AUTONOMIE FINANCIERE DES CL

Question 1

Réduction des marges de manœuvre des CT

Answer 1

La réduction des marges de manœuvre s’explique par :

En RECETTES

1. Baisse des dotations
2. Amoindrissement de l’autonomie fiscale des départements et des régions (baisse de la capacité de modulation des taux car la fiscalité des entreprises est désormais définie par l’Etat CET)
3. difficile acceptabilité de la fiscalité par les ménages (plus difficile auj. d’augmenter les impôts)

En DEPENSES

1. Disparition de la clause de compétence générale des départements et des régions
   
   • spécialisation du Département
   • financements croisés CL-Etat dérogent à la spécialisation tout en contrignant les CL à trouver les ressources nécessaires à la participations aux projets CPER
2. Mécanisme de plafonnement des budgets locaux (ODEDEL 1,2 % pour DF, Contractualisation)
3. Des facteurs exogènes :

• Le coût de la mise en œuvre des normes (demandant une application uniforme sur des territoires aussi hétérogènes). Exemples : fonction publique, accessibilité, fouilles, sport, l’eau, l’assainissement.
• les dépenses obligatoires liées aux transferts de compétence. Exemple : équipement, action sociale, formation pro, lycée, collège. Le transfert au DPT du revenu de solidarité active (RSA), allocation personnalisée autonomie (APA), alloc aux adultes handicapés (AAH) alors que le DPT ne maitrise ni les regles d’attrib, le niveau des prestations

CONSEQUENCES :

• Déclin de l’autonomie financière des CT.
• Conséquences structurelles : mutualisation enregistre un bilan décevant.
• Dispositifs de péréquation (Art 72-2 Const “la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les coll territ”) sont nbreux et complexes et n’ont qu’un impact limité.
• recours aux satellites privés (ex : SEM), emprunts structurés, PPP.

Question 2

Le pouvoir fiscal local

Answer 2

Les CT disposent de compétences en matière fiscale (article 72 Constitution) :

• le pouvoir de voter les taux = décentralisation fiscale (Ordonnance janvier 1959 institue les « 4 vieilles » et la valeur locative des terrains et habitations comme base fiscale de calcul de l’impôt),
  
  • Exemple de pouvoir de taux : TH, TFPB, TFPNB, TEOM, CFE (sur les bases), TASCOM (majoration)
  • Exemple d’aucun pouvoir : CVAE (taux parlementaire), IFER, DMTO
• le pouvoir de modifier le champs d’application de l’imposition.

Les CT ne disposent pas de l’autonomie fiscale :

• aucun pouvoir primaire de créer ou de modifier une imposition,
• decision Cons. Const. décembre 2009 : les CT ne disposent pas de l’autonomie fiscale
• autonomie financière car toute réforme doit garantir des ressources propres.

Perspectives :

développer la fiscalité partagée comme d’autres pays d’Europe (en TVA ou CSG)

Question 3

Le principe de libre administration des CT (sous l’angle financier)

Answer 3

le Ppe de libre administration des CT implique que les CT disposent de ressources leur permettant d’exercer leurs compétences dans des conditions garantissant leur autonomie (à l’exclusion de l’autonomie fiscale)

Tout nouveau dispositif législatif touchant les CT doit respecter les conditions suivantes :

• répondre à un objectif d’intérêt général
• ne pas porter une atteinte excessive à la libre administration. Elle se mesure par :
  
  • l’ampleur financière des mesures et leur éventuel plafonnement
  • le cumul éventuel avec d’autres mesures
  • l’adaptation à la diversité des situations
  • possibilité laissée aux CT de faire valoir leur point de vue
• ne pas comporter de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ou devant la loi. Un traitement différencié doit être fondée sur une différence de situation
• ne pas méconnaitre la règle de l’Art 72-2 Constit. selon laquelle les recettes fiscales et les ressources propres des CT représentent pour chaque catégorie de CT une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources
• ne pas aboutir à la tutelle d’une CT sur une autre

Question 4

Notion de “Ressources propres” des CT (selon l’Art.72 de la Constitution & LO.1114-2)

Notion “Ensemble des ressources” (LO.1114-3)

Answer 4

Notion précisée par le Conseil Constitutionnel dans sa décision sur la LFI 2018 et définie à l’Art. LO 1114-2 du CGCT.

Ressources propres comprennent :

• les recettes fiscales librement fixées par chaque CT
• les ressources d’origine fiscale fléchées vers les CT et réparties entre celles-ci par la loi
• les participations d’urbanisme ; les produits du domaine ; les produits financiers
• redevances de services rendus
• les dons et legs
• les subventions sont donc exclues.
• NB en CAB : on exclut les emprunts, les déficits de RAR, l’annuité de dette doit exclure les remboursements anticipés.

L’Art. LO 1114-3 fixe la part minimale des ressources propres de chaque CT dans l’ensemble de leurs ressources, en disposant que ces dernières ne doivent pas tomber en-dessous du ratio constaté en 2003 (date de la révision constitutionnelle). Taux 2003 : 56 % pour les Cnes, 57% pr Dpt, 36% pr Région.

A défaut, une LF doit rétablir cette part.

Question sur le caractère “déterminant” des Ressources propres

Au regard des chiffres précités, les ressources propres ont une part “significative” sans nécessairement être déterminante.

Question de l’autonomie fiscale :

Les CT ne disposent pas concrètement d’autonomie fiscale. Le ratio d’autonomie fiscale (ressources propres / Ensemble des ressources) = 1/3 des ressources locales totales en 2015 soit :

• 41 % pour les communes
• 23 % pour les Dpts
• 9 % pour les régions.

NB : l’Ensemble des Ressources exclut les emprunts, les ressources des compétences transférées et les ressources de compétences déléguées.

Question 5

Autonomie locale, financière, fiscale

Answer 5

Autonomie locale (= Ppe de libre administration) implique que les CT disposent de ressources leur permettant d’exercer leurs compétences dans des conditions garantissant leur autonomie financière (à l’exclusion de l’autonomie fiscale)

Autonomie financière est un principe qui découle de l’article 72 (révision constitutionnelle 28 mars 2003) qui dispose que les CT bénéficient de ressources adaptées aux compétences exercées et de ressources propres diversifiées et évolutives dans les conditions prévues par la loi. Ce principe est accompagné de la péréquation qui est un objectif à valeur constitutionnelle.

Autonomie fiscale correspond au pouvoir de déterminer l’assiette, le taux et les allégements. Le Cons. Constit dans une décision de décembre 2009 considère “qu’il ne résulte ni de l’art. 72 ni d’aucune autre disposition constitutionnelle que les CT bénéficient d’une autonomie fiscale”

NB : le potentiel fiscal englobe l’ensemble des ressources liées à la fiscalité. Le potentiel financier = potentiel fiscal + dotation.

Question 6

Autonomie financière locale

Answer 6

Plusieurs approches :

• Approche juridique et académique : Ppe consacré par la Constitution en 2003 et précisé par la jurisprudence constitutionnelle.
• Approche contestataire consistant à dire que l’AF est un leurre.
• Approche institutionnelle liée à la décentralisation et ses évolutions, notamment la question de la répartition du pouvoir
• Approche philosophie du droit s’interessant aux objectifs poursuivis par ce concept.

La CONSTITUTION :

• ne mentionne pas le terme “AF”
• consacre principalement le “principe de libre administration des CT” à l’article 72 selon lequel
  
  • les CT disposent d’une liberté locale pour conduire leurs actions
  • les CT dispose d’une liberté d’utilisation de leurs ressources propres.
  • Ce principe de libre administration :
    
    • se compose de l’autonomie financière (notion de Ressources propres)
    • autonomie tempérée dans les conditions prévues par la loi
    • est constamment défendu par la jurisprudence constitutionnelle. En effet, dans le souci de faire respecter l’objectif de rétablissement des FP prévu par les traités de l’UE, le Cons. constit. ne peut que difficilement reconnaitre une autonomie financière qui risquerait de compromettre le respect des objectifs de l’UE. Rappelons qu’en matière de FP, l’UE ne connait que l’Etat entité composée (AC, CT, SS).

Question 7

La péréquation

Answer 7

La péréquation est un objectif à valeur constitutionnelle (Art.72 Const.)“la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les CT”

La péréquation vise à atténuer les disparités de ressources et de charges entre les CL par une redistribution des ressources en fonction d’indicateurs physiques et financiers.

Formes de péréquation (11 Mds €)

• verticale (8 Mds) : dotations différenciées de l’Etat vers les CL
• horizontale (3 Mds) : prélever une fraction des ress. fiscales de certaines coll pour la réserver à des coll. moins favorisées

FPIC (1 Mds)

conçu pour qu’il représente 2 % des ressources fiscales communales et intercommunales. Ce mécanisme de solidarité a fixé l’intercommunalité comme échelon de référence

• pour mesurer la richesse via le potentiel financier agrégé.
• pour mettre en place la solidarité financière
  
  • entre l’EPCI et ses communes membres
  • entre les communes membres entre elles

​​La répartition de droit commun (la plus choisie par les Interco) est prévue à la fois pour le prélèvement et le reversement. Les Intercos peuvent toutefois peuvent y déroger an adoptant une répartition libre.

Péréquation départementale (772 M€)

alimentée par le stock et le flux de DMTO, la CVAE

Péréquation régionale (125 M€)

alimentée par la CVAE, l’IFER, DCRTP. Les plus bénéficiaires sont les régions d’outre-mer et les régions dont le taux de croissance < moyenne.

Question 8

Définitions des CL

Answer 8

Coll. locales

• CT (Cnes, Dpts, régions)
• groupements à fiscalité propre (métropole, CU, CA, CC, syndicats d’agglomération )

ODAL (Organismes divers d’adm. locale) :

• CCAS, CIAS,
• SDIS,
• EPLE,
• chambres consulaires,
• caisse des écoles

Question 9

Quelles opportunités, quelles menaces pour les CT aujourd’hui ?

Answer 9

Opportunités :

• effets positifs des reconfigurations territoriales (clarification des compétences, effets de seuil pour EPCI, Cnes nouvelles, nouvelles régions)
• puissante stimulation financière du pilotage sous contraintes (suite baisse des ressources, maintien des tx de fiscalité, rigidité à la baisse des DF)

Menaces :

• crevasses sociales et territoriales > perte de confiance entre les citoyens, entreprises, administrations
• fragmentation des compétences institutionnelles entre CT
• complexité accrue de la gouvernance (effet du jeu politique, difficulté à dégager un consensus territorial)

Question 10

Clause de compétence générale des CL

Answer 10

3 étapes :

• suppression de la clause de compétence via la loi 16 décembre 2010 de réforme des CT
• rétablissement de la CCG avec la loi MAPTAM (modernisation de l’action publique territoriale et affirmation des métropoles)
• suppression de la CCG par loi NOTRé 7 août 2015 sauf pour les communes et réorganisation des compétences des régions au dépens des départements recentrés sur le social

Question 11

Dépense locale (principales caractéristiques)

Answer 11

DEP locale = 21 % DEP publiques

Les différents rôles de la dépense locale à partir de 3 approches :

• APPROCHE COMPTABLE : (examen par nature via imputation comptable) prédominance des DF (2/3 des budgets en 1982 vs 3/4 des budgets auj. Raisons : hausse des frais de personnel (26%), poids des prestations et transferts (24%) DF = 180 Mds vs DI = 50 Mds
• APPROCHE FONCTIONNELLE (examen des finalités) 3 fonctions majeures :
  
  • services généraux 19%,
  • protection sociale 18%,
  • affaires économiques 18%.
  • Plus fortes progressions : protection sociale et enseignement
• APPROCHE ECONOMIQUE (examen à travers les bénéficiaires) :
  
  • 1er bénéficiaire 40% des DEP des Coll vers les Entreprises (dt 3/4 vers le BTP)
  • 2ème les Ménages (salaires et prestations sociales)
  • 3ème secteur associatif 16% vers les administrations publiques sous forme de cotisations, fonds de concours, impôts

Question 12

Autonomie financière locale : illusion ou refondation

Answer 12

Autonomie financière comprend 2 dimensions :

• autonomie de gestion financière (liberté de gérer les fonds)
• autonomie de gestion fiscale (pouvoir de voter les taux d’imposition)

Ces 2 dimensions sont tour à tour écorchées :

Décadence de l’autonomie de gestion fiscale sous l’effet de :

• multiplication des exonérations
• remplacement de l’impôt local par des dotations
• taux fixés par le parlement (ex : CVAE)

Or historiquement l’origine et la puissance du pouvoir politique sont déterminés par la détention du pouvoir fiscal. Il n’y a pas de pouvoir politique sans pouvoir fiscal

Autonomie de gestion réduite du fait de :

• impératif de réduction de la dépense publique
• régulation des FP : réduction des PSR (baisse de la DGF), ODEDEL, contractualisation

Refondation possible :

• revoir le système financier public
• revoir la relation Etat-CT

Question 13

Pourquoi et comment ralentir les dépenses locales ?

Answer 13

Les CL doivent contribuer à la réduction des PO et de la Dépense publique de 2 façons :

• via la réduction des dotations attribuées par l’Etat. Ce sont donc des dépenses de l’Etat dont la diminution concourent à la réductions du déficit.
• via la réduction des PO des APUL (6,8 % du PIB). En diminuant leur taux d’impoisition cela concourt à la réduction de la part des PO.
• l’augmentation des taux locaux oblige l’Etat à contenir les prélèvements affectés aux APUC pour répondre aux objectifs européens de réduction globale des DEP.

Pourquoi elles doivent contribuer ?

• parce que les PO des APUL amputent le pouvoir d’achat des ménages et la capacité de financement des Entr.
• parce que les PO des APUL amputent le choix de hausse des PO qui seraient utiles aux APUC
• parce qu’il une efficience insuffisante des depenses locales :
  
  • il y a une corrélation statistique entre la hausse du niveau de Ress. (dotation) et les dépenses/hab. (+ 6,5 % pr Cnes, + 4 % pr Dpt, +2,2 % pr Régions)
  • une hausse de 10 % des concours financiers au Dpt entraine une hausse de 2 % de dépenses non sociales et de 1 % des dépenses sociales
  • les CL dépensent d’autant plus que leurs Ress. sont importantes

Comment réduire ?

Comme les dépenses des CL sont déterminées par leurs Ress., on peut :

• s’appuyer sur l’ODEDEL
• moduler et réduire contractuellement les dotations en fonction de leurs contraintes de gestion, leur potentiel fiscal
• revoir le dispositif d’amortissement (ne plus compenser la DF (compte 68) par une RI fictive (compte 28)
• harmoniser le cotisations retraite pour obliger à réduire les depenses de personnel
• à long terme, revoir l’organisation institutionnel (échelon communal / interco)