Jurisprudência STJ 2020 Flashcards
Em ação de desapropriação indireta é cabível reparação decorrente de limitações administrativas?
Resumo
Imóvel do particular foi incluído em unidade de conservação. Houve, no caso, uma limitação administrativa. Ele ajuizou ação de desapropriação indireta pedindo indenização.
Mesmo não tendo havido desapropriação indireta, mas sim mera limitação administrativa, o juiz deverá conhecer da ação e julgar seu mérito.
Devem ser observados os princípios da instrumentalidade das formas e da primazia da solução integral do mérito. STJ. 1ª Turma. REsp 1.653.169-RJ, Rel. Min. Regina Helena Costa, julgado em 19/11/2019 (Info 662).
Inteiro teor
Em que consiste a desapropriação indireta?
A desapropriação indireta ocorre quando o Estado (Poder Público) se apropria do bem de um particular sem observar as formalidades previstas em lei para a desapropriação, dentre as quais a declaração indicativa de seu interesse e a indenização prévia.
Trata-se de um verdadeiro esbulho possessório praticado pelo Poder Público.
A desapropriação indireta é também chamada de apossamento administrativo.
O que a pessoa pode fazer caso tenha sofrido uma desapropriação indireta?
- Se o bem expropriado ainda não está sendo utilizado em nenhuma finalidade pública: pode ser proposta uma ação possessória com o objetivo de que a pessoa mantenha ou retome a posse do bem.
- Se o bem expropriado já está afetado a uma finalidade pública: considera-se que houve fato consumado e somente restará ao particular ajuizar uma “ação de desapropriação indireta” a fim de ser indenizado. Nesse sentido é o art. 35 do Decreto-Lei 3.365/41:
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.
Ação de desapropriação indireta
A ação de desapropriação indireta é uma ação de indenização proposta contra o Poder Público pelo fato de ele ter se apossado do bem pertencente a particular sem cumprir as formalidades legais previstas para os casos de desapropriação.
Trata-se, portanto, de uma ação condenatória objetivando a indenização por perdas e danos.
Também é chamada de “ação expropriatória indireta” ou “ação de ressarcimento de danos causados por apossamento administrativo”.
Em que consistem as chamadas “limitações administrativas”?
Limitação administrativa é…
- uma determinação de caráter geral (é um ato normativo),
- por meio da qual, o Poder Público impõe a proprietários indeterminados
- obrigações positivas (de fazer), negativas (não fazer) ou permissivas (tolerar)
- com o objetivo de fazer com que aquela propriedade atenda à sua função social.
Exemplos:
- O plano diretor da cidade impõe que os prédios construídos em determinada área do município devem ter, no máximo, 8 andares.
- A criação de áreas especiais de proteção ambiental pode configurar limitação administrativa (STJ AgRg no AREsp 155302 / RJ).
Principais características
As limitações administrativas, em regra, são:
a) Atos legislativos ou administrativos de caráter geral (leis, decretos, resoluções etc.);
b) Definitivas (tendem a ser definitivas, podendo, no entanto, ser revogadas ou alteradas);
c) Unilaterais (impõem obrigações apenas ao proprietário);
d) Gratuitas (porque o Estado não precisa pagar indenização aos proprietários);
e) Intervenções que restringem o caráter absoluto da propriedade.
O proprietário deve ser indenizado por conta das limitações administrativas que incidam sobre sua propriedade?
Em regra, não. Na generalidade dos casos, a limitação administrativa é gratuita.
No entanto, excepcionalmente, a jurisprudência reconhece o direito à indenização quando a limitação administrativa reduzir o valor econômico do bem. Essa é a jurisprudência do STJ:
(…) Sendo imposições de natureza genérica, as limitações administrativas não rendem ensejo a indenização, salvo comprovado prejuízo. (…) STJ. 2ª Turma. REsp 1233257/PR, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 16/10/2012.
Imagine agora a seguinte situação hipotética:
João é proprietário de um imóvel.
O Município, por meio de decreto do Prefeito, instituiu uma unidade de conservação ambiental cuja área de abrangência incluiu o imóvel de João. Em outras palavras, o imóvel do particular passou a fazer parte de uma unidade de conservação.
A instituição de uma unidade de conservação acarreta a imposição de inúmeras restrições ao uso da propriedade, havendo, inclusive, restrições ao direito de construir.
Diante desse cenário, João ajuizou uma ação de desapropriação indireta contra o Município pedindo o pagamento de indenização.
O juiz extinguiu o processo sem resolução do mérito (por inadequação da via eleita) afirmando que não houve, no presente caso, desapropriação indireta. Isso porque o autor, embora com o uso limitado, continua sendo proprietário do imóvel.
Para o magistrado, a ação de desapropriação indireta teria caráter real e, portanto, não seria adequada para se pedir reparação decorrente de limitações administrativas, esta sim uma pretensão de natureza pessoal. Logo, a indenização decorrente de limitação administrativa deveria ser pedida em ação própria. o tribunal de origem afastou o dever de indenização.
Primeira pergunta: no caso concreto, houve realmente desapropriação indireta?
NÃO. Nessa parte, o juiz está correto. Não houve, de fato, desapropriação indireta, mas sim mera limitação administrativa. Logo, o mais adequado seria o autor ter ajuizado ação de indenização por limitação administrativa (e não uma ação de desapropriação indireta).
Segunda pergunta: o magistrado agiu corretamente ao extinguir o processo sem resolução do mérito?
NÃO. O juiz deveria ter enfrentado o mérito e decidido sobre o pedido de indenização:
Em ação de desapropriação indireta é cabível reparação decorrente de limitações administrativas. STJ. 1ª Turma. REsp 1.653.169-RJ, Rel. Min. Regina Helena Costa, julgado em 19/11/2019 (Info 662).
Natureza da ação de desapropriação indireta
Em primeiro lugar, a Min. Regina Helena Costa afirmou que, no seu entendimento, a ação de desapropriação indireta – assim como ocorre com a ação pedindo o pagamento de indenização por limitação administrativa – também é uma ação de natureza pessoal.
Na ação de desapropriação indireta também se está buscando um direito pessoal, qual seja, uma indenização. Não se está pleiteando a retomada da propriedade do bem (direito real). Na ação de desapropriação indireta, o autor já sabe que perdeu a propriedade do bem e quer apenas ser ressarcido por isso.
Conforme explica José dos Santos Carvalho Filho:
“extinguiu-se a relação de direito real com a transferência coativa da propriedade. Sendo assim, restou relação de caráter meramente indenizatório, razão por que melhor seria sua caracterização como ação pessoal.” (Manual de Direito Administrativo. 31ª ed., São Paulo: Atlas, 2017, p. 934).
Logo, esse argumento de que seriam ações de natureza diferente não prospera.
Instrumentalidade das formas
Além disso, no presente caso, mesmo a ação de desapropriação indireta não sendo a demanda correta a ser proposta, deveria o magistrado ter aproveitado a ação ajuizada com base no princípio da instrumentalidade das formas.
Primazia da solução integral do mérito
Outro argumento invocado para se constatar o erro na sentença foi o princípio da primazia da solução integral do mérito, que é previsto no art. 4º do CPC:
Art. 4º As partes têm o direito de obter em prazo razoável a solução integral do mérito, incluída a atividade satisfativa.
Segundo explica Alexandre de Freitas Câmara ao comentar esse princípio:
“(…) deve-se privilegiar, sempre, a resolução do mérito da causa. Extinguir o processo sem resolução do mérito (assim como decretar a nulidade de um ato processual ou não conhecer de um recurso) é algo que só pode ser admitido quando se estiver diante de vício que não se consiga sanar, ou por ser por natureza insanável, ou por se ter aberto a oportunidade para que o mesmo fosse sanado e isso não tenha acontecido. Deve haver, então, sempre que possível, a realização de um esforço para que sejam superados os obstáculos e se desenvolva atividade tendente a permitir a resolução do mérito da causa.” (O Novo Processo Civil brasileiro. 5ª ed., São Paulo: Atlas, 2019, p. 36).
É cabível o estabelecimento de critérios de classificação para a escolha de licitantes em credenciamento?
Resumo
O credenciamento é uma hipótese de inexigibilidade de licitação na qual “a Administração aceita como colaborador todos aqueles que, atendendo as motivadas exigências públicas, manifestem interesse em firmar contrato ou acordo administrativo.” (TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. Salvador: Juspodivm, 2019, p. 348).
Desse modo, o credenciamento é um procedimento por meio do qual a Administração Pública anuncia que precisa de pessoas para fornecer determinados bens ou para prestarem algum serviço e que irá contratar os que se enquadrem nas qualificações que ela exigir. Após esse chamamento público, os interessados podem se habilitar para serem contratados.
Fala-se que é uma hipótese de inexigibilidade de licitação porque não haverá competição (disputa) entre os interessados. Todos os interessados que preencham os requisitos anunciados serão considerados “credenciados” e estarão aptos a serem contratos.
O Banco do Brasil publicou edital para credenciamento de advogados para prestar serviços advocatícios. Ocorre que o edital de credenciamento publicado previu um critério de pontuação, de forma que os advogados e escritórios que se inscrevessem iriam ser avaliados e organizados segundo uma ordem de classificação baseada no currículo, experiência etc.
O TCU e o STJ entendem que isso não é válido. O estabelecimento de critérios de classificação para a escolha de licitantes em credenciamento é ilegal
. O credenciamento é considerado como uma espécie de inexigibilidade de licitação justamente pelo fato de não ser possível, em tese, a competição entre os interessados. Logo, a previsão de critérios de pontuação entre os interessados contraria a natureza do processo de credenciamento.
Assim, no credenciamento só se admite a existência de requisitos mínimos. Se o interessado preencher, ele está credenciado; se não atender, encontra-se eliminado. Os critérios permitidos são, portanto, meramente eliminatórios (e não classificatórios). STJ. 1ª Turma. REsp 1.747.636-PR, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 03/12/2019 (Info 662).
Inteiro teor
[…]
Credenciamento
O credenciamento é uma hipótese de inexigibilidade de licitação na qual “a Administração aceita como colaborador todos aqueles que, atendendo as motivadas exigências públicas, manifestem interesse em firmar contrato ou acordo administrativo.” (TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas comentadas. Salvador: Juspodivm, 2019, p. 348)
Desse modo, o credenciamento é um procedimento por meio do qual a Administração Pública anuncia que precisa de pessoas para fornecer determinados bens ou para prestarem algum serviço e que irá contratar os que se enquadrem nas qualificações que ela exigir. Após esse chamamento público, os interessados podem se habilitar para serem contratados.
Fala-se que é uma hipótese de inexigibilidade de licitação porque não haverá competição (disputa) entre os interessados. Todos os interessados que preencham os requisitos anunciados serão considerados “credenciados” e estarão aptos a serem contratados.
Conforme explica Joel de Menezes Niebuhr:
“Outra hipótese de inexigibilidade de licitação pública, que é cada vez mais frequente, relacionase ao denominado credenciamento, porquanto todos os Interessados em contratar com a Administração Pública são efetivamente contratados, sem que haja relação de exclusão. Como todos os interessados são contratados, não há que se competir por nada, forçando-se reconhecer, por dedução, a inviabilidade de competição e a inexigibilidade de licitação pública. (…) Seguindo essa linha de raciocínio, nas hipóteses em que o interesse público demanda contratar todos os possíveis interessados, todos em igualdade de condições, não há que se cogitar de licitação pública, porque não há competição, não há disputa. Em apertadíssima síntese: a licitação pública serve para regrar a disputa de um contrato; se todos são contratados, não há o que se disputar, inviável é a competição e, por corolário, está-se diante de mais um caso de inexigibilidade, quer queira ou não queira o legislador.” (Licitação Pública e Contrato Administrativo. 4ª ed., Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 119).
O credenciamento é previsto expressamente na lei?
NÃO. Apesar disso, a doutrina e a jurisprudência afirmam que ele é possível, sendo considerado uma hipótese de inexigibilidade de licitação com base no caput do art. 25 da Lei nº 8.666/93.
TCU
O credenciamento é admitido na jurisprudência do TCU, como hipótese de inviabilidade de competição não expressamente mencionada no art. 25 da Lei nº 8.666/93 (Plenário, Acórdão 784/2018, Relator Min. Marcos Bemquerer).
Segundo a Corte de Contas, a ausência de expressa previsão legal do credenciamento dentre os casos de inexigibilidade de licitação previstos na Lei nº 8.666/93 não impede que a Administração lance mão de tal procedimento e efetue a contratação direta entre diversos fornecedores previamente cadastrados que satisfaçam os requisitos estabelecidos pela Administração (Plenário, Acórdão 768/2013, Relator Min. Marcos Bemquerer). Para tanto, devem ser observados requisitos como:
a) contratação de todos os que tiverem interesse e que satisfaçam as condições fixadas pela Administração, não havendo relação de exclusão;
b) garantia de igualdade de condições entre todos os interessados hábeis a contratar com a Administração, pelo preço por ela definido;
c) demonstração inequívoca de que as necessidades da Administração somente poderão ser atendidas dessa forma (Primeira Câmara, Acórdão 2504/2017, Rel. AUGUSTO SHERMAN).
É possível aplicar a teoria do fato consumado para garantir a determinado servidor a permanência em cargo público após o reconhecimento judicial da legalidade de sua desaprovação numa das fases do concurso público?
Resumo
Em casos excepcionais, em que a restauração da estrita legalidade ocasionaria mais danos sociais que a manutenção da situação consolidada pelo decurso do tempo, a jurisprudência do STJ é firme no sentido de admitir a aplicação da teoria do fato consumado
Em regra, o STJ acompanha o entendimento do STF e decide que é inaplicável a teoria do fato consumado aos concursos públicos, não sendo possível o aproveitamento do tempo de serviço prestado pelo servidor que tomou posse por força de decisão judicial precária, para efeito de estabilidade.
Contudo, em alguns casos, o STJ afirma que há a solidificação de situações fáticas ocasionada em razão do excessivo decurso de tempo entre a liminar concedida e os dias atuais, de maneira que, a reversão desse quadro implicaria inexoravelmente em danos desnecessários e irreparáveis ao servidor.
Em outras palavras, o STJ entende que existem situações excepcionais nas quais a solução padronizada ocasionaria mais danos sociais do que a manutenção da situação consolidada, impondo-se o distinguishing, e possibilitando a contagem do tempo de serviço prestado por força de decisão liminar, em necessária flexibilização da regra.
Caso concreto: determinado indivíduo prestou concurso para o cargo de Policial Rodoviário Federal e foi aprovado nas provas teóricas, tendo sido, contudo, reprovado em um dos testes práticos. O candidato propôs mandado de segurança questionando esse teste. O juiz concedeu a liminar determinando a nomeação e posse, o que ocorreu em 1999. Em sentença, o magistrado confirmou a liminar e julgou procedente o pedido do autor. Anos mais tarde, o TRF, ao julgar a apelação, entendeu que a exigência do teste prático realizado não continha nenhum vício. Em virtude disso, reformou a sentença. O servidor, contudo, continuou cautelarmente no cargo até 2020, quando houve o trânsito em julgado da decisão contrária ao seu pleito. O STJ assegurou a manutenção definitiva do impetrante no cargo. STJ. 1ª Turma. AREsp 883.574-MS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 20/02/2020 (Info 666).
Inteiro teor
Regra:
Não é compatível com o regime constitucional de acesso aos cargos públicos a manutenção no cargo, sob fundamento de fato consumado, de candidato não aprovado que nele tomou posse em decorrência de execução provisória de medida liminar ou outro provimento judicial de natureza precária, supervenientemente revogado ou modificado. STF. Plenário. RE 608482/RN, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 7/8/2014 (repercussão geral) (Info 753).
Outro caso excepcional:
(…) 3. Na hipótese, a agravada tomou posse e entrou em exercício no cargo, em 18/3/2005, inicialmente por força de antecipação de tutela, obtendo, inclusive, aprovação nas avaliações de desempenho e cumprindo o estágio probatório em 18/3/2008. Ocupando por mais de oito anos o cargo efetivo, fica demonstrado que o exercício no cargo público ganhou solidez com o respaldo do Poder Judiciário, desse modo, irreversível a situação fática do objeto da ação.
- Assim, nos casos excepcionais, em que a restauração da estrita legalidade ocasionaria mais danos sociais que a manutenção da situação consolidada pelo decurso do tempo, como ocorre na hipótese dos autos, a jurisprudência do STJ é firme no sentido de admitir a aplicação da teoria do fato consumado. Precedentes. 5. Agravo interno a que se nega provimento. STJ. 2ª Turma. AgInt no REsp 1569719/SP, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 08/10/2019.
É possível a cassação de aposentadoria de servidor público pela prática, na atividade, de falta disciplinar punível com demissão?
Resumo
A pena de cassação de aposentadoria é compatível com a Constituição Federal, a despeito do caráter contributivo conferido àquela, especialmente porque nada impede que, na seara própria, haja o acertamento de contas entre a administração e o servidor aposentado punido. Assim, constatada a existência de infração disciplinar praticada enquanto o servidor estiver na ativa, o ato de aposentadoria não se transforma num salvo conduto para impedir o sancionamento do ilícito pela administração pública. Faz-se necessário observar o regramento contido na Lei n. 8.112/1990, aplicando-se a penalidade compatível com as infrações apuradas.
STJ. 1ª Seção. MS 23.608-DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. Acd. Min. Og Fernandes, julgado em 27/11/2019 (Info 666).
STF. 2ª Turma. AgR no ARE 1.092.355, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 17/5/2019
O art. 18 da Lei 8.666\93 dispõe que, “Na concorrência para a venda de bens imóveis, a fase de habilitação limitar-se-á à comprovação do recolhimento de quantia correspondente a 5% (cinco por cento) da avaliação.”
O Poder Público pode fixar caução em valor diverso de 5%?
O art. 18 da Lei nº 8.666/93 estabelece o valor da caução, na fase de habilitação de concorrência pública para venda de bens imóveis, no percentual de 5% da avaliação do imóvel. É proibido que a Administração Pública fixe caução em valor diverso do estabelecido em lei. Não cabe, assim, estabelecer percentual diverso ou mesmo aceitar valor de caução inferior a 5% da avaliação do imóvel, em face do princípio da legalidade. STJ. 2ª Turma. REsp 1.617.745-DF, Rel. Min. Og Fernandes, Rel. Acd. Min. Assusete Magalhães, julgado em 22/10/2019 (Info 669).
Qual é o prazo prescricional da ação de desapropriação indireta?
Resumo
Regra: 10 anos (art. 1.238, parágrafo único, do CC/2002).
Exceção: o prazo será de 15 anos se ficar comprovada a inexistência de obras ou serviços públicos no local.
Em regra, portanto, o prazo prescricional das ações indenizatórias por desapropriação indireta é de 10 anos porque existe uma presunção relativa de que o Poder Público realizou obras ou serviços públicos no local. Admite-se, excepcionalmente, o prazo prescricional de 15 anos, caso a parte interessada comprove, concreta e devidamente, que não foram feitas obras ou serviços no local, afastando a presunção legal. STJ. 1ª Seção. EREsp 1.575.846-SC, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 26/06/2019 (Info 658).
O prazo prescricional aplicável à desapropriação indireta, na hipótese em que o Poder Público tenha realizado obras no local ou atribuído natureza de utilidade pública ou de interesse social ao imóvel, é de 10 anos, conforme parágrafo único do art. 1.238 do CC. STJ. 1ª Seção. REsp 1.757.352-SC, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 12/02/2020 (Recurso Repetitivo – Tema 1109) (Info 671).
Obs: a súmula 119 do STJ está superada (Súmula 119-STJ: A ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos).
Inteiro teor
[…]
Qual é o fundamento jurídico para esse prazo?
Segundo o STJ, a ação de desapropriação indireta possui natureza real e pode ser proposta pelo particular prejudicado enquanto não tiver transcorrido o prazo para que o Poder Público adquira a propriedade do bem por meio da usucapião.
Em outras palavras, como não há um prazo específico previsto na legislação, o STJ entendeu que deveria ser aplicado, por analogia, o prazo da usucapião extraordinária.
Assim, enquanto não tiver passado o prazo para que o Estado adquira o imóvel por força de usucapião, o particular poderá buscar a indenização decorrente do ato ilícito de apossamento administrativo.
E qual é o prazo de usucapião extraordinária?
No CC-1916: era de 20 anos (art. 550).
No CC-2002: 15 ou 10 anos (art. 1.238).
Veja a redação do caput do art. 1.238 do CC:
Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis.
No entanto, este prazo da usucapião extraordinária passa a ser de 10 anos se o possuidor tiver realizado obras ou serviços de caráter produtivo no local. É o que diz o parágrafo único do art. 1.238:
Art. 1.238 (…) Parágrafo único. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se-á a dez anos se o possuidor houver estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou serviços de caráter produtivo.
Como na desapropriação indireta pressupõe-se que o Poder Público tenha realizado obras no local ou tenha dado ao imóvel uma utilidade pública ou de interesse social, entende-se que a situação se enquadraria no parágrafo único do art. 1.238 do Código Civil, de sorte que o prazo para a usucapião seria, em regra, de 10 anos.
Logo, atualmente, o prazo prescricional aplicável às expropriatórias indiretas passou a ser de 10 anos, com fundamento analógico no parágrafo único do art. 1.238 do CC.
Vale ressaltar, no entanto, que, se o autor provar que o Poder Público não realizou obras ou serviços públicos no local, esse prazo prescricional sobe para 15 anos.
[…]
O que acontece se o prazo prescricional iniciou na vigência do CC/1916 e se estendeu para o CC/2002?
Nesse caso, deverá ser aplicada a regra de direito intertemporal prevista no art. 2.028 do CC/2002:
Art. 2.028. Serão os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este Código, e se, na data de sua entrada em vigor, já houver transcorrido mais da metade do tempo estabelecido na lei revogada.
Interpretando esse art. 2.028 do CC. Continua sendo o prazo do CC-1916:
- quando ele foi reduzido pelo CC-2002, e
- se, na data da entrada em vigor do CC-2002, já tinha transcorrido mais da metade do tempo estabelecido no CC-1916.
Exemplo:
A pretensão de indenização por desapropriação indireta prescrevia em 20 anos no CC/1916. No CC/2002 prescreve em 10 anos.
Se uma pessoa sofreu o desapossamento administrativo em 1991, em 2003 (data em que entrou em vigor o CC), já havia se passado 12 anos. Logo, prevalece o prazo do CC/1916 e esta vítima só teria mais 8 anos para ajuizar a ação.
Se a pessoa sofreu o desapossamento em 1994, em 2003 havia se passado apenas 9 anos. Logo, será aplicado o novo prazo do CC/2002 (de 10 anos). A partir de 11/01/2003 (data da entrada em vigor do CC/2002) iniciou o prazo de 10 anos para que a vítima ajuizasse a ação.
O Tribunal de Contas do Distrito Federal tem competência para fiscalizar a aplicação de recursos federais repassados ao Distrito Federal?
Resumo
O TCU, por força do art. 71, VI, da CF/88, tem competência para fiscalizar o uso dos recursos federais repassados a outros entes federados, como no caso de verbas federais repassadas ao Distrito Federal.
Vale ressaltar, contudo, que, diante da autonomia própria dos entes federados, a fiscalização, pelo TCU, dos recursos federais repassados ao Distrito Federal não impede que o TCDF também faça a fiscalização da aplicação desses mesmos recursos, até porque ele tem pleno e legítimo interesse na regular prestação dos serviços de saúde no seu território.
Assim, por força dos arts. 71 e 75 da Constituição Federal e do art. 78 da Lei Orgânica do Distrito Federal, o Tribunal de Contas do Distrito Federal tem competência para fiscalizar a aplicação de recursos federais repassados ao Distrito Federal. STJ. 1ª Turma. RMS 61.997-DF, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 16/06/2020 (Info 674).
Inteiro teor
Imagine a seguinte situação hipotética:
Saúde Center Ltda. é um hospital particular localizado no Distrito Federal.
Esse hospital celebrou contrato com o Distrito Federal para atender gratuitamente a população. Como contrapartida, todos os meses, a Secretária de Saúde do Distrito Federal repassa R$ 800 mil ao hospital.
Após notícias de supostas irregularidades, o Tribunal de Contas do Distrito Federal instaurou procedimento de tomada de contas especial para apurar a execução do contrato.
O hospital impetrou mandado de segurança alegando que os serviços prestados por ele (Saúde Center) foram pagos não apenas com recursos do DF, mas também com verbas federais, transferidas à secretaria distrital por meio do Fundo Nacional de Saúde.
Logo, como há também recursos federais, a competência para fiscalizar o contrato seria do Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 71, VI, da CF/88:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(…) VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
O impetrante argumentou, ainda, que o TCU já efetuou a análise do contrato e concluiu pela ausência de irregularidades.
Diante disso, o hospital pediu que o TCDF ficasse proibido de efetuar a fiscalização.
O TJDFT negou o pedido e a questão chegou até o STJ por meio de recurso ordinário. O STJ concordou com o impetrante?
NÃO.
É certo que o TCU, por força do art. 71, VI, da CF/88, tem competência fiscalizar o uso dos recursos federais repassados a outros entes federados, como no caso. Essa competência do TCU não pode ser afastada nem mesmo por norma infraconstitucional:
Administrativo. ADI. Fundo Nacional de Assistência Social. Lei n.º 9.604/98. Procedência parcial.
1. É inconstitucional o art. 1º da Lei n.º 9.604/98, que fixou a competência dos Tribunais de Contas Estaduais e de Câmaras Municipais para análise da prestação de contas da aplicação de recursos financeiros oriundos do Fundo Nacional de Assistência Social, repassados aos Estados e Municípios. A competência para o controle da prestação de contas da aplicação de recursos federais é do Tribunal de Contas da União, conforme o art. 70 e incisos da Constituição.
2. O art. 2º da mesma lei, por sua vez, é compatível com a Constituição. A previsão de repasse automático de recursos do Fundo para Estados e Municípios, ainda que desvinculado da celebração prévia de convênio, ajuste, acordo ou contrato, não afasta a competência do TCU prevista no art. 71, VI, da Carta. 3. Procedência parcial do pedido. STF. Plenário. ADI 1934, Rel. Roberto Barroso, julgado em 07/02/2019.
Porém, à luz do art. 75 da Constituição Federal, a competência do Tribunal de Contas da União não afasta a competência dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Distrito Federal, na hipótese desta estar delineada nas Constituições Estaduais ou na Lei Orgânica do Distrito Federal.
O art. 78 da Lei Orgânica do Distrito Federal é expresso em atribuir a competência ao Tribunal de Contas do Distrito Federal para “fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados ao Distrito Federal ou pelo mesmo, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres” (inc. VII).
Desse modo, considerada a autonomia própria dos entes federados, a fiscalização, pelo TCU, dos recursos federais repassados ao Distrito Federal não impede que o TCDF também faça a fiscalização da aplicação desses mesmos recursos, até porque ele tem pleno e legítimo interesse na regular prestação dos serviços de saúde no seu território.
NÃO CONFUNDIR COM ESTE OUTRO ENTENDIMENTO
O TCU (e não o TCDF) é o órgão competente para fiscalizar os recursos decorrentes do Fundo Constitucional do Distrito Federal
O Tribunal de Contas da União (TCU) é o órgão competente para fiscalizar os recursos decorrentes do Fundo Constitucional do Distrito Federal (art. 21, XIV, da CF/88 e Lei nº 10.633/2002).
Os recursos destinados ao Fundo Constitucional do Distrito Federal pertencem aos cofres federais, consoante disposto na Lei 10.663/2002. Logo, a competência para fiscalizar a aplicação dos recursos da União repassados ao FCDF é do Tribunal de Contas da União. STF. 2ª Turma. MS 28584/DF, rel. orig. Min. Ricardo Lewandowski, red. p/ o ac. Min. Edson Fachin, julgado em 29/10/2019 (Info 958).
Imagine a seguinte situação hipotética:
João, advogado, foi para uma audiência, no Fórum de São José dos Campos (SP), acompanhando a sua cliente, que figurava como vítima em um processo de violência doméstica.
O ex-marido da mulher, réu no processo de violência doméstica, desferiu diversos tiros e acabou atingindo o advogado, que faleceu no local. A família do advogado ajuizou ação de indenização por danos morais e materiais contra o Estado de São Paulo.
O juízo negou o pedido dos autores por entender que não restou evidenciado o nexo de causalidade a gerar a responsabilidade civil do Estado. Não haveria responsabilidade civil do Estado porque houve fato exclusivo de terceiro.
Agiu corretamente o juízo?
NÃO.
A regra geral do ordenamento brasileiro é a responsabilidade civil do Estado
: • objetiva: pelos atos comissivos;
• subjetiva: pelos atos omissivos.
Contudo, em situações excepcionais de risco anormal da atividade habitualmente desenvolvida, a responsabilização estatal na omissão também se faz independentemente de culpa.
Apesar de estar prevista no Código Civil, pode ser aplicada contra o Estado a regra do art. 927, parágrafo único, que diz o seguinte:
Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo. Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
(Delegado PC/RS 2018) Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, quando a atividade desenvolvida implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem. ( ) C
Assim, aplica-se ao Estado a regra do art. 927, parágrafo único, do Código Civil, de responsabilidade civil objetiva por atividade naturalmente perigosa, sendo irrelevante que a conduta seja comissiva ou omissiva. O vocábulo “atividade” deve ser interpretado de modo a incluir o comportamento em si e bens associados ou nele envolvidos.
Tanto o Estado como os fornecedores privados devem cumprir com o dever de segurança, ínsito a qualquer produto ou serviço prestado. Entre as atividades de risco “por sua natureza” incluem-se as desenvolvidas em edifícios públicos, estatais ou não (p. ex., instituição prisional, manicômio, delegacia de polícia e fórum), com circulação de pessoas notoriamente investigadas ou condenadas por crimes, e aquelas outras em que o risco anormal está evidenciado por contar o local com vigilância especial ou, ainda, com sistema de controle de entrada e de detecção de metais por meio de revista eletrônica ou pessoal.
As excludentes de responsabilidade afastam a obrigação de indenizar apenas nos casos em que o Estado tenha tomado medidas possíveis e razoáveis para impedir o dano causado. Logo, se evitar o dano é possível ao ente público, e ele não o faz, fica caracterizado o descumprimento de obrigação legal.
Assim, deve-se configurar o dano evitável, no caso concreto, a fim de permitir a responsabilização estatal. Com efeito, caso o homicídio narrado tivesse ocorrido em virtude de disparos de arma de fogo em via pública, estaria afastada a responsabilidade do Estado, pois decorrente de ato de terceiro, apto a configurar excludente.
Mesmo que se aplicasse o regime subjetivo à situação, ainda assim estaria tipificada a responsabilidade civil do Estado. Ora, tendo a morte ocorrido nas dependências de edifício público, mais especificamente no Fórum da cidade, onde o causídico aguardava a realização de audiência criminal, verifica-se descumprimento escancarado de dever legal de vigilância e falha na prestação e organização do serviço, o que permitiu o ingresso, no prédio público, de pessoa portando arma de fogo, réu em ação penal.
É incontestável nos autos que a porta do Fórum com detector de metal encontrava-se avariada e que não havia seguranças na entrada do estabelecimento público que pudessem realizar a vistoria daqueles que nele adentrassem.
Estão presentes, portanto, a culpa (embora desnecessária, à luz do art. 927, parágrafo único, do Código Civil) e o nexo causal, elementos aptos a determinar a responsabilização do poder público no caso concreto. Se não fosse por sua conduta omissiva, tendo deixado de agir com o cuidado necessário a garantir a segurança, no Fórum, dos funcionários e das partes, o evento danoso não teria ocorrido.
Em suma:
Aplica-se igualmente ao estado o que previsto no art. 927, parágrafo único, do Código Civil, relativo à responsabilidade civil objetiva por atividade naturalmente perigosa, irrelevante o fato de a conduta ser comissiva ou omissiva. STJ. 2ª Turma. REsp 1.869.046-SP, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 09/06/2020 (Info 674).
É possível a celebração de acordo de não persecução civil em ação de improbidade administrativa?
LEI 13.964/2019 (PACOTE ANTICRIME) E ALTERAÇÃO NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
O § 1º do art. 17 da Lei nº 8.492/92 proibia a realização de transação, acordo ou conciliação nas ações de improbidade administrativa.
A Lei nº 13.964/2019 alterou esse dispositivo para admitir a celebração de acordo de não persecução cível:
Antes da Lei 13.964/2019
Art. 17. (…) § 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput.
ATUALMENTE
Art. 17. (…) § 1º As ações de que trata este artigo admitem a celebração de acordo de não persecução cível, nos termos desta Lei.
Se houver a possibilidade desse acordo, o juiz, a requerimento das partes, poderá interromper o prazo para a contestação:
Art. 17 (…) § 10-A. Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as partes requerer ao juiz a interrupção do prazo para a contestação, por prazo não superior a 90 (noventa) dias. (Inserido pela Lei 13.964/2019).
O que é esse acordo de não persecução cível?
O projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional disciplinava o acordo de não persecução cível no art. 17-A da Lei nº 8.492/92. Ocorre que esse dispositivo foi vetado pelo Presidente da República sob o argumento de que o art. 17-A previa apenas o Ministério Público como legitimado para celebrar o acordo, o que contrariaria, na visão do chefe do Poder Executivo, o interesse público já que excluía a possibilidade da pessoa jurídica lesada também firmar esse acordo.
Veja a íntegra das razões invocadas pelo Presidente da República:
“A propositura legislativa, ao determinar que caberá ao Ministério Público a celebração de acordo de não persecução cível nas ações de improbidade administrativa, contraria o interesse público e gera insegurança jurídica ao ser incongruente com o art. 17 da própria Lei de Improbidade Administrativa, que se mantém inalterado, o qual dispõe que a ação judicial pela prática de ato de improbidade administrativa pode ser proposta pelo Ministério Público e/ou pessoa jurídica interessada leia-se, aqui, pessoa jurídica de direito público vítima do ato de improbidade. Assim, excluir o ente público lesado da possibilidade de celebração do acordo de não persecução cível representa retrocesso da matéria, haja vista se tratar de real interessado na finalização da demanda, além de não se apresentar harmônico com o sistema jurídico vigente.”
Mesmo com o veto ao art. 17-A, o acordo pode ser celebrado?
SIM, considerando que está previsto no § 1º do art. 17 da Lei nº 8.492/92.
Assim, tanto o Ministério Público como a pessoa jurídica lesada poderão, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução cível.
Após a assinatura, esse acordo deve ser submetido à homologação judicial.
