Chapter 3 Flashcards
Principe cardinal dans l’organisation du parlement
Les assemblées parlementaires jouissent de l’autonomie, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs (⚖️ CC, n° 2011-129 QPC, Syndicat des fonctionnaires du Sénat).
Ainsi, l’article 8 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui restreint la possibilité pour un agent ou un syndicat de fonctionnaires d’une assemblée de contester par voie d’action les actes statutaires que celle-ci prend, est conforme à l’art. 16 DDHC et au principe de la séparation des pouvoirs.
Dès lors que tout agent d’une assemblée peut contester devant la juridiction administrative une décision individuelle (en annulation ou responsabilité) et par voie d’exception, à cette occasion, de tels actes, le législateur a assuré une conciliation qui n’est pas disproportionnée entre le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif et le principe de séparation des pouvoirs garantis par l’article 16 de la Déclaration de 1789.
Le siège des assemblées parlementaires
Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires
Art. 1er
(al. 1er) L’Assemblée nationale et le Sénat siègent à Paris.
(al. 2) Lorsque les circonstances exigent le transfert du siège des pouvoirs publics dans une autre ville, le Gouvernement prend en accord avec les présidents des assemblées toutes mesures nécessaires pour permettre au parlement de siéger à proximité du lieu où se trouvent le Président de la République et le Gouvernement.
Art. 2
(al. 1er) Le Palais-Bourbon et l’hôtel de Lassay sont affectés à l’Assemblée nationale.
(al. 2) Le palais du Luxembourg, l’hôtel du Petit Luxembourg, leurs jardins et leurs dépendances historiques sont affectés au Sénat.
(al. 3) La salle des séances du Congrès et ses accès sont affectés à l’Assemblée nationale et au Sénat. Cette salle est réservée aux réunions du Congrès et aux réunions parlementaires […]
(al. 4) Les autres locaux nécessaires à la tenue du Congrès du Parlement, sis au château de Versailles, sont, en tant que de besoin et gratuitement, mis à la disposition de l’Assemblée nationale et du Sénat.
(al. 5) Les immeubles acquis ou construits par l’Assemblée nationale ou le Sénat sont affectés à l’assemblée concernée sur décision de son bureau.
Le principe de représentation de chaque assemblée
Les députés à l’Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, sont élus au suffrage direct (art. 24, al. 3 C). ➞ Ils représentent donc les électeurs.
Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République (art. 24, al. 4 C).
Cette précision sur le nombre des membres est issu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.
« La première chambre reflète la démographie et l’opinion publique comme un instantané. La seconde traduit sa géographie, ses communautés, c’est-à-dire sa permanence. » (Marcel Prélot)
Depuis 2008, le Sénat à renoncé à son privilège de représentation des Français de l’étranger (2,2 M de ressortissants) qui datait de la Constitution de 1946 (trois conseillers de la République à l’époque).
Sources législatives de l’organisation des parlements
Art. 25, al. 1er C : Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités.
Art. 25, al. 3 C : Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs.
La loi du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés :
- (art. 1er) a créé cette commission, composée de trois personnalités qualifiées nommées par le président de la République et ceux de chaque assemblée, selon la procédure de l’art. 13, al. 5 C, ainsi que de trois membres, respectivement du Conseil d’État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes ;
- (art. 2) : a habilité le gouvernement à agir par ordonnances pendant un an, pour fixer le nombre de députés élus par les Français hors de France et délimiter les circonscriptions électorales pour y répartir les sièges de députés.
Deux ordonnances ont été publiées le 29 juillet 2009 et ratifiées ultérieurement, pour répartir les sièges à l’Assemblée nationale et pour déterminer des dispositions spécifiques relatives à la représentation des Français établis hors de France.
Critère de l’élection des députés
Elle doit s’opérer sur des « bases essentiellement démographiques » (⚖️ CC, n° 85-196 DC, Évolution de la Nouvelle-Calédonie ), critère dégagé à propos du Congrès de Nouvelle Calédonie et repris pour l’Assemblée nationale dans ⚖️ CC, n° 86-208, Loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales.
Problème : la loi du 24 novembre 1986 avait procédé au redécoupage des circonscriptions en s’appuyant sur le recensement de 1982, et rien ne fut fait jusqu’à ce que la loi du 13 janvier 2009 envisage un nouveau redécoupage. Entre temps, augmentation de la population de 7,6 M de personnes.
Le critère prend en compte les étrangers ou les mineurs, qui sont exclus du pouvoir de suffrage, à la différence du critère juridique de l’électeur.
En 2008, un siège est attribué par tranche de 125 000 habitants, contre 108 000 en 1985.
Il est également mis fin à la tradition républicaine établissant un minimum de deux députés par département : en Lozère et dans la Creuse, dont les populations se situent en deça de la barre, un seul siège de député est attribué. Le Conseil constitutionnel a considéré que «le maintien d’un minimum de deux députés pour chaque département n’est plus justifié par un impératif d’intérêt général susceptible d’atténuer la portée de la règle fondamentale selon laquelle l’Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques» (⚖️ CC, n° 2008-573 DC, Loi relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés).
La loi du 13 janvier 2009
Redécoupage des circonscriptions, avec une augmentation de la population de 7,6 M de personnes depuis le précédent de 1986.
Un siège est attribué, selon l’ordonnance du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés, en tenant compte des avis formulés par la commission de l’art. 25 C, par tranche de 125 000 habitants, contre 108 000 en 1985. A l’opposé de la solution retenue par le Sénat, aucun impératif d’intérêt général n’impose que toute collectivité d’outre-mer constitue une seule circonscription électorale (exemple de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin).
556 députés dans les départements, 10 en Nouvelle-Calédonie et collectivités d’outre-mer, 11 pour les Français établis hors de France.
Paris et le Nord perdent trois sièges chacun, tandis que la Haute-Garonne, l’Hérault, la Seine-et-Marne et La Réunion en gagnent deux.
L’élection des sénateurs
Loi organique du 16 juillet 1976 : 322 sièges.
Loi organique du 30 juillet 2003 portant réforme de la durée du mandat et de l’âge d’éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat : porté à 346.
Loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer : 348, chiffre maximal depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (art. 24 C).
La répartition finale est la suivante :
- 326 sénateurs élus dans les départements (art. LO 274 du Code électoral) ;
- 10 dans les collectivités d’outre mer : 2 pour Mayotte, 2 pour la Polynésie française, 1 pour Wallis-et-Futuna, 1 pour Saint-Pierre-et-Miquelon, 1 pour Saint-Barthélémy, et 1 pour Saint-Martin ; 2 en Nouvelle-Calédonie ;
- 12 représentant les Français établis hors de France : leur collège est composé des députés élus par les Français établis hors de France, des conseillers consulaires et des délégués consulaires.
Il y a 12 sénateurs à Paris, 11 dans le Nord, 9 dans les Bouches-du-Rhône ; 1 dans les Alpes-de-Haute-Provence, 1 dans les Hautes-Alpes, 1 dans l’Ariège, 1 dans le territoire de Belfort, 1 en Corse-du-Sud, 1 en Haute-Corse.
Spécificité de l’élection des sénateurs en droit électoral français
L’art. L. 318 du code électoral prévoit une amende de 100 € pour les membres du collège sénatorial n’allant pas voter sans « cause légitime ».
L’art. L. 317 les dote d’une indemnité de déplacement.
La permanence du Sénat
Assemblée ne se renouvelant que partiellement :
- par tiers tous les trois ans, jusqu’à la loi organique du 30 juillet 2003 (rythme de la IIIe République), ses membres étant ventilés en trois séries (A, B et C) ;
- depuis 2011 (art. LO 276 du Code électoral), comme sous la IVe République, par moitié tous les trois ans, ventilés en 2 séries, 1 et 2 ; pour six ans (art. LO 275) ;
- changement effectué au terme d’une période transitoire, tous les mandats ayant été prorogés d’un an par la loi organique du 15 décembre 2005, afin de désencombrer le calendrier électoral de l’année 2007 ;
- selon la loi du 2 août 2013 relative à l’élection des sénateurs (modifiant les art. L. 294 et L. 295 du code électoral), le scrutin majoritaire s’applique dans les départements élisant deux sénateurs ou moins et le scrutin propotionnel dans les départements de plus de trois sénateurs ;
- en tout, 75 % des sénateurs sont élus à la représentation proportionnelle et 25 % par le scrutin majoritaire ;
- le collège électoral des sénateurs s’élève à 150 000 membres.
Le critère démographique fixé en 1976, non formulé dans la loi, pour les sénateurs est le suivant :
- 1 siège pour 150 000 habitants ; un siège supplémentaire par tranche de 250 000 ou fraction de cette tranche ;
- Les départements de la Creuse et de Paris ont conservé en 2003 leur contingent de sièges (2 et 12), ce que le Conseil a validé en le déplorant : «pour regrettable qu’elle soit», cette dérogation ne porte que sur un petit nombre de sièges (⚖️ CC, n° 2003-475 DC, Loi portant réforme de l’élection des sénateurs).
L’organisation interne des assemblées parlementaires
L’autonomie administrative dont se prévalent les assemblées n’est limitée que par le contrôle constitutionnel de leurs réglements (art. 61, al. 1er C).
On distingue, d’une part, les organes chargés de diriger l’activité parlementaire :
- le bureau ;
- la conférence des présidents.
et, d’autre part, les services mis à la disposition de leurs membres :
- les services de l’Assemblée nationale : services administratifs et services communs ;
- les services du Sénat : direction générale des missions institutionnelles, direction générale des ressources et des moyens ;
- la chaîne parlementaire ;
- les organes en charge de la déontologie parlementaire ;
Les fonctionnaires parlementaires ont un statut particulier.
«Chaque assemblée parlementaire jouit de l’autonomie financière.» (art. 7 de l’ord. n° 58-1100 du 17 novembre 1058 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires).
Le bureau d’âge
Dans chaque assemblée, lors de la première séance après le renouvellement du Sénat ou de la législature de l’Assemblée, le bureau d’âge se compose du doyen d’âge (art. 1er RAN) ou du président d’âge (art. 2 RS), c’est-à-dire du plus âgé des membres présents.
Il préside le bureau d’âge, accompagné des 6 plus jeunes parlementaires, qui remplissent les fonctions de secrétaires jusqu’à l’élection du bureau.
Aucun débat ne peut avoir lieu sous la présidence du doyen ou du président d’âge.
Composition des bureaux
Le président de l’Assemblée nationale est élu pour la législature (art. 32 C), les autres membres pour une année à l’ouverture de la session ordinaire (art. 10 RAN).
22 membres :
- le pdt
- 6 VP
- 3 questeurs
- 12 secrétaires
Au Sénat, élection du Président à chaque renouvellement partiel (art. 32 C - art. 2 RS).
Le bureau du Sénat, également élu pour trois ans se compose ainsi (art. 3 RS) :
- le pdt
- 8 VP
- 3 questeurs
- 14 secrétaires
➞ qui sont désignés pour 3 ans.
Election des bureaux
Art. 9 RAN : le doyen d’âge invite l’assemblée à procéder à l’élection de son président.
Scrutin secret à la tribune.
Si pas de majorité absolue des suffrages exprimés, au troisième tour la majorité des suffrages suffit, et en cas d’égalité des suffrages, le plus âgé est élu.
Art. 2 RS : le président d’âge fait procéder, en séance publique, à l’élection du Président. Les membres du bureau sont nommés la séance suivante.
Le doyen (ou la doyenne - Sénat 2001) invite le Président à prendre place au fauteuil.
La composition était représentative de l’opinion des membres sous les IIIe et IVe République. L’art. 10 RAN prévoit que l’élection des VP/questeurs/secrétaires s’efforce de reproduire la configuration politique de l’assemblée. L’art. 2 bis RS reprend le même principe.
L’art. 3 RS prévoit que les présidents de groupes se réunissent pour établir les listes de candidats selon la représentation proportionnelle des groupes au plus fort reste.
Selon une convention (depuis 2018, en raison de l’incident provoqué par la nomination de Thierry Solère au poste de questeur en juin 2017, alors qu’il était issu d’un groupe dissident des Républicains, elle est codifiée à l’art. 10 RAN), ils sont choisis par accords entre les présidents de groupe.
A l’Assemblée nationale, clef de répartition :
- la présidence vaut 4 points ;
- une VP 2 points ;
- une questure 2,5 points ;
- un poste de secrétaire 1 point.
Ce total de 35,5 points fait l’objet d’une répartition au prorata des effectifs entre les groupes. La majorité parlementaire bénéficie de la majorité au Bureau.
Au Sénat, initialement les VP et les questeurs étaient élus au scrutin majoritaire et la liste des candidats aux fonctions de secrétaire selon la représentation proportionnelle des groupes au plus fort reste, en tenant compte des autres postes du Bureau déjà acquis.
Depuis la résolution du 2 juin 2009, la disposition de nomination des secrétaires est étendue aux VP et aux questeurs. Par tradition, un des trois questeurs est un sénateur issu du principal groupe d’opposition.
À l’issu de l’élection du Bureau, le président de l’assemblée en notifie la composition au chef de l’État, au premier ministre et à son homologue (art. 12 RAN, 4 RS).
Rôle du bureau
Il a tout pouvoir pour présider aux délibérations de l’assemblée et pour organiser et diriger tous les services (art. 14 RAN/art. 3 RS).
En cas de dissolution, le président et les questeurs assument les pouvoirs d’administration générale du Bureau jusqu’à l’entrée en fonction de la nouvelle Assemblée (art. 33 IGB-AN).
Le Bureau de l’Assemblée nationale constitue aussi ceux du Congrès du Parlement (cf. art. 18, 88-5, 89 C) et de la Haute Cour (art. 68 C). La courtoisie parlementaire y associe des fonctionnaires du Sénat.
Le bureau bénéficie d’attributions collectives et individuelles (président, VP, questeurs, secrétaires) et de délégations.
Les attributions collectives des bureaux
Le Bureau exerce la fonction dirigeante et protocolaire.
Art. 14 RAN et 3 RS : le bureau a tous pouvoirs pour présider aux délibérations de l’assemblée et pour organiser et diriger tous les services dans les conditions déterminées par le présent réglement.
Convoqué au moins une fois par mois par le président qui en fixe l’ordre du jour.
Il détermine, par des règlements intérieurs, l’organisation et le fonctionnement des services de l’Assemblée, les modalités d’application, d’interprétation et d’exécution, par les différents services, des dispositions du règlement, ainsi que le statut du personnel et les rapports entre l’administration de l’Assemblée et les organisations professionnelles du personnel (art. 17 RAN).
Une instruction générale du bureau détermine les modalités d’application du règlement. Elle n’est pas déférée au Conseil constitutionnel (AN : arrêté du 22 juillet 1959 ; Sénat, arrêté du 14 septembre 1960).
Le bureau est compétent en matière d’incompatibilités, d’immunités parlementaires, de recevabilité des propositions de loi ou de résolution.
Il détermine, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, les règles en matière de résolution de conflits d’intérêts et veille à leur respect (art. 4 quater de l’ord. n° 58-1100 résultant de la loi du 11 octobre 2013). La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique prévoit que les règlements doivent déterminer ces règles.
Les délégations du bureau de l’Assemblée nationale
Dans les bureaux (Assemblée nationale et Sénat), les membres sont répartis pour des tâches spécifiques.
Chaque délégation est présidée par un VP.
A l’Assemblée nationale, sous la XVIe législature :
- Délégation chargée de la communication et de la presse ;
- Délégation chargée de l’application du statut de député ;
- Délégation chargée des activités internationales ;
- Délégation chargée des groupes d’études ;
- Délégation chargée de la transparence et des représentants d’intérêt ;
- Délégation chargée du patrimoine artistique et culturel de l’Assemblée nationale.
Les délégations du bureau du Sénat
- Coopération interparlementaire et groupes interparlementaires d’amitié ;
- Travail parlementaire et conditions d’exercice du mandat de sénateur ;
- Ressources humaines, AGAS (association pour la gestion des assistants parlementaires) et prévention et lutte contre le harcèlement ;
- Communication, Public Sénat et relations extérieures ;
- Politique événementielle et Musée du Luxembourg ;
- Technologies numériques, cybersécurité et intelligence artificielle ;
- Lien avec les territoires et consultations des élus et des citoyens ;
- Développement durable.
La réunion du bureau du Sénat
Sous Alain Poher, deux fois l’an ➞ une fois par mois à partir de 1992 et du président Monory.
Le petit exécutif informel : réunion entre le président, les vice-présidents et les questeurs.
Depuis 2008 (Gérard Larcher), les présidents de groupe peuvent également être consultés.
La présidence de l’assemblée nationale
Ière législature (9 déc 1958 - 9 oct 1962) : Jacques Chaban-Delmas
IIème législature (6 décembre 1962 - 3 avril 1967) : Jacques Chaban-Delmas
IIIème législature (3 avril 1967 - 30 mai 1968) : Jacques Chaban-Delmas
IVe législature (11 juillet 1968 - 2 avril 1973) : Élection d’Achille Peretti le 25 juin 1969 pour remplacer Jacques Chaban-Delmas nommé Premier ministre
Ve législature (2 avril 1973 - 2 avril 1978) : Edgar Faure
VIème législature (2 avril 1978 - 22 mai 1981) : Jacques Chaban-Delmas
VIIe législature (7 juillet 1981 - 2 avril 1986) : Louis Mermaz
VIIIème législature (2 avril 1986 - 14 mai 1988) : Jacques Chaban-Delmas
IXe législature (23 juin 1988 - 2 avril 1993) : Laurent Fabius puis nommé SG du PS, Henri Emmanuelli est élu le 22 janvier 1992
Xe législature (2 avril 1993 - 21 avril 1997) : Philippe Séguin
XIe législature (12 juin 1997 - 18 juin 2002) : Raymond Forni
XIIe législature (25 juin 2002 - 25 juin 2007) : Jean-Louis Debré
XIIIe législature (26 juin 2007- 26 juin 2012) : Bernard Accoyer
XIVe législature (26 juin 2012 - 19 juin 2017) : Claude Bartolone
XVe législature : (28 juin 2017 - 4 septembre 2018) François de Rugy ; (12 septembre 2018 - 21 juin 2022) Richard Ferrand ;
XVIe législature (28 juin 2022 - …) Yaël Braun-Pivet.
La présidence du Sénat
Renouvellement total en 1958 : Gaston Monnerville élu le 28 avril 1959.
Puis renouvellements partiels.
Alain Poher est élu le 2 octobre 1968, réélu chaque 2 octobre 1971, 1974, 1977, 1980, 1983, 1986, 1989, avec deux remplacements : André Méric du 29 avril au 19 juin 1969 - Etienne Dailly, du 3 avril 1974 au 24 mai 1974.
René Monory est élu le 2 octobre 1992 et réélu le 2 octobre 1995.
Christian Poncelet est élu le 1er octobre 1998, réélu les 1er octobre 2001 et 2004.
Gérard Larcher est élu le 1er octobre 2008.
Jean-Pierre Bel est élu le 1er octobre 2011.
Gérard Larcher est réélu depuis le 1er octobre 2014.
Les attributions des présidents des assemblées
Le président de l’Assemblée réside à l’hôtel de Lassay.
Celui du Sénat à l’hôtel du Petit-Luxembourg.
Ils représentent les assemblées et prennent en charge leurs intérêts.
Selon le décret du 13 septembre 1989 relatif aux cérémonies publiques, préséances, honneurs civils et militaires :
- le président du Sénat (3e rang), « deuxième personnage de la République » (J.-L. Hérin) a rang et préséance sur celui de l’Assemblée nationale (4e), tandis que les députés (12e) prennent l’avantage sur les sénateurs (13e) ;
- les honneurs militaires leur sont rendus.
Ils disposent d’un passeport diplomatique (arrêté du MAE du 11 février 2009 relatif au passeport diplomatique).
Ils disposent de compétences à l’extérieur de l’assemblée :
- attributions constitutionnelles : nominations diverses, consultation par le président de la République ou le Premier ministre (tenue de jours supplémentaires, art. 28 C)… ;
- des lois leur confèrent des responsabilités de nomination ou de désignation ;
- consultations par l’exécutif ;
- diplomatie parlementaire.
Compétences à l’intérieur de l’assemblée :
- en matière législative ;
- conduite des débats parlementaires ;
- proposition au Bureau du nom du PDG de chaque société de La Chaîne parlementaire.
Les attributions constitutionnelles des présidents des assemblées
Lecture du message du chef de l’État (art. 18 C).
Avis lors du recours à la dissolution de l’Assemblée nationale (art. 12 C) ou aux pouvoirs de crise (art. 16 C).
Consultés par le Premier ministre lorsque celui-ci décide la tenue de jours supplémentaires de séance (art. 28 al. 3 C).
Ils ont la qualité de protecteurs de la constitution, en tant qu’autorités de nomination et de saisine du Conseil constitutionnel (art. 7, 16, 39, 41, 54, 56, 61, 61-1 et 74 C).
Ils désignent des personnalités au Conseil supérieur de la magistrature (art. 65 C), mais comme les nominations au Conseil constitutionnel, ces désignations sont subordonnées à l’avis public de chaque commission parlementaire permanente compétente.
Le Président du Sénat exerce l’intérim de la présidence de la République (art. 7 C), tandis que son homologue préside le Congrès du Parlement (art. 89 C) et la Haute Cour (art. 68 C).
Les pouvoirs de consultation d’autres organes par les présidents des assemblées
- Consultation du CESE sur « tout problème de caractère économique, social ou environnemental » (art. 70 C).
- Congrès de la Nouvelle-Calédonie sur les propositions de lois qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à cette dernière (Loi organique du 19 mars 1999 modifiée par la loi organique du 3 août 2009).
- Conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales (loi du 17 octobre 2013).
- Défenseur des droits (loi organique du 29 mars 2011).
- Cour des comptes (loi du 3 février 2011).
- Le Conseil d’État sur une proposition de loi, en accord avec son auteur (art. 39 C).
Par ailleurs, les présidents reçoivent les pétitions (art. 147 RAN et 87 RS).
Les pouvoirs de nomination des présidents des assemblées
Ils nomment des membres d’autorités administratives indépendantes :
- Commission nationale informatique et libertés ;
- Autorité de régulation de la commission audiovisuelle et numérique ;
- Conseil supérieur des TA et CAA ;
- Commission de l’article 25 ;
- Haute autorité pour la transparence de la vie publique.
Au sein des organismes extraparlementaires (environ 200) :
- Comité des finances locales ;
- Conseil d’administration de France Télévision ;
- Conseil d’administration d’EDF ;
- Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.
Le rôle politique des présidents des assemblées
Reçus régulièrement par le chef de l’État :
- réunions d’information lors de crises internationales ou nationales : lutte contre le terrorisme après les événements du 11 septembre 2001 ; plan de sauvetage de l’économie, en octobre 2008 ; covid-19 en 2020 ;
- participation chaque semaine au petit-déjeuner de la majorité à l’Elysée (2007-2012) ; puis à l’hôtel de Matignon ;
- rôle au moment des révisions constitutionnelles de 1995 et 2008 et impulsion de la réforme des règlements de leur assemblée l’année suivante.
La diplomatie parlementaire mise en place par les présidents des assemblées
Pourtant privilège traditionnel du pouvoir exécutif.
Déplacements en Turquie des présidents Debré en février 2005 et Larcher en septembre 2009.
Mission du président Accoyer en Chine, en avril 2009.
Larcher à Kaboul, en octobre 2009.
Ils convient régulièrement des chefs d’Etat et de gouvernement étrangers à prononcer un discours dans l’hémicycle de l’Assemblée nationale :
- Roi d’Espagne accueilli par Séguin en juin 1993 ;
- Clinton en juin 1994 ;
- le roi du Maroc en mai 1996 ;
- Hu Jintao aux députés en janvier 2004.
Au Sénat :
- le chancelier Kohl (octobre 1993) ;
- le colonel Khadafi a été accueilli à l’hôtel de Lassay en décembre 2007 ;
- les présidents tunisien et italien ont été les hôtes de Bartolone en 2012 ;
- le successeur d’Elizabeth II, Charles III.
En avril 2004, Poncelet et Debré ont reçu la reine Elizabeth II à la salle des conférences du Sénat.
Le président ukrainien est intervenu en direct par vidéo simultanément dans les deux assemblées en mars 2022.
Au total, plus d’une vingtaine de personnalités étrangères ont été conviées à l’Assemblée nationale depuis 1993.
Les compétences des présidents à l’intérieur des assemblées
Saisine du Conseil d’État, pour avis, d’une proposition de loi, si son auteur ne s’y oppose pas (art. 39 C).
Ils peuvent soulever l’irrecevabilité (art. 41 C) à l’encontre d’une proposition de loi ou d’un amendement.
Conjointement, ils peuvent provoquer la réunion d’une CMP pour une proposition de loi ou s’opposer à la procédure accélérée (art. 45, al. 2 C).
Le président gérait la réserve parlementaire, avec le rapporteur général de la commission des finances (art. 54 LOLF issu de la LO du 11 octobre 2013 : la liste des subventions versées sur proposition du Parlement au moyen des crédits ouverts dans les loi de finances afférentes à l’année concernée) avant sa suppression en 2017.
Concernant la conduite des débats parlementaires :
- ouvrent, dirigent et lèvent la séance et en assurent la police (art. 72 RAN ; art. 93 RS) ;
- proclament le résultat des votes ;
- aucun élu ne peut parler qu’après avoir demandé et obtenu la parole du Président (art. 54 RAN ; art. 36 RS);
- selon un adage, le président n’a pas de parti quand il est préside : mais Louis Mermaz en 1981, Jacques Chaban-Delmas en 1986 ou Laurent Fabius en 1997 ont voté la confiance au gouvernement ; le 11 décembre 2013, le Bureau du Sénat a mis un terme à cette règle coutumière en permettant au président et aux vice-présidents de participer aux scrutins publics.
À l’Assemblée nationale:
- le président apprécie la recevabilité financière après consultation du président de la commission des finances (art. 89 RAN), ou la recevabilité au sens de l’art. 98, al. 5 RAN) ;
- il peut proposer à la conférence des présidents la création d’une mission d’information (art. 145 RAN).
Au Sénat :
- le président peut proposer au Sénat le renvoi d’un texte à une commission spéciale (art. 16 bis RS) ;
- le président du Sénat est compétent en matière de résolutions communautaires, pour en demander l’examen par le Sénat lorsqu’elles ont été adoptées par la commission des affaires européennes (art. 73 quinquies RS).
Autres attributions des présidents des assemblées
Le 19 septembre 1961, le président Chaban-Delmas a été juge de la recevabilité d’une motion de censure dans le cadre de la session de plein droit de l’art. 16 C (pour la rejeter).
Le recours du président Poher, en juillet 1971, contre une loi modifiant la liberté d’association, est à l’origine de la véritable naissance du Conseil constitutionnel.
Chaque président initie une ample réforme du règlement de l’assemblée.
Les attributions des vice-présidents
Ils suppléent le président dans l’organisation et dans la direction des débats et le représentent en cas d’absence (art. 11 RAN/art. 3 RS).
En cas d’intérim de la présidence de la République, le Bureau du Sénat fait le choix d’un vice président remplaçant provisoirement le président (art. 3 RS).
Chaque vice président assure la responsabilité d’une délégation du bureau.
Les attributions des questeurs
Ils sont chargés de l’administration intérieure des assemblées et de la gestion du personnel.
Ils assurent les services administratifs et financiers.
Ils « assument une fonction essentielle car ils ont en charge le quotidien » (J.-L. Hérin).
Aucune dépense nouvelle ne peut être engagée sans leur avis préalable (art. 15 RAN), à l’exception, en pratique, des dépenses émanant des services de la présidence.
Composition : 2 membres de la majorité, 1 de l’opposition.
Chargés de la préparation du budget de l’assemblée, entériné ensuite par une commission (art. 7 ord n° 58-1100) ; au Sénat, le bureau détermine les procédures budgétaires et comptables applicables dans ce cadre (art. 103 RS) et une commission spéciale est chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne (art. 103 bis RS), c’est le Bureau qui est investi de cette fonction.
Le règlement du jardin du Luxembourg est arrêté par le président et les questeurs du Sénat et il a force d’arrêté de police. Il fait l’objet d’une publication. Les surveillants sont agréés par le procureur de la République et assermentés, et peuvent y relever l’identité des contrevenants.
Les attributions des secrétaires
À l’Assemblée nationale, leur rôle est limité à la surveillance des scrutins publics qui n’ont pas lieu par procédé électronique (art. 66 RAN depuis la résolution de 2009).
Au Sénat, ils surveillent la rédaction du procès-verbal.
Ils constatent les votes à main levée, par assis et levé ou par appel nominal et le résultat du scrutin.
Ils contrôlent aussi les délégations de vote.
La présence d’au moins deux d’entre eux au bureau est obligatoire ; à défaut, le président peut faire appel à des secrétaires d’âge (art. 33 al. 5 RS).
Lors des scrutins publics, ils supervisent le pesage des bulletins de vote sur des balances électroniques et l’établissement de la feuille de scrutin (art. 56 RS).
Quelle que soit la modalité de vote choisie (y compris le scrutin électronique en vigueur depuis le 1er octobre 2019), le résultat est constaté par les secrétaires et proclamé par le Président (art. 56 RS).
La conférence des présidents
Instituée en 1911 à la Chambre des députés, en 1947 au Conseil de la République.
Constitutionnalisée en 2008 (art. 39 C).
Composition (art. 47 RAN/art. 29 RS) :
- président de l’assemblée ;
- vice-présidents ;
- présidents des commissions permanentes et, au Sénat, des commissions spéciales intéressées ;
- présidents des groupes parlementaires ;
- rapporteur général de la commission des finances ;
- président de la commission des affaires européennes.
Au Sénat (29 RS), le rapporteur général de la commission des affaires sociales y siège également, depuis la résolution du 2 juin 2009 ; à l’Assemblée nationale depuis 2014.
Le gouvernement y est représenté (éventuellement le Premier ministre si affaire importante).
Attributions de ce second organe directeur :
- ordre du jour selon les règles du partage (art. 48 C) : examen du texte, séances mensuelles réservées aux groupes d’opposition et minoritaire ;
- veille, dans le délai de 10 jours, au respect, devant la première assemblée saisie, de la présentation à laquelle les projets de loi sont subordonnés, en matière d’études d’impact (art. 39 C et art. 8 de la loi organique du 15 avril 2009) ; en cas de désaccord avec le gouvernement, le Conseil constitutionnel se prononce (art 26-1 ord 58-1067 du 7 novembre 1958). Les conférences des présidents des assemblées peuvent s’opposer, de manière conjointe, à la décision du Gouvernement de recourir à la procédure accélérée (art. 45 al. 2 C, LC du 23 juillet 2008).
Réunion une fois par semaine à l’Assemblée nationale, toutes les deux ou trois semaines au Sénat. Elle peut être demandée au Sénat par deux groupes au moins pour un ordre du jour déterminé (art. 29 RS) ou d’un groupe à l’Assemblée (art. 47 RAN) pour exercer les prérogatives de l’art. 39, al. 4 C ou 45, al. 2 C.
Pour la première fois, la majorité a été défaite par les oppositions en 2023 à propos de l’étude d’impact du projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030, pour considérer que les circonstances de son dépôt avaient méconnu l’art. 39, al. 4 C.
Organigramme des services de l’Assemblée nationale A REVOIR
Directions législatives :
-
Secrétariat général de la Présidence :
Division du Secrétariat général
Division de la déontologie et du statut du député
Division du protocole et de la gestion. -
Direction de la Séance :
Division de la séance
Division des lois
Division des questions et des scrutins. -
Direction des commissions :
Sous-direction de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation
Sous-direction de la commission des Affaires sociales
Sous-direction de la commission des Affaires économiques
Sous-direction de la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire
Sous-direction de la commission des Finances
Sous-direction du Rapporteur général de la commission des Finances
Sous-direction de la commission des Lois. - Direction du contrôle et de l’évaluation :
- Service des affaires juridiques ;
- Service de la Culture et des questions sociales ;
- Service de l’économie et de l’évaluation scientifique ;
- Service des affaires européennes ;
- Service des finances publiques ;
- Service des affaires internationales et de défense ;
- Service de la communication et de l’information multimédia
- Service de la bibliothèque et des archives ;
- Service du compte rendu des commissions :
- Services du compte-rendu des commissions.
Services administratifs :
- Secrétariat général de la questure ;
- Service de l’administration générale et de la sécurité ;
- Service de la logistique parlementaire ;
- Service du Budget, du contrôle financier et des marchés ;
- Service de la gestion financière et sociale ;
- Service des Affaires immobilières et du patrimoine.
Services communs :
- Services des systèmes d’information
- Service des ressources humaines.
Les services administratifs de l’Assemblée nationale
Le Bureau est responsable de l’organisation et du fonctionnement des services de l’Assemblée et du statut du personnel (art. 17 RAN).
Ils sont divisés en directions législatives, directions administratives et directions communes.
À l’Assemblée nationale, les services législatifs ont été réorganisés en 2006 par M. Debré, en pôles fonctionnels aux compétences thématiques, dont les missions sont décrites sur le site.
Le secrétaire général de la questure, assisté d’un directeur général des services administratifs, est responsable devant le collège des questeurs.
Organigramme du Sénat VERIFIER
Bureau du Sénat
Président
Sécrétaire général de la présidence
Direction générale des missions institutionnelles :
- Direction de la Séance ;
- Direction de la Législation et du Contrôle ;
- Direction de l’initiative parlementaire et des délégations ;
- Direction du Secrétariat du Bureau, du Protocole et des Relations internationales ;
- Direction des Comptes rendus.
Bureau du Sénat
Questeurs
Secrétaire général de la questure (+ division de la questure et des affaires juridiques)
Direction générale des Ressources et Moyens :
- Direction des Ressources humaines et de la formation ;
- Direction de l’accueil et de la Sécurité
- Direction des affaires financières et sociales
- Direction de la Communication
- Direction des systèmes d’information
- Direction de la Logistique et des moyens généraux
- Direction de la bibliothèque et des archives
- Direction de l’architecture, du patrimoine et des jardins
- Cabinet médical.
Les services administratifs du Sénat
Le Bureau est responsable de l’organisation et du fonctionnement des services de l’Assemblée et du statut du personnel (art. 102 RS).
Les services s’y répartissaient en services législatifs et administratifs, indépendamment des services communs (service du personnel, service de la bibliothèque, des archives et de la documentation étrangère et service de l’informatique).
Après la révision de 2008, une réforme des services est intervenue au 1er janvier 2011, les partageant entre une Direction générale des missions institutionnelles et une Direction générale des ressources et des moyens.
Le secrétaire général du Sénat centralise auprès du président les services législatifs dont il assume la direction. Il a sous sa garde, le sceau du Sénat.
Par ailleurs, l’Association pour la gestion des assistants de sénateurs (AGAS) est rattachée au secrétaire général de la questure.
La chaîne parlementaire
Chaîne de télévision parlementaire et civique créée par la loi du 30 décembre 1999, issue d’une proposition de loi à l’initiative des présidents Fabius et Poncelet.
Elle comporte, à parité de temps d’antenne, les émissions des deux sociétés de programme (art. 45-2 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) :
- LCP-Assemblée nationale ;
- Public Sénat.
Elles diffusent dans le respect de l’exigence constitutionnelle du pluralisme des courants de pensées et d’opinion, tout particulièrement en période électorale, comme le prévoit l’IGB de l’Assemblée nationale.
La programmation n’est pas soumise au CSA ; le contrôle des comptes des sociétés échappe à la Cour des comptes (art. 45-2 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication).
Chaque société de programme conclut annuellement une convention avec l’assemblée dont elle relève, précisant les modalités d’exécution de sa mission et la dotation financière de l’assemblée. Son capital est détenu en totalité par l’assemblée concernée.
Le bureau approuve le bilan et les comptes de l’exercice budgétaire de la chaîne parlementaire et auditionne régulièrement le président directeur général sur le bilan d’activité de la chaîne.
La chaîne parlementaire Public Sénat avait atteint 29,3 M de téléspectateurs en avril 2020 et 24,2 M de connexions aux plateformes numériques sur la période 2019-2020.
La nécessité de la déontologie parlementaire
Après les affaires Woerth-Bettencourt et du Médiator en 2010, et Cahuzac en 2013, détermination par les assemblées de règles déontologiques applicables aux membres des assemblées parlementaires.
➞ Afin de prévenir, entre l’intérêt général et l’intérêt privé dont ils peuvent bénéficier, une interférence « de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif » de leur fonction (art. 2 de la loi du 11 octobre 2013).
La déontologie (la « science des devoirs », Littré) s’attache à l’état des élus, tout comme le respect de leurs devoirs.
«Les vertus se perdent dans l’intérêt comme les fleuves dans la mer» (La Rochefoucauld).
Depuis la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, les instances de déontologies des assemblées sont consultées sur les règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts entre un interêt public et des intérêts privés dans lesquels peuvent se trouver des parlementaires (art. 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958) et contrôlent les dépenses des parlementaires concernant les frais de mandat (art. 6 sexies).
La déontologie à l’Assemblée nationale
À l’assemblée :
- initiative du président Accoyer en avril, le bureau consacre en 2011 les propositions consensuelles d’un groupe de travail ;
- adoption d’un code de déontologie des députés, qui existe donc aujourd’hui, dans sa rédaction issue de la réunion du bureau du 21 février 2022, aux côtés des art. 80-1 à 80-5 RAN ;
- rédaction d’un modèle de déclaration d’intérêts ;
- institution d’un déontologue de l’AN aux fins d’en assurer le respect ; choix d’une personnalité qualifiée, extérieure au Parlement, par le Pdt de l’AN avec l’accord d’au moins un président de groupe de l’opposition ; audition du Bureau, majorité des 3/5e (en pratique, convention de la Constitution : unanimité) ; son mandat ne peut être renouvelé, ce qui fait de lui une « autorité autonome » (G. Bergougnous) ; selon l’art. 80-2 RAN, il prend ses fonctions six mois après le premier jour de la législateure et les exerce jusqu’à la fin du sixième mois qui suit le premier jour de la législature suivante : Jean Gicquel (2011-2012) ; Mme Noëlle Lenoir, membre honoraire du CC (2012-2014) ; M. Ferdinand Mélin-Soucramanien (2014-2017) ; Mme Agèns Roblot-Troizier (2017-2020) ; M. Christophe Pallez (2020-2022) ; M. Jean-Eric Gicquel (1er février 2023-…).
La déontologie au Sénat
Création sur proposition de MM. Badinter et de Rohan d’un Comité de déontologie parlementaire, approuvé en 2009. Il est placé auprès du président et composé d’un représentant par groupe parlementaire. Son président est issu du groupe majoritaire et son vice-président de l’opposition :
- présidence de M. Badinter en janvier 2010 ;
- puis de Mme Tasca (2011-2014) ;
- puis M. Hyest (nommé en 2015 membre du Conseil constitutionnel par le président du Sénat) ;
- puis M. François Pillet (2015-2019) ;
- depuis Bazin.
Le comité est compétent sur saisine du président ou du bureau du Sénat pour délivrer des avis sur toute « question d’éthique concernant les conditions d’exercice du mandat des sénateurs et le fonctionnement du Sénat » .
Les attributions des organes chargés de la déontologie dans les assemblées
Le déontologue est garant du respect du code de déontologie et consultant au service des députés.
Les six principes posés par le code aux députés :
- intérêt général ;
- indépendance ;
- objectivité dans une intervention relative à une situation personnelle ;
- responsabilité et transparence ;
- probité ;
- exemplarité.
Avant l’institution de la HATVP, la déclaration d’intérêts lui était adressée initialement.
Les déclarations d’intérêts des sénateurs sont consultables en ligne depuis décembre 2011 et celles des députés depuis juillet 2014.
Le Bureau du Sénat a inséré dans son instruction générale les règles déontologiques applicables à ses membres.
Les règles déontologiques applicables aux membres du Sénat
Arrêté de juin 2014 ayant inséré dans l’instruction générale des règles déontologiques à l’art. XX bis :
- respect des principes déontologiques suivants : intérêt général, indépendance, intégrité, laïcité, assiduité, dignité, probité ;
- définition des conflits d’intérêts : toute situation dans laquelle les intérêts privés d’un membre pourraient interférer avec l’accomplissement des missions liées à son mandat et le conduire à privilégier son intérêt particulier face à l’intérêt général ;
- obligations déclaratives d’intérêts, d’activités, d’invitation à des déplacements, des cadeaux, dons et avantages en nature reçus ;
- un annexe à l’arrêté prévoit un guide de bonnes pratiques, une déclaration orale d’intérêts (en commission, lorsqu’ils sont en liens avec l’objet du débat), des règles relatives à la fonction de rapporteur.
En 2017, ces règles ont été codifiées aux art. 91 bis à septies RS.
Le particularisme des fonctionnaires parlementaires
Ils sont concernés par le principe d’autonomie administrative et financière des assemblées parlementaires, découlant de celui de la séparation des pouvoirs (ord. n° 58-1100) ➞ le statut des agents titulaires est empreint de particularismes.
Ce sont des fonctionnaires de l’État (art 72-II de la loi de finances pour 1963 du 23 février 1963, qui modifie l’art. 8 de l’ord n° 58-1100) mais indépendants du pouvoir exécutif.
Leur statut relève d’un règlement intérieur déterminé par le Bureau.
En revanche, les relations entre les parlementaires et leurs assistants ressortissent au droit privé (⚖️ Cass, soc., 2009, Royal ). Transposition de cette solution dans le RAN (art. 18 par une résolution de 2014) et dans le RS (art. 102 bis par une résolution de 2015).
Evolution du statut du fonctionnaire des assemblées
Traditionnellement, les « fonctionnaires du législatif » (expression consacrée avant 1958) étaient placés sous l’autorité exclusive du bureau de chaque assemblée (« entièrement et absolument maîtresses chez elles » selon Eugène Pierre) :
- élaboration du statut, du régime de retraite applicable ;
- pas de discussion au contentieux des dispositions statutaires ou des décisions individuelles relatives aux agents, en raison du principe de l’immunité juridictionnelle ;
- le décret du 12 mai 1959 a procédé au licenciement du personnel de l’assemblée de l’Union française, sans aucune obligation de reclasser les agents titulaires de ces emplois (⚖️ CE, 1960, Syndicat du personnel de l’Assemblée nationale).
➞ Crainte d’un sort similaire à partir de 1962, au moment de la crise ouverte entre le Sénat et le pouvoir exécutif : les questeurs de l’Assemblée nationale seront à l’origine de dispositions insérées dans la loi du 23 février 1963de finances pour 1963, pour modifier l’art. 8 de l’ordonnance n° 58-1100, qui dispose depuis que « Les agents titulaires des services des Assemblées parlementaires sont des fonctionnaires de l’État dont le statut et le régime de retraite sont déterminés par le bureau de l’Assemblée intéressée. La juridiction administrative est appelée à connaître de tous litiges d’ordre individuel qui les concernent ».
Loi du 10 juillet 1975 : égalité des sexes, ouverture du concours de secrétaire des services aux hommes.
L’article 31 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires limite la portée traditionnelle des art. 17 RAN et 102 RS qui prévoient qu’il appartient « au Bureau de déterminer par un règlement intérieur l’organisation et le fonctionnement des services […] ainsi que le statut du personnel », en complétant ainsi l’art. 8 : « le statut et le régime de retraite sont déterminés par le bureau de l’assemblée intéressée après avis des organisations syndicales représentatives du personnel. Ils sont recrutés par concours selon des modalités déterminées par les organes compétents des assemblées. »
Les actes statutaires des assemblées peuvent désormais être contestés par voie d’exception (⚖️ CE, 1996, Escriva) mais non par voie d’action (⚖️ CE, 2011, Patureau), jurisprudence consacrée par le Conseil constitutionnel (⚖️ CC, n° 2011-129 QPC, Syndicat des fonctionnaires du Sénat). L’agent peut désormais associer, à son recours contre un acte statutaire, une action en responsabilité contre l’État. En outre, dans cette situation, une organisation syndicale peut intervenir au titre d’une action collective. En revanche, aucun recours direct ou indirect ne peut être exercé à l’encontre de certaines décisions statutaires sur le fondement desquelles ne peut naître aucun acte individuel : par exemple, celle par laquelle le secrétaire général de la questure du Sénat refuse de faire droit à une demande visant à l’organisation d’élections professionnelles - ⚖️ CE, 2011, Syndicat des fonctionnaires du Sénat).
Le droit positif repose sur la combinaison de la tradition parlementaire (art. 17 RAN et 102 RS) et les garanties législatives résultant de l’art. 8 modifié de l’ordonnance n° 58-1100.
Exclusivité des agents des assemblées
À l’exception d’emplois très techniques exercés par des agents contractuels, « les services de l’Assemblée sont assurés exclusivement par un personnel nommé dans les conditions déterminées par le Bureau » (art. 18 RAN).
Il n’est donc pas possible à des fonctionnaires relevant d’une administration extérieure de l’assemblée de venir y travailler de manière permanente, à l’exception des personnels civils et militaires mis par le Gouvernement à la disposition de la Commission de la défense nationale et des forces armées et de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.
En revanche, des fonctionnaires ou magistrats de l’ordre judiciaire, ainsi que des experts militaires auprès de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, continuent d’apporter leur collaboration au Sénat (art. IX IGB).
Recours aux contractuels
Selon l’arrêté du bureau de l’Assemblée nationale du 17 avril 2002, le recours aux contractuels est envisageable seulement s’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes, ou éventuellement pour répondre à un besoin saisonnier ou ponctuel.
En pratique, le rapport sur l’évolution de la fonction publique parlementaire intitulé Quelle administration parlementaire en 2022 ? remis en mai 2018 au Président de Rugy indique que sur les 94 postes occupés par des contractuels de droit public au 1er mars 2018, 65 ne correspondent pas aux cas de recours prévus par l’arrêté.
Le rapport recommande de recourir davantage aux contractuels pour les fonctions n’impliquant pas une connaissance approfondie de l’assemblée ou n’étant pas liées directement à l’autonomie constitutionnelle du Parlement (communication, transport, courrier). De fait, alors que le nombre de fonctionnaires de l’AN est resté stable (1 240 à 1 261), celui des contractuels à plus que doublé (de 183 à 419) entre 2018 et 2023.
