I - C - La notion de budget Flashcards
Catégories d’administrations publiques nationales
- L’Etat ;
- Les organismes divers d’administration centrale (ODAC), financés par des subventions de l’Etat ou des affectations de recettes votées en LF : Pôle Emploi, CNRS, etc. ;
- Les administrations publiques locales (APUL) : ensemble des CT + ODAL (chambres consulaires, centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, etc.) ;
- Les administrations de Sécurité sociale (ASSO) : hôpitaux, ensemble des régimes de Sécurité sociale, régimes de retraite complémentaire.
Quel texte fixait les règles des comptes publics pendant les premières décennies de la Ve République ?
Par quel texte a-t-il été remplacé ?
A qui s’applique ce nouveau texte ?
Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.
Le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
Selon l’art 1er du décret GBCP, essentiellement :
1° l’Etat ;
2° les collectivités territoriales et leurs groupements et établissements publics ;
3° les établissements publics de santé ;
- les autres organismes dès lors que leur financement est majoritairement public.
Définition des lois de finances
Selon l’article 1er LOLF, elles « déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».
Distinction budget/loi de finances
Le budget est un sous-ensemble de la LF, un ensemble de prévisions chiffrées, ventilées en grands agrégats qui devront faire l’objet d’une autorisation parlementaire. C’est un acte politique (Gaston Jèze).
La loi de finances est détaillée par l’article 34 LOLF, qui y associe de nombreux autres éléments. La LF est la traduction juridique de l’instrument financier qu’est le budget.
Définitions réglementaire et légale du budget
Textes
Article 7 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses.
Selon l’article 6 LOLF :
- Al. 1er : Les ressources et les charges budgétaires de l’Etat sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses.
- Al. 2 : Le budget décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’Etat.
Rôle du budget
Acte de prévision qui porte sur l’exercice suivant.
Acte d’autorisation, nécessaire et préalable à toute opération d’exécution (perception des recettes et engagement des dépenses).
Caractéristiques du budget en tant qu’autorisation
- Valable pour l’année : principe d’annualité budgétaire ;
- de nature législative et s’exerce au profit du Gouvernement : contrôle du Parlement sur l’action de l’exécutif ;
- préalable à la perception des recettes et l’engagement des dépenses.
L’exercice budgétaire dans le monde
En France, il coïncide avec l’année civile.
Au Japon, du 1er avril au 31 mars.
En Australie, du 1er juillet au 30 juin.
Aux Etats-Unis, du 1er octobre au 30 septembre.
Sources des budgets pluriannuels
Les lois de programmation, créées par la LC du 23 juillet 2008 :
Article 34 C :
Antépénultième alinéa : « Des lois de programmations déterminent les objectifs de l’action de l’Etat. »
Avant-dernier alinéa : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. »
Le TSCG, introduit par la LO du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques : il contient de nouveaux outils de pilotage et de maîtrise de la dette publique.
Caractère prévisionnel du budget
Il doit :
- Intégrer des éléments de perspective économique (ex : les taux de croissance ou d’inflation) ;
- Prendre en compte les réalisations passées (ex : le solde du budget exécuté) ;
- Être par la suite modifié pour être ajusté en fonction de son exécution (ex : à l’occasion de la survenue d’une crise financière).
La triple comptabilité de l’Etat
- La comptabilité budgétaire (art 27, al 1er LOLF) : c’est-à-dire, selon l’art 28 LOLF, le suivi du recouvrement des recettes lors de leur encaissement, de la consommation des AE, de l’exécution des dépenses budgétaires au moment où elles sont payées (CP).
- La comptabilité générale (art 27, al 1er LOLF) : patrimoine de l’Etat, synthétisé dans un bilan et un compte de résultat = transposition de la comptabilité privée au secteur public, l’art 30 LOLF précisant que les règles applicables ne se distinguent que par la spécificité de l’action de l’Etat.
- La comptabilité destinée à l’analyse des coûts des actions engagées dans le cadre des programmes (art 27, al 2 LOLF) : repose sur la répartition des sommes consacrées aux fonctions de support (ou de soutien) et des autres actions, dites « opérationnelles » ; elle permet d’enrichir l’information du Parlement.
Qu’est-ce que la comptabilité budgétaire ?
La comptabilité qui permet de suivre (art 28 LOLF) :
- le recouvrement des recettes lors de leur encaissement ;
- l’exécution des dépenses budgétaires au moment où elles sont payées, imputées sur les crédits de l’année considérée.
= comptabilité « de caisse »
La comptabilité générale
Comptabilité d’exercice donnant une image fidèle :
- du patrimoine de l’Etat : propriété (biens meubles et immeubles, créances), dettes, etc.
- et de sa situation financière ;
- > sous la forme d’un compte de résultat et d’un bilan.
Description des recettes et des dépenses par nature : achats, rémunérations du personnel, charges financières, provisions…
Analyse du coût des actions
Art 27, al 2 LOLF : « [L’Etat] met en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes. »
-> Analyse de l’ensemble des moyens budgétaires affectés directement ou indirectement à chaque programme en vue de la réalisation de ses actions.
Elle s’opère par la ventilation de charges de différentes natures au moyen de clés de répartition (fonctions de support, actions opérationnelles) permettant d’avoir une vision globale du coût d’un ou de plusieurs programmes.
Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement
(texte)
Selon l’article 8 LOLF :
Les premières constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées.
(« supports de la pluriannualité » dans le cours de l’ENFiP).
Les seconds constituent la limite supérieure des sommes pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement.
La présentation (description) des autorisations d’engagement et des crédits de paiement
Double présentation qui se dégage de la lecture de la LOLF :
- Par nature de dépenses : titres budgétaires (article 5 LOLF) ;
- Par destination des dépenses : les actions, en tant que subdivisions des programmes (article 7 LOLF).
La nomenclature par nature des dépenses sous le régime de l’ordonnance du 2 janvier 1959
Titre I : charges de la dette publique ainsi que de la dette viagère et dépenses en atténuation de recettes.
Titre II : dotation des pouvoirs publics.
Titre III : dépenses de personnel et de matériel applicables au fonctionnement des services.
Titre IV : interventions de l’Etat, notamment en matière économique, sociale et culturelle.
Titre V : investissements exécutés par l’Etat.
Titre VI : subventions d’investissement accordées par l’Etat.
Titre VII : réparation des dommages de guerre.
La nomenclature par nature des dépenses sous la LOLF
Article 5 LOLF
Titre I : dotations des pouvoirs publics.
Titre II : dépenses de personnel.
Titre III : dépenses de fonctionnement.
Titre IV : charges de la dette de l’Etat.
Titre V : dépenses d’investissement.
Titre VI : dépenses d’intervention.
Titre VII : dépenses d’opérations financières.
Nombre de catégories de dépenses des titres budgétaires
Elles décomposent les titres budgétaires
Titre 1 : n’en comporte aucune.
Titre 2 : 3
Titre 3 : 2
Titre 4 : 3
Titre 5 : 2
Titre 6 : 5
Titre 7 : 2
Au total, 18 catégories.
Les fonds des pouvoirs publics
(dotations dans le cours ENFiP)
La Présidence de la République, les assemblées parlementaires, le Conseil constitutionnel et la Cour de justifice de la République bénéficient d’une ou plusieurs dotations au sein de la mission « Pouvoirs publics » (prévue par l’art 7 LOLF), qui n’obéissent ni aux dispositions de la LOLF, ni à celles du décret du 7 novembre 2012.
CC, n°2001-456 DC, LF pour 2002 : « la règle selon laquelle les pouvoirs publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement […] est […] inhérente au principe de leur autonomie financière qui garantit la séparation des pouvoirs. »
Dans le PLF pour 2017 :
- 100 M € pour la présidence de la République ;
- 518 M € pour l’Assemblée nationale ;
- 323 M € pour le Sénat ;
- 35 M pour la Chaîne parlementaire ;
- 13, 7 M € pour le Conseil constitutionnel ;
- 860 000 € pour la Cour de justice de la République ;
- 0 pour la Haute Cour ;
- 0 pour les indemnités des représentants français au Parlement européen.
Les fonds spéciaux du Premier ministre
Origine remontant à la loi du 27 avril 1946.
Il s’agit d’une masse financière mise à la disposition du PM. Ces crédits (350 M € dans le PLF pour 2017) figurent dans une action « coordination de la sécurité et de la défense », dans le programme « coordination du travail gouvernemental » au sein de la mission « direction de l’action du Gouvernement ».
Les catégories de dépenses du titre II
Dépenses de personnel
21 : rémunérations d’activités
22 : cotisations et contributions sociales
23 : prestations sociales et allocations diverses
Les catégories de dépenses du titre III
Dépenses de fonctionnement :
31 : Dépenses de fonctionnement autres que de personnel
32 : Subventions pour charges de service public (SCSP)
Les catégories de dépenses du titre IV
Charges de la dette :
41 : Intérêts de la dette financière négociable
42 : Intérêts de la dette financière non négociable
43 : Charges financières diverses
Les catégories de dépenses du titre V
Dépenses d’investissement :
51 : dépenses pour immobilisations corporelles de l’Etat
52 : dépenses pour immobilisations non corporelles de l’Etat
Les catégories de dépenses du titre VI
Dépenses d’intervention
61 : Transferts aux ménages
62 : Transferts aux entreprises
63 : Transferts aux collectivités territoriales
64 : Transferts aux autres collectivités
65 : Appels en garantie
Les catégories de dépenses du titre VII
Dépenses d’opérations financières
71 : Prêts et avances
72 : Dotations en fonds propres
73 : Dépenses de participations financières
Les limitations prévues par les textes en matière de dépenses de personnel
Les plafonds d’emplois : nombre maximum d’emplois par ministère, exprimé en équivalent temps plein travaillé (ETPT), indépendamment du statut (titulaire ou contractuel).
Les plafonds de masse salariale : ensemble des dépenses de personnel (rémunérations d’activité, cotisations, contributions, prestations sociales, allocations).
Les articles
Comptes plus détaillés de la nomenclature par nature, regroupés au sein de chapitres.
Niveau d’émission des mandats de paiement et titres de recettes, documents retraçant cette exécution.
La nouvelle nomenclature
Sous le régime de l’ordonnance de 1959 (article 6) : titres, chapitres, articles budgétaires.
La LOLF, dans son article 7, a instauré une nouvelle nomenclature :
- Missions : « une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » ;
- Programmes : « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation » ;
- Actions.
Caractéristiques des programmes
Art 7 LOLF
Unités de spécialisation des « crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions ».
Ils ne relèvent que d’un ministère.
Ils sont confiés à un responsable nominativement identifié. Ce responsable de programme peut modifier la répartition des crédits entre les actions qui les composent.
Les dépenses y sont réparties en sept titres selon la nomenclature de l’art 5 LOLF.
Les missions
Article 7, I. LOLF :
(al 1er) Unité de vote des crédits par le Parlement.
Relèvent d’un ou plusieurs services d’un ou plusieurs ministères.
(al 2) Elles correspondent aux politiques publiques.
Elles doivent être créées par une loi de finances et seulement à l’initiative du Gouvernement.
Les crédits globaux
Création par la LOLF (Article 7) d’une mission « provisions » particulière, composée de deux dotations :
- « pour dépenses accidentelles, destinées à faire face à des calamités ;
- et pour dépenses imprévisibles » ;
→ Les crédits ouverts sont répartis, en tant que de besoin, par programme, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances (art 11, al 1er LOLF) ; dans le PLF pour 2017, une mission unique est créée, « crédits non répartis », composée d’un seul programme « dépenses accidentelles et imprévisibles » : le montant de cette dotation est de 324 M € dans le PLF pour 2017 ;
- « pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits » ;
→ Ces crédits ouverts sont répartis par programme par arrêté du ministre chargé des finances et ne pouvant majorer que des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnels (art 11 al 2 LOLF).
Les actions
Composantes des programmes, précisant la destination des crédits.
Elles permettent d’identifier les composantes de la politique publique concernée : acteurs administratifs, modes d’intervention, etc.
La répartition des crédits est indicative (fongibilité).
Elles peuvent elles-mêmes se décomposer en sous-actions (non mentionnées dans la LOLF).
