils examinent les crédits : délais avant le 10 juillet pour les questionnaires, huit jours après la date de dépôt du PLF pour les réponses.

Le Code de la sécurité sociale prévoit de tels questionnaires relatifs à l’application des lois de financement de la sécurité sociale (art. LO 111-8 CSS), et que les rapporteurs de la « commission compétente » disposent des mêmes prérogatives (art. LO 111-9 CSS), avec la possibilité de saisir la juridiction compétente pour obtenir la communication des documents requis (art. LO 111-9-1 CSS).

La loi de 2013 de programmation militaire (dispositions reconduites par la loi de 2018 relative à la programmation militaire) confie aux commissions chargées de la défense le soin de suivre et contrôler l’application de la programmation militaire :

• mission confiée au président/rapporteurs pour avis sur le projet de LF ;
• auditions jugées utiles, investigations jugées nécessaires sur pièces et sur place.

En 2023, le président de la commission des finances du Sénat a obtenu la communication d’un rapport confidentiel sur les concessions autoroutières ainsi que des documents relatifs aux modalités de fonctionnement du Fonds Marianne institué, après l’assassinat de Samuel Pay, afin de lutter contre le séparatisme.

Question 69

Sanctions en cas d’entrave à la communication des renseignements demandés en application de l’art. 57 LOLF

Answer 69

L’art. 59 LOLF prévoit la possibilité pour les présidents des commissions des assemblées dedemander à la juridiction compétente (la juridiction administrative) de faire cesser une entrave à la communication de documents de l’art. 57 LOLF.

L’ordonnance du 30 décembre 1958 portant LF pour 1959 prévoit une sanction de 15 000 € en cas d’obstacle à l’exercice des pouvoirs d’investigation des rapporteurs spéciaux.
Cette sanction n’a jamais été prononcée ni même requise.

Question 70

Contrôle des entreprises publiques

Answer 70

Selon l’ordonnance du 30 déccembre 1958 portant LF pour 1959, les membres du Parlements désignés pour suivre et apprécier la gestion des entreprises nationales et des sociétés d’économie mixte peuvent se faire communiquer tous documents de service et disposent de pouvoirs d’investigation sur pièces et sur place.

Question 71

L’assistance de la Cour des comptes en matière de contrôle financier

Answer 71

Art. 47-2, al. 1er C : «La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l’information des citoyens. »

Art. 58 LOLF à propos des lois de finances :

• la Cour des comptes répond aux demandes d’assistances dans le cadre des missions de contrôle et d’évaluation de l’article 57 ;
• réalisation de toute enquête sur la gestion des services ou organismes qu’elle contrôle.

⚖️ CC, n° 2001-448 DC, Loi organique relative aux lois de finances : compte tenu de l’assistance apportée par la Cour des compte au gouvernement, « il appartiendra aux autorités compétences de la Cour des comptes de faire en sorte que l’équilibre voulu par le constituant ne soit pas faussé au détriment de l’un de ces deux pouvoirs ».

Question 72

Contrôle de l’application de la loi militaire

Answer 72

La loi de programmation militaire de 2013 confie aux commissions chargées de la défense et des forces armées, notamment leur président et leur rapporteur, avec pouvoir d’audition et de contrôle sur pièces et sur places, le soin de suivre et contrôler l’application de la programmation militaire.
Ces dispositions ont été reconduites dans la loi de 2023 relative à la programmation militaire 2024-2030, qui renforcé le rôle du Parlement :
- un rapport sur l’exécution budgétaire lui est remis annuellement ;
- il est institué une commission parlementaire à composition bicamérale d’évaluation de la politique du Gouvernement d’exportation des matériels de guerre.

Deux députés se sont rendus à l’improviste au ministère des Armées en mai 2023 pour obtenir des documents jusques alors demandés en vain.

Question 73

L’assistance de la Cour des comptes en matière de contrôle social

Answer 73

Art. LO 132-3-1 CJF : la Cour des comptes peut être saisie par la commission parlementaire compétente de toute question relative à l’application des LFSS ; elle procède dans ce cadre et à la demande de la commission, aux enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle.

Question 74

Nature des rapports entre le Parlement et la Cour des comtpes dans son assistance

Answer 74

Il appartient à la loi et non au règlement d’une assemblée de déterminer les modalités selon lesquelles un organe du Parlement peut demander l’assistance de la Cour (⚖️ CC, n° 2009-581 DC, Règlement de l’Assemblée nationale).

Question 75

La création des commissions d’enquête

Answer 75

Selon l’art. 6 de l’ord n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires,
les commissions d’enquête « sont formées pour recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises ».

Elles ont été constitutionnalisées en 2008 dans l’art. 51-2 C : «Pour l’exercice des missions de contrôle et d’évaluation définies au premier alinéa de l’article 24, des commissions d’enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d’information.
La loi détermine leurs règles d’organisation et de fonctionnement. Leurs conditions de création sont fixées par le règlement de chaque assemblée.»

La création d’une commission d’enquête résulte du vote d’une proposition de résolution.

Depuis la résolution du 27 mai 2009, selon les : règles fixées par les art. 141 RAN et 6 bis RS : les groupes d’opposition et les groupes minoritaires obtiennent de droit la création d’une commission d’enquête (ou d’une mission d’information, art. 145 RAN) par année parlementaire.

Question 76

L’irrecevabilité des propositions de création de commissions d’enquête

Answer 76

Une commission d’enquête ne saurait porter sur des faits donnant lieu à des poursuites judiciaires. Dans la pratique, l’existence de poursuites n’interdit pas des travaux d’enquête mais restreint le champ d’investigation aux faits n’ayant pas donné lieu à poursuites.

Des refus identifiés, émanant de groupes minoritaires ou d’opposition, à l’Assemblée nationale :
- demande portant sur les relations entre la France et l’Azerbaïdjan en 2016 ;
- sur la sincérité de l’étude d’impact relative aux projets de loi relatif au système universel de retraite en mars 2020 ;
- sur les dysfonctionnements dans la gestion sanitaire de la crise de la Covid-19 en juin 2020.

Au Sénat, la commission des lois a déclaré irrecevables les demandes de création d’une commission d’enquête, en raison de l’existence de procédures d’enquête judiciaires :
- sur la prise en charge des djihadistes français de retour d’Irak et de Syrie, en 2017 ;
- sur les abus sexuels de mineurs commis au sein de l’Eglise, 2019.

Il n’est pas possible de créer une commission sur des faits s’étant déroulés au sein même de l’Assemblée, le bureau étant seul compétent : ainsi d’une proposition en 1987 concernant les conditions de vote lors d’une séance publique.

De même, afin de leur conserver un caractère temporaire, est irrecevable une demande tendant à la création d’une commission d’enquête ayant le même objet qu’une commission d’enquête antérieure, avant l’expiration d’un délai de douze mois à compter des termes des travaux.

Une commission d’enquête ne peut ni viser le Président de la République (régime de responsabilité déterminé par les art. 67 et 68 C), ni sa famille (exemple du rôle joué par Cécilia Sarkozy dans l’affaire des infirmières bulgares).

Question 77

La recevabilité des propositions de résolution de création de commission d’enquête

Answer 77

Le contrôle de recevabilité s’effectue même dans le cadre du droit à tirage au profit des groupes minoritaires et d’opposition.

La proposition doit déterminer, avec précision (art. 137 RAN) :

• les faits qui donnent lieu à enquête ;
• ou les services/entreprises publics dont la commission doit examiner la gestion : exigence de précision appréciée largement par la commission qui la rapporte.

L’opportunité politique, prévue par le réglement (art. 140) n’est pas appréciée lorsque la demande émane d’un groupe d’opposition ou minoritaire.

Le dépôt d’une proposition de résolution est notifié au garde des Sceaux qui fait savoir si des poursuites judiciaires sont en cours sur les faits ayant motivé le dépôt (art. 142) ; toute ouverture d’information ouverte après la création d’une commission d’enquête met immédiatement fin à ses travaux. Mais l’interprétation qui a été donnée de ces dispositions prévoit que le champ des investigations est revu.

L’appréciation de la recevabilité est très largement fonction de celle de l’opportunité politique : les poursuites engagées dans l’affaire du sang contaminé n’ont pas fait obstacle à la création de la commission sur l’état des connaissances scientifiques et les actions menées à l’égard de la transmission du sida.

Ces limites ne s’imposent ni aux missions d’information, ni aux rapporteurs spéciaux de la commission des finances.

Question 78

Les pouvoirs des commissions d’enquête

Answer 78

Des lois sont intervenues en 1977, 1991 et 1994 pour modifier l’ordonnance n° 58-1100 dont le texte était initialement muet à ce sujet.

Les rapporteurs exercent leurs missions sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter leur mission doivent leur être fournis. Ils peuvent se faire communiquer les documents de service, à l’exception de ceux revêtant un caractère secret (défense nationale, affaires étrangères, sécurité intérieure ou extérieure de l’Etat) et sous réserve du respect du principe de la séparation de l’autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

La décision d’audition doit être prise par la commission, le rapporteur la mettant en œuvre. Malgré la recherche constante de consensus, la majorité est en capacité de peser sur le déroulement des travaux : refus de la commission sur l’affaire Cahuzac d’auditionner le Premier ministre.

Question 79

Les auditions des commissions d’enquête

Answer 79

Selon l’art. 6 de l’ordonnance n° 58-1100 : toute personne dont une commission d’enquête a jugé l’audition utile est tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée ; si besoin par la force à la demande du président de la commission. Elle est entendue sous serment.

Les personnes auditionnées sont déliées du secret professionnel lorsque la commission a décidé l’application du secret (sauf secret professionnel médical).

Peuvent être auditionnés un parlementaire, un Premier ministre en exercice (R. Barre en 1979 sur la situation de l’emploi), ou un ancien Premier ministre (D. de Villepin en 2020 sur les concessions autoroutières).

Ces obligations, ainsi que le faux témoignage, sont sanctionnées de peines de prison et d’amendes. Une condamnation pour faux témoignage a été prononcée par un tribunal correctionnel pour la première fois, confirmée en appel en 2017.

Des contradictions entre des témoignages peuvent être signalées aux autorités judiciaires.

Les propos des personnes entendues peuvent donner lieu à des actions en diffamation, la Cour de cassation refusant de leur accorder l’immunité des témoignages en justice.

Question 80

Publicité des auditions menées par les commissions d’enquête

Answer 80

Jusqu’à une loi de 1991, l’obligation du secret s’imposait aux travaux des commissions d’enquête.

Désormais, selon l’art. 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, les auditions auxquelles procèdent les commissions d’enquête sont publiques. Les commissions organisent cette publicité par les moyens de leur choix.
Les autres travaux, notamment les délibérations, restent soumis au principe du secret (⚖️ CC, n° 91-301 DC, Règlement du Sénat).

Principe immédiatement appliqué à la commission d’enquête sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales déjà constituée. Retransmission télévisée depuis 1994.
Enquête la plus spectaculaire : affaire d’Outreau, commission d’enquête sur la recherche des causes des dysfonctionnements de la justice (2006).

Les commissions d’enquête peuvent toutefois décider l’application du secret : secret simple, secret renforcé et huis clos, avec une sanction pénale pendant une durée de trente ans (un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende).

Question 81

Les rapports rendus par les commissions d’enquête

Answer 81

Avant 1977 : l’assemblée devait décider la publication du rapport, alors qu’elle n’en avait pas connaissance en raison du secret.

Depuis la loi du 19 juillet 1977, la publication est de droit sauf décision contraire (vote spécial et après s’être constituée en comité secret) ➞ jamais produit. Il est possible de ne pas rendre public l’ensemble des comptes rendus des auditions (cas de la commission d’enquête relative à la lutte contre les groupuscules d’extrême-droite en 2019).

L’opposition peut voter contre les conclusions du rapport, voire refuser de participer au vote (affaire Cahuzac, 2013).

Une commission créée sur proposition du groupe minoritaire Nouveau Centre sur le financement des organisations syndicales, vit le soutien de l’UMP retiré à son rapporteur et le rejet des conclusions, ce qui les rendit incommunicables. Le président de l’Assemblée nationale, Bernard Accoyer, rappela dans un communiqué que le rapporteur, M. Perruchot, tenté de l ancer une pétition sur internet en faveur de la publication de son rapport, qu’il s’exposait à des poursuites pénales. Mais publication offieuse par la presse au début de 2012, sans engagement d’une poursuite pénale.

De manière inédite, la commission d’enquête sénatoriale sur les mutations de la haute fonction publique a autorisé la publication de la position personnelle de son rapporteur, étant précisé que celle-ci n’engageait que lui et non la commission (2018).

Question 82

Les suites à donner à un rapport d’une commission d’enquête

Answer 82

Depuis la résolution du 10 octobre 1995, principe d’un débat portant sur le rapport de la commission d’enquête acté à l’Assemblée. Actuellement, art. 145-8 RAN : à l’issue d’un délai de six mois suivant la publication du rapport d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information, le membre de la commisssion permanente compétente désigné par celle-ci à cet effet lui présente un rapport sur la mise en œuvre des conclusions de la commission/mission. Ce rapport-ci peut donner lieu, en séance publique, à un débat sans vote ou à une séance de questions.

Il ne s’agit pas d’un acte des services des assemblées parlementaires, ce qui rend impossible l’engagement responsabilité de l’État du fait des dommages causés (⚖️ CAA de Nantes, 2003, L’arbre du milieu). Un éditeur privé peut ultérieurement publier le rapport (par exemple, sur les tribunaux de commerce, 1998).

Question 83

Le rôle des délégations, offices, comités

Answer 83

Les organes des assembléees peuvent saisir pour les informer des problèmes de leur compétence :

• les commissions des affaires européennes (autrefois délégations) ;
• office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques ;
• l’office d’évaluation de la législation, créé en 1996 à l’Assemblée nationale, n’avait tenu aucune réunion depuis 1999 et a été supprimé en 2009.

Leur activité est très variable : sous la 14e législature, réunion des délégations aux droits des femmes, aux outre-mer et de l’Office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Question 84

L’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques

Answer 84

Inspiré de l’Office of Technology Assessment du Congrès des États-Unis.

Organe commun aux deux assemblées, régi par l’art. 6 ter de l’ord.n° 58-1100.

L’OPECST est composé de 18 députés et 18 sénateurs désignés au début de chaque législature ou renouvellement partiel, pour assurer une représentation proportionnelle de chaque assemblée.

Il a pour mission d’informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin d’éclairer ses décisions.

Il recueille des informations, met en œuvre des programmes d’études et procède à des évaluations.

Saisi par le bureau de l’une des assemblées (initiative du bureau, d’un présidentt de groupe ou de 60 députés ou 40 sénateurs.

Assisté d’un conseil scientifique de 24 personnalités désignées pour trois ans.

Il peut se voir attribuer les prérogatives des commissions d’enquête en cas de difficultés dans l’exercice de sa mission, pour une durée maximum de six mois.

Ses travaux sont confidentiels et communiqués à l’auteur de la saisine. L’office peut décider de les rendre publics après avoir recueilli l’avis de l’auteur de la saisine, ainsi que la décision favorable de l’assemblée intéressée lorsqu’elle lui a attribué les pouvoirs d’une commission d’enquête.

Question 85

Le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques

Answer 85

Créé par la résolution du 27 mai 2009 insérant ce nouveau chapitre dans le RAN, aux art. 146-2 et s., à l’initiative du président Accoyer (art 24 C : fonction d’évaluation et de contrôle du Parlement).

Il évalue les politiques publiques « dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente », pour 12 mois maximum.

Faculté d’auto-saisine.

21 évaluations sous la 14e législature.

Des experts extérieurs à l’assemblée peuvent être sollicités sur appels d’offres, ou la Cour des comptes.

Pour le Conseil constitutionnel, les art. 20 et 21 C, ainsi que l’ord. n° 58-1100 du 17 novembre 1958 interdisent au Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques « d’imposer la présence des responsables administratifs des politiques publiques lors de la présentation des rapports », pour un «débat contradictoire», ce qui l’a conduit à censurer cette innovation. Les «missions de suivi ainsi définies revêtent un caractère temporaire et se limitent à un simple rôle d’information contribuant à permettre à l’Assemblée nationale d’exercer son contrôle sur l’action du Gouvernement dans les conditions prévues par la Constitution» (⚖️ CC, n° 2009-581 DC, Règlement de l’Assemblée nationale ).

➞ Ses missions consistent essentiellement en un rôle d’information : il peut se voir communiquer les rapports des missions d’information, être saisi des études d’impact jointes aux projets de loi, ainsi que de l’évaluation préalable d’un amendement.

L’opposition est associée. Chaque groupe politique a droit à une fois par session ordinaire à la réalisation d’un rapport d’évaluation.

Question 86

Les questions écrites

Answer 86

Exception à la règle selon laquelle « la procédure écrite n’est pas d’essence parlementaire ». Entièrement traitées hors de la tribune.

Elles peuvent être comparées aux consultations juridiques, mais ne lient l’administration à sa réponse qu’en matière fiscale (art. L. 80 A LPF).

Art. 135 RAN/Art. 74 RS : sommairement rédigées et limitées aux éléments strictement indispensables à la compréhension de la question. Aucune imputation d’ordre personnel à l’égard de tiers nommément désignés.

À l’assemblée nationale, de 6 000/an dans les années 1970, on a atteint 125 000 questions posées sous la 13e législature. La résolution du 28 novembre 2014 a fixé un plafond de 52 questions par député et par session ordinaire, permettant de réduire ce nombre à 45 000 sous la 15e législature, pour 34 000 réponses publiées.
Au Sénat, davantage de modération : 1300/an dans les années 1970, près de 6 000 en 2017-2018.

Question 87

Les réponses aux questions écrites

Answer 87

Les réponses des ministres aux « honorables parlementaires » doivent être publiées dans les deux mois (avant les résolutions du 28 novembre 2014 à l’Assemblée, et du 18 juin 2019 au Sénat, un mois) suivant la publication des questions, délai ne pouvant interrompu. Depuis 1994, les questions n’ayant pas obtenu de réponse sont signalées à l’intention du Gouvernement.

En matière de défense, réponse directement adressée à l’auteur.

De nombreuses réponses ont été apportées, par exemple en 2013, sur le budget de l’Elysée et la rémunération des collaborateurs (René Dosière).

Les ministres ont la faculté de déclarer par écrit que l’intérêt public ne leur permet pas de répondre. Les réponses n’avaient aucune valeur juridique (⚖️ CE, 2005, SARL Friadent France) et ne liaient pas l’administration (⚖️ CE, 1955, Casanovas).

Cependant, depuis la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, qui introduit un art. L. 312-3 CRPA, toute personne peut se prévaloir des réponses ministérielles, publiées sur des sites internet désignés par décret, et qui comportent notamment une interprétation du droit positif.

Question 88

La participation des parlementaires à des organismes extra-parlementaires

Answer 88

L’information des assemblées est aussi assurée par la présence de leurs membres au sein d’un grand nombre d’organismes où ils siègent en vertu de textes particuliers.

Art. 29 RAN : les membres de l’Assemblée présentent au moins une fois par an un rapport écrit sur leur activité, lorsqu’ils la représentent au sein d’une assemblée européenne ou internationale, à la commission compétente.
Art. 9 bis RS : Les sénateurs désignés pour siéger dans les organismes extérieurs au Parlement présentent, avant chaque renouvellement du Sénat, à la commission compétente, une communication sur leur activité au sein de ces organismes. Ils lui adressent un rapport annuel sur leur activité.

Depuis la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, un parlementaire ne peut plus exercer les fonctions de président d’une autorité administrative/publique indépendante.

Les représentants du Parlement sont généralement nommés par leur assemblée ou la commission compétente, mais peuvent égalemenêttre désignés par le Président.

Question 89

Les pétitions

Answer 89

La pétition est la demande présentée par écrit au président d’une assemblée parlementaire par une ou plusieurs personnes et tendant, en règle générale, à obtenir réparation d’une injstice dont elles s’estiment victimes.

Selon Royer-Collard, le droit de pétition est un droit naturel pour le citoyen (1819). Avant 1848, il s’analysait comme un correctif au suffrage censitaire.

Si le droit de pétition devant les assemblées est tombé en désuétude, il reste un droit reconnu :

• aux électeurs d’une collectivité territoriale : art. 72-1 C (depuis la révision du 28 mars 2003) ;
• devant le CESE (art. 69 C depuis la révision du 23 juillet 2008).

L’art. 4 de l’ord. n° 58-1100 interdit d’apporter des pétitions à la barre des deux assemblées parlementaires. En revanche, il renvoie au règlement les conditions dans lesquelles des pétitions écrites peuvent leur être présentées :

• à l’Assemblée (art. 147 et s. RAN) : demeure du pétitionnaire, pas de pétition transmise par un rassemblement formé sur la voie publique, renvoyées à la commission des lois ; en cas d’acceptation de la pétition, rapport imprimé et distribué par la commission, puis inscrit à l’ordre du jour de la commission si la conférence des présidents fait droit à la demande : débat selon des modalités analogues à celles des questions orales ;
• dispositions analogues au Sénat (art. 87 et s. RS) ; le Conseil constitutionnel avait censuré la rédaction permettant de motiver la demande de transmission au Médiateur de la République, en raison de la possibilité que cela offrait au Sénat de contrôler le gouvernement dans des conditions non prévues par la Constitution (⚖️ CC, n° 76-64 DC, Règlement du Sénat).

En raison de la désuétude de cette procédure (52 pétitions examinées et classées sans suite sous la 14e législature), la résolution du 4 juin 2019 l’a modernisée :
- il est possible d’adresser la pétition à l’Assemblée par voie électronique ;
- elle est renvoyée à la commission compétnte et non plus seulement la commission des lois ;
- une pétition recueillant plus de 100 000 personnes est mise en ligne et la commission, si elle décide de l’examiner au fond, peut décider d’associer à ses débats les premiers signataires de la pétition ;
- une pétition signée par plus de 500 000 personnes domiciliées dans 30 départements peut être inscrite pour un débat par la Conférence des présidents à l’ordre du jour.

La résolution du 18 juin 2019 au Sénat a effectué un simple toilettage. Toutefois, une expérimentation a été effectuée à partir de 2019 : une pétition recueillant plus de 100 000 signatures peut donner lieu, soit à la création d’une mission d’information, soit, si la pétition est présentée sous forme de texte, à l’inscription d’une proposition de loi à l’ordre du jour.

Au 1er août 2023, 71 pétitions étaient ouvertes. Depuis l’ouverture de la plateforme, six pétitions, dont quatre ayant dépassé le seuil de 100 000 signatures, ont été examinées par la Conférence des présidents, qui a décidé d’y donné suite. Cinq d’entre elles ont donné lieu à des travaux d’information et de contrôle et à la publication de rapports d’information, la sixième à l’adoption d’une proposition de loi relative aux modalités d’attribution de l’allocation aux adultes handicapés.

Question 90

Le Congrès de l’art. 18 C

Answer 90

I. Loi du 13 mars 1873, dite de Broglie : Le président de la République ne peut s’adresser au Parlement que par voie de messages, qui sont lus devant les parlementaires par un ministre.

→ Disposition reprise par l’art. 18 C : il sera par exemple utilisé le 16 janvier 1991 pour le premier conflit en Irak *.

II. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ajoute un deuxième et un troisième alinéas qui permettent désormais au Président de prendre la parole devant le Parlement réuni en Congrès. Cette prise de parole peut être suivie d’un débat, mais sans vote et hors sa présence.

Cette procédure s’est avérée lourde et complexe à mettre en œuvre, ce qui a limité son emploi :

• en juin 2009 par Nicolas Sarkozy ;
• par François Hollande le 16 novembre 2015, trois jours après les attentats du Bataclan ;
• par deux fois par Emmanuel Macron, qui avait annoncé, la première fois en juillet 2017, vouloir se présenter chaque année devant le Congrès, l’avait fait en 2018 puis y avait renoncé dès 2019.

^{* À cette occasion, le Parlement avait été convoqué en session extraordinaire et Michel Rocard avait engagé la responsabilité du gouvernement. Le résultat du vote a été la plus large approbation enregistrée dans l’histoire de la Ve République, avec 523 approbations et 43 votes contre.}

Question 91

La Haute Cour

Answer 91

Loi organique prévue par l’art. 68 C lors de la révision du 23 février 2007.

L’art. 157 RAN se borne à paraphraser l’art. 68 C et à renvoyer à la oi organique. Celle-ci n’est intervenu que sept ans plus tard, avec la loi organique du 24 novembre 2014 portant application de l’article 68 de la Constitution.

Le règlement du Sénat comporte un art. 86 bis RS relatif à l’élection des sénateurs membres de la Haute Cour.

La Haute Cour est une assemblée parlementaire et non une juridiction (⚖️ CC, n° 2014-703 DC, Loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution).

Question 92

La loi organique du 24 novembre 2014 portant application de l’article 68 de la Constitution

Answer 92

La décision de réunir la Haute Cour résulte de l’adoption d’une proposition de résolution par les deux assemblées du Parlement, dans les conditions fixées par l’art. 68 C.

Une proposition de résolution doit être signée par un dixième des membres de l’assemblée devant laquelle elle est déposée (pas de limites de signature).

L’examen de sa recevabilité est effectué par le bureau de l’assemblée devant laquelle la proposition a été déposée, puis par la commission permanente compétente en matière d’affaires constitutionnelles.
Une telle proposition a été signée par 79 députés LR en 2016, en raison de confidences concernant la défense nationale faites par le président de la République. Le bureau l’a toutefois déclaré irrecevable, au motif que les faits allégués ne caractérisaient pas un manquement au sens de l’art. 68 C. Pourtant, l’art. 2 de la loi organique n’autorise pas le Bureau à porter cette appréciation, selon Pierre Avril (2017).

Une fois adoptée par une assemblée, elle est transmise à l’autre qui doit l’adopter dans les quinze jours.

Elle ne peut donner lieu qu’à une lecture maximum devant chaque assemblée.

Il est interdit d’amender la proposition de résolution, motivée et exposant le manquement prévu à l’art. 68 C.

Le Bureau de la Haute Cour, composé de 22 membres issus pour moitié des Bureax de chaque assemblée, en s’efforçant de reproduire la configuration politique de chaque assemblée, est présidé par le président de l’Assemblée nationale, conformément à l’art. 68 C.

La Haute Cour étant une assemblée parlementaire et non une juridiction, le respect de l’exigence de clarté et de sincérité des débats parlementaires s’impose à elle, ce qui implique l’adoption d’un règlement soumis à contrôle de constitutionnalité (⚖️ CC, n° 2014-703 DC, Loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution)..

Une commission d ‘instruction, composée de 6 vice-présidents de l’Assemblée nationale et de 6 vice-présidents du Sénat, a pour fonction de recueillir toute information nécessaire à l’accomplissement de la mission de la Haute Cour. Elle dispose des prérogatives reconnues aux commissions d’enquête et entendre, s’il le souhaite, le président de la République.

Les débats sont publics. Seuls les membres de la Haute Cour et le président de la République peuvent y prendre part.

En application de l’art. 68 al. 3 C, la Haute Cour statue dans un délai d’un mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de résolution.

Le président destitué reste éligible à la présidence de la République, mais pas immédiatement s’il exerçait son deuxième mandat consécutif, comme le relève Guy Carcassonne (La Constitution). Il devient membre de droit et à vie du Conseil constitutionnel.

Question 93

La Cour de justice de la République

Answer 93

Art. 68, al. 1er C : « Les membres du gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis. »

Ils sont jugés par la Cour de justice de la République (Loi constitutionnelle du 27 juillet 1993) ➞ réaction contre la procédure de mise en accusation qui débouchait sur un déni de justice (cf. Fabius, Dufoix, Hervé, 1992), avec la suppression du verrou de la saisine parlementaire. La mise en accusation appartient à la commission des requêtes près la Cour de justice de la République, composée de magistrats de carrière.

Art. 68-2 al. 1er C : composition de 12 juges à parité des deux chambres + 3 juges de la Cour de cassation. Présidence d’un magistrat du siège à la Cour de cassation.
Élection des juges au scrutin majoritaires après chaque renouvellement général ou partiel des assemblées. Les textes réglementaires se contentent d’organiser ces élections : art. 158 RAN et 86 bis RS.

Serment devant l’assemblée qui les a désignés, selon lequel ils jurent de se conduire en tout comme dignes et loyaux magistrats. Ainsi, M. Autain, sénateur, a été condamné le 14 novembre 2000, par le ⚖️ tribunal correctionnel de Paris, pour n’avoir pas respecté le secret des délibérations lors du procès du sang contaminé.

L’art. 68-3 C dispose que «Les dispositions du présent titre sont applicables aux faits commis avant son entrée en vigueur.», ce qui permit de les rendre applicables aux faits relatifs à l’affaire du sang contaminé et de traduire devant la Cour de justice de la République les anciens ministres Laurent Fabius, Edmond Hervé et Georgina Dufoix.