Unidad III: Sujetos del derecho administrativo y la organización administrativa Flashcards
El Estado es una persona jurídica
Una de las características del derecho administrativo fue reconocer que el Estado es una persona jurídica y que este tiene órganos que actúan por ella.
- derecho público y derecho administrativo utilizan técnica de la personificación de la persona jurídica y agregan técnica del órgano jurídico.
Entonces tenemos: Gobernantes o personas jurídicas públicas (Estado, municipalidades, servicios públicos) y órganos que están exentos dentro de esta persona jurídica que se vinculan y relacionan con la ciudadanía, las personas o los administrados.
Todo esto es relevante en cuanto esta vinculación tiene forma de una relación jurídica.
- Es un gran avance decir que entre el Estado, los servicios públicos, los órganos públicos y los ciudadanos se forman autenticas relaciones jurídicas que están dominadas por un derecho objetivo y preestablecido.
- ambas partes están sujetas al mismo derecho y además, así como esta relación está tratada por una disciplina que es el derecho administrativo a esta relación le llamamos “relación jurídico administrativa”.
así como en el derecho civil de un contrato nace una relación jurídica entre acreedor y deudor, y en el derecho procesal se forma una relación jurídica entre las partes y el tribunal, en el derecho administrativo se forma una relación jurídico administrativa.
- y esto permite explicar mucho mejor figuras como la expropiación.
Los sujetos de la relación jurídica administrativa
Por una parte están los gobernantes (la administración) y por otra los gobernados (administrados, ciudadanos o particulares).
Los gobernantes utilizan técnica de la personificación, esto es, actúan como personas jurídicas (Eº, Gobiernos Regionales, Municipalidades), son sujetos de derecho.
- y las personas jurídicas tienen órganos en su interior (metáfora de comparar al ser humano con la persona jurídica).
A los gobernados se les llama administrados, ciudadanos o particulares.
Administrados, ciudadanos y particulares
Estos términos se utilizan para significar aquellos que pueden ser centro del objeto de actuación de la administración.
Administrados:
· Muy utilizado en legislación del S. XIX y se hace más fuerte en el S. XX.
· Críticas:
- se vincula a España Franquista.
- Soto Kloss dice que las personas no son cosas, no son objetos de derecho sino sujetos de derecho, y por tanto no se administran sino que se gobiernan.
Ciudadanos:
· parece ser más respetuoso con la calidad de persona.
· Problema: desde POV constitucional ciudadano es quien además de derechos civiles tiene derechos políticos (sufragio activo y pasivo). Pero hay personas que no son ciudadanos y si pueden ser objeto del actuar de la administración:
- un menor adulto que actúa dentro de su peculio profesional.
- una empresa (Bancos, Clínicas, Farmacéuticas, Mineras).
Particulares:
· Parecer ser mejor denominación porque da cuenta de los intereses de los sujetos de la relación administrativa.
- Administración persigue intereses generales.
- Particulares persiguen intereses individuales.
· Pero parece ser un concepto anodino.
La Persona Jurídica
la administración (y en geneal el Estado) actúan como persona jurídica
A) Antecedentes:
· Primero se separa la Corona (que tiene patrimonio distinto) del monarca.
· Después la teoría del fisco.
· Teorías de las personas jurídicas:
- desde POV organicista: entiende que la persona jurídica es una entidad real distinta de sus miembros: es una entidad real, tiene su propia voluntad a través de sus órganos, y es capaz de incurrir en responsabilidad civil y penal.
- desde POV de la teoría pura del derecho: entiende que el concepto de persona solo se reduce a un centro de imputación de consecuencias jurídicas, identificando al Eº con un OJ.
B) Importancia de que el Estado o entidades sean personas jurídicas:
1) Permite que la administración tenga auténticas relaciones jurídicas con los particulares, que están regidas por un derecho objetivo y preestablecido.
2) Permite entender que la administración es titular de un patrimonio, lo que le permite actuar jurídicamente.
- y es una garantía para los administrados: si se demanda a la administración esta tiene más patrimonio que el funcionario determinado.
3) Permite organizar de mejor forma la estructura de la administración del Estado (El Estado y otras personas jurídicas públicas).
- problema del conceptualismo.
El Órgano Público: la teoría del órgano
¿Por qué existe esta teoría? ¿Por qué es tan útil?
Busca explicar como las personas jurídicas pueden actuar en el mundo de la naturaleza.
- que los actos de la persona natural que actúa por la persona jurídica se imputen a esta y no a aquel.
· El Estado, los servicios públicos y las municipalidades no tienen una existencia real en el mundo natural.
¿Existe el Estado?
a) Mundo de la naturaleza.
b) Mundo de la cultura: acá está el Eº y Kelsen dice que es un ordenamiento jurídico: el Eº existe porque nosotros lo creamos a través de normas (es una realidad cultural porque existe en base a normas).
Pero acá está el punto: estas entidades que se crean a través de normas (el Estado, servicios públicos, las municipalidades) deben actuar y lo deben hacer a través de personas físicas, personas naturales.
La pregunta es entonces ¿Cómo se explica esta relación que se produce entre la persona física y el Estado de manera que los actos que realiza la persona natural no se imputen a esta sino al Estado o persona jurídica de que se trate?
- ej: si el Estado vende bien fiscal en la escritura pública va a salir que comparece X y delegado presidencial regional en representación del fisco; el delegado presidencial regional que firma es una persona natural; pero el contrato es con el Estado ¿cómo se explica?
1) Teoría de la representación: viene de Von Savigny y el derecho civil y nos dice que hay una ficción en virtud de la cual los efectos de lo realizado por el representante se radican no en este sino que en el representado.
· Problema: solo produce imputación parcial del acto a la persona jurídica.
- los efectos se radican en la persona jurídica, pero el acto lo sigue realizando la persona natural.
- lo pero lo que se quiere lograr es que el autor del acto sea la persona jurídica (ej: una municipalidad) y no la persona natural que lo representa (ej: el alcalde).
2) Teoría del Órgano: desarrollada por Otto von Gierke y nos dice que hay una persona natural y esta va a integrar a un órgano público a través de un procedimiento que se denomina investidura.
- cuando la persona natural está investida por la investidura pasa a ser titular del órgano público. Así, por ejemplo, el PdlR es un órgano del estado y el alcalde es un órgano de una municipalidad.
- cuando el titular del órgano público actúa dentro de su competencia su actuar se imputa a la persona jurídica (así, si se estima que una expropiación fue ilegal no se demanda a X SEREMI de Obras Públicas, sino que al Estado de Chile).
Lo importante es que un órgano está compuesto de un titular y existe un ámbito de competencia.
- y órganos públicos pueden ser unipersonales o colegiados.
Personas jurídicas de derecho público y relación jurídica de derecho público
Clásica división de las personas:
1) Personas naturales.
2) personas jurídicas:
a) persona jurídica de derecho privado.
- Corporaciones.
- Fundaciones.
- Sociedades.
b) persona jurídica de derecho público.
¿Qué diferencia a una persona jurídica de derecho privado de una de derecho público?
a) El fin que persigue: fin público o general; fin particular.
- Crítica: hay empresas estatales que se rigen por lógica de mercado y persiguen el lucro; hay empresas privadas que satisfacen fines públicos.
b) Prerrogativas: PJ de derecho público teinen prerrogativas que las personas jurídicas de derecho privado no tienen.
- crítica: hay empresas privadas que tienen ciertas prerrogativas.
c) Intervención del Eº.
d) Como se constituyen: ley V/S contrato.
- crítica: hay sociedades que nacen por ley.
e) como se encuadran: cual es el marco jurídico en que se encuadran las personas jurídicas (derecho público o derecho privado).
- crítica: la administración a veces se rige por el derecho privado.
· Todas estas teorías son criticables, y finalmente esta conceptualización y clasificación de las personas lleva a confusión (conceptualismo en exceso).
Tema de las confesiones religiosas (evolución):
· en 1925 la Iglesia se separa del Estado.
· CS sigue sosteniendo que la Iglesia Católica es una persona jurídica de derecho público.
· ¿que ocurre con las demás confesiones religiosas?
- Ley de confesiones religiosas en 1999: si la creencia está en el fuero interno lo lógico es que la confesión religiosa sea persona jurídica de derecho privado, pero esta ley establece que toda confesión religiosa que deposite sus estatutos en el Ministerio de Justicia será una persona jurídica de derecho público (es extraño y ha llevado a ridículos con “la confesión de la Trompeta”).
Ahora ¿qué significa que personas jurídicas tengan carácter de persona jurídica de derecho público? No forman parte del Estado, no pueden obligar a sus integrantes, ¿tienen alguna potestad? no pueden expropiar, no pueden imponer obligaciones.
- única potestad es que pueden celebrar matrimonios, pero se debe inscribir en el registro civil ocho días después.
- beneficio tributario: CPR dice que no pagan contribuciones de bienes raíces.
Lo mismo ha pasado con cuerpo de bomberos que se ha intentado darle carácter de persona jurídica de derecho público por la Jª.
Nuevamente acá aparece el problema del conceptualismo y como este nos traiciona.
Solución: lo que interesa más que la persona es la relación jurídica.
- si Aª celebra CV se regula por el derecho privado.
- si se realiza expropiación se regula por el derecho público.
· El problema es que se hace vinculación entre la forma en que se constituye persona jurídica y el régimen jurídico aplicable, pero es un error, el régimen jurídico se aplica a la RELACIÓN JURÍDICA.
- la importancia vendrá una vez determinado el derecho aplicable (una segunda etapa): por ejemplo, si la Aº celebra CV se aplica el derecho privado, pero como es una entidad pública debe hacer una licitación pública.
Teoría del órgano: requisitos para que se produzca la imputación
1) Investidura regular: qué la persona natural esté investida de forma regular.
- la investidura es (def) un procedimiento a través del cual una o más personas naturales pasan a ser titulares de un órgano público.
- la investidura puede ser muy compleja (por ejemplo un cargo público que requiera de elección popular) o muy simple (el simple nombramiento):
2) Competencia: que persona investida de forma regular actúe dentro del ámbito de su competencia.
3) Forma: que se respete l forma.
¿Lo mismo que el art. 7 CPR? No exactamente, ya que el art. 7 se refiere a la validez del acto y acá se esta discutiendo si el acto le es imputable al Estado, si le pertenece al Estado, lo que es anterior.
Dificultades que plantea la investidura en relación a la imputación
1) Nombramiento irregular: ya sea porque quien es nombrado no contaba con requisitos o porque hubo un fraude electoral.
- ej: se nombra alcalde a sujeto que no reúne tales requisitos.
2) Ilegalidad temporal:
- anticipación de funciones.
- prolongación en funciones.
3) El funcionario de hecho: el funcionario de hecho es una persona que de manera espontanea, sin ninguna investidura, asume funciones públicas y estas le son imputables al Eº.
- mayor desarrollo en Italia.
- ej: Catástrofe y sujeto X para restablecer el orden requisa alimentos, medicamentos, y materiales de construcción y todos creen que es una autoridad y después desaparece. Después supermercado le dice al Eº que le pague indemnización y este dice que no es un funcionario por lo que sus acciones no le son imputables a el. Supermercado deberá acreditar que es un funcionario de hecho.
Soluciones:
Solo está regulado expresamente lo que pasa en el caso 1) el nombramiento irregular.
art. 63 de LBGAE dice que “la designación de persona inhábil será nula”, pero que los actos dictados en el intertanto del nombramiento y la declaración de nulidad son válidos.
· Ej: la persona jurídica (Eº, SP, Municipalidad) adjudica contrato, ejerce una medida disciplinaria u otorga un subsidio.
En principio todos estos actos son nulos o peor aún, no son imputables al Estado.
Pero OJ acepta:
- que los actos se imputen al Esatdo.
- que los actos sean válidos.
· Esto viene del estatuto administrativo y de la ley de enjuiciamiento civil, que viene de las partidas y esto viene del digesto: Barbarius Philippus era un esclavo que fue nombrado pretor; Ulpiano se pregunta que que pasa con los actos que este dictó y los valida en base a la buena fe de terceros.
- es lo que los civilistas tratan como “error común”.
¿Qué pasa con 2) ilegalidad temporal y 3) funcionario de hecho? No hay regulación ¿se produce imputación al Eº o no? Dª y Jª ven el caso particular: si cualquier persona de juicio medio no se hubiera dado cuenta de la irregularidad y hay BF se produce la imputación.
- pero si es clara la irregularidad no se produce la imputación.
- y en estos casos lo que se discute es la imputación del acto, no la validez (ausencia absoluta de investidura, procediendo y forma).
El administrado: ¿situación pasiva?
Distintas denominaciones: administrados, ciudadanos o particulares.
1) El particular no está en una situación pasiva o de puro sometimiento ante la administración. El particular si bien tiene obligaciones también tiene derechos (ej: en ejercicio más patentes de potestades públicas, como una expropiación, el expropiado siempre tiene derecho a que se le pague indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado).
- el estatuto jurídico de los particulares frente a la administración no es solo pasivo, sino que activo.
- puede exigir respeto y promoción de DDFF y otros derechos, como derecho a la transparencia y a la información.
El administrado: clasifiaciones
Las desarrolla Otto Mayer (pero son anteriores).
Clasificación que reconoce la CGR.
1) Administrado simple: RG es que todos somos administrados simples y hay una aplicación estricta del Pº de legalidad.
- así se dice que hay una “supremacía general de la administración”.
2) Administrados cualificados: No están frente a la administración en el mismo lugar que todos, sino que están más insertos en esta. Estos son:
a) Los funcionarios públicos: tienen deber de obediencia ante el jefe de servicio, y deben cumplir lo que se les ordene a menos que sea ilegalidad manifiesta (la vinculación a la administración no es expresa en la ley, sino que por el deber de obediencia hay otras vinculaciones).
- ej: CGR dice que todos los funcionarios públicos deben resguardar la probidad administrativa y ejercer un desempeño de funciones leal y honesto ¿y que es probidad administrativa y desempeño leal y honesto de la función? Lo que diga el jefe de servicios (no la ley).
Pero autores dicen que hay otros administrados que están en una situación muy parecida a la de los funcionarios públicos.
b) Quienes están en un recinto penitenciario deben cumplir las ordenes de gendarmería.
c) Soldados y conscriptos en servicio militar.
d) paciente en hospital público.
e) estudiante en establecimiento público.
· Autores dicen que se hace más flexible el Pº de legalidad.
¿Cuál es el problema?
La administración trata de crear potestades públicas creando administrados cualificados.
- ej: Ayuntamiento de Madrid dicta reglamento taurino y cuando se recurre su defensa es que la competencia para regular esta actividad es que cuando se compra un ticket para ir a la plaza de toros se está bajo las reglas de la administración y por tanto son administrados cualificados.
- caso Antuco: se hace salir a conscriptos en temporal y mueren. La sentencia dice que el tipo penal es el de incumplimiento de deberes militares ¿donde están los deberes militares? Corte dice que en la ley y también en la práctica o cultura militar, y una ministra de corte que militares están en una situación especial frente a la administración.
Dª dice que siempre debe haber Pº de legalidad, pero que en caso de administrados cualificados la relación es tan intensa que hay potestades generales.
La Potestad Pública
Santi Romano (famoso por su teoría institucional del derecho) explica algo muy difícil de explicar ¿Cómo se comprenden los poderes jurídicos que tiene el Estado?
a) Antiguamente se recurría al derecho privado: en la época medieval se confundían soberanía y propiedad, por lo que para ser soberano hay que ser propietario.
b) Hugo Grocio dice: hay que separar la soberanía de los derechos, una cosa es que el estado sea soberano y tenga poder general sobre súbditos y otras cosas son los derechos que puede tener los súbditos y el estado.
- Andrés Bello sigue a Grocio y dice que existe un dominio inminente (Estado) y un dominio útil (particular).
c) Santi Romano dice: la soberanía es un concepto que el estado frente a otros estados, pero la relación del estado con sus súbditos no se explica en base a la soberanía, sino que lo que hay es una potestad pública.
- el OJ le entrega al Estado y a la Administración potestades públicas.
Potestad pública (def): una situación jurídica de poder o activa que, previa atribución legal, habilita a los órganos de la Administración para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de terceros, aun en contra de su voluntad, y/o ejecutar actos materiales que permitan alterar el estado de cosas existentes.
No es un derecho subjetivo, es una situación jurídica de poder distinta, donde la Aº puede:
- crear situaciones jurídicas: por ejemplo otorgar un subsidio.
- modificar situaciones preexistentes.
- extinguir situaciones jurídicas: por ejemplo, en la expropiación.
- altera el estado material de cosas existentes: por ejemplo desalojar una toma ilegal.
¿Por qué es distinta la potestad pública a un derecho subjetivo?
¿Por qué no se puede decir que la Aº tiene “derecho a expropiar”, “derecho a sancionar” o “derecho a clausurar”?
Las diferencias están:
1) Origen:
- PP solo pueden tener su origen en la ley.
- DS puede, pero no siempre tiene origen en la ley (principal fuente es el contrato).
2) En cuanto a la determinación de su objeto:
- Derecho subjetivo por RG tiene muy determinado el objeto y un sujeto pasivo (X me debe Y) (quizás excepción en los derechos reales).
- la potestad pública es una facultad genérica en la que no se puede saber a priori respecto a que o quien se va a ejercer (no se sabe a priori a quien se va a expropiar).
3) En cuanto a su disposición:
- por RG los derechos subjetivos se pueden renunciar, transmitir y transferir (hay excepciones).
- las potestades públicas no se pueden renunciar, transmitir o transferir, ya que implican tanto un poder como un deber.
- cuando existía identidad entre soberanía y propiedad se podían vender los cargos (Montesquieu vendió su cargo).
4) En cuanto a su carácter prescriptible:
· DS por RG prescriben; PP son imprescriptibles.
- el hecho de que no se ejerza potestad pública no significa que se pierda por prescripción extintiva.
- el hecho de que tercero ejerza potestad pública durante mucho tiempo no significa que lo adquiera por prescripción adquisitiva (ej: quien por 20 años cobra estacionamiento en playa).
5) En cuanto a su embargabilidad:
- derechos subjetivos son embargables.
- potestades públicas son inembargables.
Discusión respecto a dominio de bienes públicos
Hauriou dice que las calles (bienes públicos) son del estado, pero este tiene un dominio especial sobre las mismas, un dominio público que es: inalienable, imprescriptible e inembargable.
A mediados del S. XX jurista español Jose Luis (ver como se llamaba, creo que Palomeque) dice que Hauriou se equivoca, que el Estado no tiene este dominio público, sino que lo que tiene son potestades públicas para administrar las calles, el litoral, las aguas, etc., y estas potestades públicas son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
- ej: si se quiere extraer agua de caudal natural uno no debe ver quien es el dueño, sino quien administra las mismas (Dirección general de aguas); en el litoral la autoridad marítima; en las ferias libres las municipalidades.
Historia del pescador (peces son res nullius, no tienen dueño, pero el Estado no requiere declararse dueño de los peces para administrar los recursos biológicos, basta que el OJ le atribuya potestades públicas).
la historia quiere decir que el Estado para administrar bien o servicio no tiene que declararse dueño, sino que debe tener una potestad pública.
- uno puede ser dueño de un bosque o de un terreno, pero el estado puede administrar y por ejemplo si se quiere construir se necesita permiso.
