02 - Organização Administrativa

Question 1

A organização administrativa é o capítulo do Direito Administrativo que tem por objeto de estudo a estrutura interna da Administração Pública, os órgãos e pessoas jurídicas que a compõem. Quais as técnicas que a Administração dispõe para dar cumprimento às suas competências constitucionais?

Answer 1

Desconcentração e descentralização.

Question 2

Qual a diferença entre desconcentração e descentralização?

Answer 2

Na desconcentração ocorre repartição de competências, de atribuições entre órgãos públicos (que são destituídos de personalidade jurídica) pertencentes a uma mesma pessoa jurídica. Nestas hipóteses permanece mantida a vinculação hierárquica. São exemplos os Ministérios da União, as Secretarias dos estaduais e municipais, delegacias regionais do trabalho e por aí vai. Assim, a criação de uma Delegacia do Trabalho se tratará, em verdade, de um desmembramento dentro do próprio corpo do Ministério do Trabalho e Emprego.

Por sua vez, a descentralização pressupõe a criação de uma nova pessoa jurídica autônoma criada pelo Estado para determinada finalidade. Importante ter em mente que a descentralização está vinculada, ligada ao conceito de entidade, que, nos termos da Lei 9.784/ 99, a entidade é a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica própria.

Dica:

DescOncentração = Criação de Órgãos.

DescEntralização = Criação de Entidades

Question 3

Podemos dizer que na concentração ocorre a repartição de competências entre órgãos públicos?

Answer 3

NÃO! A concentração é uma forma de cumprir as funções administrativas por meio de órgãos públicos sem divisões internas. Na prática não se vê, pois não permite a distribuição de funções entre órgãos. O enunciado se referiu à DESCONCENTRAÇÃO.

Question 4

O que se entende por centralização?

Answer 4

Podemos dizer que a centralização é o desempenho de atribuições administrativas por única pessoa jurídica governamental. É o que ocorre quando a própria União ou os próprios estados e municípios exercem as funções estabelecidas pela Constituição.

Question 5

Qual o nome que recebe o conjunto de pessoas jurídicas autônomas criadas pelo Estado?

Answer 5

Trata-se da famosa Administração Pública Indireta ou Descentralizada.

Question 6

Podemos afirmar que tanto os órgãos quanto as entidades da administração pública podem ser acionados judicialmente se causarem prejuízos à terceiros?

Answer 6

Não. Órgãos são destituídos de personalidade jurídica, logo, em regra, não podem ser demandados em nome próprio, salvo alguns órgãos que são dotados de capacidade processual especial, que será oportunamente visto. Desta forma, se um carro do Ministério da Justiça bater em seu carro você deve acionar a União para ressarcir seus prejuízos e não o ministério. São exemplos os ministérios, secretarias municipais, delegacias de polícia, casas legislativas. Já as entidades possuem capacidade jurídica própria, logo podem ser demandadas em juízo, pois respondem judicialmente pelos prejuízos que causarem. Neste caso, caso um carro do INSS bater em seu carro você deverá acionar a própria autarquia para ressarcir os prejuízos. São exemplos as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista.

Question 7

Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista são os únicos entes que formam a Administração Pública Indireta?

Answer 7

Não, as entidades da Administração Pública Indireta, alem dos quatros entes já mencionados, também é composta pelas Agências Reguladoras, Associações Públicas e Fundações Governamentais.

Question 8

Podemos afirmar que todos os entes da administração indireta são pessoas jurídicas de direito público, por pertencerem à Administração?

Answer 8

Não, a Administração descentralizada de fato é formada por entes que possuem personalidade jurídica própria, no entanto, pode ser de direito público ou de direito privado.

Question 9

Quais entes da administração pública indireta possuem personalidade jurídica de direito público?

Answer 9

Estão inseridas neste grupo as autarquias, as fundações públicas, as agências reguladoras e as associações públicas.

Question 10

Estaria correta a frase: “As empresas públicas, como o próprio nome indica, possuem personalidade jurídica de direito público” ?

Answer 10

Não, as empresas públicas, da mesma forma que as sociedades de economia mista e fundações governamentais, são pessoas jurídicas de direito privado

Question 11

Sobre a criação das entidades da administração pública indireta.

Pergunta-se:

1- Qual o instrumento normativo necessário para se criar uma autarquia?

2- A Constituição exige este mesmo instrumento normativo da criação de autarquias para se criar fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista?

Answer 11

1- Lei ordinária específica;

2- Não. Porém é necessário que uma lei específica AUTORIZE que sejam criadas.

Assim, podemos esquematizar da seguinte forma:

Somente por lei específica poderá:

§ Ser criada autarquia; e

§ Ser autorizada a instituição de:

• Empresa pública;
• Sociedade de economia mista; e
• Fundação, cabendo à lei complementar, neste caso, definir as áreas de sua atuação.

Question 12

Segundo a Constituição Federal, qual o papel da lei complementar no que tange às Fundações?

Answer 12

A lei complementar será responsável por definir as áreas de atuação das fundações.

Question 13

Autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades típicas da Administração Pública. Podemos dizer que, dentre outras, são características das autarquias a autonomia administrativa, patrimonial e orçamentária; a imunidade a impostos; e pessoal contratado sob regime estatutário?

Answer 13

Sim. Podemos elencar como características das atuarquias:

1 - Pessoas Jurídicas de Direito Público;

2 - Criadas por lei específica, e extintas igualmente por lei específica;

3 - Dotadas de autonomia administrativa, patrimonial e orçamentária;

4 - Exercem atividades típicas de Estado;

5 - Possuem imunidade a impostos;

6 - Seus bens são considerados bens públicos;

7 - Praticam atos administrativos e celebram contratos administrativos;

8 - O Regime de pessoal é o estatutário.

São exemplos de autarquias: Banco Central, Instituto Nacional do Seguro Social, Ibama, Crea, CRM, Procon.

Importante destacar que o STF no julgamento da ADI 3.026/2006, negou a natureza autárquica da OAB, entendendo que falta à entidade personalidade jurídica de direito público, não tendo nenhuma ligação com a Administração Pública.

Question 14

Em que pese a Constituição Federal dizer que cabe à lei específica meramente “autorizar” a instituição da fundação, para a doutrina majoritária – e na prática – em se tratando de fundações públicas elas são efetivamente instituídas por lei específica mediante a afetação de um acervo patrimonial do Estado a uma dada finalidade pública.

Isso faz com que a doutrina considere as fundações públicas como espécies de autarquias, tendo aquelas as mesmas características destas, exercendo típicas atividades da Administração, podendo inclusive exercer o poder de polícia.

Cite dois exemplos de Fundações Públicas.

Answer 14

São exemplos de Fundações Públicas: FUNAI, IPEA, Fiocruz, IBGE, Fundação Biblioteca Nacional, entre outros.

Question 15

As Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista são as entidades que, embora façam parte da Administração Pública Indireta, possuem regime jurídico de Direito Privado, inclusive com pessoal regido pelas regras da CLT.

Essas duas entidades no entanto possuem algumas diferenças. Quais são essas diferenças no que tange a:

1 - Participação do capital público no capital social da entidade;

2 - Forma societária usada para instituição;

3 - Foro competente para julgamento de seus litígios.

Answer 15

Empresa Pública

1 Totalidade de capital público

2 Forma societária livre (qualquer tipo)

3 Foro competente: Justiça Federal (se for uma empresa pública da União)

Sociedade de Economia Mista

1 Maioria de capital público

2 Sociedade Anônima

3 Foro competente: Sempre justiça comum estadual (ainda que seja entidade da União)

Question 16

Podemos dizer que as “Agências Reguladoras” - ANP, ANATEL, ANEEL… - nada mais são do que autarquias, mas com regime especial que possuem a função de controle e fiscalização de atividades privadas?

Answer 16

Sim. As agências reguladoras são as chamadas autarquias com regime especial, pois têm as características comuns das autarquias, diferenciando-se delas por possuírem dirigentes estáveis e com mandatos prefixados.

Têm a função de controle e fiscalização da atuação de investidores privados que passaram a exercer funções antes das privatizações afetas ao poder público, daí vem que tais agências possuem poder normativo de caráter infralegal.

Por fim, sua atuação está sujeita à supervisão ministerial tal qual qualquer outra autarquia.

Question 17

Agências reguladoras e Agências executivas são sinônimos?

Answer 17

Não são não.

Agências reguladoras: são aquelas autarquias que, como o próprio nome sugere, foram criadas para “regular” a atividade privada, exercendo sobre ela controle e fiscalização. Ex. ANP, ANEEL, ANTT

Agência executiva: é uma “qualificação” passível de ser recebida por autarquias e fundações públicas que celebrem “contrato de gestão”. Ex. INMETRO.

Atenção - outras entidades e órgãos poderão firmar contrato de gestão com o Poder Público, mas somente as autarquias e fundações públicas é que, após firmarem tal contrato, receberão a qualificação da “Agência Executiva”.

Question 18

Contrato de gestão? O que é isso?

Answer 18

Trata-se da previsão do art. 37 §8º da Constituição, incluído pela EC 19 em 1998, que prevê uma ampliação da autonomia de órgãos e entidades que firmarem este “acordo” com o Poder Público. Em contrapartida à ampliação da autonomia, ocorre uma fixação de metas de desempenho. Vejamos o teor do dispositivo:

“A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I – o prazo de duração do contrato;

II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,

obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III – a remuneração do pessoal”.

OBS - Vale lembrar que tal contrato também pode ser firmado com entidades privadas – as chamadas Organizações Sociais. Todavia, para tais entidades, o contrato de gestão não representa uma ampliação da autonomia e sim uma restrição, pois, em contrapartida ao recebimento de incentivos do Poder Público, estas entidades privadas serão obrigadas a responder por certas responsabilidades inerentes ao setor público, como prestação de contas.

Question 19

Qual a diferença entre Consórcio Público e Associação Pública?

Answer 19

Consórcio Público é gênero que pode possuir duas espécies distintas quanto a natureza:

1 - Consórcio Público com natureza de Direito Privado = não integra a administração pública.

2- Consórcio Público com natureza de Direito Público = o qual é chamado de Associação Pública, integrando a administração pública.

A previsão consta no art. 241 da CF, in verbis:

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Consórcio público pode ser definido então como o negócio jurídico plurilateral que tem por objeto medidas de mútua cooperação entre entidades federativas (União, Estados, DF e Mun.), resultando na criação de uma pessoa jurídica autônoma com natureza de direito privado ou de direito público.

Se o consórcio tiver natureza jurídica de direito privado, não integrará a administração pública.

Por seu turno, se as entidades consorciadas optarem por conferir natureza jurídica de direito público, a nova pessoa jurídica recebe a denominação de associação pública, devendo assim integrar a administração pública indireta de todos os entes consorciados.

Desta forma, poderíamos ter a entidade transfederativa, associação pública integrante da União, Estados e Municípios.

Question 20

Podemos dizer que a administração pública indireta abrange não só as atuarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e associações públicas, mas também as entidades paraestatais?

Answer 20

Não. Tais entidades não fazem parte da administração pública indireta. O nome paraestatais significa literalmente entidades que atuam paralelamente ao Estado (do grego pára, lado). Assim, a ideia central do conceito remete a pessoas privadas que colaboram com a Administração Pública. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, são pessoas colaboradoras que não se preordenam a fins lucrativos, como os serviços sociais

Question 21

Cite dois exemplos de entidades paraestatais.

Answer 21

São exemplos os “serviços sociais autônomos”, as “Organizações Sociais (O.S.)” e as “Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (O.S.C.I.P)”.

Os serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado, criadas mediante autorização legislativa e que compõem o denominado sistema “S”, justamente por estarem ligadas à estrutura sindical e sua denominação se iniciar com o vocábulo Serviço, tais como Senai (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial), Sesi (Serviço Social da Indústria), Senac (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial) e Sesc (Serviço Social do Comércio), para ficarmos com os mais conhecidos.

Organização Social é a pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de particulares, e que, mediante contrato de gestão com o Poder Público, desempenha serviço público de natureza social. Vale lembrar então, que a entidade é criada com a forma jurídica de uma associação ou fundação e, após firmar o contrato de gestão, habilita-se perante o poder público, recebendo a qualificação. Fique atento ao fato que a OS não exerce atividades públicas estatais mediante delegação, mas atividades privadas com incentivo do Estado.

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (O.S.C.I.P) também é uma qualificação dada a pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que desempenham serviços sociais não exclusivos do Estado com incentivo e fiscalização pelo Poder Público. Diferentemente da O.S. que se qualifica firmando um contrato de gestão, a OSCIP se qualifica através de um termo de parceria com o Ministério da Justiça.

Question 22

Quais as teorias utilizadas pela doutrina para explicar a atuação dos agentes públicos atribuída ao Estado?

Answer 22

Quatro são as teorias, vejamos:

teoria da identidade;

teoria da representação;

teoria do mandato; e

teoria da imputação.

Question 23

Qual a teoria atualmente aceita de forma unânime pela doutrina para explicar a atuação dos agentes públicos atribuída ao Estado, e quais são os seus fundamentos?

Answer 23

A teoria aceita pela doutrina é a teoria do órgão ou teoria da imputação volitiva, parte da premissa de que o agente público atua em nome do Estado, como titular de um órgão público, de forma que a atuação do agente é a atuação do próprio Estado.

Tal teoria foi desenvolvida pelo alemão Otto Friedrich Von Gierke, a partir da comparação entre o Estado e o corpo humano, de modo que cada repartição estatal funciona como uma parte do corpo, como um dos órgãos do ser humano. Desta forma, a personalidade do corpo é do todo e não dos órgãos, da mesma forma a do Estado, pois suas repartições não têm personalidade (entes despersonalizados), somente tem personalidade o Estado em sua completude.

A banca CESPE, além de cobrar o conhecimento sobre a autoria de tal teoria, ainda relaciona tal teoria ao princípio da impessoalidade.

Question 24

A tradicional classificação dos órgãos públicos proposta por Hely Lopes Meirelles parte de três diferentes critérios: quanto à posição hierárquica, quanto à estrutura e quanto à atuação funcional.

Como se classificam os órgãos quanto à posição hierárquica?

Answer 24

Quanto à posição hierárquica, estão divididos em:

Independentes ou primários: que são os originados diretamente na Constituição, por isso, não estão sujeitos a nenhuma subordinação, são os órgãos de cúpula dos Poderes Estatais. São formados pelas casas legislativas, chefias do executivo, tribunais do Poder Judiciário, Ministério Público e tribunais de contas. (Importante destacar que nesta classificação o autor adotou um sentido ampliativo de órgão, o que se mostra contraditório à natureza subordinada dos órgãos).

Autônomos: Localizam-se imediatamente abaixo dos independentes, gozam de autonomia administrativa, técnica e financeira, têm competência de planejamento, supervisão e controle sobre outros órgãos. São exemplificados pelos ministérios, secretarias estaduais e municipais.

Superiores: Também possuem competência decisória e diretivas, todavia, encontram-se subordinados a uma chefia superior. São desprovidos de autonomia financeira ou administrativa. Exemplo são os gabinetes, procuradorias administrativas, departamentos.

Subalternos: são os que exercem atribuições predominantemente executórias. Exemplo são as seções de expediente, de portaria.

Question 25

A tradicional classificação dos órgãos públicos proposta por Hely Lopes Meirelles parte de três diferentes critérios: quanto à posição hierárquica, quanto à estrutura e quanto à atuação funcional.

Como se classificam os órgãos quanto à estrutura?

Answer 25

Quanto à estrutura:

Simples ou Unitários: Constituído por apenas um centro de competência. Exemplo é a Presidência da República

Compostos: constituídos por diversos órgãos menores. Exemplo Secretarias.

Question 26

A tradicional classificação dos órgãos públicos proposta por Hely Lopes Meirelles parte de três diferentes critérios: quanto à posição hierárquica, quanto à estrutura e quanto à atuação funcional.

Como se classificam os órgãos quanto à atuação funcional?

Answer 26

Quanto à atuação funcional

Singulares ou unipessoais: composto por um único agente. Exemplo seriam as prefeituras municipais, governadorias.

Colegiados ou pluripessoais, formados por vários membros. Exemplo são os tribunais e tribunais de contas.