Spørgsmål 11 - Tilsynet med kommunerne

Question 1

GRL § 82

Answer 1

”Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstændigt at styre deres anliggender ordnes ved lov”

Question 2

Hvad er kommunaltilsynet?

Answer 2

Kommunaltilsynet er et legalitetstilsyn som udøves af Ankestyrelsen. Det overordnede tilsyn varetages af økonomi- og indenrigsministeriet.

Question 3

FOB 1989.213

Answer 3

Ved studentereksamen blev der givet meget høje karakterer i et fag (12 af 22 elever fik 13, 3 fik 11)
Direktoratet for Gymnasieskolerne og højere forberedelseseksamen annullerede karaktererne med hjemmel i § 20 i lov om gymnasieskoler og studenterkursus, hvorefter undervisningsdirektøren er tilsynsførende med gymnasierne. Direktoratet anførte at ”det er en del af direktoratets overordnede pædagogiske tilsyn med gymnasierne, at direktoratet har ansvar for at eksamen gennemføres på betryggende vis, herunder at eksamen gennemføres på lige vilkår for alle elever.”
Ombudsmande fandt at det forhold at ministeriet som sektormyndighed var tillagt en tilsynsbeføjelse alene medførte at ministeriet var beføjet til at holde sig underrettet om udviklingen på området og til at udtale sig vejledende om sin opfattelse af forholdene. En sektormyndigheds udøvelse af retligt bindende beføjelser måtte derimod kræve udtrykkelig lovhjemmel.
Der fandtes ikke lovbestemmelser der tillagde direktoratet beføjelser til at annullere karakterer og derfor havde direktoratet været ubeføjet til at annullere karaktererne.

Question 4

Ankestyrelsen

Answer 4

Kommunestyrelseslovens § 47, stk. 1 bestemmer at Ankestyrelsen varetager tilsynet med kommunerne
Kommunestyrelseslovens § 47, stk. 2 bestemmer at Ankestyrelsen i udøvelsen af tilsynet ikke er undergivet Økonomi- og Indenrigsministeriets instruktioner

Question 5

Økonomi- og indenrigsministeriet

Answer 5

Økonomi- og Indenrigsministeriet har det overordnede tilsyn med kommunerne, jf. kommunestyrelseslovens kap. VII.
Ministeren har de retsmidler, der er hjemlet i kommunestyrelseslovens kap. VII og kan herudover udtale sig vejledende

Question 6

Økonomi- og Indenrigsministeriets retsmidler (rekurs)

Answer 6

Økonomi- og Indenrigsministeren som rekursmyndighed.
Af kommunestyrelseslovens § 52, stk. 1 fremgår, at Ankestyrelsens afgørelser om anvendelse af de foranstaltninger, der er nævnt i §§ 50a-50 d, kan af de organer eller medlemmer, foranstaltningen er rettet imod, indbringes for økonomi- og indenrigsministeren.
Efter § 52, stk. 2 kan Ankestyrelsens afgørelser om samtykke eller godkendelse efter kommunestyrelsesloven indbringes for økonomi- og indenrigsministeren af kommunalbestyrelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver kommunalbestyrelsen medhold.
Ministeren har fuld prøvelsesret i klagesager.
Ministerens reaktionsmuligheder er de samme som normalt i administrativ rekurs, dvs.

Question 7

Økonomi- og Indenrigsministeriets retsmidler (egen driftskompetence)

Answer 7

Ministeren kan af egen drift tage Ankestyrelsens afgørelser, beslutninger, dispositioner eller undladelser op til behandling.
Efter kommunestyrelseslovens § 52, stk. 3, kan økonomi- og indenrigsministeren af egen drift tage Ankestyrelsens afgørelser om anvendelse eller undladelse af anvendelse af de foranstaltninger der er nævnt i §§ 50 a – 50 d samt om samtykke eller godkendelse efter kommunestyrelsesloven eller bestemmelser fastsat i medfør af denne lov op til behandling når ministeren skønner, at sagen er af principiel betydning eller generel betydning eller har alvorlig karakter.
Det er altså en betingelse for at tage sager op af egen drift, at ministeren skønner at sagen er af principiel eller generel betydning eller har alvorlig karakter.
Ministerens reaktionsmuligheder er de samme som når en sag indbringes som klagesag, dvs. at ministeren kan stadfæste, ændre eller hjemvise en sag.
Som i rekurssager skal ministeren foretage en fuld prøvelse af Ankestyrelsens reaktion, dvs. både af om reaktionen er lovlig og af rimeligheden af skønnet i en godkendelsessag eller skønnet vedr. nødvendigheden af at anvende en sanktion.

Question 8

Generelt om legalitetstilsynet

Answer 8

Kommunestyrelseslovens § 47 bestemmer at tilsynet med kommunerne varetages af Ankestyrelsen
- Ankestyrelsens tilsyn omfatter al virksomhed i kommunerne, der udøves af kommunalbestyrelsen eller på kommunalbestyrelsens vegne
Uden for tilsynets kompetence falder det enkelte medlems pligter, fx mødepligten og når andre end kommunale myndigheder udfører kommunale opgaver, fx en selvejende institution.

Kommunestyrelseslovens § 48, stk. 1 bestemmer, at tilsynet kun vedrører den ”lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder”.
Uden for tilsynet falder derfor gennemtvingelse af privatretlige forpligtelser.
Uden for tilsynet falder også lovgivning som gælder både offentlige myndigheder og private.
Tilsynets kompetence omfatter også kommunale forskrifter der er udstedt i medfør af den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. § 48, stk. 1.
- Det betyder at fx styrelsesvedtægten og forretningsordene er omfattet af tilsynet.
Ifølge kommunestyrelseslovens § 48, stk. 2 er ansættelsesretlige regler ikke omfattet af kommunaltilsynet
Ifølge kommunestyrelseslovens § 48, stk. 3 viger tilsynet i det omfang særlige klage eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til den pågældende sag.
- En rekursmyndighed besidder oftest en særlig sagkundskab

Question 9

Hvilke retsregler er omfattet af legalitetstilsynet?

Answer 9

• Kommunestyrelseslovens §§ 48, stk. 1, 50 a, 50 b bruger ordet ”lovgivning”
Det har været omdiskuteret om udtrykket ”lovgivning” kun omfatter love og regler udstedt efter lov eller om fx de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger også er omfattet af tilsynet

Question 10

U 1981.637 H

Answer 10

En rådgivende ingeniør som bistår kommunen med bygge og anlægsarbejder vælges af Helsinge byråd til 1. viceborgmester samt medlem af økonomiudvalget.
Indenrigsministeriet og tilsynsrådet mener at dette valg er ulovligt som følge af inhabiliet og de annullerer derfor kommunalbestyrelsens beslutning om valget.
Helsinge Byråd mener at tilsynsrådets annullation ikke har fornøden lovhjemmel, da ordet ”lovgivningen” i styrelseslovens § 61, stk. 1, ligesom stk. 2, må betyde skrevne love og anordninger.
Højesteret udtaler mht. fortolkningen af begrebet ”lovgivning” at ordet efter bestemmelsens forhistorie og forståelsen af ordet i andre love sigter mod gældende ret i almindelighed og ikke blot skrevne love og anordninger

Question 11

At rejse en tilsynssag

Answer 11

Ifølge kommunestyrelseslovens § 48a, handler tilsynsmyndigheden af egen drift
- Anledning til at tilsynssag rejses kan være henvendelse fra en borger, virksomhed, mindretal i kommunalbestyrelse, fra en anden forvaltningsmyndighed, eller fra pressen

Question 12

Tilsynssagens oplysning

Answer 12

Tilsynsmyndigheden er underlagt officialprincippet
Ifølge kommunestyrelseslovens § 49, stk. 1 skal kommunalbestyrelsen tilvejebringe og meddele Ankestyrelsen de oplysninger og udlevere de dokumenter, Ankestyrelsen forlanger, om forhold i kommunen
Ifølge kommunestyrelseslovens § 49, stk. 4 kan Ankestyrelsen når det er påkrævet forlange at der optages retsligt forhør i overensstemmelse med RPL § 1018.
Efter § 49, stk. 5 kan kommunaltilsynet anmode andre offentlige myndigheder inden for deres sagsområde at yde vejledning og bistand der er nødvendig for tilsynets udøvelse.

Question 13

Sagens parter

Answer 13

Privat erhvervsvirksomhed: Ja
Borger: Ja
Nabo: Ja (ja, findes en FOB udtalelse herom)
Der kræves individuel og væsentlig interesse

Partstatus vedr. kommunalbestyrelsen og dens medlemmers stilling i sager der behandles af kommunaltilsynet?

• Når kommunalbestyrelsesmedlemmer evt. vil blive pålagt tvangsbøder efter kommunestyrelseslovens § 50 b, erstatningssag eller krav om indbetaling af beløb efter § 50 c eller § 50 d vil de betragtes som parter i tilsynssagen
• Hvis kommunalbestyrelsen er part i en tilsynssag som kan resultere i annullation af kommunalbestyrelsens beslutning, jf. kommunestyrelseslovens § 50 a, stk. 1, kan kommunalbestyrelsen ikke anses som part

Question 14

Ankestyrelsens adgang til at udtale sig

Answer 14

Ankestyrelsen kan komme med uforbindende udtalelser uden hjemmel i lov.
Kommunestyrelsesloven indeholder også en bestemmelse, hvorefter ”Ankestyrelsen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser” (§ 50).
Det er Ankestyrelsens egen vurdering om den vil bruge en uforbindende udtalelse eller et retsmiddel (sanktion) efter §§ 50 a-50 d
- Men ofte vil kommunen rette ind allerede ved Ankestyrelsens uforbindende udtalelse

Question 15

Ankestyrelsens mulighed for at anlægge et anerkendelsessøgsmål mod kommunalbestyrelsen

Answer 15

Efter kommunestyrelseslovens § 51 kan Ankestyrelsen anlægge anerkendelsessøgsmål mod en kommunalbestyrelse, der har truffet en beslutning, der strider mod lovgivningen, eller undladt at udføre en foranstaltning, som den efter lovgivningen har pligt til at udføre, eller hvis beslutning Ankestyrelsen har sat ud af kraft eller midlertidigt suspenderet, jf. § 50 a
o Klarhedskriteriet gælder ikke for tilsynsmyndighedens anlæg af anerkendelsessøgsmål, dvs. der gælder ikke noget krav om at den kommunale handlings eller undladelses ulovlighed skal fremtræde med en særlig klarhed (S. 139). Ofte vil formålet med søgsmålet for tilsynsmyndigheden netop ofte være at finde ud af, om der er grundlag for at anvende sanktioner.

Question 16

De enkelte retsmilder (sanktioner)

Answer 16

Ankestyrelsen kan også anvende egentlige retsmidler (sanktioner) over for kommunerne. Det kræver lovhjemmel at anvende disse.
De forskellige retsmidler fremgår af kommunestyrelseslovens §§ 50 a-50 d (annullation, tvangsbøder, erstatningsansvar og strafansvar)

Det beror på Ankestyrelsens skøn om en af sanktionsbeføjelserne kan anvendes. Det er Ankestyrelsen der skal vurdere, hvilken sanktion der er nødvendig og egnet
o I vurderingen af, om en af sanktionsbeføjelserne skal anvendes, er Ankestyrelsen underlagt et proportionalitetsprincip (sanktionsbeføjelse anvendes når nødvendigt + være egnet til formål) + anvendelse af sanktion skal i konkret tilfælde anses for nødvendigt frem for mindre indgribende reaktion.(s. 109). Nogle sanktioner (annullation og tvangsbøder) kun anvendes hvis ingen tvivl om ulovlighed (fremgår af klarhedskriteriet)

Question 17

Klarhedskriteriet

Answer 17

Ankestyrelsens anvendelse af sanktionerne i §§ 50 a og 50 b (annullation og tvangsbøder) forudsætter at der ikke er rimelig tvivl om, at lovgivningen er tilsidesat (dvs. klarhedskriterium)
Klarhedskriteriet har støtte i kommunestyrelseslovens forarbejder, tilsynspraksis samt domstolspraksis
- Så hvis der foreligger en rimelig tvivl om, hvorvidt lovgivningen er tilsidesat, så må Ankestyrelsen lade være med at anvende beføjelserne annullation og tvangsbøder og alene nøjes med at udtale sig vejledende, jf. kommunestyrelseslovens § 50. Tvivlsspørgsmålet kan eventuelt afklares ved at Ankestyrelsen anlægger et anerkendelsessøgsmål efter § 51 (for der gælder jo heller ikke noget klarhedskriterium).

Question 18

1990.601 H (om klarhedskriteriet)

Answer 18

En brandmand i Københavns Brandvæsen udmeldte sig af bandfolkenes organisation. De andre brandmænd nægtede at arbejde med ham. Brandmanden fritages for tjeneste af brandvæsenets ledelse og 4 år senere indleder Københavns kommune procedure mhp. afskedigelse. Afskedigelsen er begrundet i hensynet til forsvarlig forvaltning (kommunen kunne ikke være forpligtet til i en uvis fremtid at aflønne ham uden mulighed for at beskæftige ham). Indenrigsministeriet anfører, at afskedigelsen er i strid med § 2 i foreningsfrihedsloven, idet den reelle grund til afskedigelsen er brandmandens udmeldelse af Brandfolkenes Organisation. Ministeriet annullerer derfor kommunens beslutning om afskedigelse i medfør af § 48, stk. 1. Københavns kommune anlægger sag mod Ministeriet med påstand om at annullationen af afskedigelsen er ugyldig. Kommunen anfører bl.a. at betingelserne for annullation ikke var opfyldt, fordi beslutningen ikke indebar et klart lovbrud. Højesterets flertal finder, at ministeriets afgørelse om annullation af kommunens beslutning om afskedigelse var ugyldig, da afgørelsen ikke fandtes at have det fornødne klare grundlag

Question 19

Annullation, jf. § 50 a

Answer 19

§ 50 a, stk. 1, 1. pkt. bestemmer, at hvis kommunalbestyrelsen har truffet en beslutning, der strider mod lovgivningen, så kan Ankestyrelsen sætte beslutningen ud af kraft.
Annullationsbeføjelsen forudsætter at beslutningen tilsigter retsvirkninger
Tilsynsmyndigheden har mulighed for under behandling af sagen midlertidigt at suspendere den pågældende beslutning

Tilsynsmyndigheden har mulighed for – selvom en beslutning er bragt til udførelse – at suspendere eller annullere beslutningen, hvis

1) en part over for Ankestyrelsen skriftligt fremsætter begæring herom,
2) der ikke efter anden lovgivning er en klageinstans og
3) væsentlige hensyn, særligt til private interesser, ikke taler herimod (§ 50 a, stk. 1, 3. pkt.)

Question 20

Tvangsbøder, jf. § 50 b

Answer 20

Kommunestyrelseslovens § 50 b, stk. 1 bestemmer at Ankestyrelsen, når kommunalbestyrelsen undlader at udføre en foranstaltning, som den efter lovgivningen har pligt til at udføre (ulovlige undladelser), kan pålægge de medlemmer af kommunalbestyrelsen som er ansvarlige for undladelsen, tvangsbøder.
Tvangsbøder pålægges det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem og rettes mod det medlem/de medlemmer, der er ansvarlige for den ulovlige undladelse
En tvangsbøde er ikke en strafbøde, men en daglig bod, der skal betales indtil forpligtelsen er opfyldt.

Question 21

Erstatningsansvar, jf. §§ 50 c – 50 d

Answer 21

Kommunestyrelseslovens § 50 c bestemmer, at Ankestyrelsen kan anlægge erstatningssag mod et kommunalbestyrelsesmedlem som er ansvarlig for at kommunen er påført et tab.
§ 50 c kan kun anvendes hvor kommunalbestyrelsen er ansvarlig for, at kommunekassen har lidt et tab
Udover at der skal være lidt et tab skal de almindelige erstatningsbetingelser være opfyldt for at der kan pålægges et ansvar
Ansvaret pålægges efter § 50 c de medlemmer, der er ansvarlige for beslutningen eller undladelsen
Et medlem som ved, eller burde vide, at en beslutning er ulovlig, har pligt til at stemme imod en sådan beslutning. Et medlem kan pådrage sig ansvar ved at undlade at stemme efter § 50 c, stk. 2.
§ 50 d giver tilsynsmyndigheden mulighed for at frafalde sagsanlæg mod at det pågældende medlem inden en fastsat frist indbetaler et bestemt beløb til kommunen. Denne mulighed for lempelse er begrundet i at et fuldt ansvar, særligt ved større tab, kan virke urimeligt tyngende

Question 22

Strafansvar, jf. § 61

Answer 22

• Efter kommunestyrelseslovens § 61 straffes et kommunalbestyrelsesmedlem, der gør sig skyldig i grov tilsidesættelse af de pligter, som den pågældendes hverv medfører, med bøde.
  Anvendelsesområdet for § 61 er bredt om omfatter både kommunalbestyrelsesmedlemmernes pligttilsidesættelse, når der handles på kommunens vegne, fx i forbindelse med bygherrevirksomhed samt i forbindelse med myndighedsudøvelse

Question 23

Skurvognssagen

Answer 23

Sagen drejer sig om Hanstholm kommune, der ikke efterkommer Ankestyrelsens afgørelse om at kommunen skal betale for udgifterne til flyting af en skurvogn til Frøstrup-lejren samt udgifter til leje af vognen.
Indenrigsministeriet finder ikke tilstrækkeligt grundlag for at anvende sanktioner over for Hanstholm kommunalbestyrelse til gennemtvingelse af Ankestyrelsens afgørelse.
Borgeren indbringer sagen for Højesteret, der udtaler, at der ikke var grundlag for at fastslå, at Ankestyrelsens afgørelse var behæftet med åbenbare eller grove mangler og at appellanten (kommunen) derfor var forpligtet til, som pålagt, at udbetale de nævnte ydelser.