I - F - Les contrôles Flashcards
Les trois grands moments du contrôle du Parlement sur les finances publiques
Au cours de l’élaboration du PLF :
- débat d’orientation des finances publiques ;
- informations financières annexées au PLF ;
- nomenclature budgétaire permettant d’analyser les dépenses de l’Etat au regard des objectifs poursuivis ;
- les amendements parlementaires.
Au cours de l’exécution des lois de finances : par la commission des finances et la Cour des comptes.
En fin d’exécution des lois de finances : avec la loi de règlement et les rapports annuels de performance.
Le découpage des bleus budgétaires
Projet annuel de performance, regroupant p__ar programme :
- présentation stratégique du programme ;
- objectifs et indicateurs de performance ;
- présentation des crédits et des dépenses fiscales ;
- justification au premier euro ;
- présentation des principaux opérateurs.
La comparaison des objectifs et des réalisations
(texte)
- *Art 51, 5° LOLF** :
- dans les annexes explicatives complétant le projet de loi de finance de l’année, se trouvent les projets annuels de performance (bleus budgétaires) ;
- retraçant la stratégie du programme, les objectifs assignés, les indicateurs associés et valeurs cibles à atteindre.
Art 54, 4° LOLF :
- le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion est enrichi des rapports annuels de performance établis par programme ;
- les indicateurs permettent d’évaluer les performances des responsables de programme.
PAP / RAP = structure identique :
- comparaison facilitée ;
- écarts prévisions/réalisations révélés.
L’inspection générale des finances
Le décret du 4 octobre 2006 en redessine les contours, en officialisant ses missions qui s’inscrivent dans les méthodes contemporaines (une gestion publique adossée sur l’audit et l’évaluation).
Article 1er du décret
Double autorité du ministre chargé de l’Economie et du budget.
Exerce une mission générale de contrôle, d’audit, d’étude, de conseil et d’évaluation en matière administrative, économique, et financière, notamment à la demande :
- du PM peut lui confier des missions ;
- d’autorités nationales, divers organismes publics, collectivités territoriales, afin de réaliser des contrôles.
—
Elle exerce principalement ses missions au sein des services déconcentrés des ministères, ayant un droit de communication de tous les documents nécessaires.
Elle agit aussi dans le domaine de l’évaluation : rôle dans la RGPP en 2008 et 2009.
Elle remplit des missions de conseil : partenariat entre administration pénitentiaire et prestataires privés, BNF, etc.
Elle exerce également le contrôle financier a posteriori.
Textes instituant la Cour des comptes
Loi du 16 septembre 1807 :
Article 1er : « Les fonctions de la comptabilité nationale seront exercées par une Cour des comptes ».
Le décret impérial du 28 septembre 1807 la compose :
- de 18 conseillers maîtres répartis au sein de trois chambres ;
- et de 80 conseillers référendaires n’étant pas rattachés à une chambre déterminée.
Composition de la Cour des comptes
7 chambres composées chacune d’une trentaine de magistrats inamovibles :
- 1ere chambre : ministère des finances, du budget, ensemble des circuits financiers publics ;
- 2e chambre : défense, industrie, énergie, tourisme, commerce extérieur, commerce, artisanat, entreprises et organismes publics industriels ;
- 3e chambre : éducation, culture et recherche, jeunesse et sports, secteur public de l’audiovisuel ;
- 4e chambre : activités régaliennes de l’Etat : justice, intérieur, affaires étrangères ; également juge d’appel des jugements des chambres régionales des comptes ;
- 5e chambre : emploi, travail, formation professionnelle, logement, affaires sociales, organismes faisant appel à la générosité publique ;
- 6e chambre : ministères chargés de la santé, de la Sécurité sociale, organismes de Sécurité sociale ;
- 7e chambre : ministères chargés de l’équipement, des transports, de l’aménagement du territoire, de l’agriculture, de la pêche, de l’environnement.
Le Conseil d’Etat est juge de cassation des arrêts rendus par la Cour des comptes.
Les missions de la Cour des comptes
- *Art 47-2 C** :
- assister le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement ;
- Assister Parlement et Gvt dans le contrôle de l’exécution des LF et de l’application des LFSS, dans l’évaluation des politiques publiques.
Art L 111-5 CSS : la Cour des comptes contrôle les institutions de la Sécurité sociale
Selon l’article LO 111-3, VIII CSS, la CdC doit établir :
- un rapport sur l’application des LFSS ;
- un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clôturé ;
- un rapport de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général.
La mission de certification confiée à la CdC
Elle paraissait désignée pour jouer le rôle d’un « commissaire aux comptes » :
- institution spécialisée dans le contrôle des finances publiques ;
- connaît la matière des finances sociales ;
- entité extérieure aux entités dont elle contrôle les comptes : ni subordination, ni tutelle ;
- indépendance en tant que juridicition ;
- > garante du respect du principe de sincérité des comptes publics.
Le cadre juridique de la certification
Art 47-2, al 2 C : Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.
Art 58 LOLF : La mission d’assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par l’article 47 de la Constitution comporte notamment : […]
5° La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’Etat. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées ;
Le cadre de la certification = fondement juridique (constitutionnel et légal) + référentiel normatif + organisme certificateur.
Intérêts de la certification
Elle permet d’inciter (via les réserves) les acteurs (services gestionnaires des ministères) à réformer leurs processus financiers et à respecter les règles en vigueur.
Elle s’inscrit dans une réforme comptable qui doit permettre d’instaurer de nouveaux outils de pilotage pour l’analyse du coût complet des politiques publiques mises en place par l’Etat.
La formulation de réserves doit permettre au Parlement de mieux appréhender les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques.
Le référentiel comptable de l’Etat
Il s’agit de l’ensemble des règles comptables à partir desquelles les comptes de comptabilité générale de l’Etat sont certifiés.
Il prend la forme d’un Recueil des normes comptables de l’Etat (RNCE) approuvé en 2004 et modifié très régulièrement depuis.
Il y a actuellement (2017) 21 normes comptables.
Résultats des exercices de certification des comptes de l’Etat par la CdC de 2007 à 2016
- 2007 (comptes de 2006) : certification avec 13 réserves ;
- 2008 et 2009 : 12 réserves ;
- 2010 : 9 réserves ;
- 2011 : 7 réserves ;
- 2012 à 2016 : 5 réserves (levées progressives de parties de réserves, encore en 2016, mais sans qu’il n’ait été possible de les lever entièrement) ;
- 2017 (comptes de 2016) : 4 réserves.
Les responsabilités classiques des comptables publics
1° Une responsabilité civile (art. 1240 du code civil, anciennement 1382).
2° Une responsabilité disciplinaire : stricte obligation de probité.
3° Une responsabilité pénale : en cas de détournements de fonds publics, la DGFiP peut engager des sanctions disciplinaires et des sanctions pénales lourdes (10 ans d’emprisonnement, remboursement des sommes détournées, versement de dommages et intérêts et amende).
_/!_ Elles s’ajoutent à la responsabilité financière proprement dite.
L’ancien contrôle financier a priori
Décret du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l’Etat
Il était assuré par un contrôleur budgétaire et comptable ministériel :
- placé au sein de chaque ministère ;
- désigné par le ministre chargé du budget et placé sous son autorité ;
- au rôle double : contrôleur financier et comptable public.
Les contrôles du comptable sur la dépense
Avant la prise en charge des mandats (art 19 et 20 GBCP) :
- qualité de l’ordonnateur : collectivités dont le CP est assignataire ;
- exactitude de l’imputation : nature de la dépense et PJ ;
- disponibilité des crédits budgétaires ;
- validité de la dette : service fait, liquidation exacte ; PJ exécutoires, conformes à la nomenclature des PJ, régulières en la forme ; dette non prescrite ;
- caractère libératoire du règlement : paiement au véritable créancier, exécutions des oppositions régulières, mode de règlement autorisé ;
- trésorerie : compte 515 (compte au Trésor) suffisamment approvisionné.
Définition de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics
Responsabilité sans faute fondée sur le constat objectif d’une carence, d’un manquement dans le cadre des obligations qui incombent aux comptables publics.
Elle garantit la séparation des ordonnateurs et comptables publics.
La mise en jeu de la responsabilité du comptable public
Par la voie administrative :
- le ministre du budget ou par délégation, le DDFiP/DRFiP ;
- après constatation d’un déficit ne relevant pas de la force majeure, émet un ordre de versement ;
- si le comptable n’adresse aucune demande de sursis ou de remise grâcieuse, il prend un arrêté de débet.
Par la voie juridictionnelle :
- lors de l’examen des comptes présentés devant sa juridiction par un comptable principal (cf. autre carte).
Le contrôle juridictionnel des comptables publics
Art L. 211-1 CJF : La chambre régionale des comptes juge, dans son ressort, l’ensemble des comptes des comptables publics des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ainsi que les comptes des personnes qu’elle a déclarées comptables de fait. La Cour des comptes statue en appel.
Il s’effectue via le jugement des comptes, devant les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes, en vertu des obligations énoncées par la LF du 23 février 1963 et du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.
Si des anomalies sont détectées à cette occasion, l’irrespect des règles contenues par ces textes peut être sanctionné par la mise en jeu de leur responsabilité personnelle et pécuniaire.
La loi du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes a posé de nouvelles règles après l’arrêt CEDH, 2006, Martinie c/ France, notamment un délai de cinq ans pour mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics.
Les éléments suffisamment précis et incontestables rassemblés par le contrôle juridictionnel doivent permettre soit de conclure à l’absence de charges retenues par la voie d’une ordonnance, soit permettre au ministère public (procureur financier) de prendre un réquisitoire susceptible de déboucher sur la mise en débet du comptable.
Au terme de ce jugement :
- soit la Cour prononce une mise en débet du comptable ;
- soit elle le déclare « quitte et libéré de sa gestion » (quitus).
L’objet du contrôle juridictionnel des comptables publics
Il s’agit de vérifier le respect par les comptables publics de leur mission de contrôle des créances , c’est-à-dire du respect de leurs obligations :
- en matière de recettes : contrôle de la mise en recouvrement des créances des organismes publics, dans la limite des éléments dont ils disposent = émission en temps utile des titres de recette lorsqu’ils sont informés de l’existence d’une créance (ex : perception de loyers) ;
- en matière de dépenses : vérification de l’existence de crédits disponibles avant le paiement, de la présence des pièces justificatives, etc. ;
- seulement obligation de moyen et non de résultat : lorsque le juge engage leur responsabilité, il souligne qu’ils ont manqué à l’obligation d’effectuer les diligences minimales permettant le recouvrement des recettes.
Les étapes du contrôle juridictionnel des comptables publics
- le premier rapport : examen des pièces comptables (« comptes » en langage courant) par le magistrat qui rend un rapport justifiant l’engagement ou non de la responsabilité du comptable concerné ;
- la transmission au ministère public et le réquisitoire : si le ministère public ne retient aucune charge contre le CP = décharge par une ordonnance de la chambre ; sinon il établit un réquisitoire définissant la nature et les caractéristiques des manquements reprochés et leur qualification juridique ;
- le second rapport : instruction complémentaire menée par le magistrat ayant établi le premier rapport, focalisée sur les éléments relevés par le ministère public ; des éléments en défense sont produits (pièces justificatives) ; le dépôt de ce rapport entraîne la clôture de l’instruction ;
- l’audience publique : lecture du rapport à une formation composée de trois ou cinq magistrats ; le procureur financier lit son réquisitoire ; dialogue entre le comptable et le président de la formation de jugement, le comptable étant entendu en dernier ;
- le délibéré et le jugement : le magistrat auteur des deux rapports ne participe pas au délibéré ; le jugement donne quitus au CP ou prononce sa mise en débet, auquel cas l’intéressé devra s’acquitter des recettes non recouvrées ou des dépenses irrégulièrement payées auxquelles s’ajoutent des intérêts (taux légal) ;
- les voies de recours : le CP mis en débet devant une CrC ou le ministère public peut faire appel devant la quatrième chambre de la CdC, rejugeant en fait et en droit par effet dévolutif de l’appel ; la cassation s’effectue devant le CE, qui peut casser et renvoyer aux chambres réunies en formation restreinte de statuer sur l’affaire renvoyée (R. 112-18 CJF).
Engagement de la responsabilité du CP :
- cause ;
- texte ;
- sanction.
Le constat :
- d’un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeur ;
- d’une recette non recouvrée ;
- d’une dépense irrégulièrement payée.
Engage -> la responsabilité personnelle et pécuniaire, dont le régime est réglé par la loi du 28 décembre 2011 portant LFR pour 2011, dont l’article 90 a modifié l’article 60 de la loi du 23 février 1963.
Ce texte distingue la sanction selon les cas :
- absence de préjudice pécuniaire : une somme (amende) peut être laissée à la charge du CP par l’appréciation souveraine du juge des comptes (et lui seul), en fonction des circonstances de l’espèce ;
- préjudice pécuniaire : responsabilité engagée pour la totalité du préjudice subi.
La demande de remise gracieuse
Le comptable public de bonne foi peut solliciter du ministre ou du DRFiP/DDFiP une remise gracieuse en tout ou partie de la dette qui lui incombe :
- si arrêté de débet (voie administrative) : après notification de l’ordre de versement ;
- pendant la procédure juridictionnelle : seulement après le jugement.
Arrêt ayant provoqué une réforme de la CdC
Loi en ayant découlé
CEDH, 12 avril 2006, Martinie c/ France
Condamnation de la France sur le fondement de l’art 6§1 CESDH : le droit à un procès équitable a été violé car le comptable public n’avait pu obtenir une audience publique devant la CdC.
La Cour européenne des droits de l’homme a critiqué :
- la longueur de l’instruction ;
- l’absence de publicité de l’audience ;
- le fait que l’audience non ouverte au comptable l’avait été au ministère public, seul informé en outre du rapport d’instruction concluant à la mise en cause du comptable ;
- la présence du ministère public et du rapporteur lors du délibéré.
La loi du 28 octobre 2008 relative à la Cour des Comptes et aux chambres régionales des comptes, complétée par deux décrets du 19 décembre 2008, a réformé la procédure pour tenir compte de cette condamnation.
Dernière réforme importante relative à la responsabilité des CP
Loi du 28 octobre 2008 *relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes*, complétée par deux décrets du 19 décembre 2008 :
- initiative des poursuites au ministère public ;
- information du comptable lors de l’ouverture de l’instruction portant sur l’examen de ses comptes ;
- accès du comptable à l’intégralité de son dossier ;
- audience publique systématique ;
- lecture des jugements en audience publique ;
- prescription extinctive de responsabilité au terme de cinq ans.
La force majeure dans la responsabilité du comptable public
Selon l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963, lorsque le ministre dont relève le CP, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes constate la force majeure, la responsabilité personnelle et pécuniaire du CP n’est pas mise en jeu.
La loi renvoie à un décret pour fixer les conditions de la force majeure. Le décret du 5 mars 2008 renvoie à l’appréciation du juge pour constater cette force majeure. Il ressort de la jurisprudence du Conseil d’Etat que les éléments constitutifs de la force majeure sont son caractère extérieur, imprévisible et irrésistible.
Le cautionnement et l’assurance
Le cautionnement est obligatoire, il est pris par le cp auprès de l’Association française de cautionnement mutuel.
L’assurance, facultative, lui permettra de prendre une assurance pour garantir liés à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics et rembourser le montant d’un éventuel débet.
Création de la CDBF
Loi du 25 septembre 1948 tendant à sanctionner les fautes de gestion commises à l’égard de l’Etat et de diverses collectivités
La Cour de discipline budgétaire et financière est une juridiction administrative chargée de réprimer les infractions commises dans le domaine des finances publiques, par des sanctions :
- sous la forme d’amendes ;
- infligées par des arrêts éventuellement publiés au JO ;
- susceptibles de recours devant le Conseil d’Etat.
Composition de la CDBF
Selon l’article L. 311-2 du CJF :
- présidée par le 1er Pdt de la CdC ;
- vice-présidée par le président de la section des finances du Conseil d’Etat ;
- nombre égal de conseillers d’Etat et de conseillers maîtres à la Cour des comptes (art R. 311-1 : 10 membres titulaires et 6 suppléants nommés par décrets pris en CdM pour une durée de cinq ans) ;
- les fonctions du ministère public sont assurées par le procureur général près la Cour des comptes ;
- les affaires sont instruites par des rapporteurs.
Les infractions sanctionnées par la CDBF
- engagement d’une dépense au mépris des règles applicables en matière de contrôle financier (article L. 313-1 du code des juridictions financières) ;
- imputation irrégulière d’une dépense pour dissimuler un dépassement de crédits (article L. 313-2) ;
- engagement d’une dépense sans en avoir le pouvoir (article L. 313-3)
- toute infraction aux règles relatives à l’exécution des recettes ou des dépenses ou à la gestion des biens des collectivités, établissements et organismes publics (article L. 313-4 al 1er);
- gestion occulte, lorsque les comptables de fait sont déférés par la CdC (article L. 313-4 al 2) ;
- omissions volontaires ou déclarations sciemment incomplètes et inexactes dans les informations qui sont tenues d’être fournies à l’administration (article L. 313-5) ;
- octroi ou tentative d’octroi à autrui d’un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l’organisme public (article L. 313-6).
la responsabilité de fait
Toute personne ne bénéficiant pas du titre de comptable public mais s’immisçant dans le maniement des fonds sera considéré comme comptable de fait , soumises aux mêmes obligations et responsabilités qu’un comptable public et justiciable devant la Cour des comptes.
Le juge des comptes est compétent pour déclarer la gestion de fait.
Les justiciables de la CDBF
Selon l’article L 312-1 du Code des juridictions financières.
Sont justiciables de la CDBF :
- toute personne appartenant au cabinet d’un membre du gvt ;
- tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’Etat, des CT, de leurs EP et des groupements des CT ;
- tout représentant, administrateur ou agent des autres organismes soumis au contrôle des juridictions financières (CdC, CrdC ou CtC).
En sont exclus :
- les membres du gvt ;
- (sauf exception) les présidents, les VP et autres membres du conseil régional ;
- (sauf exception) les présidents, les VP et autres membres du conseil départemental ;
- (sauf exception) les maires, adjoints et autres membres du conseil municipal ;
- (sauf exception) les présidents élus de groupements de CT (EPCI).
Les exceptions sont prévus par l’article L. 312-2 :
- non exécution d’un jugement (astreinte) ;
- délit de favoritisme ;
- responsabilité engagée à la suite d’un ordre de réquisition.
Les saisissants de la CDBF
Nombre d’arrêts rendus en 2014, 2015, 2016
L. 314-1 du CJF :
Peuvent saisir la Cour, par l’organe du ministère public :
- les pdts de l’AN et du Sénat ;
- le PM ;
- le ministre chargé du budget ;
- les autres membres du gouvernement pour les faits relevés à la charge des fonctionnaires et agents placés sous leur autorité
- la CdC, les CrdC et les CtC ;
- les créanciers auprès de personnes publiques n’ayant pas respecté la prononciation d’astreintes à leur bénéfice.
Le procureur général près la CdC, de sa propre initiative.
5 en 2014, 8 en 2015 et en 2016.
CDBF, 2010, Commune de Bandol
Sanction d’un régisseur d’avances pour des dépenses consenties en dehors de l’objet de sa régie ; mais également sanctions des comptables publics pour n’avoir pas effectués les contrôles appropriés sur les régies dont ils avaient la responsabilité.
