Chapter 1

Question 1

Fonction première du Parlement

Le

Answer 1

Le Parlement ne peut être compris que dans ses rapports avec l’exécutif (Bagehot, The English Constitution, 1867).

Maurice Hauriou parlait de « gouvernement parlementaire ».

Question 2

Définition du droit parlementaire

Answer 2

Le droit qui intéresse les assemblées politiques délibérantes (Marcel Prélot) :

• inclut les assemblées qui ne sont pas des « parlements » (= devant lesquels l’exécutif n’est pas responsable, i.e. Congrès des Etats-Unis) ;
• exclut les assemblées de nature consultative (CESE).

Question 3

Composition du Parlement

Answer 3

Art. 24 C :
al. 2 : « Il [le Parlement] comprend l’Assemblée nationale et le Sénat. »

al. 3 : « Les députés à l’Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, sont élus au suffrage direct. »

al. 4 : « Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales. »

Question 4

Ouvrages classiques en droit parlementaire

Answer 4

Manuel du droit parlementaire , Thomas Jefferson, 1800 : apparition du terme en Français avec la traduction française de 1814.

Traité de droit politique, électoral et parlementaire (Eugène Pierre, 1ère éd., 1893).

Question 5

Définition 1 du droit parlementaire

Answer 5

I. L’ensemble des règles - qu’elles qu’en soit la nature (constitutionnelle, organique, législative ou ressortissant à leur ordre intérieur) - applicables aux assemblées.

II. C’est-à-dire les « règles suivies dans l’organisation, la composition, les pouvoirs et le fonctionnement des assemblées politiques » (Marcel Prélot, 1958).

Question 6

Définition 2 du droit parlementaire

Answer 6

I. La légalité spéciale exprimant l’autonomie traditionnelle des assemblées, respectant la légalité générale (constitutionnelle), mais s’imposant aux personnes placées sous sa dépendance.

II. Soit « L’ensemble des règles écrites ou coutumières que suivent les membres des assemblées politiques dans leur comportement individuel ou collectif » (Marcel Prélot).

Question 7

Le contrôle des règlements intérieurs des assemblées délibérantes des collectivités locales.

Answer 7

I. A. ⚖️ CE, 1891, Nouveau-Dupin = refus de contrôler l’application par un conseil général de son règlement intérieur.

B. Assimilation à des mesures d’ordre intérieur des assemblées.
(« On imaginerait mal que de simples incidents de séance doivent se transformer en questions de droit », ccl Roux sur ⚖️ CE, 1983, Charbonnel : nouveau refus de contrôler le règlement intérieur d’un conseil général).

II. Renversement de cette jurisprudence avec l’arrêt ⚖️ CE, 1995, Albert Riehl : justifié par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, qui avait prévu que le règlement intérieur du conseil municipal, devant être adopté dans les six mois suivant son installation, pouvait être déféré devant le juge administratif.

Question 8

Le changement dans la hiérarchie des sources du droit parlementaire

Answer 8

I. Avant 1958, le Parlement représentait «la source des sources» (Michel Laflandre, 1996), la supériorité de la Constitution et la hiérarchie des normes s’y diluaient en l’absence de contrôle juridictionnel.

II. Le contrôle obligatoire de conformité, effectué par le Conseil constitutionnel (Titre VII) des lois organiques avant leur promulgation, des propositions de lois référendaires avant leur soumission au scrutin, des règlements avant leur application (art. 61, al. 1er C), ainsi que celui facultatif des lois (article 61, al. 2 C : contrôle de la procédure législative), assortis de la sanction de la censure (art. 62 C), subordonnent la «légalité intérieure» à la légalité constitutionnelle.

Question 9

La prise en compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel comme source du droit parlementaire

Answer 9

I. A. Initialement, pour Pierre Avril et Jean Gicquel (première édition du manuel), les décisions du Conseil n’interviennent qu’à un titre dérivé, au stade de l’interprétation :

1. Contrairement aux arrêts du Conseil d’État, elles ne sont pas créatrices de droit, car elles ne sont pas séparables des dispositions constitutionnelles dont elles font application ;
2. La jurisprudence du Conseil constitutionnel est écartée comme source du droit parlementaire.

II. Mais le « nécessaire réalisme du droit constitutionnel » (conclusions Kessler sur ⚖️ CE, 1992, Meyet) impose une approche moins dogmatique ➞ changement de position des auteurs par la suite.

Question 10

Les sources classiques du droit parlementaire

Answer 10

1° La Constitution ;

2° Le règlement adopté par la chambre concernée;

3° Les règles non écrites : précédents, tradition de la Chambre, jurisprudence des organes internes.

Question 11

Les sources du droit parlementaire sous la Ve République

Answer 11

1° Les textes applicables aux assemblées: Constitution, lois, règlements parlementaires;

2° les pratiques suivies par les assemblées;

3° la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Question 12

Évolution récente des sources écrites du droit parlementaire

Answer 12

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 représente une nouvelle étape dans l’encadrement de la «réglementation constitutionnelle» des assemblées :

• assouplissement de certaines contraintes du parlementarisme rationalisé de 1958 ;
• restriction de l’autonomie normative des assemblées : art. 42 al. 1er C qui rationalise la discussion en séance ; art. 44 al. 1er, 2e phrase C qui permet à une loi organique de définir le cadre de l’exercice du droit d’amendement.

Question 13

Élément réglementaire dans une disposition constitutionnelle

Answer 13

Benjamin Constant inscrit dans l’Acte additionnel de 1815 une disposition interdisant de lire son discours dans les chambres.
➞ intérêt pour la délibération.

Reprise dans le règlement de l’AN (art. 54 RAN) de 1959, supprimée depuis la résolution du 29 mai 2009.

Question 14

Volonté de rationaliser le Parlement :

• origine de l’expression (1°);
• nécessité de la démarche (2°);
• modalités (3°).

Answer 14

1° L’expression « Parlementarisme rationalisé » a été employée par le juriste d’origine russe Boris Mirkine-Guetzevitch (Les Constitutions de l’Europe, 1928);

2° « Parce qu’en France la stabilité gouvernementale ne peut résulter d’abord de la loi électorale, il faut qu’elle résulte au moins en partie de la réglementation constitutionnelle » (M. Debré, 27 août 1958);

3° « 1° un strict régime des sessions ;
2° un effort pour définir le domaine de la loi ;
3° une réorganisation profonde de la procédure législative ;
4° une mise au point des mécanismes juridiques indispensables à l’équilibre et à la bonne marche des fonctions politiques » (M. Debré, 27 août 1958).

Question 15

La rationalisation parlementaire en 1958

Answer 15

Art. 49 C : conditions de mise en cause de la responsabilité gouvernementale.

Art. 34 et 37 C : séparation des domaines respectifs de la loi et du règlement.

Art. 40, 41 C : irrecevabilités opposables aux initiatives parlementaires.

Art. 43 C : nombre maximal de commissions permanentes.

Art. 48 C : fixation de l’ordre du jour.

Art. 42 C : procédure à suivre dans la discussion législative.

Art. 44 C : exercice du droit d’amendement.

Art. 45 C : fonctionnement du bicamérisme.

Art. 61 C : contrôle obligatoire de la conformité des règlements à la Constitution.

Question 16

Ce que les lois organiques sont pour la Constitution

Answer 16

L’équivalent de « Règlements d’administration publique de la Constitution » (Avril et Gicquel).

Question 17

Les dispositions constitutionnelles prévoyant des LO pour le droit parlementaire en 1958

Answer 17

Art. 25, al. 1er et 2 C : « Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités.
Elle fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu’au renouvellement général ou partiel de l’assemblée à laquelle ils appartenaient. »

Art. 27, al. 3 C : détermination des conditions dans lesquelles, à titre exceptionnel, les délégations de vote sont autorisées.

Art. 34, dernier alinéa C : les précisions et compléments au domaine de la loi.

Art. 47 C : les conditions de vote des lois de finances.

➞ Sauf pour l’art. 34, dernier al. C, toutes ces lois organiques ont été adoptées par ordonnances en vertu de l’art. 92 C.

Question 18

Les lois organiques adoptées en matière de droit parlementaire

Answer 18

Ordonnance du 24 octobre 1958 portant loi organique relative aux conditions d’éligibilité et aux incompatibilités parlementaires, abrogée par la loi organique n° 2011-410 du 14 avril 2011 relative à l’élection des députés et des sénateurs.

Ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur les délégations de vote, complétée par la loi organique du 3 janvier 1962 modifiant l’ordonnance du 7 novembre 1958.

Ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique sur l’application de l’article 23 de la Constitution, modifiée par la LO n° 2011-410 du 14 avril 2011 relative à l’élection des députés et des sénateurs et par la LO n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Ordonnance du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement.

Ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, modifiée en 1971 (20 jours pour le Sénat en première lecture au lieu de quinze) et 1995 (toilettage pour tenir compte de la nouvelle session ordinaire), abrogée par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

La loi constitutionnelle du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la sécurité sociale a fondé l’adoption de la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, modifiée par la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale et la loi organique du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

L’art. 34-1 C, créé en 2008, a nécessité l’adoption de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

Question 19

Les sources législatives en droit parlementaire

Answer 19

1° L’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires;

2° Les lois relatives aux délégations parlementaires;

3° De nombreuses lois ayant une incidence sur la vie parlementaire.

Question 20

Contenu de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dans sa version originale

Answer 20

1° Reprend des dispositions de la loi du 6 janvier 1950 portant codification des textes relatifs aux pouvoirs publics:

• sièges de l’Assemblée nationale et du Sénat (art. 1er) ;
• pouvoirs du président en matière de sécurité (art. 3) ;
• régime des pétitions (art. 4);

2° complète les prescriptions constitutionnelles en matière de commissions d’enquête et de contrôle, les seules à pouvoir être créées en dehors de celles prévues à l’art. 43 C (art. 6);

3° autonomie financière de chaque assemblée (art. 7) ;

4° responsabilité civile des services des assemblées (art. 8) ;

5° modifie l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse pour conférer une immunité aux parlementaires qui s’attache aux discours tenus au sein des assemblées et aux documents produits à la demande de celles-ci (art. 9) ;

6° situation militaire des membres (art. 10 à 12).

Question 21

Particularité de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires

Answer 21

I. Même lorsqu’elles ont une valeur législative simple, le Conseil constitutionnel a décidé que « les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions prises en vertu de l’alinéa 1er de l’article 92 de la Constitution » s’imposent aux règlements des assemblées (⚖️ CC, n° 66-28 DC, Modification du règlement du Sénat).

Elle peut pourtant être modifiée par une loi ordinaire, qui n’est soumise qu’au contrôle facultatif de conformité de l’art. 61, 2 C.

⚠️ Il s’agissait d’un angle mort dans le contrôle du Conseil constitutionnel sur le droit parlementaire.

II. Toutefois, les modifications apportées par le législateur à cette ordonnance ne s’imposent aux règlements que pour autant qu’elles sont conformes à la Constitution (⚖️ CC, n° 96-381 DC, Règlement du Sénat).

Question 22

La création des délégations parlementaires

Answer 22

Elle se fait par la loi, par exemple:

• délégation pour la radiotélévision par des lois de 1972, 1974 et 1982 (supprimée en 1986);
• délégation pour les problèmes démographiques en 1979;
• délégation pour la planification en 1982.

Question 23

Les lois ayant une incidence sur la vie parlementaire

Answer 23

Elles sont nombreuses, par exemple :

• les lois régissant la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations ;
• la loi du 3 janvier 1973 instituant un médiateur de la République, lequel ne pouvait à l’origine être saisi que par un parlementaire sur réclamation d’un administré (pouvoirs transférés en 2008 au Défenseur des droits) ;
• la loi du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution : modalités de consultation des commissions permanentes sur certaines nominations du Président de la République.

Question 24

L’objet des règlements parlementaires

Answer 24

Les règlements parlementaires portent sur:

• le fonctionnement interne des assemblées;
• les procédures suivies dans leurs délibérations;
• la discipline de leurs membres.

Question 25

Le domaine des règlements parlementaires

Answer 25

I. Équivalent de ce que le droit administratif appelle « mesures d’ordre intérieur » (formulation de l’art. 82, al. 1er RAN):
- limites ratione personae : ils ne s’appliquent qu’aux personnes dans la dépendance des assemblées : membres, personnel, visiteurs (y compris les membres du gouvernement) ;
- limites ratione loci : ils ne s’appliquent que dans l’enceinte des assemblées.

II. En revanche, le Conseil constitutionnel refuse que figurent dans un règlement parlementaire les modalités contractuelles unissant un député à son collaborateur, n’étant «relatives ni à l’organisation ou au fonctionnement de l’Assemblée nationale, ni à la procédure législative, ni au contrôle de l’action du Gouvernement» (⚖️ CC, n° 2014-705 QPC, Règlement de l’Assemblée nationale).

Question 26

La modification des règlements des assemblées

Answer 26

I. Elle passe par une «proposition de résolution», c’est-à-dire une initiative parlementaire.

II. La recevabilité est limitée aux propositions qui relèvent de la compétence exclusive de l’assemblée pour laquelle elles sont émises (art. 82, al. 1. RAN ; art 24, al 3. RS).

Après avoir été adoptés le 3 juin 1959 pour l’Assemblée nationale et le 9 juin 1959 pour le Sénat, les réglements ont été depuis chacun modifiés respectivement 35 et 42 fois (1er avril 2024).

Question 27

Nature des règlements parlementaires

Answer 27

I. La Chambre établit son règlement (Paul Bastid, Les institutions politiques de la monarchie parlementaire française (1814-1848), 1954) :
- non en tant que branche du pouvoir législatif ;
- mais à « titre de corporation autonome douée d’un pouvoir d’organisation et possédant sur ses membres une autorité disciplinaire ».

II. Si les règlements sont renouvelés après un changement de constitution, des usages et des traditions s’établissent au cours de l’histoire. Par exemple, l’obligation de demander la parole au président pour s’exprimer (art. 54 RAN ; art 36 RS) figurait déjà dans le règlement du 29 juillet 1789.

Question 28

Portée véritable des règlements parlementaires

Answer 28

« Il [le règlement] n’est en apparence que la loi intérieure des assemblées, un recueil de prescriptions destinées à faire procéder avec méthode une réunion où se rencontrent et se heurtent beaucoup d’inspirations contradictoires. En réalité, c’est un instrument redoutable aux mains des partis ; il a souvent plus d’influence que la Constitution elle-même sur la marche des affaires publiques. »

Eugène Pierre, Traité du droit électoral, politique et parlementaire, 1893

Question 29

Dérogation, dans le régime de la Ve République, au principe traditionnel d’autonomie des assemblées

Answer 29

Obligation posée par l’art. 61, al. 1er C de soumettre les règlements des assemblées au contrôle du Conseil constitutionnel, avant leur mise en application.

Question 30

Les exceptions au principe d’autonomie des assemblées antérieures au régime de la Ve République

Answer 30

I. Sous le Directoire, la Constitution de l’an III interdisait la création de commissions permanentes dans les assemblées.

II. Sous le Second Empire, le Sénat contrôlait la constitutionnalité des lois adoptées par le Corps législatif avant leur promulgation.

III. La Constitution de 1946 a tenté d’introduire un contrôle, avec un Comité constitutionnel. Il ne pouvait être saisi qu’à la demande du président du Conseil de la République. Il n’a été saisi qu’une fois en douze ans. Ces limites ont inspiré la systématisation du contrôle à l’art. 61 al. 1er C.

Question 31

Le cadre de référence du contrôle des règlements parlementaires par le Conseil constitutionnel

Answer 31

⚖️ CC, n° 92-309 DC, Règlement du Sénat

Cette décision les récapitule :

1° la Constitution (art. 61, al 1er C) ;

2° les lois organiques qu’elle prévoit (dès ⚖️ CC, n° 59-2 DC, Règlement de l’Assemblée nationale) ;

3° Les mesures législatives prises en vertu de l’art. 92 C pour la mise en place des institutions (à partir de ⚖️ CC, n° 66-28 DC, Règlement du Sénat).

Question 32

Paragraphe de principe concernant les textes de référence du contrôle constitutionnel des règlements parlementaires

Answer 32

⚖️CC, n° 2017-757 DC, 2018, Procédure de législation en commission

«En raison des exigences propres à la hiérarchie des normes juridiques dans l’ordre interne, la conformité à la Constitution des règlements des assemblées parlementaires doit s’apprécier au regard tant de la Constitution elle-même que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des mesures législatives prises pour son application. Entrent notamment dans cette dernière catégorie l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ainsi que les modifications qui lui ont été apportées. Ces textes législatifs ne s’imposent à une assemblée parlementaire, lorsqu’elle modifie ou complète son règlement, qu’autant qu’ils sont conformes à la Constitution ».

Question 33

Les textes relatifs à l’organisation parlementaire échappant réellement au contrôle constitutionnel

Answer 33

I. L’Instruction générale du Bureau.

II. Les règlements intérieurs des délégations parlementaires et offices parlementaires prévus par les art. 6 bis à decies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.

Question 34

Nombre de décisions rendues par le Conseil constitutionnel sur des modifications des règlements parlementaires.

Answer 34

87 au 1er avril 2024.

Question 35

Le contrôle des obligations déontologiques des parlementaires

Answer 35

⚖️ CC, n° 2018-767 DC, Prévention des conflits d’intérêts des sénateurs

Le Conseil constitutionnel concilie les obligations déontologiques qui pèsent de manière croissante sur les parlementaires avec le principe de «liberté dans l’exercice de leur mandat».

Question 36

Domaine du contrôle de l’article 61, al. 2 C (lois ordinaires)

Answer 36

Il porte sur :

1° la répartition des compétences ;

2° sur les dispositions de fond que contient la Constitution ou auxquelles elle renvoie (⚖️CC, n° 71-44 DC, Liberté d’association) ;

3° sur le respect des règles de valeur constitutionnelle relatives à la procédure législative (⚖️CC, n° 75-57 DC, Institution de la taxe professionnelle).

Question 37

L’objectif du contrôle du Conseil constitutionnel en droit parlementaire

Answer 37

I. A. En apparence, recherche d’un équilibre entre :
- les prérogatives conférées au Gouvernement ;
- les droits des membres de l’assemblée concernée.

Par exemple, à propos de l’exercice effectif du droit d’amendement (⚖️ CC, n° 90-278 DC, Règlement du Sénat).

B. En réalité, déséquilibre normatif en faveur du Gouvernement renforcé par une stricte application par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, alors même que les rapports politiques avec le Gouvernement se sont transformés depuis l’apparition d’une majorité qui soutient le Gouvernement avec discipline.

II. Plus récemment : il lui appartient aussi de concilier les obligations déontologiques des parlementaires avec le principe de liberté dans l’exercice de leur mandat (⚖️ CC, n° 2018-767 DC, obligations déontologiques et conflits d’intérêts des sénateurs).

Question 38

Le respect des règles de valeur constitutionnelle lors de la procédure législative (I)

Answer 38

⚖️ CC, n° 75-57 DC, Institution d’une taxe professionnelle

Il appartient au Conseil constitutionnel saisi en application de l’art. 61, al. 2 C, d’examiner si la loi a été adoptée dans le respect des règles de valeur constitutionnelle relative à la procédure législative.

Question 39

Le respect des règles de valeur constitutionnelle lors de la procédure législative (II)

Answer 39

I. En matière de contrôle de procédure législative, les dispositions des règlements des assemblées n’ont pas valeur constitutionnelle (⚖️ CC, n° 80-117 DC, Matières nucléaires).

II. Par conséquent, « la seule méconnaissance des dispositions [des règlements des assemblées] ne saurait avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution » (⚖️ CC, n° 84-181 DC, Entreprises de presse) = confirmation d’une légalité spéciale du droit parlementaire.

III. Parallèle avec ⚖️ CE, 1891, Nouveau-Dupin.

Limite de ce parallèle : le Conseil constitutionnel contrôle la conformité de l’application du règlement à des principes à valeur constitutionnelle. Par exemple, il s’est fondé sur l’art. 51-1 C concernant les droits spécifiques des groupes d’opposition pour contrôler l’application par la conférence des présidents de l’actuel art. 49, al. 12 RAN qui prévoit un allongement exceptionnel du temps législatif programmé à la demande de ces groupes (⚖️ CC, n° 2013-669 DC, Mariage pour tous).

Question 40

Le respect des règles de valeur constitutionnelle lors de la procédure législative (III)

Answer 40

⚖️ CC, n° 2013-669 DC, Mariage pour tous

Contrôle du respect des principes de clarté et de sincérité des débats dans l’application par la conférence des présidents de l’actuel art. 49 al. 12 RAN (ex- al. 10), qui prévoyait un temps législatif programmé d’une durée de vingt-cinq heures.

Question 41

La valeur de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en tant que source du droit

Answer 41

I. Pour François Luchaire, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne pouvait être considérée comme une source du droit constitutionnel, parce que les règles qu’ils fixaient ne s’imposaient pas à lui et qu’il était toujours libre d’en changer.

II. Les auteurs (Gicquel/Avril) ajoutaient dans la première édition de leur manuel que sa compétence se limitait à contrôler la conformité au texte constitutionnel et qu’il n’était donc pas autorisés à ajouter aux règles constitutionnelles.

III. Pourtant, nettes évolutions, renversements ou créations de jurisprudence :
- renversement complet de jurisprudence : réception de la règle de l’entonnoir ;
- de la jurisprudence découlent des normes de référence.

➞ Les décisions du Conseil constitutionnel sont :
- une source secondaire ou dérivée du droit parlementaire par les interprétations qu’elles donnent ;
- une source originaire lorsqu’elles sont véritablement créatrices de règles qualifiées de constitutionnelles, c’est-à-dire n’existant pas dans les textes de référence.

Question 42

Exemple de renversement de jurisprudence du Conseil constitutionnel en droit parlementaire.

Answer 42

La réception de la règle de l’entonnoir :

⚖️ CC, n° 80-117 DC, Matières nucléaires
La règle de l’entonnoir est écartée : il est possible d’introduire de nouveaux amendements en deuxième lecture ; dans des décisions ultérieures, même sur le texte issu de la CMP.

⚖️ CC, n° 98-402 DC, Diverses dispositions d’ordre économique et financier
Revirement de jurisprudence : se fondant sur l’économie de l’art. 45 C, il n’est plus possible de revenir par des amendements sur le texte de la CMP, à trois exceptions près :
1° le respect de la Constitution ;
2° la coordination avec d’autres textes ;
3° la correction d’une erreur matérielle.

Question 43

Exemple de création prétorienne du Conseil constitutionnel en droit parlementaire

Answer 43

De sa jurisprudence découlent des normes de référence :

• les « exigences propres à la hiérarchie des normes juridiques dans l’ordre interne » telles que le « respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire » (⚖️ CC, n° 2009-581 DC, Résolution tendant à modifier le règlement de l’Assemblée nationale) ;
• idem dans ⚖️ CC, n° 2009-582 DC, Résolution tendant à modifier le règlement du Sénat.

Question 44

La jurisprudence du Conseil constitutionnel comme source dérivée

Answer 44

L’interprétation sous-tendue par ses décisions s’impose avec la même force que celle de leur dispositif : « l’autorité des décisions visées par [l’article 62 C] s’attache non seulement à leur dispositif mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire et en constituent le fondement même » (⚖️ CC, n° 62-18 L, Loi d’orientation agricole).

La doctrine moderne insiste sur l’élément volontariste que comporte l’interprétation d’un texte lorsqu’elle est l’œuvre d’un interprète authentique. Lorsque l’interprétation choisie n’est pas la plus évidente, elle constitue une source secondaire.

On peut ainsi citer :

• ⚖️ CC, n° 59-2 DC, Règlement de l’Assemblée nationale ;
• ⚖️ CC, n° 89-268 DC, Loi de finances pour 1990 ➞ CC, 2005-532 DC, Loi relative à la lutte contre le terrorisme.

Question 45

Exemples de la liberté d’interprétation et d’évolution de la jurisprudence constitutionnelle en droit parlementaire

Answer 45

I. ⚖️ CC, n° 59-2 DC, Règlement de l’Assemblée nationale

À propos d’une disposition dans le règlement de l’Assemblée nationale, qui permettait le vote de propositions de résolution concluant le débat sur une question orale et qui n’était pas prévue par la Constitution :
- le Conseil constitutionnel décida de l’interdire au motif qu’elles mettraient en cause la responsabilité du gouvernement en dehors de la procédure prévue (art. 49 et 50 C) ;
➞ la règle est ici que ce qui n’est pas prévu par la Constitution est interdit pour le Parlement.

II. A. ⚖️ CC, n° 89-268 DC, Loi de finances pour 1990 :
Les art. 108 RAN et 48 RS (aujourd’hui art. 44 bis RS) disposent qu’après la première lecture « la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pu parvenir à un texte identique », et en conséquence que « les articles votés par l’une et l’autre assemblée dans un texte identique ne peuvent faire l’objet d’amendements qui remettraient en cause les dispositions adoptées » ;
Le Conseil constitutionnel a ignoré ces dispositions pour permettre au gouvernement de remettre en cause à n’importe quel moment, par amendement, les décisions conformes des deux assemblées.

➞ La Constitution ne prévoyant rien, c’était autorisé pour le gouvernement.

B. Le Conseil constitutionnel reviendra plus tard sur cette jurisprudence, en considérant contraire à « l’économie de l’article 45 C » le fait de modifier ou d’adjoindre des dispositions qui ne sont pas en relation directe avec celles restant en discussion, y compris pour le Gouvernement dès après la première lecture (⚖️ CC, n° 2005-532 DC, Loi relative à la lutte contre le terrorisme).

Question 46

La jurisprudence du Conseil constitutionnel comme source originaire

Answer 46

Le Conseil constitutionnel peut faire œuvre prétorienne en créant des règles de valeur constitutionnelle.

Trois exemples :

⚖️ CC, n° 86-225 DC, 1987, Amendement Seguin

⚖️ CC, n° 88-251 DC, Dispositions relatives aux collectivités territoriales

⚖️ CC, n° 92-314 DC, Modification du RAN pour l’application de l’article 88-4 C

Question 47

Vanité de la volonté de fixer des limites au droit d’amendement

Answer 47

« Vouloir fixer des bornes au droit d’amendement, trouver le point mathématique où l’amendement finit, où la proposition de loi commence… C’est se perdre dans une métaphysique politique sans rivage et sans fond. »

Chateaubriand, De la monarchie selon la Charte, 1816

Question 48

Définition de la règle de l’entonnoir

Answer 48

« Devant chaque chambre, le débat se restreint, au fur et à mesure des lectures successives d’un texte, aux points de désaccord, tandis que ceux des articles adoptés en termes identiques sont exclus de la navette ».

Jean-Pierre Camby, « Droit d’amendement et navette parlementaire : une évolution achevée », Revue du droit public, 2006

Question 49

⚖️ CC, n° 86-225 DC, 1987, Loi portant diverses mesures d’ordre social

Answer 49

I. Introduction de la notion, en matière de recevabilité des amendements, de « limites inhérentes à l’exercice du droit d’amendement », fondée sur leur objet et leur portée.

Il s’agissait de contenir l’abus par le Gouvernement d’un droit que la jurisprudence soustrayait auparavant à toute restriction (ajout par amendement du contenu entier d’une ordonnance que le président de la République avait refusé de signer).

II. Principe, non appliqué en l’espèce, selon lequel l’amendement ne doit pas « être sans lien » avec le texte du projet.

Question 50

⚖️ CC, n° 88-251 DC, Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Answer 50

Application du principe selon lequel un amendement ne doit pas « être sans lien » avec le texte du projet (⚖️ CC, n° 86-225 DC, 1987, Amendement Seguin) :

Reconnaissance de l’art. 98 RAN (disposition similaire à l’art. 48 RS, aujourd’hui 44 bis RS) ➞ jurisprudence faisant de cette irrecevabilité d’origine réglementaire une irrecevabilité constitutionnelle, jusqu’à ce que cette police soit consacrée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 à l’art. 44 al. 1er C : «Ce droit s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique. »

Question 51

⚖️ CC, n° 92-314 DC, Modification du RAN pour l’application de l’article 88-4 C

Answer 51

En affirmant le droit, fondé sur l’art. 48 C, du Gouvernement de faire inscrire les propositions de résolutions de l’art. 88-4 C à l’ordre du jour prioritaire, alors que la priorité de l’art. 48 C n’évoquait que des « projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui ».

➞ ajout par le Conseil constitutionnel d’un cas de priorité que la Constitution ne mentionne pas.

Question 52

L’importance des sources non-écrites en droit parlementaire

Answer 52

I. Le droit parlementaire se présente dès l’origine comme une compilation de pratiques et demeure un droit de précédents, en dépit des codifications effectuées par les règlements.

« Je ferai remarquer à la Chambre que son règlement se compose à la fois du règlement écrit et des précédents » (André Dupin, président de l’Assemblée législative en 1849).

II. C’est pour cette raison que les rédacteurs de la Constitution de 1958 ont pris soin d’encadrer strictement la vie des assemblées et le Conseil constitutionnel de veiller à la stricte application du règlement.

Question 53

Analyse des pratiques au sein des assemblées par les auteurs

Answer 53

Le terme de « pratiques » est neutre.

Typologie proposée, explorant les trois dérivés étymologiques du mot polis :

• politique ;
• police ;
• politesse ;

➞ En réalité, elles sont souvent une combinaison des trois.

Ainsi, de l’usage selon lequel :
- le président d’une CMP est celui de la commission compétente de l’assemblée où siège la CMP ;
- tandis que son vice-président est son homologue de l’autre assemblée.

Question 54

Les pratiques parlementaires comme politesse

Answer 54

« Courtoisie parlementaire » ≠ « droit », car relevant des mœurs.

Ainsi :

• le Gouvernement, qui n’est pas « chez lui » au Palais Bourbon, ne doit pas interpeller les députés ;
• un orateur doit se lever lorsqu’il prend la parole de son banc.

Si le règlement prévoit des sanctions disciplinaires destinées à réprimer des agissements, on passe de la politesse à la police. Inversement, la réprobation des pairs est parfois plus efficace que les sanctions disciplinaires.

Question 55

Les pratiques parlementaires comme politique

Answer 55

Caractère obligatoire plus marqué que pour la politesse.

Par exemple, le président ne participe pas aux scrutins en raison de son obligation de neutralité.

Autres usages :

• le président de l’Assemblée nationale suit toujours l’avis du président de la commission des finances sur la recevabilité des amendements au regard de l’art. 40 C : très rares exceptions ;
• au Sénat, lorsqu’une suspension de séance était demandée pour une raison politique à la demande d’un groupe, l’usage voulait qu’elle soit acceptée, jusqu’à sa remise en cause par la décision du Bureau du 4 février 1986, qui rappelle qu’il ne s’agit que d’un usage et qu’elle est réservée au président qui la décide à sa discrétion.

Question 56

La pratique selon laquelle le président d’une assemblée ne participe pas aux votes

Answer 56

• Il ne s’agit que d’un usage, inscrit nulle part, et non d’une règle obligatoire, comme le précise André Le Troquer (alors futur président de l’Assemblée nationale) en 1949 ;
• à l’Assemblée nationale, peu d’exceptions : notamment Herriot en 1926, Chaban-Delmas en 1986, Laurent Fabius en 1997, plus récemment Bernard Accoyer (2008) et Claude Bartolone (?) ;
• au Sénat, le président de séance ne prend traditionnellement pas part au vote ; le président du Sénat ne participe qu’exceptionnellement, pour des raisons symboliques (Larcher en 2015, sur les scrutins publics relatifs au projet de loi prorogeant l’état d’urgence) ou de nécessité politique (sur des scrutins très serrés, participation à 40 reprises de Jean-Pierre Bel en 2012-2013).

Question 57

Les pratiques parlementaires comme police

Answer 57

Droit parlementaire en tant que droit disciplinaire visant à une délibération ordonnée.

Ainsi c’est la commission des finances qui exerce la « police de l’article 40 C » à l’Assemblée nationale :
- l’art.100 RAN prévoyant que ne peuvent intervenir dans la discussion d’un amendement, que le gouvernement, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et ceux de la commission saisie pour avis, un auteur et un orateur contre, soit trois de la majorité pour un de l’opposition ;

• une pratique libérale voulait que le Président de l’Aassemblée tire de l’art. 56 RAN (avant sa révision en 2009) la possibilité de donner la parole à un orateur pour répondre au Gouvernement ou à la Commission ;
• après la multiplication spectaculaire des amendements de l’opposition au projet sur l’enseignement supérieur en 1983, la conférence des présidents répondit à cette obstruction en appliquant strictement l’art. 100 RAN.

Question 58

La coutume parlementaire sous la Ve République

Answer 58

I. La jurisprudence du Conseil constitutionnel écarte implicitement la coutume comme fondement de son interprétation des normes constitutionnelles (ainsi à propos des résolutions, dans la décision ⚖️ CC, n° 59-2 DC, Règlement de l’Assemblée nationale).

II. Elle peut être une source d’obligations juridiques dans le droit parlementaire au sens spécial (i.e. le domaine de la légalité intérieure des assemblées qui ressortit à un ordre juridique distinct).

C’est en ce sens que le Conseil constitutionnel a affirmé que le règlement « n’a pas, en lui-même, valeur constitutionnelle » et ne s’impose donc pas dans le contrôle de la loi (⚖️ CC, n° 78-97 DC, Réforme de la procédure pénale), alors qu’on ne saurait pour autant lui dénier valeur juridique.

III. Le passage de processus coutumier à norme coutumière implique l’intervention d’un juge qui constate celle-ci et l’applique.

Rare chez le Conseil constitutionnel lorsque sont en cause des règles de valeur constitutionnelle (⚖️ CC, n° 76-64 DC, Règlement du Sénat : le Conseil constitutionnel admet le principe de la compensation des ressources lorsqu’il est inscrit dans le règlement, alors que le principe avait été appliqué par la chambre dès l’automne 1959) ;

Les autres décisions pertinentes émanent des organes des chambres : la présidence, le bureau, la conférence des présidents, voire les assemblées elles-mêmes (rare).

Question 59

Les décisions prises par le Bureau

Answer 59

Le bureau intervient pour trancher une difficulté née au cours des débats, ou pour modifier l’Instruction générale.

Sa « jurisprudence » peut être consacrée par le Règlement.

Question 60

Les décisions prises par la conférence des présidents

Answer 60

I. Les questions touchant à l’organisation pratique des débats, réunissant chaque semaine autour du Président et des vice-présidents les présidents des commissions et ceux des groupes ainsi que les rapporteurs généraux des commissions des finances et des affaires sociales et le président de la Commission des affaires européennes.

II. Elle a déterminé le fonctionnement des assemblées lors de l’épidémie de covid-19 (droit parlementaire d’exception).

Question 61

Le suivi de la coutume dans les assemblées

Answer 61

I. Les services de la séance tiennent méthodiquement le répertoire des précédents afin d’établir une « jurisprudence » permettant d’éviter l’arbitraire.

II. Les rapports d’information (dénomination neutre relativisant la portée de leur contenu) rendent compte des pratiques suivies, par exemple par la commission des finances et l’expertise de son président que lui consacre le Règlement.

Ils attestent d’une stabilité des solutions dont l’autorité effective paraît très proche de celles de règles écrites, même si ces interprétations n’ont formellement que « l’autorité de chose décidée » (Jean-Louis Pezant).

III. Cependant, l’absence de juge pour sanctionner ces solutions paraît ne pas permettre de leur conférer la qualité de règle.

Question 62

Définition des conventions

Answer 62

«Les pratiques effectives, respectées, dont l’énoncé formel risquerait d’entrer en conflit avec la hiérarchie des normes» (Avril et Gicquel).

Question 63

La notion de convention

Answer 63

I. La « juridicisation » du droit constitutionnel, c’est-à-dire le contrôle juridictionnel de conformité à la Constitution et sa sanction, a mis en évidence l’existence de règles institutionnelles respectées bien que dépourvues de valeur juridique.

II. Si la doctrine les désignait sous le vocable de « coutume » (dimension juridique), il est plus exact (selon les auteurs) de parler de conventions en raison de leur nature politique : bien qu’obligatoires et respectées, les conventions sont dépourvues de valeur juridique.
Les « conventions de la Constitution » sont inhérentes au droit politique : ce sont des règles qui déterminent la manière dont les pouvoirs légaux sont exercés (Dicey, Introduction à l’étude de la Constitution, 1915).

III. Elles sont respectées « à cause des difficultés politiques qui s’ensuivraient si elles ne l’étaient pas » (Jennings, The Law and the Constitution, 1959).

Question 64

A propos du refus de reconnaître les résolutions dans la jurisprudence ⚖️ CC, n° 59-2, Règlement de l’AN

Answer 64

Dans ce cas, le règlement était issu d’un accord entre le Gouvernement et l’assemblée.

« Libre à eux, s’il leur plaisait, de “transiger” entre eux dans l’application des règles que postule la Constitution. Ce serait de la politique, mais s’incliner eût été admettre que la Constitution, adoptée par le pays le 28 septembre 1958, pouvait être modifiée par un simple accord entre l’exécutif et le législatif ».

Léon Noël, président du Conseil constituitonnel en 1959

Question 65

Les conventions sous la Ve République

Answer 65

I. S’agissant d’un mode non juridique de création normative inhérent au droit politique, elles se retrouvent partout, même en France sous la Ve République.

II. Elles se manifestent notamment lorsque le Gouvernement s’abstient d’invoquer ses prérogatives ou accepte d’en limiter l’exercice en se soumettant à des conditions non écrites.

III. A. Leur énoncé formel risquerait d’entrer en conflit avec la hiérarchie des normes et donc la censure si elles étaient, par exemple, inscrites dans le règlement (comme ce fut le cas avec la décision ⚖️ CC, n° 59-2, Règlement de l’Assemblée nationale).

B. Il ne faut pas les confondre avec les situations où un acteur décide en fonction de considérations d’opportunité, par exemple pour le gouvernement :

• de ne pas soulever l’exception d’irrecevabilité de l’art. 41 C ;
• de renoncer à l’usage du vote bloqué.

Question 66

Les conventions interprétatives

Answer 66

I. Elles restreignent l’exercice d’un droit (et en étendent corrélativement un).

II. A. On peut citer l’application de l’art. 40 C au Sénat :

• usage de ne reconnaître que le plus tard possible l’irrecevabilité financière au terme de la discussion publique de l’amendement et uniquement si le Gouvernement l’invoque ;
• en 1981, Gaston Deferre dut renoncer à invoquer cet article avant que les amendements au projet de décentralisation concernés eussent été discutés ➔ raison d’être des conventions donnée par Jennings : difficultés auxquelles s’exposait le Gouvernement s’il ne les respectait pas ;
• Poncelet demande que «soit respectée la coutume sénatoriale selon laquelle le Gouvernement laisse les auteurs des amendements présenter leurs propositions avant d’invoquer, le cas échéant, l’article 40 de la Constitution.» (2003) ;
• La niche de l’art. 48, al. 5 C (séance mensuelle d’initiative parlementaire) a donné lieu à l’Assemblée nationale, après 2008, à une pratique similaire à l’assemblée.

Le Conseil constitutionnel a fini par imposer un contrôle constitutionnel en amont (CC, n° 2005-519 DC ; n° 2005-526 DC ; n° 2006-544 DC).

I. Autre exemple : l’art. 89, al. 3 RAN dispose que le président refuse le dépôt des amendements irrecevables au titre de l’art. 40 C, alors qu’en fait, c’est le président de la commission des finances qui prend la décision.

Question 67

La jurisprudence mettant fin à la coutume sénatoriale de l’invocation tardive de l’irrecevabilité de l’article 40 C

Answer 67

⚖️ CC, n° 2005-519 DC, LO relative aux LOFSS
La recevabilité financière des amendements doit être vérifiée au moment de leur dépôt.

⚖️ CC, n° 2005-526 DC, Règlement de l’Assemblée nationale
La vérification de la recevabilité des amendements s’exerce au moment de leur dépôt, aussi bien sur ceux s’appliquant aux missions des lois de finances que ceux modifiant le montant des objectifs et sous-objectifs de dépenses des LFSS.

⚖️ CC, n° 2006-544 DC, LFSS pour 2007
Les amendements présentés par les sénateurs, qui avaient pour conséquence l’aggravation d’une charge publique, auraient dû être déclarés irrecevables dès leur dépôt.

Question 68

Les conventions créatrices de droit

Answer 68

I. Établissement de règles nouvelles qui, bien qu’effectives, ne sont pas juridiquement obligatoires, seules l’étant les décisions des organes qui en font application.

II. On peut citer les questions au gouvernement du mercredi :

• instituées à l’invitation du président de la République Valery Giscard d’Estaing en juin 1974 et régulièrement inscrites à l’ordre du jour avec pour seul fondement juridique la décision hebdomadaire de la conférence des présidents, soit un fondement politique permanent ;
• cette pratique repose sur l’accord du gouvernement qui s’abstient, d’une part, de faire jouer la priorité de l’art. 48 C qui ne réserve aux questions qu’une seule séance hebdomadaire, et d’autre part consent à être présent en corps pour que le ministre puisse répondre personnellement. ➔ Pour preuve, le Conseil constitutionnel avait censuré les dispositions du règlement de l’Assemblée nationale qui prévoyaient que les questions au Gouvernement pouvaient être réparties sur plus d’une séance et les parlementaires adresser des questions à des membres précis du gouvernement (⚖️ CC, n° 63-25 DC, Règlement de l’Assemblée nationale).

Question 69

Les conventions contra legem

Answer 69

Conventions qui neutralisent, voire contredisent le droit.

Exemples :

• la « réserve parlementaire » : la Commission des finances de l’Assemblée et, depuis 1989, celle du Sénat, disposaient d’un volume de crédits dont l’affectation proposée était reprise par le Gouvernement sous la forme d’amendements = dérogation à l’art. 40 C (interdiction de la création d’une charge publique). Il a été mis fin à cette pratique en 2017 (LO du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique);
• pratique sénatoriale : plusieurs espaces sont réservés chaque mois pour l’ordre du jour réservé aux groupes d’opposition et minoritaires;
• longue méconnaissance de l’obligation de vote personnel de l’art. 27 C, mise en évidence par un incident de séance avec Pierre Joxe en 1986 et la décision ⚖️ CC, n° 86-225 DC, 1987, Amendement Séguin.

Question 70

La méconnaissance de l’obligation de vote personnel

Answer 70

Mise en évidence à l’assemblée dans un incident de séance en 1986 :

• Pierre Joxe, président du groupe socialiste, demande le respect de cet article au Président de séance ;
• il se voit répondre que les conditions d’exercice du vote personnel résultent d’un « accord entre les présidents des groupes, approuvé par le bureau de l’Assemblée et par la conférence des présidents ».

Elle résulte de la complicité du gouvernement et des députés qui peuvent vaquer à d’autres occupations.

« Il est facile d’appeler traditions ce qui n’est que mauvaises habitudes » (Victor Chatenay, séance du 17 juin 1959 au Conseil constitutionnel).

Sur ce sujet, le Conseil constitutionnel a fermé les yeux sur cet incident dans sa décision ⚖️ CC, n° 86-225 DC, 1987, Amendement Seguin :

• le fait que les suffrages favorables à l’adoption d’un texte excèdent le nombre de députés présents au point que les délégations de vote excèdent les limites de l’art. 27 C…
• …ne doit entraîner la censure que s’il est établi que ces députés ont été portés comme ayant émis un vote contraire à leur opinion…
• et que sans ces suffrages, la majorité suffisante n’aurait pas été acquise pour l’adoption de la loi.
  ⚠️ «Le Conseil constitutionnel a dû parfois tenir compte du poids de la pratique parlementaire» (B. Genevois, La jurisprudence du Conseil constitutionnel, 1988).