II - C - Le contrôle des budgets locaux

Question 1

Le mandat de paiement

Answer 1

Fondements du mandat :

• raison technique : support de l’ordre de payer ;
• raison budgétaire : matérialisation de l’exécution budgétaire ;
• raison comptable : pièce comptable ;
• raison juridique : matérialisation de la dette.

→ matérialisation de la dette de la collectivité envers un tiers.

Pas de norme de présentation.

Contenu du mandat de paiement (M14) :

• date d’émission et exercice budgétaire concerné ;
• numéro des mandats et bordereaux, dans une série annuelle continue ;
• désignation du créancier (nom, prénom, adresse, nature juridique des personnes morales de droit privé) qui doit correspondre à celle figurant sur la pièce justificative ;
• objet de la dépense ;
• imputation budgétaire et comptable qui doit correspondre à l’objet de la dépense (accompagné du code fonctionnel) ;
• mention des pièces justificatives produites à l’appui de la dépense (conformément à la nomenclature des PJ) ;
• le numéro d’inventaire en cas de dépense d’investissement ;
• le mode de règlement accompagné des indications permettant de le réaliser ;
• le montant brut de la somme ordonnancée (avec mention de la TVA si activité assujettie) ;
• la somme nette à payer au créancier.

Question 2

Le contrôle par le CP des budgets locaux

Answer 2

Le CP, dans l’office qu’il remplit auprès de toute personne morale de droit public à laquelle il est affecté, engageant sa responsabilité personnelle selon les conditions évoquées par l’article 60 de la loi du 23 février 1963, vérifie :

• que la CT ou l’EP est autorisé à percevoir les recettes et que les créances ont été mises en recouvrement par l’ordonnateur ;
• en matière de dépenses : l’imputation budgétaire, l’existence d’un budget suffisant et la présence des pièces justificatives.

S’il décèle une anomalie, il doit refuser l’acte de paiement décidé par l’ordonnateur (rejet du mandat).

Le CP est également chargé de retracer dépenses et recettes dans le compte de gestion.

Question 3

Activité des CRC en 2016 :

• nombre de saisines ;
• nombre de jugements notifiés ;
• nombre de débets notifiés ;
• montant des débets prononcés.

Nombre de réquisitoires et de rapports d’observations définitives notifiés.

Nombre d’actions pénales transmises au procureur et nombre engagées sur le fondement de l’activité des CRC.

—

Nombre d’avis budgétaires rendus par les CRC en 2014, puis en 2015.

Answer 3

553 saisines.

459 jugements notifiés (+ ≈50% depuis 2014), pour 655 débets notifiés (idem), pour 21 M € (-30% par rapport à 2014).

319 réquisitoires notifiés et 612 rapports d’observations définitives notifiés.

39 transmissions au procureur de la Républiques pour 10 actions pénales en 2016.

—

181 pour non inscription d’une dépense obligatoire (276 en 2015).

84 pour un budget non adopté dans les délais légaux (75 en 2015).

101 pour un budget voté en déséquilibre (209 en 2015).

107 pour un compte administratif présenté en déficit (115 en 2015).

Question 4

Conséquences du déféré

Answer 4

Acte éventuellement suspendu (préfet + TA) : perte temporaire du caractère exécutoire.

Acte éventuellement annulé : perte définitive du caractère exécutoire.

Dans les deux cas, le comptable ne peut plus procéder à des paiements/recouvrements dont l’acte serait le fondement.

Question 5

Les faits à l’origine du devoir d’alerte

Answer 5

Relevant du procureur de la République : infractions pénales.

Actes de gestion : non respects des procédures obligatoires.

Dérives de gestion : faute de gestion engageant la responsabilité du comptable ; gestion de fait.

Question 6

Conséquences des emprunts des CT à partir de produits structurés

Answer 6

Les CT n’ont pas toujours pris la mesure des engagements souscrits, en raison de :

• la complexité des produits financiers proposés ;
• l’insuffisance de conseil de la part des banques ;
• du fait que les collectivités les plus endettées y ont eu recourt dans un premier temps en raison de la phase bonifiée à taux bas, améliorant temporairement mais artificiellement leur situation financière ;

→ la technicité financière de ce type d’emprunts ne prédisposait pas à une bonne information des assemblées délibérantes locales.

Question 7

Caractéristiques de la procédure d’examen de gestion

Answer 7

Collégiale : au moins trois magistrats.

Ecrite.

Inquisitoriale.

Contradictoire : la CT peut prendre connaissance des arguments de fait, de droit et de preuve et surtout répondre aux observations provisoires.

Question 8

Types de produits structurés

Answer 8

Produits de pente : fourchette de variation entre les taux courts et longs, les taux des produits dépendant de l’écart entre ces deux types de taux.

Produits à barrière désactivante : le taux bonifié est remplacé par un taux variable dès qu’un indice dépasse un seuil (contraignant pour l’emprunteur puisqu’il ne bénéficiera pas d’une baisse des taux).

Produits à barrière de change : après une phase bonifiée, le taux d’intérêt dépend de l’évolution d’une parité monétaire (risques importants puisque les devises d’Etats sont par définition peu maîtrisables).

Question 9

Les contrôles des budgets locaux par la commune

Answer 9

Un contrôle effectué par le conseil municipal :

• la réunion du conseil permet le débat sur les grandes orientations suivies, décisions financières ou techniques, les conseillers municipaux ayant le droit d’exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune (L. 2121-19 CGCT) ;
• l’assemblée délibérante peut donc interroger le maire et ses adjoints sur l’exécution du budget.

Un contrôle effectué par les services communaux, c’est-à-dire les directions et services qui assistent le maire, parmi lesquels un service est parfois chargé de « l’inspection générale » ou du « contrôle interne » :

• la conformité du fonctionnement de la CT aux lois et règlements ;
• l’application des instructions édictées par la direction générale ;
• le bon fonctionnement des processus internes ;
• la fiabilité des informations financières.

Le contrôle de la collectivité s’appuie sur un référentiel précis :

• le plan de comptes de l’instruction comptable M14 : permet la fiabilité des comptes de la comptabilité locale ;
• décret du 7 novembre 2012 GBCP : règle les différentes étapes de la dépense publique ;
• Code des marchés publics : contient les règles relatives aux modes de passation et d’exécution des achats.

Question 10

Les ratios financiers des CT et leur utilité

Answer 10

Enoncés intégralement à l’article R. 2313-1 CGCT.

Quelques exemples :

Pour les communes ≥ 3500 habitants :

1° Dépenses réelles de fonctionnement/population ;

2° Produit des impositions directes/population ;

3° Recettes réelles de fonctionnement/population ;

4° Dépenses d’équipement brut/population ;

5° Encours de la dette/population ;

6° Dotation globale de fonctionnement/population.

Ils permettent de calculer :

• la capacité d’autofinancement, c’est-à-dire à dégager des recettes structurelles de fonctionnement pour financer ses investissements :

→ CAF brute = recettes de fonctionnement - dépenses de fonctionnement ;

→ CAF nette = CAF brute - capital remboursé de la dette.

• le coefficient de rigidité : (dépenses de personnel + intérêts des emprunts) / recettes de fonctionnement = poids des charges incompressibles à court et moyen terme ; on estime qu’une rigidité est excessive à partir de 70%.

Communes ≥ 10 000 habitants :

• le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal : produit des ressources fiscales levées / potentiel fiscal = pression fiscale en % ; (potentiel fiscal = le produit des bases des impôts directs de la commune par les taux moyens nationaux de l’ensemble des communes, qui donne un aperçu de la richesse potentielle de la collectivité) ;
• la capacité de désendettement : encours de dette (reliquat au 31 décembre)/CAF brute (dégagée sur l’année) = exprimée par année ; au-dessus de 12 années, nécessite un examen attentif.

Question 11

Les conséquences des contrôles du comptable

Answer 11

Prise en charge du mandat si aucune anomalie relevée :

• incidences comptables et budgétaires ;
• incidence juridique : point de départ de la responsabilité personnelle et pécuniaire du Receveur municipal.

Suspension du mandat si irrégularités :

• « suspension de paiement » si le mandat ne peut être pris en charge ;
• « suspension de mise en paiement » si le mandat ne peut être payé pour insuffisance de trésorerie.

Dans le second cas → l’ordonnateur peut, au choix :

• fournir les régularisations nécessaires ;
• retirer la dépense ;
• réquisitionner le comptable : la réquisition transfère la responsabilité du comptable à l’ordonnateur, mais elle peut être inopérante dans 5 cas.

Question 12

La graduation des modalités d’exercice du devoir d’alerte

Answer 12

a) auprès de l’ordonnateur (formalisé de préférence) ;
b) si inobservation, note adressée DDFiP/DRFiP.

Question 13

Cas de saisine d’une CRC pour non inscription d’une dépense obligatoire :

• saisissants ;
• procédure.

Answer 13

Selon l’article L. 1612-15 CGCT, les dépenses obligatoires des CT sont les dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles et celles pour lesquelles la loi l’a expressément demandé.

Les saisissants sont :

• le représentant de l’Etat ;
• le comptable public ;
• tout tiers y ayant intérêt : fournisseur non payé, etc.

La CRC apprécie le bien-fondé de la saisine (caractère de la dépense, intérêt), puis :

• mise en demeure d’inscrire la dépense sous un mois ;
• en cas de refus, la CRC propose la création de ressources ou la diminution de dépenses jugées moins importantes ; le préfet rend exécutoire le budget modifié par la CRC, avec la faculté de s’en écarter par une décision motivée ;
• si la dépense inscrite au budget n’est pas payée, l’ordonnateur est mis en demeure de procéder au mandatement, prononcé d’office après un mois par le préfet (cf art L. 1612-16 CGCT).

Question 14

Les missions des CRTC

Answer 14

Jugent les comptes des comptables publics.

Examinent la gestion des collectivités.

Participent au contrôle budgétaire.

Question 15

Le contrôle de légalité

Answer 15

Le représentant de l’Etat s’assure de la conformité à la loi des actes pris par les CT/EP.

Seulement légalité externe/interne, pas l’opportunité.

Question 16

Conséquences possibles du contrôle de légalité

Answer 16

• absence de déféré (explicite ou implicite passé le délai) ;
• demandes de modification : deux mois à la CT pour répondre ;
• déféré préfectoral : deux mois pour saisir le TA ; l’autorité locale est prévenue.

Question 17

Décisions entraînant la perte du caractère exécutoire d’un acte

Answer 17

Abrogation (autorité)

Retrait (autorité)

Suspension (TA)

Annulation (TA)

Question 18

Les textes prévoyant les ratios financiers des collectivités territoriales

Justification de leur importance

Answer 18

Art L. 2313-1 CGCT : les budgets des communes doivent être notamment assortis de données synthétiques financières.

L’article R. 2313-1 CGCT énonce la liste exhaustive de ratios financiers devant être compris dans ces données synthétiques.

Ils sont nécessaires pour avoir une vision de la situation financière des collectivités territoriales, en raison notamment de :

• l’endettement croissant ;
• de la présence de produits structurés dans les emprunts des CT : les indicateurs de gestion permettent d’informer les contribuables des risques encourus.

Question 19

Les trois missions exercées par les chambres régionales des comptes (CrC)

Answer 19

_Selon les articles L. 211-1 et s.** du Code des juridictions financières_ **:

• le contrôle budgétaire ;
• le contrôle juridictionnel ;
• l’examen de gestion.

Question 20

Le devoir d’alerte

Answer 20

Instruction de 2010 ; obligation pour le comptable de signaler à la hiérarchie des faits susceptibles d’être contraires à la loi ou des dérives de gestion :

→ indissociable des missions du CP ;

→ garantie pour les gestionnaires publics locaux.

Question 21

Les caractéristiques des produits structurés auxquels ont souscrit les CT

Answer 21

Des emprunts de longue durée dont le déroulement s’opère en plusieurs phases :

• phase avec un taux bonifié (< marché) durant quelques années :
• phase beaucoup plus longue avec un taux variable, éventuellement capé ;
• troisième phase à taux à nouveau bonifié.

Ils s’intercalent entre la traditionnelle classification qui distingue :

• emprunts à taux fixes : le taux est établi pour toute la durée du prêt, le montant de chaque mensualité connu au moment de la souscription de l’emprunt ;
• emprunts à taux variables : les taux sont calculés par rapport à un indice (souvent majoré d’une commission prélevée par la banque), les mensualités varient périodiquement.

Question 22

Les quatre hypothèses de saisine de la CRC par le représentant de l’Etat

Answer 22

Adoption tardive ou non adoption du budget primitif.

Absence d’équilibre réel du budget.

Absence d’inscription des dépenses obligatoires : le préfet mais aussi le comptable ou un tiers y ayant intérêt.

Déficit d’exécution du budget : si > 5% (+20 000 habs) ou > 10% (- 20000 habs).

Question 23

L’examen de gestion exercé par les CrC :

texte

objet

référentiel

portée

Answer 23

En application de l’article L. 211-8 CJF, les CrC examinent la gestion des CT et de leurs établissements publics.

Il porte sur :

• la régularité des actes de gestion : respect des textes (lois/règlements) ;
• l’efficience : l’économie des moyens mis en oeuvre ;
• l’efficacité : l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante ou l’organe délibérant.

Depuis la loi du 21 décembre 2001, les CrC ne peuvent plus apprécier l’opportunité des choix politiques des élus. Elles ne peuvent en évaluer la portée que de manière objective et factuelle (bilan coût-avantage, taux de fréquentation d’un équipement public, dérive des coûts d’une opération d’investissement, etc.).

Question 24

La procédure de l’examen de gestion par les CrC

Answer 24

• programmation et ouverture du contrôle : après sa programmation, la procédure débute par une lettre d’ouverture du contrôle qui officialise la durée de la période sur laquelle porte l’examen (souvent cinq ans) ;
• instruction : un rapporteur doté de pouvoirs étendus (contrôles sur pièces et sur place) ; instruction à charge et à décharge ; dépasse rarement huit mois, à l’issue desquels est élaboré un « rapport d’instruction » qui synthétise les constats et adresse une liste d’observations et de recommandations ; un entretien préalable (oral) sert pour le rapporteur à présenter à la collectivité une synthèse de ses principales remarques ;
• audiencement et délibéré : l’audiencement est l’opération par laquelle le greffe définit une date de délibéré, réunion au cours de laquelle le rapport est analysé par une formation collégiale composée par un nombre impair de magistrats ; le délibéré est secret ; chaque observation est référencée et éventuellement retenue dans un « rapport d’observations provisoires » (ROP) ;
• rapport d’observations provisoires : document confidentiel signé par le pdt de la CrC et adressé à l’exécutif de la CT, qui dispose de deux mois pour présenter ses observations, et peut solliciter une audition ; le rapporteur peut synthétiser les remarques transmises et en tirer les conséquences :
• maintien en l’état des observations ;
• correction ;
• complétion ;
• suppression.
• le rapport d’observations définitives (ROD) : après un nouveau délibéré, transmis à la CT, qui dispose d’un mois pour réagir à son contenu, délai à l’issue duquel le même ROD est effectué ;
• présentation en conseil municipal puis communicabilité aux tiers.

Question 25

Le contrôle budgétaire en pratique

Answer 25

Services de la préfecture :

• viser, vérifier, conseiller.

Depuis 2009, + de 80% des actes sont réformés après intervention de la préfecture.

Division CL de la préfecture : convention préfectures/services déconcentrés DGFiP pour stratégie du contrôle budgétaire.

Question 26

Cas de saisine d’une CrC pour non adoption du budget dans les délais légaux

Answer 26

Selon l’article L. 1612-2 CGCT :

• si le budget n’est pas adopté avant le 15 avril ou le 30 avril en cas d’élections, la CrC doit être saisie sans délai par le représentant de l’Etat ;
• dans le mois après la saisine, la CRC formule des propositions en vue de l’adoption du budget, que le représentant de l’Etat rend exécutoire ; s’il s’en écarte, il assortit sa décision d’une motivation explicite.

Question 27

Les moyens modernes de paiement

Answer 27

Prévus par le GBCP :

• virement bancaire de base ;
• carte d’achats : achats récurrents de petits montants ; plafond de dépenses ; liste définie au préalable par l’ordo ;
• le prélèvement : autorisation pour le règlement des dépenses des CL ; notamment procédure inversée ; nécessite convention tripartite entre l’ordonnateur, le créancier et le comptable concerné.

Question 28

Le contrôle budgétaire

Answer 28

Intervenants : préfets, CRTC, voire le maire.

Le préfet saisit pour quatre raisons :

• adoption tardive/non adoption du budget primitif ;
• absence d’équilibre réel du budget ;
• absence d’inscription des dépenses obligatoires ;
• déficit d’exécution du budget.

Question 29

Les procédures dérogatoires de l’exécution du budget en dépenses

Answer 29

La procédure inversée : dépenses payées sans ordonnancement préalable.

Les dépenses payées avant service fait.

Question 30

Modernisation du contrôle de légalité des actes des CT

Answer 30

Le programme ACTES déployé depuis 2006 au sein des préfectures permet aux collectivités de transmettre par voie électronique les actes soumis au contrôle de légalité :

• gage de fiabilité : accusé de réception électronique reçu en temps réel ;
• gage d’efficacité : classement et archivage des documents ;
• gage d’économie : réduction des coûts d’impression et d’envoi des actes en plusieurs exemplaires en préfecture.

Question 31

La fonction de report dans la comptabilité des CT

Answer 31

Report de crédits : reprise au budget d’un exercice des crédits budgétaires non utilisés lors de l’exercice précédent.

Report à nouveau : reprise du résultat de l’exercice avant affectation, c’est-à-dire, dans le cas des collectivités locales, du résultat cumulé de la section de fonctionnement hors restes à réaliser.

Question 32

La notion de chapitre

Answer 32

Dans le budget :

• regroupent les articles de dépenses/recettes ;

Budgets votés par nature : comptes à deux chiffres.

Question 33

Le rôle du comptable dans le contrôle

Answer 33

CGCT : pas en opportunité

Dans les limites de l’exercice de la responsabilité personnelle et pécuniaire.

Question 34

Cas de saisine d’une CrC pour déficit du compte administratif

Answer 34

Le compte administratif est le compte rendu de la gestion d’un ordonnateur (exemple : le maire) pour un exercice comptable.

Selon l’article L. 1612-14 CGCT, lorsque le déficit est ≥ 10% des recettes de la section de fonctionnement (commune < 20 000 hab) ou 5% (≥ 20 000 habs), la CrC, saisie par le représentant de l’Etat, propose à la CT les mesures nécessaires dans un délai d’un mois.

Le représentant de l’Etat transmettra également à la CrC le budget primitif de l’exercice suivant :

• si ce déficit n’est pas résorbé, la CRC devra proposer au représentant de l’Etat des mesures visant à résorber le déficit ;
• sur la base de ces mesures, le représentant de l’Etat réglera et rendra exécutoire le budget ; il peut s’écarter des propositions formulées par la CRC mais devra assortir sa décision d’une motivation explicite.

Question 35

Cas de saisine d’une CrC pour un budget voté en déséquilibre

Answer 35

Le budget d’une CT doit être voté en équilibre réel, c’est-à-dire (art L. 1612-4 CGCT) :

• les deux sections sont respectivement votées en équilibre ;
• les recettes et les dépenses sont évaluées de manière sincère ;
• le remboursement des annuités en capital de la dette se fait exclusivement par des ressources propres.

Procédure en cas de déficit, mais aussi d’excédent.

Selon l’art L. 1612-15 CGCT :

• le préfet est le saisissant, dans un délai d’un mois après réception du budget (la CT est alors dépourvue de tout pouvoir budgétaire) ;
• la CrC dispose d’un mois pour proposer des mesures après son constat du déséquilibre ;
• la CT dispose à son tour d’un mois pour les appliquer, à défaut la CrC demande au préfet de rendre exécutoire le projet de budget, duquel il peut s’écarter par une décision motivée.

Question 36

Les contrôles des budgets locaux par les services de l’Etat

Answer 36

1) Le contrôle par le CP :

• présent auprès de la CT et engageant sa responsabilité personnelle ;
• contrôle la perception des recettes et le paiement des dépenses ;
• peut refuser l’exécution d’un acte ;
• retrace les recettes et les dépenses dans le compte de gestion.

2) Le contrôle par le préfet :

• le contrôle s’effectue à partir des actes obligatoirement transmis au représentant de l’Etat par les collectivités pour être exécutoires et dont la liste figure à l’article L. 2131-2 CGCT ;
• le programme ACTES déployé depuis 2006 au sein des préfectures permet aux collectivités de transmettre par voie électronique les actes soumis au contrôle de légalité ;
• il peut saisir les chambres régionales des comptes depuis les lois de décentralisation de 1982, époque de laquelle date leur création.

Question 37

Les missions exercées pour le SPL

Answer 37

Exécution des dépenses et recettes :

• ordonnateur + comptable.

Tenue de la comptabilité :

• seule responsabilité du comptable.

Rôle de conseil :

• élaboration du budget : assistance du maire à sa demande avant le vote par le CM ;
• gestion de la dette : conseil sur les offres de prêt ; aide dans la gestion de l’emprunt ;
• gestion de la trésorerie :
• fiscalité directe locale : réponses aux questions en matière d’activités assujetties à la TVA ;
• analyse financière et fiscale.

Question 38

Les ordonnateurs et les comptables dans la sphère locale

Answer 38

Les organismes publics élaborent, votent et exécutent leur budget et recettes et en dépenses (art 7 GBCP) :

• région, département, commune.

L’ordonnateur et le comptable public (art 8 GBCP) assurent l’exécution :

• Pdt du Conseil régional / Payeur régional ;
• pdt du Conseil départemental / Payeur départemental ;
• maire / Receveur municipal.

Question 39

Dépenses de la section d’investissement

Answer 39

Dépenses d’équipement (comptes de classe 2) :

• immobilisations incorporelles : comptes 20 ;
• immobilisations corporelles : comptes 21 ;
• immobilisations en cours : comptes 23 ;
• immobilisations financières : comptes 26, 27.

Remboursement du capital des emprunts (compte 16).

Subventions d’équipement versées : à des tiers afin d’assurer une partie du financement de leurs investissements.

Question 40

Les quatre cas d’ouverture du contrôle budgétaire des CT

Answer 40

La non-inscription d’une dépense obligatoire.

La non-adoption du budget de la CT dans les délais légaux.

Le déséquilibre du budget voté.

La présentation en déficit du compte administratif.