✔️Chapitre 1 - partie 2 (Les grands principes budgétaires) Flashcards
Quels sont les 6 grands principes que l’on connait ?
Le principe d’annualité budgétaire (art.1 LOLF)
Le principe d’unité budgétaire (art.2 de l’ordonnance de 1959)
Le principe d’universalité budgétaire (art. 6 LOLF)
Le principe de spécialité budgétaire
Le principe de sincérité budgétaire
Le principe d’équilibre budgétaire
Quel est le principe d’annualité budgétaire ?
- Apparition à la Révolution française où on pose le principe du vote parlementaire annuel de la loi de finances elle-même applicable pour une année d’exercice budgétaire
- Constitution de 1791 consacre l’annualité, mais uniquement en matière de levée de l’impôt
- Loi du 26 mai 1817 : consacre l’annualité, en matière de levée de l’impôt et de dépenses
- Principe sera repris par l’ordonnance du 2 janvier 1959, et bien sur par la LOLF dans son article 6.
Le principe : la loi de finance doit être votée chaque année pour une durée de 1 an et doit être exécutée dans l’année par le gouvernement.
Quelles sont les conséquences du principe d’annualité budgétaire ?
Les autorisations budgétaires ne sont valables qu’1 an : ø d’impôt permanent
Le gouvernement ne peut utiliser les crédits que du 1e janvier au 31 décembre, après cette date, il ne peut pas reporter des crédits qui n’ont pas été dépensé sur l’année suivante.
Quels sont les outils et la finalité du principe d’annualité ?
Outils pour le mettre en oeuvre : Le calendrier budgétaire : la LF initiale doit être adoptée avant le début de l’exercice budgétaire, sinon, application de l’article 45 LOLF.
Finalité du principe : assurer un contrôle parlementaire efficace sur les finances de l’Etat car la réitération de l’autorisation à échéance brève permet un contrôle fréquent.
En quoi le principe d’annualité est-il assoupli mais toujours limité ?
Si le principe d’annualité a l’avantage de permettre un contrôle régulier des finances publiques par le Parlement, il présente l’inconvénient de conduire à des politiques de court terme.
Assouplissements du principe d’annualité mais toujours limité :
Le développement de l’infra-annualité budgétaire avec la multiplication des LF rectificatives : c’est une pratique régulière mais limitée par le CCel, décision du 29/12/1998.
La période complémentaire : l’allongement de la durée de l’exercice budgétaire au delà de son terme normal : Limite = pas + de 20 jours (art.28 LOLF)
Les engagements pris par anticipation : art. 9 LOLF Ex : utiliser lors de l’année 2010 des crédits qui sont ouverts pour l’année 2011.
Il est aussi possible de reporter des crédits non consommés ou partiellement consommés en fin d’année sur la dotation de l’année suivante. De cette façon, les gestionnaires sont dissuadés de dépenser, voire gaspiller, leurs crédits de peur qu’ils soient annulés.
Cependant, ces reports sont strictement encadrés par la LOLF : ainsi, ceux-ci supposent un arrêté du ministre des finances et du ministre intéressé et ne peuvent excéder 3 % des crédits initiaux, ce plafond pouvant être relevé par une loi de finances, sauf pour les dépenses de personnel. A l’inverse, des crédits peuvent être engagés par anticipation sur les crédits de l’année suivante dans les conditions fixées par la loi de finances.
Le principe d’annualité est-il critiqué ?
Oui, si c’est un des principes les plus connus, il est critiqué : le principe entraine une discontinuité dans la gestion de l’administration et il interdit toute vision ambitieuse de l’action de l’Etat. D’où les tempéraments.
Par ailleurs, à coté des aménagements juridiques dont l’exposé va suivre, le principe d’annualité subit, de fait, des atteintes liées à l’exigence de continuité de l’Etat : par exemple, le recrutement de fonctionnaires engage l’Etat sur plusieurs années, il en va de même lorsqu’il emprunte. Toutes ces dépenses se traduisent, dans les faits, par des engagements pluriannuels.
Quels sont les tempéraments au principe d’annualité ?
Les tempéraments : la programmation pluriannuelle
Comment fonctionne la programmation pluriannuelle ?
Lorsque l’Etat engage des opérations d’investissement qui s’échelonnent sur plusieurs années, comme c’est le cas depuis la Seconde Guerre mondiale, il est bon que celui-ci dispose de moyens d’encadrer ces dépenses de façon pluriannuelle.
La fonction de programmation permet d’engager des dépenses sur plusieurs exercices, via :
- Les lois de programme (article 34 de la Constitution) : lois ordinaires, intervenant principalement dans les domaines militaire, de l’outre-mer ou de la recherche, dont le but est de prévoir à titre indicatif les sommes allouées sur plusieurs années à une politique donnée. Mais, ces lois restent des lois ordinaires n’ayant aucun effet contraignant : en effet, pour se réaliser, les crédits doivent être votés chaque année par une loi de finances.
- Les autorisations d’engagement : permettent des engagements pluriannuels de dépenses, c’est-à-dire des dépenses ne donnant pas lieu à un paiement intégral au cours de l’année de paiement. En d’autres termes, elles consistent à inscrire dans le budget, sans recettes correspondantes, des crédits permettant de rendre l’Etat débiteur sur plusieurs années.
Ces dernières concernent aussi bien les dépenses de fonctionnement, à l’exception des dépenses de personnel, que les dépenses d’investissement.
Concrètement, l’on distingue les autorisations d’engagement qui permettent d’engager des dépenses sur plusieurs années et les crédits de paiements qui, eux, ont une validité annuelle.
Par ailleurs, une autorisation d’engagement qui n’aurait pas été mise en œuvre avant la fin de l’année au titre de laquelle elle avait été autorisée, du fait par exemple d’un contrat non signé à temps, perdrait sa validité. Ainsi, les crédits inutilisés ne pourraient, en principe, être valablement engagés que sur la base d’une nouvelle autorisation donnée par la loi de finances suivante. La LOLF prévoit, cependant, une exception à cette règle. En effet, les autorisations d’engagement disponibles en fin d’année sur un programme peuvent être reportées sur le même programme par le biais d’un arrêté du ministre des finances et du ministre concerné.
Ex de lois de programmation : Loi de programmation de 2009, qui couvre la période 2009-2011 ; Loi de programmation de 2010, qui couvre la période 2011-2014 ; Loi de programmation de 2012, qui couvre la période 2012-2017
Quel est le principe d’unité budgétaire et son histoire ?
Ce principe, ignoré par les traditions budgétaires de certains pays comme le Japon et les Etats-Unis, n’a été consacré que tardivement en France, en l’occurrence par le décret du 31 Mai 1862.
Il réapparait en 1956, puis est repris par l’ordonnance de 1959 et la LOLF en 2001. Ainsi, l’article 6 de cette dernière prévoit que « toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général ».
Concrètement, le principe d’unité signifie que toutes les dépenses et toutes les recettes doivent être réunies en un seul document qui doit être soumis au vote du Parlement. En d’autres termes, c’est l’ensemble des recettes et des dépenses de l’Etat qui doit être prévu, autorisé et exécuté dans un compte commun selon des règles et une nomenclature communes. L’objectif est donc de permettre au Parlement d’avoir accès à l’ensemble des éléments composant le budget, de manière à ce que celui-ci se prononce en connaissance de cause et puisse exercer un contrôle réellement efficace du budget.
Art 2 de la décision du 29/12/1994 du CCel : valeur constitutionnelle du principe
Malgré le principe d’unité quels sont les comptes où peuvent être retracés les recettes et les dépenses ?
- Le budget général
- Le budget annexe
- Les comptes spéciaux
Qu’est-ce que le budget annexe ?
: budgets spéciaux, apparus en 1923, dont sont dotés certains SP de l’Etat auxquels on veut appliquer une gestion commerciale. Ce budget annexe c’est l’équivalent du SPIC
La LOLF a réduit leur champ d’application : ils concernent désormais les “seules opérations des services de l’Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de service donnant lieu au paiement de redevances”. Il n’en reste plus que deux aujourd’hui : « Contrôle et exploitation aériens » et « Publications officielles et informations administratives ».
Art. 18-1 LOLF : 5 critères pour qu’un budget annexe soit créé :
Un service de l’Etat dépourvu de la personnalité morale (exclusion des EPIC)
Un service qui exerce une activité de nature économique
Une activité économique qui donne lieu à des paiements de redevance
Les opérations retracées doivent être celles de l’activité principale du service
Suppression des budgets annexes que par une LF d’initiative gouvernementale
Que sont les comptes spéciaux ?
Les comptes spéciaux apparaissent à la fin du XIX° siècle et retracent des mouvements de fonds financés par des recettes ayant une affectation particulière. Mais c’était devenu, au milieu du 20° siècle, notamment dans la phase de reconstruction qui succéda à la Seconde Guerre mondiale, un moyen commode de ne pas faire figurer dans le budget de l’Etat certaines dépenses
Art. 19 : distinction de 4 types de comptes spéciaux parmi deux catégories (comptes à crédit et comptes à découvert) :
- Les comptes à crédit : 2 types de contrat qui bénéficient de crédit de dépense et de recette, comme le budget général
1° Les comptes d’affectation spéciale : ils dérogent au principe d’universalité mais il doit exister un lien entre les recettes et les dépenses prévu par la loi de finance
2° Les comptes de concours financier : ils retracent les prêts et les avances consentis par l’Etat à différents organismes (le + connu : le compte «avance aux CT) - Les comptes à découvert : 2 types de contrat qui dérogent au principe d’universalité. Les résultats des opérations qu’ils retracent sont imprévisibles.
1° Les comptes de commerce : art.20 LOLF (12 types énumérés mais le + important est celui consacré à la dette de l’Etat)
2° Les comptes d’opération monétaire : art.23 LOLF : retracent les dépenses et recettes de caractère monétaire.
Quelles sont les entorses possibles au principe d’unité ?
- Entorses conjoncturelles :
La débudgétisation des dépenses consiste à transférer hors du budget de l’Etat certaines charges ; en d’autres termes, ce sont d’autres personnes morales qui assument ces dernières. Cette pratique a d’abord commencé avec les budgets extraordinaires justifiés par des circonstances particulières, comme une expédition militaire, puis s’est développé de façon plus ponctuelle. Ainsi, en 1982, le Fonds spécial des Grands Travaux, géré sous la forme d’un établissement public, a assumé les dotations budgétaires pour l’équipement routier, les subventions aux transports collectifs et la réhabilitation du logement. Ce procédé conduit à masquer la situation d’ensemble des finances publiques, et par voie de conséquence les déficits. C’est pour cela que cette pratique est très encadrée. En effet, le Conseil constitutionnel ne valide de telles dispositions que s’il s’agit de dépenses ne présentant pas un caractère permanent. Il est, ainsi, interdit à l’Etat de débudgétiser les retraites des agents de l’Etat, les traitements et les cotisations sociales des fonctionnaires ou encore les charges de la dette. - Entorses structurelles : budgets autonomes.
Les interventions de l’Etat s’étant diversifiées, se sont développés des budgets de personnes publiques distinctes de l’Etat, mais qui n’en sont que des démembrements. Ces personnes ne sont pas dotées d’une réelle autonomie, à la différence des collectivités territoriales. Pour autant, ces budgets restent extérieurs non seulement au budget de l’Etat, mais à la loi de finances elle-même, ce qui ne permet pas au Parlement d’avoir une vision globale de la situation des finances publiques de l’Etat.
En quoi le principe d’universalité est-il un double principe ? Quel est le premier et ses tempéraments ?
La règle non-compensation
La règle de non affectation des recettes à une dépense.
¤ La règle de non-compensation, dite aussi du produit brut, implique de présenter un budget brut et non net. Cette exclusion de ce que l’on appelle le produit net a pour but de permettre au Parlement d’avoir une connaissance détaillée de toutes les opérations. En effet, si la compensation était admise, il serait possible de dissimuler certaines charges, ce qui nuirait à la lisibilité et à la sincérité du budget.
¤ Comme tout principe, le principe de non-compensation connait des dérogations.
certaines catégories de fonds spéciaux du Trésor, du fait de l’impossibilité de faire a priori des prévisions lors du vote de la loi de finances, ne peuvent qu’enregistrer a posteriori le résultat des opérations réalisées ; ces comptes ne présentent, alors, qu’un solde (ex: comptes de commerce, des comptes d’opérations monétaires et des comptes de concours financiers).
Les prélèvements sur recettes : ils consistent à déduire du montant des recettes brutes de l’Etat un certain montant évalué par la loi de finances et reversé à des tiers, en l’occurrence les collectivités locales et l’Union européenne. Ces prélèvements constituent de véritables dépenses, mais apparaissent, par un artifice juridique, comme des recettes négatives. Dans la loi de finances initiale pour 2013, ces prélèvements s’élèvent à plus de 55,7 M €. Cette dérogation au principe de non- compensation a été jugée valide par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 Décembre 1982. Depuis, la LOLF a encadré ces dispositifs de conditions: ainsi, ces prélèvements doivent avoir en vue de couvrir des charges incombant aux collectivités locales ou à l’Union européenne ou de compenser des exonérations, réductions ou plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales ; par ailleurs, les prélèvements sur recettes doivent être motivés dans une annexe spécifique et faire l’objet d’un vote séparé dans la première partie de la loi de finances.
Autre procédé, les infractions occultes : elles consistent pour un administrateur à déduire du montant de ses achats la vente de vieux matériaux à son fournisseur. Dans ce cas, l’Administrateur se trouve dans une situation irrégulière, on dit qu’il est comptable de fait.
Quelle est la règle de non affectation des recettes à une dépense et ses tempéraments ?
¤ Ce principe implique qu’ø recette ne soit affectée directement au financement d’une dépense particulière. Autrement dit, l’ensemble des recettes font masse et couvrent l’ensemble des dépenses, et ce de façon indifférenciée. Cette règle vise à éviter des revendications catégorielles, le but étant de garantir l’intérêt général. En effet, s’il n’en allait pas ainsi, des contribuables pourraient, par exemple, exiger que le produit des impôts qu’ils ont payé soit affecté au financement de dépenses susceptibles de leur être profitable. En d’autres termes, le pouvoir politique ne serait plus le serviteur de l’intérêt général, mais l’esclave de revendications particulières. Le principe de non- affectation apparait, alors, comme un principe anti-démagogique, et donc profondément démocratique. Ce principe trouve une application dans le domaine de la comptabilité publique avec le principe d’unité de caisse assuré par le Trésor public : ainsi, une caisse unique regroupe toutes les dépenses et toutes les recettes publiques.
¤ Ce principe connait certaines exceptions. Les premières sont déjà connues : il s’agit des budgets annexes et des comptes spéciaux. Mais, il existe trois autres dérogations permettant de procéder à des affectations de recettes.
La procédure des fonds de concours. Ces derniers permettent d’affecter directement à une Administration donnée les contributions d’une autre collectivité publique, d’une entreprise, d’une personne privée à un projet d’intérêt général. Dans cette hypothèse, l’on comprend aisément que le principe même des fonds de concours est de rattacher une ressource à une dépense déterminée. En effet, la personne qui verse les fonds, ne le fait qu’à la condition que ces derniers financent une dépense bien précise : ainsi se justifie la raison d’être des fonds de concours. Les plus connus sont les fonds financés par les collectivités locales et destinés à la mise en œuvre d’un investissement d’intérêt local mais réalisé par l’Etat, ou les legs et donations à des personnes publiques. Si sous le régime de l’ordonnance de 1959, le Gouvernement disposait en la matière d’une grande liberté, la LOLF impose désormais que ces fonds soient évalués, en crédits et en dépenses, par la loi de finances.
L’attribution de produits : ici, il s’agit de permettre la rémunération des services rendus par une Administration. En d’autres termes, on affecte au service auteur de la prestation les recettes tirées de cette activité.
Le rétablissement de crédit : cette procédure permet, en cas de dépense erronée, le remboursement des fonds à l’Administration concernée, et non au budget général.
Les affectations de recettes fiscales: elles consistent à affecter, totalement ou partiellement, à une personne morale autre que l’Etat une ressource établie initialement au profit de ce dernier.
