Chapter 7

Question 1

Les textes au particularisme procédural en matière législative

Answer 1

Les lois de finances (art. 47 C).

Les lois de financement de la sécurité sociale (art. 47-1 C).

Les lois organiques (art. 46 C).

Les lois constitutionnelles (art. 89 C).

Les lois autorisant la ratification des engagements internationaux (art. 53 C).

Combinaison avec la fonction de contrôle :

• lois d’habilitation (art. 38 C) ;
• engagement de la responsabilité gouvernementale (art. 49, al. 3 C).

Question 2

Procédures législatives ordinaires

Answer 2

I. Les lois de transposition des directives de l’Union européenne (art. 88-1 C) ainsi que les lois d’adaptation du droit interne à un règlement européen relèvent de la procédure ordinaire, à ceci près que le Conseil constitutionnel décline normalement sa compétence (⚖️ CC, n° 2004-496 DC, Loi pour la confiance dans l’économie numérique).

II. La ratification d’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un Etat à l’UE est marqué par une réappropriation du législateur (art. 88-5, al. 2 C).

III. La proposition de loi référendaire, d’origine parlementaire et citoyenne, a contrario, lui échappe si elle n’a pas été examinée par le Parlement dans le délai fixé par la loi organique (art. 11 al. 3 C), en l’espèce six mois (loi organique du 6 décembre 2013 portant application de l’article 11 de la Constitution).

Question 3

Sort des propositions de référendum d’initiative partagée

Answer 3

I. La proposition Aéroports de Paris, donc la régularité avait été constatée par le Conseil constitutionnel (⚖️ CC, n° 2019-1 RIP, Exploitation des aérodromes de Paris), a échoué à recueillir le soutien d’un dixième du corps électoral.

II. La proposition de programmation pour garantir un accès universel à un service hospitalier de qualité a été censurée par le Conseil constitutionnel (⚖️ CC, n° 2019-2 RIP, Accès universel à un service public hospitalier de qualité).

III. Depuis, toutes les propositions de référendum ont été censurées par le Conseil constitutionnel (⚖️ CC, n° 2024-6 RIP, Accès aux prestations sociales des étrangers).

Question 4

Les lois de finances

Answer 4

Art. 34, 18 e al C : « Les lois de finances déterminent les ressources et les dépenses de l’Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

Art. 39, al. 2 C : priorité de l’Assemblée nationale.

Art. 47 C : délais d’examen et renvoi aux modalités d’une loi organique (actuellement, LO n°2001-692 du 1er août 2001 modifiée par la LO du 12 juillet 2005, la LO du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et la LO du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques).

Art. 47-2 C : la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances.

Question 5

Les catégories de LF

Answer 5

À partir de 2023, selon l’article 1er LOLF modifiée par la loi organique du 28 décembre 2021 :
«Ont le caractère de lois de finances :
1° La loi de finances de l’année ;
2° Les lois de finances rectificatives ;
3° La loi de finances de fin de gestion ;
4° La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année ;
5° Les lois prévues à l’article 45.»

Art. 34, 22e alinéa C : des lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des lois de finances, qui s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

La loi organique du 17 décembre 2012 détermine les dispositions en vue d’atteindre cet objectif d’équilibre. Réorganisé dans un titre préliminaire de la LOLF introduit par la loi organique du 28 décembre 2021 ➞ empilement normatif des lois financières.

Question 6

Contenu et structure des lois de finances

Answer 6

Article liminaire mentionné à l’art. 1 H LOLF, « retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent et en rappelant les prévisions de la loi de programmation des finances publiques en vigueur pour l’année en question».
Deux parties dont le contenu est prévu par l’art. 34 LOLF :

1. La première autorise la perception des ressources, fixe le plafond des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de l’équilibre financier ;
2. La seconde fixe le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement et peut comporter toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.

Trois catégories de dispositions peuvent y figurer: les dispositions obligatoires, les dispositions exclusives, les dispositions partagées. Les autres relèvent de la catégorie des cavaliers budgétaires.

Elle comporta un temps, parmi les documents joints, la «réserve parlementaire», c’est-à-dire la liste des subventions versées pour chaque collectivité territoriale et la Nouvelle-Calédonie relevant du ministre de l’intérieur pour travaux divers d’intérêt général local, ainsi que les subventions versées à des associations et institutions publiques.

Question 7

La réserve parlementaire

Answer 7

À partir de la LO du 11 octobre 2013, l’art. 54 LOLF joint à la loi de règlement la « réserve parlementaire », c’est-à-dire « la liste des subventions versées sur proposition du Parlement au moyen de crédits ouverts dans les lois de finances afférentes à l’année, pour chaque collectivité territoriale et la Nouvelle-Calédonie ». Pour chaque subvention, sont indiqués le nom du bénéficiaire, le montant et la nature du projet financé et le nom du parlementaire, du groupe politique ou de la présidence de l’assemblée auteur de ladite subvention.

Ces crédits étaient introduits par voie d’amendements du Gouvernement, après concertation avec chacune des assemblées, sans avoir pour effet de permettre qu’il soit dérogé aux règles de recevabilité financière des initiatives parlementaires prévues par l’art. 40 C (⚖️ CC, n° 2013-675 DC, Loi organique relative à la transparence de la vie publique). Le principe même de la réserve parlementaire a été supprimé par la loi organique du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

Question 8

L’encadrement des finances publiques

Answer 8

I. Échec à adopter un projet de loi constitutionnelle déposé à l’Assemblée nationale en mars 2011, qui prévoyait la création de « lois-cadres d’équilibre des finances publiques » (art. 34 C) appelées à se substituer aux lois de programmation, et dont une loi organique précisait le contenu. Mais malgré un vote identique des assemblées, Sarkozy n’a pas convoqué le Congrès, en raison de l’opposition socialiste.

II. A. Le TSCG est intervenu à cette fin, après déclaration de conformité par le Conseil constitutionnel (signé le 2 mars 2012, décision ⚖️ CC, n° 2012-653 DC, Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire) : le déficit structurel triennal ne doit pas dépasser 0,5 % du PIB.

B. Le traité laissant libre l’incorporation de la règle en droit national, la loi organique du 17 décembre 2012 en a été la traduction normative, après examen du Conseil constitutionnel (⚖️ CC, n° 2012-658 DC, Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques : censure, comme contraire à la séparation des pouvoirs, de la disposition prévoyant l’audition par le Parlement du membre du CESE et des magistrats de la Cour de cassation désignés pour devenir membres du HCFP).

III. Ces règles de discipline budgétaire ont été susupendues par la Commission européenne, en raison du covid-19 puis du choc économique suscité par la guerre en Ukraine de 2022.

Question 9

La loi organique de programmation et de gouvernance des finances publiques

Answer 9

Loi organique du 17 décembre 2012 :

• domaine exclusif de la loi de programmation pluriannuelle de finances publiques (valeur de loi ordinaire) : elle fixe, après consultation éventuelle du CESE, l’objectif à moyen terme des administrations publiques ;
• domaine facultatif partagé : information et contrôle du Parlement sur la gestion ;
• institution d’un « organisme indépendant » selon le TSCG : le Haut Conseil des finances publiques.

Dans le respect des prérogatives du Gouvernement et du Parlement, selon le Conseil constitutionnel (⚖️ CC, n° 2012-658 DC, LO de programmation et de gouvernance des finances publiques), la loi organique de programmation s’analyse en un « ensemble de dispositions encadrant et non contraignant les lois financières ; de règles de procédure, non de règles substantielles » (Rapport Eckert, AN, 2012)

Modification du rituel « liturgie, léthargie, litanie », selon les mots d’Edgar Faure, lorsqu’il désignait ainsi les débats budgétaires au Sénat.

Question 10

Les lois de programmation des finances publiques déjà votées

Answer 10

Loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

Loi du 29 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

Loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

Loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Loi du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027

Question 11

Le Haut Conseil des finances publiques

Answer 11

Présidé par le 1er Président de la Cour des comptes
+ 10 membres :
- 4 magistrats de la Cour des comptes ;
- 4 membres, nommés respectivement par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat et les présidents des commissions des finances et des affaires sociales de chaque assemblée ;
- 1 membre nommé par le Président du CESE ;
- le directeur général de l’INSEE.

Le HCFP donne son avis, au regard de l’objectif à moyen terme et des engagements européens de la France, sur les prévisions macroéconomiques et la cohérence :

• du projet de LPFP ;
• du PLF ;
• des PLFR ;
• des projets de loi de finances de fin de gestion.

En vue du dépôt du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants, au sens du II de l’art. 62 LOLF - soit plus de 0,5 % du PIB sur une année donnée ou une moyenne de 0,25 % du PIB sur deux années consécutives -, que fait apparaître la comparaison des résultats de l’exécution de l’année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Cet avis est joint au projet lors dès sa transmission au Conseil d’État.

Question 12

Le semestre européen

Answer 12

Janvier- mars : réflexion sur les objectifs de l’Union européenne.
Avril-juin : réflexion sur les projets de budgets nationaux.
➞ Transmission des recommandations de la Commission européenne aux Etats-membres.

Première séance publique de coordination à l’Assemblée nationale en octobre 2012, avec des représentants d’instances européenne.

L’art. 1 K de la LOLF a fusionné le débat sur le programme de stabilité (portant notamment sur les décisions du Conseil de l’Union européenne adressées à la France dans le cadre des procédures concernant les déficits excessifs) avec le débat d’orientation des finances publiques.

Question 13

Fondements règlementaires des cavaliers budgétaires

Answer 13

Une loi de finances ne peut comporter de dispositions étrangères au domaine assigné par la loi organique.

Art. 121 RAN : « Les amendements contraires aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances sont déclarés irrecevables ».

Art. 45, al. 1er RS : «Le président de la commission des finances contrôle la recevabilité au regard de l’article 40 de la Constitution et de la loi organique relative aux lois de finances des amendements déposés en vue de la séance publique. Les amendements déclarés irrecevables ne sont pas mis en distribution.»

Question 14

La priorité de l’Assemblée nationale relative à la loi de finances

Answer 14

I. Art. 39 C : le PLF est soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale (idem dans la loi du 24 février 1875 relative à l’organisation du Sénat).

II. En réalité, la commission des finances du Sénat reçoit le projet de loi de finances le même jour que son homologue de l’Assemblée nationale.

III. La priorité s’applique également aux amendements du gouvernement constituant des mesures financières entièrement nouvelles (⚖️ CC, n° 76-73 DC, LF pour 1977 ), mais ne concerne pas les amendements sénatoriaux (⚖️ CC, n° 2002-464 DC, Loi de finances pour 2003).

Question 15

Les cas de délai d’examen imposés au législateur

Answer 15

Art. 47 C, sur les projets de loi de finances : si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d’un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l’article 45.

Art. 47-1 C, sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale : si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d’un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l’article 45.

Art. 11, al. 3 C, à propos des propositions de loi référendaires : si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum.
➞ Loi organique du 6 décembre 2013 portant application de l’article 11 de la Constitution : si la proposition de loi n’a pas été examinée au moins une fois par chacune des deux assemblées parlementaires dans un délai de six mois à compter de la publication au Journal officiel de la décision du Conseil constitutionnel déclarant qu’elle a obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, le Président de la République la soumet au référendum. Ce délai est suspendu entre deux sessions ordinaires.

Question 16

Le calendrier constitutionnel de la loi de finances

Answer 16

I. Art. 47 al. 2 C : 40 jours pour l’Assemblée nationale, puis saisine du Sénat, qui dispose de quinze jours si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée ; puis conditions prévues à l’art. 45 C.

Le temps législatif programmé n’est pas applicable :
* Le Conseil constitutionnel considère que le fait que le gouvernement laisse l’Assemblée nationale délibérer au-delà de 40 jours ne constituerait une irrégularité que si cela privait le Sénat de son délai d’examen (⚖️ CC, n° 86-209 DC, LFR pour 1986) ;
* Une loi organique de 1971 a étendu de 15 à 20 jours le délai prévu pour le Sénat dans l’ordonnance n° 59-2.

⚠️ La procédure peut être accélérée lorsqu’en première lecture le Sénat rejette la première partie du projet et l’article d’équilibre en particulier (six reprises : 1985, 2012, 2013, 2014, 2016).

La CMP est réunie de plein droit après une seule lecture. L’art. 49 al. 3 C reste applicable.

Question 17

Les lois de finances rectificatives

Answer 17

Il s’agit de lois de finances qui peuvent être votées à tout moment de l’année pour s’adapter à des circonstances exceptionnelles, à un changement de conjoncture ou de politique économique.

Question 18

Nécessité des lois de finances rectificatives

Answer 18

Outre la survenance de circonstances exceptionnelles, telles les trois lois rectificatives pour 2020, en liaison avec la pandémie, une loi serait nécessaire en cas de manquement à la sincérité de la loi de finances de l’année (⚖️CC, n° 2002-464 DC, LF pour 2003).

Question 19

La loi de finances de fin de gestion

Answer 19

Introduite par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

Véritable loi de rectification des finances de l’année en cours, elles ne peuvent notamment comporter des dispositions fiscales.

Question 20

Délais de la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (ex-loi de règlement)

Answer 20

I. Le Conseil constitutionnel a jugé que les délais prévus à l’art. 47 C n’étaient pas applicables aux lois de règlement, en ne présentant pas les mêmes nécessités pour la continuité de la vie nationale que les lois de finances (⚖️ CC, n° 83-161 DC, Règlement définitif du budget de 1981).

II. Le même raisonnement conduit à écarter l’application de plein droit de la procédure accélérée pour ces lois (⚖️CC, n° 85-190 DC, Règlement définitif du budget de 1983).

III. A. L’art. 41 LOLF prévoit que la loi de finances de l’année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci de la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année relative à l’exercice de l’année qui précède.

B. En 2022 comme en 2023, les lois de règlement n’ont pas été adoptées, sans conséquences financières ou juridiques. Cependant, seul un vote étant exigé, la procédure d’adoption de la loi de finances initiale n’en est pas viciée (⚖️ CC, n° 2022-847 DC, Loi de finances pour 2023).

Question 21

Les obligations relatives aux lois de règlement

Answer 21

I. Le Conseil constitutionnel considère que les délais de l’art. 47 C ne sont pas applicables aux lois de règlement - désormais lois relatives au résultat de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, qui ont un caractère rétrospectif (⚖️ CC, n° 83-161 DC, Loi portant règlement définitif du budget de 1981 ).

II. Pas d’application de plein droit aux lois de règlement de la procédure d’urgence (ancienne procédure accélérée - ⚖️ CC, 85-190 DC, Loi portant budget définitif du budget de 1983).

III. En annexe, certification par la Cour des comptes depuis 2007 (art. 58 LOLF).

IV. Le Conseil constitutionnel veille à ce que les ressources et les charges de l’Etat soient présentées de façon sincère.
La commission des finances s’est dotée en 1999 d’une mission d’évaluation et de contrôle (MEC).

Question 22

Les procédures exceptionnelles en matière de lois de finances

Answer 22

Art. 47 al. 3 C : si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance. ➞ ne s’est jamais produit.

Si le retard résulte du Gouvernement (la loi n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée), il peut demander d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés (art. 45 LOLF) :
1° Il peut demander un vote séparé sur la 1ère partie de la loi de finances avant le 11 décembre ;
2° Il dépose avant le 19 décembre un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer de percevoir les impôts existants. Solution confirmée, pour le cas non prévu par les textes d’une déclaration de non-conformité de la LF, par le Conseil constitutionnel (⚖️ CC, n° 79-111 DC, Loi autorisant le gouvernement à percevoir en 1980 les impôts et les taxes existants).

Question 23

Les prérogatives gouvernementales en matière de LF

Answer 23

1. La discussion des projets de loi de finances porte en première lecture, devant la première assemblée saisie, sur le projet et non le texte adopté par la commission (art. 42 al. 2 C).
2. Inscription à l’ordre du jour prioritaire, à la demande du gouvernement (art. 48 al. 3 C).
3. Recours à l’art. 49 al. 3 C toujours possible et à tout moment (cas pour le projet de loi de finances pour 2023, à cinq reprises) : le ministre du Budget demande une seconde délibération (art. 119 RAN et 47 bis RAN), suivie d’un vote bloqué. ⚠️ En contrepartie, la loi de finances doit être régulière et sincère (art. 32 LOLF ; ⚖️ CC, n° 2001-448 DC, Loi organique relative aux lois de finances : concrétisée par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances »).

Un débat d’orientation budgétaire a été consacré par l’art. 48 LOLF. Il préfigure la structure des dépenses publiques. Les orientations pluriannuelles des finances publiques définies par la loi de programmation des finances publiques ne portent atteinte ni à la liberté d’appréciation que le Gouvernement tient de l’art. 20 C, ni aux prérogatives du Parlement (⚖️ CC, n° 2012-658 DC, Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques).

Question 24

Dépôt du PLF

Answer 24

L’ord. n° 59-2, puis la LOLF, ont spécifié que le projet est renvoyé à la commission chargée des finances, ce qui exclut une commission spéciale. Les rapporteurs spéciaux, désignés dès le mois de janvier, rapportent sur les dépenses dont ils ont la charge.

L’art. 39 LOLF prescrit que l’ensemble des documents et informations prévus par la loi doit être joint au projet « au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année qui précède celle de l’exécution du budget». Les annexes générales («jaunes budgétaires») doivent être déposées sur le bureau des assemblées au moins cinq jours avant l’examen en séance publique des recettes ou des crédits auxquelles elles se rapportent.

Selon l’art. 49 LOLF, des questionnaires sont adressés par les commissions avant le 10 juillet de chaque année, auquel le gouvernement doit répondre avant le 10 octobre.

Les art. 51 et 53 LOLF prévoient que le PLF est accompagné de divers documents budgétaires et d’études d’impact

Question 25

Vote préalable de la première partie de la loi de finances

Answer 25

La première partie de la loi de finances comprend un article d’équilibre évaluant les ressources de l’État et fixant les plafonds des charges (art. 34 LOLF) ; la seconde partie devra le respecter.

Vote de la première partie du PLF, s’il y a lieu, des LFR et, depuis 2023, des lois de finances fin de gestion (art. 42 LOLF), préalable à la mise en discussion de la seconde partie. Cette disposition consacre la jurisprudence du Conseil constitutionnel :

1. ⚖️ CC, n° 92-309 DC, Article 47 bis du règlement du Sénat : l’art. 40 de l’ordonnance n° 59-2, selon lequel «La seconde partie de la loi de finances de l’année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie», s’applique aux lois de finances rectificatives ;
2. ⚖️ CC, n° 79-110 DC, Loi de finances pour 1980 : l’art. 40 de l’ordonnance n° 59-2 mentionnait « le vote de la première partie » ➞ interprétation par l’Assemblée = simple « mise aux voix », là où le Conseil l’interprète comme « adoption », d’où la censure ; la même décision exige des votes distincts et successifs sur les deux parties de la LF.

➞ il en ressort que le vote bloqué (art. 44, al. 3 C) et l’engagement de responsabilité (art. 49 al. 3 C) ne peuvent se faire sur l’ensemble du texte de la LF, mais séparément sur chacune des deux parties. Il s’agit d’une dérogation à des règles constitutionnelles, rendue possible par la rédaction de l’art. 34 C : «Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

Les règlements des assemblées ont été adaptés :
* il est procédé à un vote sur l’ensemble de la première partie du PLF comme sur l’ensemble d’un projet de loi ; en cas de rejet de la première partie, l’ensemble du projet est considéré comme rejeté (art. 119 RAN) ;
* par dérogation à l’art. 101 RAN selon lequel une seconde délibération n’est possible qu’avant le vote sur l’ensemble d’un projet, une seconde délibération peut intervenir à l’issue de l’examen des articles de la première partie (art. 119 RAN) ;
* la seconde délibération de droit commun avant le vote sur l’ensemble du PLF ne peut apporter que des modifications limitées à la première partie (coordination après les votes intervenus sur les articles de la seconde partie - art. 119 RAN).

L’art. 47 bis RS comporte des dispositions similaires. Il est procédé au scrutin public ordinaire (art. 59 RS).

Question 26

Organisation de la discussion de la seconde partie de la loi de finances

Answer 26

La Conférence des Présidents fixe le temps de parole attribué aux groupes et aux commissions pour la discussion des crédits de la seconde partie.

Elle pouvait décider, pour l’examen de certaines missions, de recourir à la procédure de commission élargie en réunissant les commissions des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire et celles saisies pour avis (art. 120 RAN). Les réunions se tenaient à la salle Lamartine (le « petit hémicycle »). Depuis la discussion du projet de loi de finances pour 2019, le recours à la commission élargie n’est plus prévu, décision justifiée par la volonté de rééquilibrer les temps consacrés à l’autorisation (à l’automne) et à l’évaluation (« printemps de l’évaluation»).

Question 27

Unités de vote de la loi de finances

Answer 27

_Art. 43 LOLF_ :

Les évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux.

Pour les dépenses :
1° Avec l’ordonnance n° 59-2, on distinguait entre les services votés et les autorisations nouvelles ➞ par convention, dès 1959, on a distingué entre services votés et mesures nouvelles, ce qui ouvrait la possibilité de remettre en cause les services votés. Le vote avait lieu par ministère et par titre (unité de vote), tandis que le détail des chapitres pouvait être modifié à l’initiative des parlementaires.
2° Avec la LOLF (art. 43) : suppression de la distinction entre services votés et mesures nouvelles. Les crédits sont regroupés par mission, c’est-à-dire par politique publique et non par nature de dépense (art. 7 LOLF). Les amendements modifient directement les programmes figurant dans les annexes explicatives (unité de spécialité), bien que l’unité de vote soit la mission. C’est conformément aux annexes explicatives, en effet, que les décrets répartiront par programme les crédits ouverts (art. 44 LOLF).

Question 28

Les irrecevabilités au cours du vote des lois de finances

Answer 28

Selon l’art. 42 de l’ordonnance n° 59-2, seuls étaient recevables les amendements tendant « à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques ». Une pratique trop stricte aurait pu, par exemple, empêcher qu’un amendement limite une majoration d’impôt ➞ en pratique, application de l’article comme une combinaison des mécanismes de protection des finances publiques de l’art. 40 C et de protection du contenu des lois de finances.

➞ profonde évolution avec l’art. 47 LOLF, selon lequel :
* « tout amendement doit être motivé et accompagné des développements des moyens qui le justifient » (al. 2) ;
* « Les amendements non conformes aux dispositions de la présente loi organique sont irrecevables » (al. 3).

Assouplissement de la portée de l’art. 40 C : « Au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits, de la mission » (al. 1er) ➞ autorisation de la compensation des charges à l’intérieur d’une même mission (⚖️ CC, n° 2001-448 DC, Loi organique relative aux lois de finances).

⚠️ Si le Gouvernement est seul compétent pour créer une mission, les parlementaires peuvent modifier à la hausse et à la baisse les crédits des programmes, et même créer de nouveaux programmes, à condition de ne pas augmenter les crédits de la mission.

Enfin, le Conseil constitutionnel a imposé au Sénat la mise en œuvre, au titre de l’art. 40 C, d’un contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt d’un amendement (⚖️ CC, n° 2006-544 DC, LFSS pour 2007).

Question 29

Exercice du droit d’amendement sur les objectifs et indicateurs de performance

Answer 29

En insérant les objectifs de performance et les indicateurs associés pour chaque mission dans la seconde partie, le législateur organique a entendu permettre par voie d’amendement tant l’introduction de nouveaux objectifs et indcateurs au cours de l’examen de la loi de finances que la modification de ceux déjà prévus pour chaque mission par le projet de loi de finances, sans toutefois permettre la modification des cibles fixées par le Gouvernement pour chaque objectif et indicateur (⚖️ CC, n° 831-DC, Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques).

Question 30

Le contrôle des cavaliers budgétaires

Answer 30

Contrôle rigoureux du Conseil constitutionnel qui peut les soulever d’office (⚖️ CC, n° 85-201 DC, LF pour 1986).

Considérant de principe : Des dispositions ne trouvent pas leur place dans une loi de finances dès lors qu’elles «ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l’État [, qu’elles] n’ont pas trait à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État [, qu’elles] n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières [, et qu’elles] ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques».

Depuis la décision ⚖️ CC, n° 2019-796 DC, LF pour 2020, il ajoute : «Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure relative au contenu des lois de finances, résultant des articles 34 et 47 de la Constitution et de la loi organique du 1er août 2001. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.»

Question 31

La source constitutionnelle des LFSS

Answer 31

Création par la loi constitutionnelle du 22 février instituant les lois de financement de la sécurité sociale, qui « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » (art. 34, al. 19 C).

Le régime est prévu par l’art. 47-1 C, détaillé par les lois organiques du 2 août 2005, du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie et du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, et inséré aux art. LO 111-3 et s. du Code de la Sécurité sociale.

Élargissement de la compétence du Parlement significatif, alors que « le budget social de la Nation » représente plus de la moitié des finances publiques.

La normativité de cette catégorie de loi est discutée, se rapportant à un objectif : « différée » (Pierre Mazeaud), « aléatoire » (Patrice Gélard), « indéterminée » (Robert Badinter) ou « sui generis » (Jacques Larché).

Question 32

L’encadrement des LFSS

Answer 32

Les règles d’équilibre des finances publiques déterminées par le TSCG du 2 mars 2012 et explicitées par la loi organique du 17 décembre de programmation et de gouvernance des finances publiques s’appliquent aux lois de financement de la sécurité sociale.

Question 33

L’architecture des LFSS

Answer 33

I. Avant le 1er septembre 2022, selon l’art. LO 111-3 CSS, la LFSS de l’année comprenait quatre parties :

• une partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ;
• une partie comprenant les dispositions relatives à l’année en cours ;
• une partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général pour l’année à venir ;
• une partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l’année à venir.

II. Ces dispositions sont détaillées aux art. LO 111-3-4 à LO 111-3-8 avec la loi organique du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale , tandis que l’art. LO 111-3 dispose désormais qu’ :
«Ont le caractère de loi de financement de la sécurité sociale :
1° La loi de financement de la sécurité sociale de l’année ;
2° La loi de financement rectificative de la sécurité sociale ;
3° La loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale.»

Question 34

Première partie de la LFSS (avant 2022)

⚠️ Reprendre ces quatre questions p. 384 à 386

Answer 34

Art. LO 111-3, I. A. CSS

Partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos :

• approbation des tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général, des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que des dépenses relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie constatées ;
• approbation des montants de recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit et pour l’amortissement de la dette des régimes obligatoires de base ;
• approbation du rapport de l’article LO 111-4, II. et des mesures législatives relatives à l’emploi d’un excédent ou à la couverture d’un déficit du dernier exercice clos.

Question 35

Deuxième partie de la LFSS (avant 2022)

Answer 35

Art. LO 111-3, I. B. CSS.

Dispositions comprenant les dispositions relatives à l’année en cours :

1° Rectification des prévisions de recettes et des tableaux d’équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général par branche, ainsi que des organismes concourant au financement de ces régimes ;

2° rectification des objectifs de dépenses par branche de ces régimes ;

3° rectification de l’objectif assigné aux organismes chargés de l’amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et des prévisions de recettes mise en réserve à leur profit.

Question 36

Troisième partie de la LFSS (avant 2022)

Answer 36

Art. LO 111-3 CSS

Partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général pour l’année à venir :

1° Approbation du rapport prévu à l’art 111-4, I. CSS ;
2° détermination, pour l’année à venir, de manière sincère, des conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible, notamment au regard du rapport de l’article 50 LOLF.

Question 37

Quatrième partie de la LFSS (avant 2022)

Answer 37

Art. LO 111-3, I. D. CSS

Dispositions relatives aux dépenses pour l’année à venir :

1° charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base
2° par branche, les objectifs de dépenses de l’ensemble des régimes obligatoires de base et ceux du régime général.
3° Objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base (ONDAM).

Question 38

Les rapports annexés aux LFSS

Answer 38

La deuxième partie de la LFSS approuve le rapport mentionné au II de l’article LO 111-4 CSS :

• description des mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l’occation de l’approbation des tableaux d’équilibre relatifs au dernier exercice clos ;
• tableau établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement.

La troisième partie approuve le rapport mentionné au I de l’article LO 111-4 CSS :

• description des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, des prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l’ONDAM pour les quatre années à venir ;
• prévisions en cohérence avec les perspectives d’évolution prévues par le rapport de l’art 50 LOLF ;
• le rapport précise les hypothèses sur lesquelles repose la prévision de l’ONDAM pour les quatre années à venir.

Question 39

Lois de financement de la sécurité sociale rectificatives

Answer 39

Art. LO 111-3, II CSS :

Elles ont le caractère le caractère de LFSS comme la loi de financement de l’année.

Elles comprennent deux parties :

• une correspondant à la partie de la loi de financement de l’année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général ;
• une deuxième correspondant à la partie de la loi de financement de l’année comprenant les dispositions relatives aux dépenses.

Désormais, régies par les art. LO111-3-9 à LO111-3-12.

Question 40

Les documents joints au projet de LFSS

Answer 40

1. Rapport sur l’orientation des finances sociales présenté par le Gouvernement, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire.
2. Avis du Haut Conseil des finances publiques ;
3. Un rapport décrivant, pour les quatre années à venir, diverses prévisions de recettes et d’objectifs de dépenses ;
4. Un nombre conséquent d’annexes comprenant des présentations de mesures assorties d’études d’impact financier.

Question 41

Les cavaliers sociaux

Answer 41

Les prescriptions organiques protègent le domaine des LFSS.

Les cavaliers sociaux (dispositions ordinaires ou de la LF) sont irrecevables au cours de la procédure législative (art. 121-2 RAN et 45 RS). En outre, le Conseil constitutionnel lui-même veille à ce qu’elles ne deviennent pas des lois « fourre-tout », portant diverses mesures d’ordre social.

Par exemple, le Conseil constitutionnel, dans sa décision ⚖️ CC, n° 2023-849 DC, Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, censure plusieurs mesures au motif qu’elles n’avaient « pas d’effet ou un effet trop indirect » sur les recettes des régimes obligatoires, comme des indicateurs relatifs à l’emploi des seniors ou des modalités d’organisation du recouvrement des cotisations sociales.

Question 42

Initiative des LFSS

Answer 42

I. Selon l’art 47-1 C : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique. »
➞ exclusivité du Gouvernement.

II. Selon l’art. 39, al. 2 C : «Les projets** de loi de finances et **de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale.».

Question 43

Le calendrier constitutionnel des LFSS

Answer 43

« Mimétisme » (Gicquel/Avril) en matière procédurale, décalque de la LF.

Art. 39 C : priorité du dépôt du projet au Parlement ; cette priorité s’étend aux amendements du gouvernement introduisant des mesures nouvelles devant le Sénat, alors qu’ils doivent être soumis en premier lieu à l’Assemblée (⚖️ CC, n° 2006-544 DC, LFSS pour 2007).

Art. 47-1 al. 2 C : L’Assemblée nationale dispose de 20 jours après le dépôt d’un projet pour se prononcer ; si elle ne s’est pas prononcée, le gouvernement peut saisir le Sénat qui dispose à son tour de 15 jours.
⚠️ Ce fut le cas en février 2023, pour la réforme des retraites adoptées via une loi de financement rectificative. Pour la première fois, l’Assemblée nationale a ainsi perdu de facto la priorité financière au profit du Sénat.

Si le Sénat n’émet pas un vote en première lecture, l’art. LO 111-7 CSS prévoit que le gouvernement saisit à nouveau l’Assemblée nationale du texte soumis au Sénat, modifié le cas échéant par les amendements votés.

Puis il est procédé dans les conditions prévues à l’art. 45 C (commission mixte paritaire réunie de plein droit après une seule lecture).

Elle est obligatoire chaque année ➞ à défaut d’avoir été adoptée par le Parlement dans cinquante jours, l’art. 47-1 al. 3 C prévoit que les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnances (cas d’habilitation constitutionnelle à légiférer par ordonnances).

Toutefois, l’alinéa 4 suspend les délais lorsque le Parlement n’est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément à l’art. 28 C.

Question 44

Prérogatives gouvernementales en matière de LFSS

Answer 44

Dérogations aux nouveaux principes de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 :

• le texte gouvernemental demeure le support de la discussion devant l’Assemblée nationale ;
• l’inscription à l’ordre du jour demeure prioritaire ;
• le gouvernement peut engager sa responsabilité sur le fondement de l’art. 49, al 3 C (à six reprises par le Gouvernement Borne sur la LFSS pour 2023, sur des parties distinctes et l’ensemble) ;
• la procédure de législation en commission est inapplicable (art. 47 ter RS) ;
• Un débat sur les orientations des finances sociales sur le fondement d’un rapport présenté par le Gouvernement (art. LO 111-5-2 CSS) ;
• pas de recours possible à la procédure de temps législatif programmé ;
• possibilité de recourir à une expérimentation (art. 37-1 C) ;
• la LFSS doit être régulière et sincère (art. 47-2 C).

Question 45

Dépôt du projet de LFSS

Answer 45

Art. LO 111-6 CSS (nouvelle rédaction issue de la LO du 14 mars 2022) : dépôt du PLFSS + rapport + annexes au plus tard le 1er mardi d’octobre = point de départ des délais d’examen.

Le choix du Gouvernement de recourir une loi de financement rectificative pour procéder à une réforme des retraites est conforme dès lors que celle-ci entre dans l’une des catégorie mentionnées à l’art. LO 111-3-12 CSS (⚖️ CC, n° 2023, 849 DC, Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023).

Projet de loi renvoyé à chaque commission des affaires sociales ; la commission des finances se saisit pour avis.

Le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, y compris les documents prévus à l’article LO 111-4-4, est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale avant le 1er juin de l’année suivant celle de l’exercice auquel il se rapporte.

Art. LO 111-8 CSS : les rapporteurs désignés adressent au gouvernement, avant le 10 juillet, des questionnaires relatifs à l’application des LFSS. Le gouvernement y répond avant le 8 octobre.

Question 46

Adoption de la LFSS

Answer 46

I. Respect du principe d’équilibre.

Selon l’art. LO 111-7-1 CSS :
- «Le projet de loi de financement de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale afférente à l’année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi de financement.» ;
- La partie du projet de lfss ou de lfss rectificative comprenant les dispositions relatives aux dépenses ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci de la partie de la même loi relative aux recettes et à l’équilibre général.

II. Selon l’art. 34 C, les « lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

III. L’engagement de responsabilité sur les lois de financement de la sécurité sociale est possible.

Question 47

L’irrecevabilité sociale

Answer 47

Art. LO 111-7-1 CSS :

Les amendements non conformes à l’art. 40 C et aux dispositions du chapitre du CSS consacré aux LFSS sont irrecevables.

Alignement sur l’art. 40 C, mais dérogation : les parlementaires peuvent présenter des amendements majorant le montant d’un ou plusieurs sous-objectifs, à condition que le montant de l’objectif ne soit pas augmenté (= compensation).

L’objectif est ici assimilé à la charge au sens de l’art. 40 C.

Entre 1996 et 2006, le Conseil constitutionnel a toléré que le contrôle de la recevabilité financière des amendements au Sénat sur les PLFSS soit a posteriori et facultatif. Depuis son revirement de jurisprudence (⚖️ CC, n° 2006-544 DC, LFSS pour 2007), le contôle est a priori et systématique, comme à l’Assemblée nationale.

Question 48

Assistance de la Cour des comptes en matière de LFSS

Answer 48

Art. 47-2, al. 1er C
La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale.

Elle peut donc être saisie, par les commissions saisies au fond des projets de LFSS, de toute question relative à l’application desdites lois et procéder dans ce cadre aux enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle (art. LO 132-3-1 CJF). Depuis la loi organique du 14 mars 2022, un délai de huit mois est prévu.

art. LO 132-3 CJF : chaque année, la Cour des comptes établit un rapport sur l’application des LFSS, conjoint au dépôt du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale. Ce rapport comprend l’avis de la Cour sur la cohérence des tableaux d’équilibre relatifs au dernier exercice clos présentés dans la partie du projet de LFSS comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos.

2004 : création par la commission des affaires sociales de l’AN d’une mission d’évaluation et de contrôle des LFSS (MECSS).
2006 : imitation par le Sénat.

Ces missions bénéficient de l’assistance de la Cour de la comptes.

Elles ont obtenu du SGG, en février 2023, la communication de la note confidentielle du Conseil d’État relative à la réforme des retraites.

Question 49

Définition des loi organiques

Answer 49

Apparition dans la Constitution de 1848.
Reprises dans les lois de 1875 relatives à l’élection des sénateurs et des députés.

Jusqu’en 1958 : terme descriptif, sans être normatif, désignant un domaine et non une catégorie de norme.

Désormais : catégorie de normes et domaine de cette catégorie prévus par la Constitution, qui précise les modalités de leur adoption à l’art. 46 C.
Art. 127 RAN : « Elles ne peuvent contenir de dispositions d’une autre nature ».

Question 50

Place des lois organiques dans la hiérarchie des normes

Answer 50

I. A. ⚖️ CC, n° 60-8 DC, LFR pour 1960
Le contrôle du Conseil constitutionnel positionne les lois organiques comme infra-constitutionnelles et supra-législatives.

B. Partant, une disposition d’une loi ordinaire méconnaissant une loi organique est déclarée non conforme à la Constitution (⚖️ CC, n° 2019-784 DC, Dispositions institutionnelles en Polynésie française).

II. À titre exceptionnel, une loi ordinaire peut mettre en œuvre une disposition constitutionnelle.

III. La Constitution de 1958 renvoie à 30 reprises à une LO subséquente, par exemple les modalités d’application de l’élection du président de la République (art. 6 C).

Pour autant, le fonctionnement des assemblées parlementaires ressortit à la compétence de la loi ordinaire (ordonnance du 17 novembre 1958, prise sur le fondement de l’art. 92 C).

Question 51

L’objet des lois organiques

Answer 51

Objectif des lois organiques : « diminuer l’arbitraire, tant gouvernemental que parlementaire, en tout ce qui touche aux pouvoirs publics […] Une procédure particulière, simplement marquée par un long temps de réflexion et des pouvoirs accrus au Sénat, est destinée à faire des lois organiques des textes dotés d’une plus grande stabilité, c’est-à-dire, comme il se doit, entourés d’un plus grand respect» » (M. Debré, 27 août 1958 devant le CE).

Elles sont des prolongements de la Constitution. Le pouvoir constituant se borne à fixer des principes que les dispositions organiques expliciteront, sous le contrôle du Conseil constitutionnel.

Question 52

Les articles de la Constitution renvoyant à une LO (1/4)

Answer 52

Art. 6 : modalités d’application de l’élection du président de la République.

Art. 11 : Conditions de présentation et contrôle du Conseil constitutionnel en matière de référendum d’initiative parlementaire et citoyenne.

Art. 13 : emplois pourvus en conseil des ministres complétant la liste dressée au dit article ; conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du président de la République peut être délégué pour être exercé en son nom et emplois ou fonctions importants pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation soumis pour avis aux commissions parlementaires compétentes.

Art. 23 : mise en œuvre de l’incompatibilité entre la fonction gouvernementale et un mandat parlementaire ou une fonction de représentation professionnelle à caractère national ou un emploi public.

Art. 25 : Durée des pouvoirs de chaque assemblée parlementaire, nombre de leurs membres, régime de l’indemnité, conditions d’éligibilité et régime des inéligibilités et des incompatibilités, ainsi que les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des parlementaires jusqu’au renouvellement général ou partiel de l’assemblée intéressée ou temporairement en cas d’acceptation de fonctions gouvernementales.

Art. 27 : autorisation exceptionnelle donnée aux parlementaires de déléguer leur droit de vote.

Question 53

Les articles de la Constitution renvoyant à une LO (2/4)

Answer 53

Art. 34 : Précisions et compléments à la détermination du domaine de la loi.

Art 34-1 : Vote de résolutions par les assemblées parlementaires.

Art. 39 : Présentation des projets de loi déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat.

Art. 44 : Exercice du droit d’amendement en séance ou en commission par les membres du gouvernement et du Parlement.

Art. 47 : Vote par le Parlement des lois de finances.

Art. 47-1 : Vote par le Parlement des lois de financement de la sécurité sociale.

Art. 57 : Régime des incompatibilités auquel les membres du Conseil constitutionnel sont soumis en dehors du cas mentionné au dit article.

Art. 61-1 : Question prioritaire de constitutionnalité devant le Conseil constitutionnel, sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation.

Question 54

Les articles de la Constitution renvoyant à une LO (3/4)

Answer 54

Art. 63 : Règles d’organisation et de fonctionnement du Conseil constitutionnel, procédure suivie, notamment délais ouverts pour le saisir de contestations.

Art. 64 : Statut des magistrats.

Art. 65 : Composition, organisation, attributions du Conseil supérieur de la magistrature et saisine par les justiciables.

Art. 68 : Procédure de destitution du président de la République par la Haute Cour.

Art. 68-2 : Composition de la Cour de justice de la République, règles de fonctionnement et procédure applicable devant elle.

Art. 69 : saisine du Conseil économique, social et environnemental par voie de pétition.

Art. 71 : composition et règles de fonctionnement du Conseil économique, social et environnemental.

Art. 71-1 : Attributions et modalité d’intervention du Défenseur des droits.

Question 55

Les articles de la Constitution renvoyant à une LO (4/4)

Answer 55

Art. 72 : dérogation à titre expérimental des collectivités territoriales aux dispositions législatives et règlementaires régissant l’exercice de leurs compétences.

Art. 72-1 : référendum local.

Art. 72-2 : part déterminante des ressources propres de collectivités territoriales.

Art. 72-4 : changement de régime des collectivités territoriales d’outre-mer.

Art. 73 : adaptations des lois et règlements aux départements et régions d’outre-mer.

Art. 74 : statuts des collectivités d’outre-mer.

Art. 77 : statut de la Nouvelle-Calédonie.

Art. 88-3 : droit de vote et éligibilité des ressortissants de l’Union européenne aux élections municipales.

Question 56

LO particulière

Answer 56

La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Tout en se rattachant à l’art. 34 C, elle mettait en œuvre le TSCG du 2 mars 2012. Ses dispositions ont été codifiées dans la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances par la loi organique du 28 décembre 2001 de modernisation de la gestion des finances publiques.

Question 57

Le domaine protégé des lois organiques

Answer 57

Le domaine réservé s’entend d’une manière stricte. En 1984, le gouvernement a dénié à ce titre au Sénat la possibilité de recourir à une loi organique portant statut des professeurs de l’enseignement supérieur.

⚖️ CC, n° 2014-386 QPC, Collectivité de Saint-Barthélémy : la méconnaissance par le législateur du domaine que la Constitution a réservé à la loi organique ne peut être invoquée à l’appui d’une QPC.

Art. 127 RAN : les projets et propositions de lois organiques doivent comporter dans leur intitulé la mention expresse de ce caractère. lls ne peuvent contenir de dispositions d’une autre nature : par conséquent, il ne peut être présenté aucun amendement ou article additionnel tendant à introduire des dispositions ne revêtant pas un caractère organique (⚠️ le règlement du Sénat ne reprend pas cette disposition).

Le Conseil constitutionnel procède au déclassement de dispositions à valeur de loi ordinaire égarées dans une loi organique (⚖️ CC, n° 75-62 DC, Français de l’étranger).

A contrario, la loi ordinaire ne peut empiéter sur le domaine de la loi organique (⚖️ CC, n° 84-177 DC, Statut de la Polynésie française), ni la contredire (⚖️ CC, n° 86-217 DC, Liberté de communication : cependant, une loi ordinaire rappelant une règle antérieurement fixée par une loi organique ne viole pas la Constitution).

Question 58

Dépôt et délais d’adoption des LO

Answer 58

La procédure législative ordinaire s’applique à l’examen, à la discussion et au vote des lois organiques (études préalables de l’art. 39 C).

Art. 46, al. 3 C : un délai de réflexion est imposé : les délais de l’art. 42, al. 3 C s’appliquent nécessairement (6 semaines après dépôt, 4 semaines après transmission devant la seconde assemblée, sauf en cas de procédure accélérée, qui réduit le délai à quinze jours devant la première assemblée saisie).

La loi organique du 30 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 a été votée en méconnaissance de cette disposition constitutionnelle, sans que le Conseil constitutionnel ne la sanctionne, «compte tenu des circonstances particulières de l’espèce» (⚖️, CC, n° 2020-799 DC, Loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19).

Question 59

Adoption définitive des lois organiques

Answer 59

L’art. 46 al. 3 C donne la possibilité à l’Assemblée nationale, faute d’accord entre les deux assemblées, d’adopter la loi organique à la majorité absolue de ses membres.

Le vote a lieu au scrutin public à la tribune (art. 65 RAN), ce qui requiert la présence effective des députés.

Question 60

Les lois organiques relatives au Sénat

Answer 60

I. A. Selon l’art. 46 al. 4 C, « les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées » (disposition participant à « la protection institutionnelle du Sénat », selon Jean-Louis Hérin). Il faut relever un attachement du peuple souverain au bicamérisme lors des référendums des 5 mai 1946 et du 27 avril 1969.

B. L’interprétation par le Conseil constitutionnel de ces dispositions est stricte : il faut entendre des dispositions législatives qui ont pour objet de poser, modifier ou abroger des règles concernant le Sénat de manière directe, et non affectant indirectement la situation du Sénat ou de ses membres : l’accroissement du nombre des députés au Congrès du Parlement « ne prive d’aucun droit ou prérogative les sénateurs en temps que tels » (⚖️ CC, n° 85-195 DC, LO relative à l’élection des députés ). En revanche, des dispositions applicables au remplacement des sénateurs élus à la représentation proportionnelle, se distinguant de celles retenues pour le remplacement des députés, élus au scrutin majoritaire, sont relatives au Sénat (⚖️ CC, 2014-689 DC, Cumul des mandats).

II. L’art. 88-3 C a assimilé aux lois organiques relatives au Sénat, la loi organique qui détermine les modalités de participation des ressortissants de l’Union européenne aux élections municipales, laquelle « est votée dans les mêmes termes par les deux assemblées ».

Question 61

Conformité de la LO à la Constitution

Answer 61

I. A. Art. 46 al. 5 C et 61 al. 1 C :

Obligation de soumettre la loi organique au Conseil constitutionnel avant promulgation. C’est le Premier ministre qui le saisit (art. 17 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel). Le cas échéant, il défère également, dans le cadre de son droit de saisine facultative, la loi ordinaire impliquée par la réforme organique. Exemple récent : la loi organique pour la confiance dans l’institution judiciaire (⚖️ CC, n° 2021-829 DC) et la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire (⚖️ CC, n° 2021-830 DC).

B. Une loi organique ne saurait déroger à une norme de valeur constitutionnelle (⚖️ CC, n° 85-197 DC, Évolution de la Nouvelle-Calédonie).

II. A. Toutes les lois organiques prévues en 1958 (sauf art. 34 C) ont été prises sur le fondement des ordonnances de l’art. 92 C. Le Conseil constitutionnel n’ayant été installé que le 13 mars 1959, l’art. 92 C a participé au verrouillage des assemblées.

B. Le Conseil constitutionnel a toujours refusé d’accueillir le contrôle par voie d’exception de ces ordonnances, car leur conformité à la Constitution ne peut être contestée (⚖️ CC, n° 60-6 DC, Magistrats musulmans), sauf changement de circonstances (⚖️ CC, n° 2012-233 QPC, Mme Marine Le Pen : en l’espèce, l’intervention d’une révision constitutionnelle).

C. Toutefois, le législateur peut modifier les ordonnances organiques (⚖️ CC, n° 75-61 DC, Statut de la magistrature), ou les abroger (⚖️ CC, n° 2001-448 DC, Loi organique relative aux lois de finances).

III. Les dispositions organiques adoptées selon la procédure de l’art. 11 C ne sont pas soumise au contrôle de l’art. 46 C (la loi référendaire du 6 novembre 1962 modifiait l’ordonnance n° 58-1064 du 7 novembre 1958 sur l’élection du président de la République). À nouveau, celles-ci peuvent être abrogées ou modifiées par le législateur parlementaire.

Question 62

Définition des lois constitutionnelles

Answer 62

I. A. Le pouvoir constituant originaire adopte une loi qui établit une constitution : « La présente loi sera exécutée comme Constitution de la République » (ex-art. 92 C).

B. Le pouvoir constituant dérivé ne peut qu’instituer une loi adoptée selon une procédure spéciale prévue par la Constitution en vue de sa révision.

II. L’art. 89 C établit deux phases distinctes :

1. l’examen et l’adoption parlementaires de la loi constitutionnelle ;
2. son approbation ou ratification, soit par le Congrès du Parlement, soit par référendum.

La procédure de l’art. 11 C a été employée pour modifier (ou tenter de modifier) la Constitution en 1962 et 1969, ainsi que la procédure de l’ex-art. 85 C.

📚 La loi constitutionnelle du 4 juin 1960 a été adoptée selon la procédure de l’ancien art. 85 C, qui prévoyait l’intervention du Parlement et du Sénat de la Communauté pour réviser le titre XII de la Constitution, afférent à cette Communauté.

Question 63

L’initiative de la révision constitutionnelle

Answer 63

Selon l’art. 89, al. 1er C, «L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement.»
➞ Pour le PR, à la fois nécessité d’un contreseing (art. 19 C) et pouvoir de veto (opposition de Jacques Chirac à la volonté du premier ministre Lionel Jospin au sujet de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires en 1999).

Question 64

L’initiative parlementaire en matière de révision constitutionnelle

Answer 64

Elle n’a jamais abouti.

Pourtant, le Sénat a adopté neuf propositions de lois constitutionnelles. et l’Assemblée nationale, quatre.

Ainsi, la proposition de loi constitutionnelle visant à durcir l’encadrement des ordonnances prises sur le fondement de l’art. 38 C, adoptée par le Sénat en 2021, n’a-t-elle jamais été examinée par l’Assemblée nationale à laquelle elle a été transmise.

Question 65

Le décret impliqué par l’art. 89 C

Answer 65

Il traduit le pouvoir d’initiative conditionné du Président de la République, ou son pouvoir de veto.

Ce décret contresigné désigne l’assemblée devant laquelle le projet est déposé, ainsi que le ministre chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion (PM, parfois garde des Sceaux).

Ici, originalité, le PR étant juridiquement extérieur au processus de formation des autres catégories de la loi (art. 39 C). Pour le reste de la procédure, il devra s’en remettre au Gouvernement (sauf recours au droit de message de l’art. 18 C).

Question 66

L’avis du Conseil d’État sur les projets de loi constitutionnelle

Answer 66

⚖️ CE, avis, 2018, Renouveau démocratique

Le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser son office: si le pouvoir constituant est souverain, il lui appartient de signaler l’existence d’une disposition qui ne s’inscrirait pas dans les grands principes qui fondent la République ou qui contreviendrait à l’esprit de la Constitution.

En outre, « La dignité de la norme suprême exige en effet qu’elle ne soit pas surchargée de dispositions de rang inférieur ».

Enfin, « la plume du constituant, outre qu’elle se doit d’être la plus élégante possible, doit être limpide, concise et précise».

Question 67

Discussion de la loi constitutionnelle

Answer 67

Art. 118 RAN : les révisions constitutionnelles sont examinées, discutées et votées selon la procédure législative ordinaire, sous les réserves de l’art. 89 C :

• discussion devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le gouvernement (art. 42, al. 2 C, repris par l’art. 117 RAN) : les rapports concluant à l’adoption, au rejet ou à des amendements ne peuvent être déposés que par les députés, membres de la commission des lois ;
• les membres du Gouvernement n’assistent pas aux votes en commission ;
• la procédure d’examen simplifiée (art. 117-3 RAN) et le temps législatif programmé sont écartés (art. 118 RAN) ;
• le vote sans débat ou après débat restreint au Sénat est inapplicable ; pas de procédure de législation en commission (art. 47 ter RS) ;
• pas d’étude d’impact ;
• les délais fixés pour l’examen de la loi ordinaire (art. 42, al. 3 C) s’imposent : discussion en séance six semaines après le dépôt devant la première assemblée, quatre semaines à compter de leur transmission (art. 42, al. 3 C).

Question 68

Le droit d’amendement des textes de révision constitutionnelle

Answer 68

Il n’existe aucune irrecevabilité spéciale (souveraineté du pouvoir constituant).

Cependant, initialement, les articles additionnels devaient être proposés dans le cadre du projet.
Depuis 1990, cette pratique n’existe plus : affirmation de la langue française comme langue de la République, dans la révision préalable au traité de Maastricht en 1992.

Cependant, en 2000, le président de la République, avait, de facto, interdit tout recours au droit d’amendement sur le projet de loi constitutionnelle tendant à instaurer le quinquennat, en avertissant qu’il bloquerait alors la procédure d’approbation («J’arrêterai les choses»).

Question 69

L’adoption de la loi constitutionnelle

Answer 69

Art. 89, al. 2 C : « Le projet ou la proposition doit être voté par les deux assemblées en termes identiques. »
➞ Pas de possibilité de procédure paritaire, la navette s’impose comme pour les lois organiques relatives au Sénat.

La formulation « en termes identiques » exclut l’application de la procédure paritaire.
Conséquence du bicaméralisme égalitaire :
- Le Sénat a rejeté le projet sur l’extension du champ d’application du référendum en 1984 de l’art. 11 C ;
- Il s’est imposé à propos de l’art. 88-3 C.

Le Gouvernement ne peut recourir à l’habilitation de l’art. 38 C (≠ lois du 10 juillet 1940 ou du 3 juin 1958).

Il ne peut non plus recourir à l’engagement de responsabilité de l’art. 49 al. 3 C, celui-ci excluant tout vote.

Question 70

Surmonter le bicamérisme

Answer 70

Le président Macron a déclaré, le 14 juillet 2020, avoir été empêché par le Sénat de mener son projet de révision constitutionnelle à terme.

Le rapport Vedel de 1993 proposait, à cet égard, de permettre au président de la République de soumettre au référendum, après deux lectures par chaque assemblée, le texte adopté à la majorité des trois cinquième des suffrages exprimés par l’une ou l’autre assemblée.

Question 71

L’approbation définitive de la loi constitutionnelle

Answer 71

Options du président dans la procédure de l’art. 89 C :

• approbation par référendum ;
• approbation par le Parlement convoqué en Congrès (selon le général de Gaulle, « bon pour les réformettes » ou « lorsque l’on veut une révision rapide »).

Le second aurait dû être l’exception, mais la pratique a inversé l’interprétation : toutes les modifications au titre de l’art. 89 C ont emprunté la voie du Congrès, sauf celle relative au quinquennat en 2000.

Question 72

Bilan des révisions constitutionnelles

Answer 72

22 lois constitutionnelles adoptées par la voie du Congrès.

1 loi constitutionnelle par la voie du référendum de l’art. 11 C.

1 loi adoptée sur le fondement de l’art. 85 C, qui prévoyait une procédure spéciale pour réviser les dispositions constitutionnelles relatives à la communauté.

Six projets adoptées par le Parlement sans que la procédure de ratification soit poursuivie, dont :

• en 1973, la réduction du mandat présidentiel à cinq ans ;
• en 2000 un projet relatif au Conseil supérieur de la magistrature et un projet relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie ;
• en 2011, un projet relatif à l’équilibre des finances publiques (« règle d’or ») ;
• en 2013, un projet relatif au Conseil supérieur de la magistrature.

En mars 2016, le Président Hollande a abandonné un projet de loi constitutionnelle sur la déchéance de nationalité après une première lecture avec modifications par les deux assemblées.

Sous les quinquennats Macron :
- Suspension du premier projet de révision le 22 juillet 2018 à l’Assemblée nationale, lors de l’affaire Benalla ;
- Le deuxième, adopté par le Conseil des ministres le 28 août 2019, n’a pas été inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée ;
- Le troisième, relatif à la préservation de l’environnement, a été retiré de l’ordre du jour en 2021, faute de consensus.

Question 73

Assimilation de la réunion du Congrès à la convocation d’une session extraordinaire du Parlement

Answer 73

Le décret de convocation du premier Congrès prévoyait à l’ordre du jour, avant le vote sur le projet de loi constitutionnelle, l’adoption du règlement du Congrès.

Le décret du 23 juin 1999, réunissant le Congrès pour l’adoption de deux projets de lois constitutionnelles, de même que le décret du 11 juin 2009 réunissant le Congrès sur le fondement de l’art. 18 C, ont inscrit à l’ordre du jour la révision du règlement.

Cette intervention unilatérale dans les opérations internes de l’organe est surprenante.

Question 74

L’organisation du Congrès du Parlement

Answer 74

Le Congrès peut être réuni sur le fondement des art. 18, 88-5 ou 89 C.

Il est convoqué par décret du Président de la République, contresigné (sauf art. 18 C) et qui en fixe l’ordre du jour, c’est-à-dire le vote du projet (mais exceptions des décrets du 23 juin 1999 ou du 11 juin 2009, pour prévoir la modification du règlement). Cependant, sa clôture est prononcée par le président du Congrès (en l’espèce celui de l’Assemblée nationale).

Sa réunion se tient au château de Versailles (art. 2 de l’ord. n°58-1100 du 17 novembre 1958).

Le bureau du Congrès est celui de l’Assemblée nationale. Son règlement a été soumis au Conseil constitutionnel, qui s’est reconnu compétent pour en apprécier la conformité (⚖️ CC, n° 63-24 DC, Règlement du Congrès). Des fonctionnaires du Sénat y siègent.

Question 75

Le règlement du Congrès

Answer 75

Élaboré le 20 décembre 1963 par le Bureau du Congrès, qui est celui de l’Assemblée nationale, après consultation du président du Sénat, des présidents et rapporteurs des commissions saisies au fond, et accord des groupes.

Soumis au Conseil constitutionnel, ce qui l’assimile à une assemblée parlementaire (⚖️ CC, n° 63-24 DC, Règlement du Congrès).

Critique:
1. le Conseil, organe du pouvoir constitué, ne pouvait contrôler une assemblée qui représentait le pouvoir constituant (Paul Coste-Floret) ;
2. il ne s’agit pas d’une assemblée parlementaire (François Luchaire) ;
3. l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ne vise que «l’une ou l’autre assemblée», ce qui en exclut une troisième.

Il a été repris lors de la convocation suivante en 1974. Il s’inspire de celui de l’assemblée, conférant tous pouvoirs au Bureau pour présider aux délibérations et organiser les services.

Question 76

Compétence et délibération du Congrès du Parlement

Answer 76

Le Congrès n’exerce qu’une souveraineté limitée. Il est en effet est une assemblée d’approbation, ce qui exclut :

• l’exercice du droit d’amendement (art. 19 RC : Le résultat des délibérations du Congrès est proclamé par le Président en ces termes : « Le Congrès a adopté » ou « Le Congrès n’a pas adopté ») ;
• la soumission à une commission et la production d’un rapport.

Les rappels au règlement, questions préalables et les explications de vote sont autorisés (art. 10 RC).

Le Premier ministre y a pris la parole le 19 novembre 1993, dans le cadre d’un « lit de justice » (Georges Vedel).

Question 77

Vote du texte de révision constitutionnelle au Congrès du Parlement

Answer 77

Le vote personnel s’exerce, soit au scrutin public, à la tribune (urne électronique), soit par tout autre procédé offrant les mêmes garanties (art. 16 et 17 RC).

Le président du Congrès ne participe pas au vote (mais exceptions de Fabius en juillet 1999 et de Accoyer en juillet 2008, cette dernière loi constitutionnelle ayant été acquise à une voix de majorité).

Il proclame le résultat du scrutin et déclare close la session.

Question 78

Les restrictions à la révision constitutionnelle

Answer 78

Initialement, pour le Conseil constitutionnel, le pouvoir constituant, s’il était souverain, était pour autant limité.

⚖️ CC, n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, Maastricht II : le pouvoir constituant est souverain, sous réserve :

• des limitations touchant aux périodes au cours desquelles une révision de la Constitution ne peut pas être engagée ou poursuivie : vacance ou empêchement du président de la République (art. 7 C), recours aux pouvoirs de l’art. 16 C et atteinte à l’intégrité du territoire (art. 89, al. 4 C) ;
• des prescriptions selon lesquelles « la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision » (art. 89, al 5 C).

Limite à cette jurisprudence anticipée par Georges Vedel : « le pouvoir constituant étant le pouvoir suprême de l’Etat ne peut être lié, même par lui-même » (Droit constitutionnel, 1949).

L’art. 89 al. 4 C évoque les souvenirs du 10 juillet 1940.
⚠️ La restriction relative à l’art. 16 C est ajoutée de manière prétorienne, car la Constitution ne contient aucune indication à cet égard.

⚖️ CC, n° 2003-469 DC, Organisation décentralisée de la République : le Conseil constitutionnel « ne tient ni de l’article 61, ni d’aucune autre disposition de la Constitution le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle » ; il ne peut donc contrôler la conformité de la loi constitutionnelle, alors qu’il était allégué par les sénateurs socialistes que celle-ci était susceptible de porter atteinte « à la forme républicaine du gouvernement ».

Logiquement, elle ne peut donc faire l’objet d’un contrôle par voie d’exception, sur le fondement de l’art. 61-1 C). Le Conseil constitutionnel a déjà décliné, en outre, sa compétence pour connaître en QPC d’une loi adoptée par référendum (⚖️ CC, n° 2014-392 QPC, Province Sud de Nouvelle-Calédonie).

⚠️ La loi constitutionnelle est souveraine, tant en la forme qu’au fond. Elle ne peut être inconstitutionnelle. Si l’opposition peut opposer une motion de rejet pour inconstitutionnalité, cela ne peut revêtir qu’un caractère dilatoire, car aucun principe supra-constitutionnel ne lui est opposable.

Question 79

Procédure de révision constitutionnelle concurrente de l’art. 89 C

Answer 79

La loi du 6 novembre 1962 a révisé les art. 6 et 7 C pour instituer l’élection au suffrage universel du président de la République (elle a également prévu les dispositions organiques relatives aux parrainages des candidats à l’élection présidentielle).

Elle avait provoqué l’adoption d’une motion de censure le 5 octobre 1962 (seule motion de censure adoptée sur une cinquantaine déposées depuis 1958).

Le Conseil constitutionnel a décliné deux fois sa compétence :

1° ⚖️ CC, n° 62-20 DC, Élection du président de la République au suffrage universel direct : pour contrôler la loi référendaire du 6 novembre 1962 ;
2° ⚖️ CC, n° 2014-392 QPC, Province Sud de Nouvelle-Calédonie : pour contrôler par voie d’exception la loi référendaire du 9 novembre 1988, « adoptée par le Peuple français par la voie du référendum ».

« De quelque manière qu’une nation veuille, il suffit qu’elle veuille ; toutes les formes sont bonnes, et sa volonté est toujours la loi suprême. » (Siéyès, QU’est-ce que le Tiers État ?, 1789).

Échec du référendum le 27 avril 1969.

Le président Mitterrand a estimé que « l’usage établi et approuvé par le peuple peut désormais être considéré comme l’une des voies de la révision, concurrement avec l’article 89. Mais l’article 11 doit être utilisé avec précaution, à propos de textes peu nombreux et simples dans leur rédaction. Sinon, il serait préférable que la consultation des Français fût éclairée par un large débat parlementaire. » (Entretien à Pouvoirs, avril 1988, n° 45).

Question 80

Modification d’une loi référendaire

Answer 80

Comme en matière organique, les dispositions constitutionnelles adoptées par la voie de l’art. 11 C peuvent être modifiées par celle de l’art. 89 C.

Ainsi, la loi constitutionnelle du 18 juin 1976 a modifié l’art. 7 C issu de la rédaction de la loi référendaire du 6 novembre 1962, à propos du décès ou de l’empêchement d’un candidat à la magistrature suprême.

Question 81

Ratification des engagements internationaux

Answer 81

Les pouvoirs exécutif et délibérant sont associés dans cette procédure.

Art. 52 C : « Le président de la République négocie et ratifie les traités. Il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d’un accord international non soumis à ratification. »

Art. 53 C : Le Parlement doit autoriser, par une loi, la ratification d’un engagement international en matière de :

• traités de paix ;
• traités de commerce ;
• traités ou accords relatifs à l’organisation internationale ;
• ceux qui engagent les finances de l’État ;
• ceux qui modifient les dispositions de nature législative ;
• ceux qui sont relatifs à l’état des personnes ;
• ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire.

La procédure de l’art. 11 C lui est concurrente (loi du 24 septembre 1992 relative au traité de Maastricht).

La procédure de l’art. 88-5 C (ratification d’adhésion d’un État à l’Union européenne) ressortit à une procédure dérogatoire.

Question 82

Le champ d’application de la compétence du législateur

Answer 82

Autorisation parlementaire, théoriquement conditionnée en vertu de l’art. 53 C, en réalité subordonnée au choix opéré par le pouvoir exécutif, qui revendique la conduite des relations internationales (art. 20 et 52 C).

Émergence d’une diplomatie parlementaire.

Le juge administratif contrôle l’incorporation du traité dans l’ordre juridique national :

• régularité de l’autorisation de ratification (⚖️ CE, 1998, Sarl du Parc d’activités de Blotzheim) ;
• condition de réciprocité (⚖️ CE, 2010, Mme Chériet-Benseghir).

Le projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne est en principe soumis au référendum (art. 88-5 C), sauf si (deuxième alinéa ajouté par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008), une motion est adoptée en termes identiques, dans chaque assemblée, à la majorité des 3/5e, ce qui ouvre la procédure du Congrès de l’art. 89 al. 3 C.

Question 83

La loi autorisant à ratifier ou approuver un engagement international

Answer 83

Étant une loi d’autorisation, elle n’impose rien à l’exécutif, qui demeure libre de ne pas y donner suite.

Elle n’a donc le caractère d’une loi qu’au sens formel, et non matériel. Voire, «l’acte voté par le Parlement qui habilite le président de la République à ratifier un traité n’a de loi que le nom» (Charles Rousseau)

Elle est radicalement différente de celles visées à l’art. 34 C et suit donc un régime différent :
- pas d’initiative des lois au sens de l’art. 39 C ;
- pas de droit d’amendement ;
- autorisation ≠ injonction.

Il s’agit d’une position constante dans la tradition républicaine (selon une déclaration de Louis de Guiringaud, MAE, devant le Sénat en 1977).

Elle se présente donc sous la forme d’un article unique, autorisant la ratification d’une convention dont le texte est annexé à la loi.

📚 Il existe deux précédents d’amendements parlementaires tendant à autoriser la ratification d’engagements internationaux adoptés, en 2003 ; mais ils avaient reçu l’avis favorable du Gouvernement.
📚En 2013, initiative de proposition de loi constitutionnelle autorisant la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires

Elle ne fait pas l’objet d’études d’impact (art. 8 de la loi organique du 15 avril 2009), en revanche, elle est accompagnée de documents précisant les objectifs poursuivis par les accords ou traités et leurs conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur l’ordre juridique français (art. 11 de la loi organique du 15 avril 2009).

Question 84

Le vote de la loi d’autorisation à ratifier un engagement international

Answer 84

Le vote porte sur le projet de loi et non sur le texte autorisé à être ratifié (art. 128 RAN ; art. 47 RS). L’art. 128 RAN prévoyait également la possibilité d’adopter une motion d’ajournement plutôt que le rejet, mais en raison de la rareté de son usage, la résolution du 4 juin 2019 ne laisse plus le choix qu’entre l’adoption ou le rejet. Le dépôt d’une motion de rejet préalable ou d’une exception d’irrecevabilité est possible sauf s’il est recouru à la procédure d’examen simplifiée.

Le projet est examiné et adopté dans les conditions du droit commun, la procédure d’examen simplifiée (art. 103 RAN, art. 47 decies RS) étant fréquemment demandée par la commission des affaires étrangères. Toutefois, un groupe peut solliciter son droit de veto pour faire appliquer la procédure législative de droit commun (art. 104 RAN, art. 47 decies RS). Un rappel au règlement est possible.
La procédure paritaire peut s’appliquer, y compris le dernier mot de l’Assemblée (protocole concernant l’abolition de la peine de mort en décembre 1985).

Question 85

Le droit d’amendement parlementaire à l’égard des projets de loi autorisant la ratification d’un traité

Answer 85

Initialement :
- l’art. 128 RAN le proscrivait. Ainsi, en janvier 1963, un amendement déposé lors du débat sur l’autorisation du traité de l’Élysée, d’inspiration atlantiste et comparable à celui qu’adopta le Bundestag, fut déclaré irrecevable ;
- rien n’était prévu au Sénat. Un amendement similaire déposé par Lecanuet a donné lieu à un échange le 13 juin 1963 (JO Sénat p. 1409) entre le secrétaire d’État et le sénateur, le premier invoquant le déséquilibre entre les deux assemblées et le fait que n’étant ni prévu par l’art. 20 C, ni par l’art. 34 C, il s’apparentait à une proposition de résolution, le second invoquant le bicaméralisme ; puis déclaration d’irrecevabilité de l’art. 41 C par le secrétaire d’État, confirmé par le Bureau ;
➞ Déséquilibre puisque le Sénat pouvait amender un tel projet de loi sans qu’ensuite l’Assemblée nationale puisse se prononcer à son tour.

Vedel, consulté en juin 1977 par le président Edgar Faure sur la possibilité d’amender l’autorisation d’approuver la décision du Conseil des communautés européennes, relative à l’élection des représentants à l’Assemblée des Communautés européennes au suffrage universel, conclut que dans la Constitution de 1958, la compétence du Parlement est une compétence d’attribution et que modifier les termes de l’autorisation qu’il a seulement pour compétence d’accorder constituerait une injonction faite au chef de l’État.

Question 86

Rétablissement de l’équilibre dans l’amendement des lois d’autorisation de ratification des engagements internationaux

Answer 86

⚖️ CC, n° 2003-470 DC, Règlement de l’Assemblée nationale

La suppression de la disposition du règlement de l’Assemblée nationale qui interdisait la présentation d’amendement, et son absence dans le règlement du Sénat ne doivent pas être interprétées comme permettant d’assortir l’autorisation de ratification de réserves ou d’injonctions.

➞ l’amendement est autorisé mais strictement délimité par cette réserve :
- pas d’amendement ayant pour effet de contraindre le gouvernement dans la conduite des affaires étrangères ;
- possibilité, par un amendement, de supprimer l’autorisation de ratification de certains engagements lorsqu’ils sont contenus dans le même projet de loi (pratique du paquet : présentation, quelques mois avant la décision du Conseil constitutionnel, d’un projet de loi contenant l’autorisation simultanée de six conventions de l’OIT, ce qui avait provoqué son ajournement).

Question 87

Le contrôle de la contrariété des traités à la Constitution

Answer 87

Art. 54 C : Si le Conseil constitutionnel « a déclaré qu’un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de ratifier ou d’approuver l’engagement international en cause ne peut intervenir qu’après révision de la Constitution. »

L’art. 129 RAN prévoit que la saisine du Conseil interdit la mise en discussion du projet de loi autorisant la ratification ou l’approbation et suspend la procédure, qui ne peut reprendre qu’après que le Conseil constitutionnel a déclaré que l’engagement ne contient aucune clause contraire à la Constitution.

Question 88

Des saisines importantes au titre de l’art. 54 C

Answer 88

Par le Premier ministre, après le dépôt du projet sur les dispositions budgétaires de la CEE (⚖️ CC, n° 70-39 DC, Traité des communautés européennes).

Par le président de la République, avant le dépôt des projets concernant l’élection du parlement européen (⚖️ CC, n° 76-71 DC, Élection de l’assemblée des Communautés au SUD)

Par le président de la République, sur l’Union européenne (⚖️ CC, n° 92-308 DC, Traité sur l’UE).

Par le président de la République, sur la charte européenne des langues régionales et minoritaires (⚖️ CC, n° 99-412 DC, Charte européenne des langues régionales et minoritaires) ⚠️ seule hypothèse de contrariété n’ayant pas débouché sur la révision de la Constitution.

Par le président de la République, sur le TCE (⚖️ CC, n° 2004-505 DC, Traité établissant une Constitution pour l’Europe).

Par le président de la République, sur le traité de Lisbonne relatif à l’Union européenne (⚖️ CC, n° 2007-560 DC, Traité de Lisbonne).

Par le président de la République, sur le TSCG au sein de l’UEM (⚖️ CC, n° 2012-653 DC, TSCG au sein de l’UEM).

Conjointement avec le Premier ministre, le traité d’Amsterdam (⚖️ CC, n° 97-394 DC, Traité d’Amsterdam).

Question 89

La saisine au titre de l’art. 54 C

Answer 89

Jusqu’à la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 ouvrant la saisine aux parlementaires en matière d’engagements internationaux, elle était réservée au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents des assemblées.

Le Conseil constitutionnel avait décidé qu’une loi autorisant la ratification d’un traité pouvait lui être déférée dans les conditions du droit commun, le contrôle s’étendant alors à l’engagement lui-même (⚖️ CC, n° 80-116 DC, Ratification d’une convention franco-allemande).

Pour la première fois, une loi d’autorisation a été censurée (⚖️ CC, n° 2010-614 DC, Accord sur les mineurs roumains : le parquet pouvait décider de faire raccompagner un mineur isolé à la demande des autorités roumaines, sans qu’un recours contre cette décision soit prévu).

Question 90

Procédure parallèle à l’art. 53 C pour autoriser la ratification d’un traité

Answer 90

L’art. 11 C ouvre au référendum l’adoption d’un projet de loi tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.

Disposition née de la querelle sur la Communauté européenne de défense de 1954, appliquée trois fois :

• en 1972 par Pompidou sur l’étargissement ;
• en 1992 par Mitterrand, à propos du TUE, signé à Maastricht ;
• en 2005 par Jacques Chirac, à propos du TCE ; l’échec conduisit à la ratification du traité de Lisbonne de 2007 par la voie parlementaire.
  ➞ Le Conseil constitutionnel décline sa compétence (⚖️ CC, n° 92-313 DC, Maastricht III).

Question 91

Une opération mixte (Avril et Gicquel)

Answer 91

Une procédure qui combine de manière explicite la législation et le contrôle:
- soit en associant l’édiction de normes à la réalisation du programme du Gouvernement;
- soit en engageant la responsabilité de celui-ci sur l’adoption d’un texte.

Question 92

La dimension de contrôle dans la loi d’autorisation de l’art. 38 C

Answer 92

« Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. »

L’autorisation est donnée par référence au programme du gouvernement, élément qui lui confère une finalité politique.

Question 93

Ancêtres des ordonnances de l’art. 38 C

Answer 93

La pratique des décrets-lois (soit « des décrets qui modifient des lois », René Capitant), apparue en 1926.

L’art. 13 C de la Constituiton de 1946 était supposé mettre un terme à cette pratique en disposant que «L’Assemblée nationale vote seule la loi. Elle ne peut déléguer ce droit.», mais la loi du 17 août 1948 tendant au redressement éconmique et financier permit à nouveau ce dessaisissements du pouvoir législatif.

L’ordonnance est une norme juridique d’origine monarchique, la «loi des rois » (Lovisi), l’ordonnance est devenue républicaine par détermination du général de Gaulle (déclaration de Brazzaville du 27 octobre 1940). En 1958, ce terme se substitue à celui de décret-loi.

Question 94

Raison du recours aux ordonnances de l’art. 38 C

Answer 94

1. Les exigences d’une action rapide ;
2. la technicité de certaines mesures ;
3. la répugnance de certains parlementaires à assumer la responsabilité de décisions électoralement délicates.

Question 95

Nature de l’habilitation conférée par l’art. 38 C

Answer 95

Seul le gouvernement peut demander au Parlement l’autorisation de prendre des ordonnances sur le fondement de l’art. 38 C (⚖️CC, n° 2014-700 DC, Égalité réelle entre les femmes et les hommes).

Impropriété de l’art. 41 C qui évoque une « délégation » ➞ la compétence n’est pas à proprement parler déléguée ; à la limite, la matière. Les ordonnances référendaires prises en application de la loi du 13 avril 1962 (accords d’Évian) ressortissaient en revanche à une délégation de compétence, mais toujours soumise au contrôle du juge administratif (⚖️ CE, 1962, Canal).

Le Parlement ne dispose pas du pouvoir législatif (« La loi est votée par le Parlement » selon l’art. 34 C, devenu : «Le Parlement vote la loi» à l’art. 24 C depuis la révision de 2008).

En attendant d’être ratifiées, les ordonnances demeurent des actes administratifs aussi longtemps qu’elles n’ont pas été ratifiées, et qui ne demeurent préservées de la caducité que par le dépôt sur le bureau d’une assemblée.

Question 96

Les ordonnances de l’art. 74-1 C

Answer 96

Disposition introduite par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

Dans les collectivités d’outre-mer (art. 74-1 C) et en Nouvelle-Calédonie (art. 76 C), le gouvernement est autorisé de manière permanente à prendre des ordonnances portant sur le domaine particulier des matières qui demeurent de la compétence de l’État et à procéder aux adaptations nécessaires.

Sur le plan procédural :
- avis des assemblées délibérantes intéressées ;
- ordonnances adoptées en Conseil des ministres ;
- caduques en l’absence de ratification dans le délai de 18 mois suivant leur publication. Cependant, une loi subséquente peut leur conférer force de loi en les ressuscitant (⚖️ CC, n° 2014-2 LOM, Syndicats mixtes ouverts en Polynésie française).

Une ordonnance peut comporter à la fois des dispositions prises en vertu d’une loi d’habilitation fondée sur l’art. 38 C et des dispositions prises pour les adapter en vertu de l’art. 74 C (⚖️ CE, 15 juillet 2020, Polynésie française).

Question 97

La ratification des ordonnances de l’art. 38 C

Answer 97

La ratification implicite était autorisée par le juge constitutionnel jusqu’en 2008, qu’il considérait comme résultant « d’une manifestation de volonté implicitement mais clairement exprimée par le Parlement » (⚖️ CC, n° 72-73 L, Expansion des entreprises ). Il considérait qu’il pouvait y avoir ratification implicite «résultant d’une loi qui, sans avoir cette ratification pour objet direct, l’implique nécessairement» (⚖️ CC, n° 86-224 DC, 1987, Conseil de la Concurrence).

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prescrit, en modifiant l’art. 38 al. 2 C, que les « ordonnances ne peuvent être ratifiées que de manière expresse ».

Avec la décision ⚖️ CC, n° 2020-843 QPC, Force 5 , le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions d’une ordonnance, déposée mais non ratifiée, ont une valeur législative à l’issue de la période d’habilitation, dès lors qu’elles relèvent d’une matière appartenant au domaine de la loi. Elles sont susceptibles de contestation dans le cadre de la QPC (⚖️ CC, n° 2020-851/852 QPC, Sofiane A.). Au Sénat, leur suivi est désormais assuré par une délégation du bureau (réunion du Bureau du 22 octobre 2020).

Question 98

Le domaine de l’habilitation de l’art. 38 C

Answer 98

Référence au « domaine de la loi », interprété étroitement, renvoyant à l’art. 34 C (⚖️ CC, n° 95-370 DC, Protection sociale), présentant une portée matérielle, sous réserve des procédures spécifiques prévues par la Constitution, explicitement prohibées :

• lois organiques (art. 46 C) : décision ⚖️ CC, n° 81-134 DC, Mesures d’ordre social ;
• lois de finances (art. 47 C) : décision (⚖️ CC n° 95-370 DC, Protection sociale) ;
• lois de financement de la sécurité sociale (art. 47-1 C) : décision ⚖️ CC, n° 99-421 DC, Codification par ordonnances.

Le domaine ne saurait par ailleurs recouvrir celui des lois constitutionnelles (réaction aux précédents du 10 juillet 1940 et du 3 juin 1958).

Question 99

Modalités de l’habilitation de l’article 38 C

Answer 99

Initialement, projet de loi spécifique.

Depuis 2001, la pratique s’est répandue d’introduire dans un projet de loi ordinaire un article contenant une telle habilitation. Ainsi, des modalités de la réforme de la justice pénale des mineurs (Loi du 23 mars 2019).

Il peut même s’agir d’un amendement, introduit en première lecture et présentant un lien avec le projet de loi (⚖️ CC, n° 2013-669 DC, Mariage pour tous : «aucune exigence constitutionnelle n’impose que cette demande figure dans le projet de loi initial»). En revanche, un tel amendement ne peut être d’origine parlementaire (⚖️ CC, n° 2004-510 DC, 2005, Compétences des juridictions judiciaires : le Conseil constitutionnel soulève d’office cette irrégularité, qu’il avait précédemment laissé passer) ; les parlementaires peuvent réduire le nombre d’habilitations présentes. Ils ne peuvent en étendre le champ (adoption d’une exception d’irrecevabilité au Sénat durant la séance du 19 mars 2020, sur le fondement de l’art. 44 bis RS ; au même article, la résolution du 1er juin 2021 rend irrecevables les amendements des sénateurs tendant à autoriser le Gouvernement à prendre des ordonnances, à rétablir ou à autoriser une telle autorisation).

Depuis la loi organique du 15 avril 2009, obligation de joindre une étude d’impact aux dispositions du projet de loi d’habilitation, dès la transmission au Conseil d’État.

L’habilitation présente un caractère impersonnel et produit ses effets jusqu’au terme qu’elle a prévu, y compris quand le Gouvernement en fonction à la date de l’entrée en vigueur de la loi d’habilitation diffère de celui en fonction à la date de signature d’une ordonnance (⚖️ CE, 2006, Schmitt).

Question 100

La signification du terme « programme » dans l’art. 38 C

Answer 100

La décision ⚖️ CC, n° 76-72 DC, Députés des Affars et des Issas écarte expressément tout rapprochement entre les art. 38 et 49 C :

• cette identification ne ferait aucune place « aux notions de circonstances imprévues ou de situation requérant des mesures d’urgence » (effectivement, la première application de l’art. 38 C, en février 1960, concerna des mesures relative au maintien de l’ordre en Algérie) ;
• la généralité de l’art. 49 C aurait pour résultat d’étendre sans limites définies, le champ d’application de la procédure d’habilitation au détriment des prérogatives du Parlement.
  ➞ Le programme de l’art. 38 C doit être entendu « comme faisant obligation au Gouvernement d’indiquer avec précision au parlement, lors du dépôt d’un projet de loi d’habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu’il se propose de prendre ».

Question 101

Les restrictions à la portée de la « délégation » de l’art. 38 C

Answer 101

En 1982, Pierre Mauroy (PM) combine la procédure des ordonnances avec la technique des lois-cadres et baptise le projet « loi d’orientation » : en plus du domaine d’habilitation, elle en précise les orientations et les objectifs (loi du 6 janvier 1983). Le Conseil constitutionnel rappelle régulièrement depuis que l’art. 38 C fait obligation au Gouvernement d’indiquer avec précision au Parlement la finalité des mesures qu’il se propose de prendre par voie d’ordonnances ainsi que leur domaine d’intervention, mais les censures qu’il prononce sur ce fondement sont rares (⚖️** CC, n° 2016-745 DC, 2017, Égalité et citoyenneté**).

En 1986, de strictes réserves d’interprétation du Conseil constitutionnel viennent s’ajouter à cette restriction des marges de liberté du gouvernement :

• ⚖️ CC, n° 86-207 DC, Diverses mesures d’ordre économique et social : l’habilitation ne saurait exclure les garanties résultant des règles et principes de valeur constitutionnels ;
• ⚖️ CC, n° 86-208 DC, Loi relative à l’élection des députés : le respect du principe de l’égalité du suffrage impose au gouvernement de ne recourir à certaines facultés dans la délimitation des circonscriptions, que pour des impératifs précis d’intérêt général.

≠ énoncé elliptique de la loi du 4 février 1960, autorisant le gouvernement, pour un an, « à prendre par ordonnances […] les mesures comprises normalement dans le domaine de la loi et nécessaires pour assurer le maintien de l’odre, la sauvegarde de l’Etat et de la Constitution, la pacification et l’administration de l’Algérie. » ➞ Ceci apparentait les ordonnances à des règlements d’administration publique pris sur l’invitation du législateur pour l’application d’une loi organique (les règlements d’administration publique ne seront supprimés qu’en 1980).

Question 102

Excès de recours aux ordonnances

Answer 102

La ratification de l’ordonnance du 15 septembre 2021 sur la facturation électronique par une loi de finances a été censurée par le Conseil constitutionnel comme cavalier budgétaire (⚖️ CC, n° 2021-833 DC, LF pour 2022), ce qui a conduit le Gouvernement à réitérer cette demande en insérant cette fois les dispositions dans le corps même de la loi du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, l’ordonnance ayant été rendue caduque avant que l’article d’habilitation ait été censuré.

Le rapport de la commission sénatoriale sur cette loi, à propos de l’article reprenant les dispositions de l’ordonnace sur la facturation électronique, relève que «La présentation de ces dispositions dans le présent projet de loi de finances rectificative indique d’ailleurs que le Gouvernement disposait du temps nécessaire pour recourir à la procédure législative ordinaire, et qu’il n’était sans doute pas impératif de demander une habilitation à légiférer par ordonnance.»

Question 103

Le recours récent aux ordonnances

Answer 103

Traditionnellement pour les mesures techniques :

• adaptation de la législation de l’outre-mer ;
• transposition des directives européennes.

Récemment à grande échelle pour la codification :

• loi du 16 décembre 1999 pour l’adaptation de la partie législative de neuf codes ;
• loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit : une trentaine de lois et une quinzaine de codes (⚖️ CC, n° 2003-473 DC, Loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit : se justifie par l’encombrement de l’ordre du jour qui fait obstacle à la réalisation, dans un délai raisonnable, du programme du Gouvernement tendant à simplifier le droit).

Sur 107 lois contenant des mesures d’habilitation adoptées de 1984 à 2011, 93 l’ont été de 2001 à 2011, contenant 271 habilitations, dont certaines n’ont pas été utilisées.

Explosion récente : entre 2017 et 2022, 350 ordonnances ont été publiées, dont 94 liées à la crise sanitaire.

Question 104

Réaction sénatoriale pour le rétablissement de la prérogative parlementaire

Answer 104

Le Sénat a créé une délégation du Bureau chargée du suivi des ordonnances et de celui des commissions permanentes.

Il a également modifié son règlement à l’art. 29 bis qui prévoit désormais que « Au début de chaque session ordinaire, puis au plus tard le 1er mars suivant, [le Gouvernement] informe la Conférence des Présidents des projets de loi de ratification d’ordonnances publiées sur le fondement de l’article 38 de la Constitution dont il prévoit de demander l’inscription à l’ordre du jour du Sénat au cours de la session. Il informe également la Conférence des Présidents des ordonnances qu’il prévoit de publier au cours du semestre » (résolution du 1er juin 2021, validée par ⚖️ CC, n° 2021-820 DC, Amélioration du suivi des ordonnances).

Il a adopté en 2021 une proposition de loi constitutionnelle modifiant l’art. 38 C pour limiter l’habilitation à douze mois, pour frapper de caducité une ordonnance non ratifiée dans un délai de dix-huit mois et neutralisant la jurisprudence ⚖️ CC, n° 2020-843 DC,Force V.

Question 105

L’application de l’irrecevabilité de l’art. 41 C dans le cas des délégations accordées en vertu de l’art. 38 C

Answer 105

Le législateur n’est pas totalement dessaisi :

➞ si le Gouvernement n’oppose pas l’irrecevabilité à une initiative parlementaire entrant dans le champ de l’habilitation, le Parlement peut modifier les articles d’une ordonnance sans que cette procédure législative ne méconnaisse la Constitution (⚖️ CC, n° 86-224 DC, 1987, Conseil de la Concurrence).

Question 106

Opposition art. 38 C/art. 49, al 3 C

Answer 106

Tandis que dans l’habilitation de l’art. 38 C, la procédure législative absorbe la fonction de contrôle, dans l’engagement de responsabilité de l’art. 49, al 3 C, la procédure politique l’emporte sur la fonction législative.

Question 107

L’effet de l’art. 49 al 3 C sur la procédure législative

Answer 107

Art. 155 RAN : le débat est immédiatement suspendu durant vingt-quatre heures, à l’issue desquelles l’Assemblée se réunit pour prendre acte soit du dépôt d’une motion de censure, soit de l’adoption du texte.
≈ « super-vote bloqué […] qui supprime la discussion elle-même » (Avril et Gicquel).

Cette suspension intervient normalement à l’issue de la discussion générale, avant la discussion des articles, mais le Premier ministre peut y recourir à tout moment :

• en fin de parcours, avant le vote de dispositions litigieuses que le gouvernement a demandé de mettre en réserve, ce qui lui permet de conserver les amendements votés par l’Assemblée nationale : recours à la procédure sur la seconde partie de la loi de finances pour 2023 le 2 novembre 2022 ;
• (exceptionnel) avant même que ne s’ouvre la discussion générale : loi du 24 juin 1982 sur le blocage des prix et des revenus.

Il peut intervenir aussi bien en première lecture que dans le cadre de la navette, sur le texte d’une CMP ou lors du « dernier mot » des députés.

Il peut conduire à l’adoption d’une loi qui n’aura jamais reçu un vote favorable d’une assemblée au cours de la procédure (exemple de la loi de finances rectificative pour 1962 contenant les crédits pour le développement de l’arme nucléaire, rejeté par l’Assemblée nationale puis le Sénat, alors que la commission mixte paritaire n’avait pu aboutir à un accord, et à nouveau rejeté par le Sénat avant que le Gouvernement n’engage sa responsabilité devant l’Assemblée nationale).

Question 108

Double finalité de la procédure de l’art. 49 al. 3 C

Answer 108

À l’origine, il s’agissait d’éliminer le phénomène de dissociation des majorités, critère du régime d’assemblée d’antan, en mettant la majorité rétive au pied du mur.

Depuis le débat sur les nationalisations de 1981, il s’agit pour le Gouvernement de mettre un terme à l’obstruction déclenchée par l’opposition (137 000 amendements sur le projet de loi relatif au secteur de l’énergie en 2006, 41 000 amendements sur le projet de loi de réforme des retraites en 2020).

Il peut aussi permettre à un Gouvernement très minoritaire de continuer à déterminer et conduire la politique de la Nation (1988-1993 et depuis 2022).

Question 109

Objet de l’engagement de responsabilité de l’art. 49 al. 3 C

Answer 109

I. L’ensemble du projet de loi.

Une proposition de loi (le Conseil des ministres du 18 juin 1986 prit une décision qui autorisa Chirac à y recourir).

II. Une partie du texte :

• ⚖️ CC, n° 79-110 DC, LF pour 1980 : le Conseil constitutionnel exige une adoption distincte et successive de la loi de finances sur ses deux parties, alors que le 49 al. 3 C est possible ;
• engagement de la responsabilité du gouvernement le 15 novembre 1990 sur les articles de loi de finances instituant la CSG ;
• le Gouvernement Pompidou faillit engager sa responsabilité en 1968 sur un amendement de suppression de la loi organique tendant à réserver au législateur l’autorisation de la publicité de marques à la télévision.

➞ Le mot « texte » signifie disposition dans l’art. 49 al. 3 C.

Question 110

Le moyen pour le gouvernement d’écarter les textes parlementaires

Answer 110

La question du recours à l’art. 49 al. 3 C sur le rejet d’un texte reste réservé, Georges Pompidou ayant annoncé en avril 1968 qu’il déposerait un amendement de suppression si une proposition de loi organique relative à la publicité à la télévision venait en discussion et engagerait la responsabilité du Gouvernement sur cet amendement.

Le Gouvernement dispose d’autres instruments pour écarter les textes dont il ne veut pas :
- Priorité dans la fixation de l’ordre du jour pour les propositions ;
- Scrutin unique de l’art. 44 al. 3 C pour les amendements.

Question 111

Révision de l’art. 49 al 3 C

Answer 111

Depuis 2008, outre les projets de lois de finances ou de lois de financement de la sécurité sociale, l’art. 49 al. 3 C peut être engagé sur un projet ou une proposition de loi par session depuis la LC du 23 juillet 2008 :

• privilège douteux en matière de lois de finances ou de financement de la sécurité sociale : il est déjà possible de mettre en vigueur des dispositions par ordonnances après écoulement des délais ;
• le « droit de tirage » unique conféré pour les projets ou propositions de loi ordinaire sera inutile si la majorité est disciplinée, et insuffisant dans le cas contraire, ou si elle est relative comme de 1988 à 1993 (39 applications de la disposition). Pour autant, il permet une application ciblée : loi Macron en 2015, loi El Khomri en 2016, loi sur les retraites en 2020. Toutefois, le Gouvernement Borne, fin 2023, avait engagé 23 fois sa responsabilité sur un texte, donnant lieu au dépôt de 28 motions de censure. En avril 2023, on recensait 100 recours au 49, al. 3. Sur le projet de réforme des retraites de 2023, la motion de censure « transpartisane » déposée par le groupe de députés indépendants Liot a recueilli 278 voix sur les 287 nécessaires pour renverser le Gouvernement.

Le gouvernement peut toujours compléter le texte sur lequel il engage sa responsabilité par des amendements qui n’ont pas besoin d’être préalablement soumis à une commission (⚖️ CC, n° 2015-715 DC, Loi pour la croissance ). Il ressort de la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel qu’il peut retenir des amendements qui n’ont pas été préalablement débattus en commission ou en séance publique, et qu’il n’est pas tenu de reprendre les articles et amendements adoptés par l’Assemblée nationale (⚖️ CC, n° 2022-845 DC, LFSS pour 2023 et n° 2022-847 DC, LF pour 2023).

Les mots « projet » et « proposition » ont été substitués au mot « *texte *», ce qui exclut la pratique d’un engagement limité à certaines dispositions controversées, comme ce fut le cas pour la CSG en 1990.

Le 24 octobre 2022, les députés du RN et de la NUPES ont voté une même motion de censure, réunissant 239 voix sur les 289 nécessaires pour renverser le Gouvernement.

Question 112

L’application de l’art. 49 al. 3 C aux lois organique.

Answer 112

L’art. 46 al. 3 C exige un texte adopté par l’Assemblée nationale, en dernière lecture, à la majorité absolue de ses membres (≠ art. 45, al 1er C mentionnant « l’adoption d’un texte identique ») selon l’art. 46 al. 4 C concernant les lois organiques relatives au Sénat, elles «doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées». Il faut donc dans les deux cas un vote positif, ce qui exclut le recours à l’art. 49 al. 3 C.

L’art. 89 al. 2 C prévoit le vote par les deux assemblées dans les mêmes termes. Pour le doyen Vedel, possiblité d’appliquer l’art. 49 al. 3 C, mais la question reste théorique car la majorité des 3/5e exigée au Congrès serait pratiquement impossible à obtenir sur un texte ayant nécessité le recours à l’art. 49 al. 3 C.