CAP. 8 - l'attuazione Flashcards
I soggetti dell’attuazione
L’implementazione di una decisione NON si traduce in una esecuzione automatica e meccanica delle disposizioni. È un PROCESSO interattivo durante il quale:
* Sono necessari diversi tipi di risorse (tecniche, cognitive, politiche, organizzative)
* Sono coinvolti numerosi attori appartenenti a organizzazioni diverse, pubbliche e private, con poste in gioco e interessi potenzialmente diversi, e culture organizzative diverse
* Sono solitamente coinvolti diversi livelli di governo
* I contorni e gli stessi obiettivi della policy possono essere ridefiniti e ridimensionati (implementazione come continuazione della fase di decisione)
La diversa intensità di preferenze
L’implementazione è una catena di azioni interconnesse che prevedono il coinvolgimento di più livelli di governo e di più attori, con poste in gioco diverse. Questi attori (es. progettisti; imprese costruttrici) sono INTERDIPENDENTI l’uno dall’altro per portare a termine il lavoro. Altri attori hanno il potere di fare da LEVE DI BLOCCO (es. società assicurazione; agenzie ambientali).
Non tutti gli attori hanno la stessa intensità di preferenze, se l’intensità è debole c’è il rischio che perdano interesse in corso d’opera. Se tra gli attori che detengono le risorse indispensabili alcuni sono contrari, possono verificarsi a resistenze e deliberati rallentamenti di tutte le operazioni.
Le strutture di impementazione
Concetto coniato da Hjern e Porter, le strutture di implementazione sono reti che si creano attorno all’implementazione di una policy, formate da soggetti che appartengono a tutte le organizzazioni coinvolte nella realizzazione di un programma pubblico.
Ciascun individuo ha una doppia appartenenza e fa i conti con una doppia logica d’azione: la logica di organizzazione e quella di programma. Se queste due logiche sono in contrasto, possono verficarsi difficoltà di coordinamento, negoziati e compromessi, che conducono a esiti variegati dell’implementazione in contesti locali diversi.
La discrezionalità dei burocrati
Durante le procedure di attuazione, i burocrati si trovano spesso ad affrontare casi specifici in cui le routines consolidate non sono facilmente adattabili, e quindi hanno un margine di discrezionalità. Non avendo procedure specifice su come comportarsi, possono anche decidere di non agire e così facendo causare impasse e stalli. Questo fenomeno prende il nome di incapacità addestrata.
Gli street-level bureaucrats
I burocrati di strada sono quei funzionari/operatori che devono interagire direttamente con i cittadini per erogare sanzioni o servizi per conto dell’ente per cui lavorano. Nello svolgimento di questo compito hanno a loro disposizione un certo grado di potere discrezionale e di autonomia, che permette loro di fare valutazioni sui singoli casi e di agire conseguentemente. Esistono però diversi tipi di discrezionalità:
- intra legem: quando gli operatori «traducono» gli obiettivi generali in azioni specifiche (es. interpretazione delle regole)
- extra legem: quando le decisioni degli operatori si inseriscono nei vuoti e nelle sovrapposizioni/incoerenze tra una norma e l’altra
- contra legem: quando l’autonomia dell’operatore va oltre i vincoli e le previsioni regolamentari
Fattori di influenza del comportamento dei burocrati
Il comportamento e le decisioni degli street level bureaucrats (e i loro margini di discrezionalità) sono influenzati da una serie di condizioni che premono congiuntamente:
- le risorse (umane, finanziarie ecc.) disponibili
- obiettivi plurimi, talvolta contraddittori o troppo generici
- risultati difficili da misurare
- frequente fragilità dei richiedenti
- le loro caratteristiche individuali
- il contesto organizzativo (incluse le condizioni lavorative)
- il tipo di cliente e la richiesta di intervento
Le strategie semplificatrici dei burocrati di strada
I burocrati di strada sono chiamati a perseguire obiettivi che sono spesso contradditori o troppo complessi. Questo li porta ad elaborare specifiche strategie semplificatrici. Alcuni esempi sono:
- Scrematura razionale dell’utenza: questo permette loro di circoscrivere gli obiettivi del loro operato
- limitazione dell’accesso: contenendo la domanda per un servizio, si riduce la quantità di lavoro da fare
- Blame shift sull’utenza: a volte i burocrati operano sulla base di pregiudizi personali o di gruppo, che hanno un effetto avverso sui beneficiari
Come disegnare la fase di implementazione
È opportuno inserire una fase preliminare di scenario writing, in cui immagino la rete di attori, mappo i potenziali conflitti e distinguo quali politiche possono essere corrette in corso d’opera. Dopodichè, si decide se adottare uno dei 3 modelli di attuazione:
- top down
- bottom up
- regia
Progettazione top down
Progettare l’attuazione in dettaglio per ridurre al massimo la discrezionalità degli attori che se ne fanno carico. Si formulano programmi condizionali che dettagliano le circostanze in cui adottare specifici comportamenti, le risorse e le procedure.
Questo metodo è efficace se i problemi oggetto della policy possono essere trattati in maniera standardizzata, secondo criteri misurabili e definibili ex ante (es. requisiti per accesso a un beneficio; es. incremento età pensionabile…).
Progettazione bottom up
Fissare gli obiettivi e lasciare ampia autonomia agli attuatori. La fase di implementazione consente di formulare diverse strategie d’azione locali ed è una possibile fonte di apprendimento reciproco. Si adottano programmi di scopo, che stabiliscono obiettivi e regole di fondo lasciando agli autori autonomia sui metodi. È efficace se le politiche poco standardizzabili e per cui si ritiene fondamentale l’adattamento al contesto.
Progettazione di regia
Fare la regia, e quindi offrire coordinamento e facilitazione, è una modalità che prevede il ricorso a una figura specifica, il network manager. È efficace nel caso di politiche che prevedono interventi complessi, e richiedono la cooperazione di molti attori con poste in gioco diverse e ampi margini di discrezionalità.
