u8 Flashcards
UNIDAD 8
EL PRESUPUESTO
a) El presupuesto público.
En materia financiera, a diferencia de sus otras actividades, los estados modernos tienen una
actividad planificada en forma precisa; el conjunto de sus gastos y sus recursos es previsto con
adelanto, generalmente para un año, según un cuadro detallado que tiene carácter obligatorio. En
principio, ningún gasto puede ser efectuado ni ningún ingreso percibido fuera de los incluidos en
el plan. Este programa financiero anual es lo que se denomina presupuesto.
Concepto.
Puede decirse, entonces, que el presupuesto es
un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos, y gastos estables y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado, que generalmente es de un año.
Origen y Evolución.
El presupuesto tuvo un origen
netamente político, y sus primeros antecedentes buscárselos en
Inglaterra. En 1215 los barones del reino lograron un triunfo sobre el monarca al lograr que se
estableciera en la Carta Magna que ningún tributo podía ser establecido sin el consentimiento del
Consejo del Reino. El concepto se reproduce en la Petición de Derechos de 1628 y culmina en
1689 con la sanción del Bill de Derecho de los Lores y los Comunes, donde se establece que es
ilegal toda cobranza de impuestos sin el consentimiento del parlamento.
Además se separaron las finanzas de la corona de las finanzas de la Nación, diferenciándose los
gastos del Estado (lista civil) de los gastos del soberano, y refiriéndose que ciertos gastos
periódicos fuesen aprobados anualmente por el parlamento. Esta originaria versión del
presupuesto se desarrolló progresivamente en Inglaterra durante los siglos XVII y XVIII,
aplicándose en Francia y en resto del continente a partir del siglo XIX.
Puede observarse que el presupuesto ha sido el resultado político de las luchas por la supremacía
entre en soberano y los representantes del pueblo. Estos últimos consiguieron, primero, hacer
admitir al rey que ningún impuesto podía ser establecido sin el consentimiento de los
representantes del pueblo, y luego lograron controlar el empleo de los fondos que habían votado,
o sea, los gastos públicos. Posteriormente, se obtuvo como conquista que la percepción de
impuestos fuera autorizada solo por un año y, por consiguiente, que tanto gasto como recurso
debieran ser autorizados anualmente.
Presupuesto Económico y Presupuesto Financiero.
La concepción moderna considera que el equilibrio del presupuesto está profundamente ligado a
la vida económica del país. Ante los problemas del Estado moderno, pierde importancia relativa el
concepto de equilibrio presupuestario, como mero equilibrio contable entre recursos y gastos en
el transcurso de un año. Se piensa que de nada vale ese equilibrio contable, si toda la actividad
económica de la nación está desquiciada, por ejemplo, por el atraso y el subdesarrollo. Así, puede
suceder que un Estado tenga un presupuesto contablemente equilibrado, pero que presenta un
grave desequilibrio en su balanza de pago.
En este caso, evidentemente es más importante aumentar los gastos para tratar de sustituir
importaciones, aunque ello traiga déficit, y no tratar de mantener ese equilibrio presupuestario
contable. Lo que sucede es que las finanzas modernas se preocupan más del equilibrio general
económico.
Presupuesto Económico y Presupuesto Financiero.
Esto ha llevado a distinguir presupuesto financiero y presupuesto económico o nacional.
El presupuesto financiero es aquel que hemos estudiado hasta ahora: es el acto de predicción y
autorización de ingresos y gastos estables. El presupuesto económico o nacional, en cambio, es
aquel que refleja toda la actividad económica de la nación. Comprende la contabilidad pública y
también la contabilidad privada de la nación, y de esta manera, el presupuesto financiero pasa a
ser una parte del presupuesto nacional. Esto no significa que el presupuesto nacional absorba o
sustituya al financiero, sino que lo completa y amplía la noción. A su vez el presupuesto nacional
es parte de algo más amplio todavía la planificación.
Formulaciones Clásicas y modernas sobre el tema.
Si bien la tendencia hacia los presupuestos dobles es reciente en la forma de como actualmente
se concibe, las teorías tradicionales reconocían que los gastos normales del Estado debían
distinguirse de los excepcionales, y los gastos productivos de los improductivos.
La primera distinción aplicaba el criterio de la regularidad, y entonces, mientras el presupuesto
ordinario iban los gastos que se producirán periódicamente, “el presupuesto extraordinario
contenía los gastos accidentales e imprevisibles” (gastos, catástrofe, terremotos, inundaciones,
etc.).
La segunda distinción (gastos productivos e improductivos) aplicaba el criterio de productividad, y
consideraba que en el presupuesto ordinario debían estar comprendidos los gastos improductivos
(aquellos destinados a asegurar la marcha de la administración y satisfacer las necesidades
corrientes), en tanto que en el presupuesto extraordinario se incluían los gastos productivos como
los de la inversión. Sin embargo, en la actualidad estas consideraciones han perdido vigencia y
han sido reemplazadas. Ciertos gastos aparentemente excepcionales en un periodo breve, llegan
a ser periódicos en un mayor lapso de tiempo. Asimismo, el criterio de productividad o
improductividad de ciertos gastos es discutible (no todos los gastos de inversión son productivos
y, por otra parte, ciertos gastos de funcionamiento pueden ser considerados productivos, por lo
menos en forma mediata).
Presupuestos múltiples, funcionales y por programas.
Las nuevas concepciones no se atienen a estos criterios, pero estiman necesario que existan, por
lo menos, dos presupuestos con contenido diverso, aunque ello no obsta a que estén
comprendidos dentro de un solo instrumento.
En el presupuesto de explotación u operación deben comprenderse los gastos normales para el
funcionamiento de la administración y la atención de los servicios a su cargo, las cargas
permanentes de la administración, el servicio de la deuda pública y los gastos de conservación de
los bienes patrimoniales.
En el presupuesto de capital o de inversión se incluyen aquellos conceptos que se incorporan al
patrimonio del Estado que incrementan su capital, tales como obras públicas y adquisición de
bienes de uso o de producción, cuya incorporación al patrimonio estatal tiene el carácter de
inversión. Es decir que los criterios de regularidad y productividad se sustituyen por el de finalidad
de los gastos. Carece, pues, de significado que los gastos se produzcan regular o accidentalmente,
o que sean remunerativos o no. Lo que interesa es el objetivo que el gobierno procura obtener
mediante estos gastos.
Otra moderna técnica presupuestaria es la de los presupuestos funcionales. El sistema consiste en
remplazar la tradicional especificación detallada de gastos (principio de la especialidad) por un
régimen de asignaciones globales en favor de los funcionarios encargados de los servicios
especiales. La ley fija el máximo autorizado para cada sección, determinando la forma más eficaz
de realización según cálculos previos. En este método, no se presta tanta atención a la utilización
de las partidas presupuestarias, como el control de la eficacia de los servicios de la administración
pública. Como puede verse, el presupuesto funcional prescinde de la especificación detallada de
los gastos y, en cambio, los agrupa según las funciones que ellos deben cumplir. Se pone de
relieve las cosas que el Estado hace, ante que las cosas en que el Estado gasta. Se asignan,
entonces, sumas globales a las distintas funciones, y los jefes de las entidades destinadas a
cumplir esas funciones deben distribuir las erogaciones según las exigencias reales. Si bien este
sistema dificulta el control presupuestario y requiere mayor responsabilidad de los
administradores, se estima que es más adecuado a la expansión del sector público, tanto en
cuanto al volumen de los gastos como a la cada vez mayor participación del Estado en la vida
económica y social de la Nación.
Un método que consiste en un perfeccionamiento del anterior es el que se consigna con el
nombre de “presupuesto por programas”. Esta técnica consiste en que cada una de las grandes
funciones del Estado agrupa los gastos según programas o planes a realizar y según las actividades
concretas que deben cumplirse para ejecutar esos programas. Los programas establecen metas
concretas a cumplir y vinculan los gastos con los resultados obtenidos de manera tal de posibilitar
la mediación de la eficiencia estatal según los fines de la programación, y no limitar limitándose a
una mera contabilización de los gastos según la técnica tradicional.
A su vez, se distinguen dos grandes grupos de programa: los que ponen énfasis en el
funcionamiento, o sea, los referidos a la prestación de servicios públicos, y los que ponen énfasis
en la inversión, referidos a obras y trabajos públicos. Este método, del presupuesto por programa,
ha adquirido gran actualidad y ha comenzado a aplicarse en nuestro país tanto en la esfera
nacional como en las esferas provinciales.
b) Naturaleza Jurídica del Presupuesto: Ley formal y/o material u ordinaria.
En los Estados modernos, el presupuesto adopta la forma de una ley, y en consecuencia, para su
elaboración, deben cumplirse todos los requisitos exigidos por la Constitución.
Se discute doctrinariamente si el presupuesto es una ley sólo formal, sin contenido material, o si
se trata, por el contrario, de una ley perfecta con plenos efectos jurídicos, al igual que todas las
leyes materiales. La mayoría de la doctrina se inclina por la primera postura, mientras que otros
autores están en la segunda posición.
Ésta es una cuestión cuya solución debe buscarse en el marco del derecho positivo de los distintos
países.
Aceptando que fuera válida la distinción entre “ley material” y “ley formal”, lo cual de por sí ya es
muy discutible, y tomando como base el significado que se atribuye a tales expresiones, el hecho
de que la ley presupuestaria sea sólo una ley formal, o que contenga, por lo contrario, normas
sustanciales creadoras de reglas jurídicas generales o especiales, depende del alcance o
limitaciones que cada país asigne a la ley de presupuesto.
En relación a nuestro país, concordamos con la corriente que asigna al presupuesto el carácter de
ley formal. Con respecto a los recursos, el presupuesto sólo los calcula, pero no los crea, ya que
están establecidos por otras leyes, con total independencia de la ley presupuestaria.
En cuanto a los gastos, la ley de presupuestos tampoco contiene normas sustanciales, pues se
limita a autorizarlos, sin obligar por ellos al poder ejecutivo a realizarlos.
La única obligación del poder ejecutivo consiste en no sobrepasar el límite máximo autorizado por
la ley, ya que ese es justamente el objetivo del presupuesto en relación a los gastos. Esta ley, si
bien no tiene jerarquía constitucional, tiene el claro propósito de limitar el presupuesto a su
función formal de acto gubernamental, cuyo objetivo es autorizar los gastos a realizar en el
próximo año, y a calcular los recursos probables con que se solventarán esos gastos.
Desde otro punto de vista, puede sostenerse que el presupuesto es un plan de gobierno, ya que
es la expresión de un programa político manifestado en un actuar futuro.
Es también un plan de administración, dado que la prestación de los servicios públicos y el
cumplimiento de otras actividades administrativas que requieren gastos, dependerán, tanto en
cuanto a su funcionamiento como a su eficacia, de las partes presupuestarias correspondientes
c) Principios presupuestarios.
Existen principios presentes en la confesión y contenido del presupuesto que tienen por objeto
establecer un manejo ordenado de las finanzas de un Estado.
Unidad.
Uno de los principios tradicionales del presupuesto exige que todos los gastos y recursos del
Estado sean reunidos o agrupados en un único presupuesto, es decir en un único documento para
su aprobación legislativa.
En nuestro país, el presupuesto se confecciona siguiendo en líneas generales el principio de la
unidad, y según las últimas reformas, se han suprimido las cuentas especiales y se han
incorporado al presupuesto general los recursos y gastos de las entidades descentralizadas.
No obstante, se han acogido en alguna medida las nuevas tendencias, al dividirse el presupuesto
en dos secciones distintas: una en la cual se agrupan los gastos de funcionamiento o de
operación, y otra que agrupa los gastos de inversión o capital.
En la primera sección están los gastos derivados del normal desenvolvimiento de los servicios
estatales y los servicios de la deuda pública, mientras que en la segunda sección se hallan los
gastos que incrementan el patrimonio nacional mediante la adquisición de bienes de uso o
producción, y ejecución del plan anual de obras.
La ley 24156 estatuye el principio de unidad en el art.12 pero en su art.23 contempla las
excepciones a la prohibición al establecer algunos rubros en los que se admite el fin de atender
específicamente el pago de determinados gastos.
Universalidad.
Según este principio, no puede haber compensación entre gastos y recursos, es decir que tanto
unos como otros deben figurar consignados por su importe bruto, sin extraer saldos netos.
Sin embargo, y tal como ocurre con la unidad, la ampliación de funciones del Estado ha conducido
a poner en duda la utilidad de esta regla, especialmente en lo concerniente a actividades
industriales y comerciales realizadas por empresas estatales. En estos casos, se cree conveniente
prescindir del principio de universalidad y trasladar al presupuesto únicamente el saldo neto, ya
sea positivo o negativo, que resulta de la gestión de tales organismos.
Tal es la orientación de nuestro régimen presupuestario nacional. En principio se adopta el
principio de universalidad, al establecerse que “los recursos y las erogaciones figuraran
separadamente y por su importe íntegro, no debiendo en caso alguno compensarse entre sí”.
Pese a ello, se admite la derogación del principio en lo que respecta a las entidades que
desarrollan actividades industriales y comerciales, estableciendo que únicamente se computarán
en el presupuesto general los aportes para cubrir los déficit de explotación o sea, saldos
negativos netos.
La ley 24156 adopta el principio con agregados importantes ya que no solo prohíbe las
compensaciones sino que exige datos de los resultados obtenidos, y también de la correlación de
bienes y servicios con la gestión prometida.
Especialidad.
Esta regla, llamada también de la “especificación de gastos”, significa que la autorización
parlamentaria de los gastos no se da en forma global, sino que se concede en forma detallada
para cara crédito. Se aduce en favor de este principio que si se dieran autorizaciones “en bloque”,
sería prácticamente imposible controlar la materialización de los gastos con los destinos previstos
en la autorización.
No afectación de recursos.
Este principio tiene por objetivo que determinados recursos no se utilicen para la atención de
gastos determinados, esto es, que no tengan una (afectación especial), sino que ingresen en
rentas generales, de modo tal que todos los ingresos entren en un fondo común y sirvan para
financiar todas las erogaciones.
Esta regla es adoptada en nuestra ley de contabilidad nacional en lo que respecta a los gastos de
funcionamiento, pero en la realidad actual existen numerosos e importantes recursos afectados
en forma especial (por ejemplo, el impuesto a la primera transferencia en el mercado interno de
automotores, destinado a gastos de Vialidad, contribuciones especiales para fondos diversos,
etc.).
El art. 23 de la ley 24156 adopta este principio aunque aclara que no rige para los ingresos
provenientes de las donaciones, legados o herencias a favor del Estado Nacional, y con destino
específico. Tampoco rige este principio para los recursos que por leyes especiales tengan
afectación específica.
Anualidad.
Este principio designa el término de aplicación del presupuesto. Conforme al criterio clásico debe
ser anual y no necesita ser votado más que una sola vez para todo el año financiero. El año
financiero tiene que coincidir con el año calendario. Actualmente es así, pero antiguamente el año
financiero comprendía desde el 1 de Noviembre hasta el 31 de Octubre.
Equilibrio.
Un presupuesto es equilibrado cuando durante su vigencia los gastos y recursos totalizan sumas
iguales. Es deficitario cuando los gastos exceden a los recursos, y tiene superávit cuando queda un
remanente positivo, o sea cuando los recursos son superiores a los gastos.
Además podemos mencionar otro principio elemental, que es la “transparencia”, y consiste en
dotar de adecuada publicidad sobre sus aspectos esenciales. Esta información debe ser
proporcionada en forma clara y comprensible aun para personas de instrucción elemental.
d) Etapas de las dinámicas presupuestarias: Preparación y elaboración.
Se acepta actualmente que la preparación del presupuesto corresponde al poder ejecutivo.
Según las diversas modalidades de preparación del proyecto presupuestario por parte del
ejecutivo, el papel recae en uno u otro miembro de ese poder. Así, en Inglaterra la intervención
del casiller del Tesoro es preponderante y ello le confiere una importancia política muy grande. En
cambio, en los Estados Unidos la responsabilidad, del presupuesto corresponde al presidente de
la Nación.
En la República Argentina la responsabilidad de la preparación presupuestaria recae sobre el
presidente como jefe del poder ejecutivo (art.12, ley de contabilidad). El órgano específico de
preparación es el Ministerio de Economía. En este Ministerio se centralizan las estimaciones y
cálculos de las diversas dependencias estatales.
Con estos elementos, se elabora el proyecto que es sometido a la consideración del presidente de
la Nación. En uno o varios acuerdos de ministros se examina el proyecto, y una vez redactado de
forma definitiva, se remite al Congreso para su sanción, acompañado de un mensaje explicativo.
Como los problemas de preparación presupuestarias son arduos y complejos se ha creado un
organismo especializado, denominado Oficina Nacional del Presupuesto, dependiendo de la
Secretaria de Hacienda, que en la práctica cumple las delicadas tareas de elaboración del
presupuesto.
Tratamiento parlamentario.
Así como se reconoce al poder ejecutivo la facultad de preparar el presupuesto, también es
unánime el reconocimiento de que en los Estados de derecho y en épocas de normalidad
constitucional su sanción corresponde al poder legislativo.
Nuestra Constitución nacional no establece en cuál de las cámaras que constituyen el Congreso
debe iniciarse la consideración del proyecto, pero ello está resuelto por la ley nacional de
contabilidad, cuyo art.12 dispone que el proyecto debe ser remitido a la Cámara de Diputados,
que actuará como cámara de origen. Según la misma ley, el ejecutivo debe remitir al Congreso el
proyecto antes del 15 de septiembre de cada año (ley 16.662). Si así no lo hace, la Cámara de
Diputados debe iniciar la consideración del asunto tomado como anteproyecto el presupuesto en
vigencia. Esta disposición tiene por objeto evitar que por omisión del ejecutivo se genere
dificultades financieras para el país.
Dentro de la legislación comparada existen dos sistemas en cuanto al procedimiento de
consideración del presupuesto:
a) La mayoría de los países (Francia, Italia, Estados Unidos, Brasil, Argentina, etc.) establecen que
el poder legislativo puede modificar el proyecto del ejecutivo.
b) Según el sistema inglés, en cambio, el parlamento sólo puede aceptar o rechazar en bloque el
proyecto, sin poder establecer modificaciones.
Debe destacarse, no obstante, que en lo que respecta al primer sistema, las facultades
parlamentarias encuentran, por lo general, limitaciones para evitar abusos del Congreso atinentes
especialmente al incremento de gastos. En algunos países, estas limitaciones están contenidas en
la Constitución (por ejemplo, el caso de Francia e Italia); en otros casos, los límites derivan de
leyes ajenas a la Constitución (caso de la República Argentina).
En nuestro país, la ley de contabilidad establece que toda ley que autorice erogaciones debe
determinar el recurso correspondiente (art.15, ley de contabilidad), y que en el presupuesto no
puede incluirse disposiciones ajenas a él (art.18, ley de contabilidad).
Sanción y promulgación.
Una vez sancionado, el presupuesto pasa, como todas las leyes, al poder ejecutivo para su
aprobación y promulgación. Si el presidente no observa lo sancionado en el plazo de diez días, el
presupuesto se considera aprobado y adquiere fuerza obligatoria.
Según lo establecido en el art.72 de la Constitución, el presidente tiene el derecho de “veto”, que
consiste en la facultad de desechar, en todo o en parte, el proyecto sancionado, devolviéndolo
con sus objeciones a la cámara de origen para una nueva consideración.
Si al tiempo de iniciarse el ejercicio no tuviese aún vigencia legal el presupuesto, debe regir el que
estuvo en vigencia el año anterior, a los fines de la continuidad de los servicios, lo cual no se
refiere a los créditos sancionados por una sola vez, cuya finalidad estuviera satisfecha (ley de
contabilidad nacional, art.13).
Ejecución.
Una vez en vigencia legal, el presupuesto comienza la fase de su ejecución, tanto en cuanto a
los gastos como a los recursos. Las operaciones de ejecución en materia de erogaciones, son las
que revisten mayor importancia jurídica desde el punto de vista presupuestario, mientras que en
lo relativo a ingresos, la función que cumplen otros organismos estatales es de gran trascendencia
y complejidad, pero ajena al presupuesto.
Cierre del ejercicio: Sistema de caja y de competencia.
La complejidad de las funciones estatales torna imposible comprender todas las operaciones
presupuestarias (gastos y recursos) dentro del lapso de tiempo que él comprende. Existen dos
sistemas para referir los gastos y recursos a determinado ejercicio presupuestario. El presupuesto
de caja o de gestión y el presupuesto de competencia.
En el presupuesto de caja se consideran únicamente los ingresos y erogaciones efectivamente
realizados durante el período presupuestario, con independencia del origen de las operaciones.
Según este sistema, las cuentas se cierran indefectiblemente en el término del año financiero y,
por lo tanto, no puede haber “residuo”. Lo que no se cobró o pagó durante el año, pasa al
ejercicio siguiente. En consecuencia, el ejercicio financiero coincide en el año financiero.
En el presupuesto de competencia se computan los ingresos y gastos originados en el período
presupuestario, con prescindencia del momento en que se hacen efectivos. Conforme a este
sistema, las cuentas no cierran al finalizarse el año, pues deben quedar pendientes hasta que se
liquidan las operaciones comprometidas. El “residuo” que resulte al final del año se imputa al
mismo ejercicio en lugar de pasar al siguiente y se fija un período de tiempo adicional para que se
contabilice. El ejercicio financiero no coincide entonces con el año financiero, ya; que el primero
es más extenso.
El sistema argentino, establecido por el decreto – ley 23.354/56, es de caja en cuanto a los
recursos, dado que éstos se contabilizan en el momento en que se perciben materialmente y no
cuando se devengan. En cambio, en cuanto a los gastos se adopta un sistema que Giuliani
Fonrouge llama de “competencia atemperado”. Consiste en que las erogaciones se contabilizan
en el período en que son comprometidas, y no materializadas. A su vez, esos gastos
comprometidos, pero sin libramiento durante el ejercicio, no pasan al ejercicio siguiente, sino que
se mantienen en una “cuenta de residuos pasivos”. A esta cuenta se imputan los libramientos
posteriores, y perime a los dos años del cierre de cada ejercicio.
e) Ejecución del presupuesto.
Las etapas de la ejecución en esta materia dentro de nuestro régimen legal y según las
tendencias modernas son cinco: la orden de disposición de fondos, el compromiso, la liquidación,
el libramiento y el pago.
Orden de disposición de fondos.
1) Orden de disposiciones de fondos. Una vez en vigencia legal el presupuesto, el poder ejecutivo
debe dictar una orden de disposición de fondos para cada jurisdicción, hasta el importe de los
créditos otorgados en favor de los respectivos directores generales de administración o
funcionarios que hagan sus veces (ley de contabilidad nacional, art.30).
Mediante esta norma, el poder ejecutivo emite una sola orden de disposición en favor de los
funcionarios correspondientes, quienes quedan facultades para disponer de los fondos
concedidos a sus áreas de acción por el presupuesto. Este sistema es de muy conveniente
aplicación, pues evita el burocrático trámite anterior, según el cual cada entrega de fondos a
acreedores del Estado o a agentes de la administración, requería orden escrita del presidente de
la Nación, refrendada por el ministro respectivo.
Compromiso.
2) Compromiso.
Una vez puesto los fondos a disposición de los jefes de servicios administrativos,
éstos se hallan en condiciones de llevar a cabo las erogaciones previstas en el presupuesto, pero
antes de realizar el gasto, éste debe comprometerse.
El “compromiso” es el acto por el cual se afecta el gasto al crédito pertinente autorizado por el
presupuesto. Es una medida de orden interno administrativo que produce el efecto de inmovilizar
el importe, respectivo, a fin de que no pueda utilizarse para fines diversos de los previstos en el
presupuesto. El compromiso tiene gran importancia en los presupuestos de competencia, ya que
basta que los gastos estén en esta etapa para que sean imputados al ejercicio en que el
compromiso se produce, con prescindencia de la fecha de su materialización.
Liquidación.
3) Liquidación.
La erogación calculada a los efectos del compromiso, se torna concreta y fija
mediante la liquidación, acto a través del cual se establece con exactitud la suma de dinero a
pagar. Es decir, se constituye la deuda liquida
Libramiento.
4) Libramiento.
El libramiento consiste en la emisión de orden o mandato de pago para que la
tesorería general haga efectivas las erogaciones comprometidas y liquidadas. Se trata de un
documento que deben emitir los jefes de los servicios administrativos y que deben reunir una
serie de requisitos enumerados por la ley de contabilidad. El libramiento puede ser de pago
directo a terceros, o de entrega de fondos a los propios libradores para que realicen los pagos
correspondientes
Pago.
5) Pago.
El pago es el acto por el cual la Tesorería hace efectivo el importe de la orden de pago.
Se da a esta operación de la jerarquía de etapa diferenciada, porque el tesorero no es un ejecutor
ciego de la orden de pago, sino que obligatoriamente debe examinarla para comprobar si ha sido
correctamente emitida. Es decir que dicho funcionario asume el carácter de verificador de la
regularidad jurídica del libramiento, estando comprometida su personalidad. Si el documento no
reúne las formalidades legales, la Tesorería tiene la obligación de rehusar el pago.
f) Control del presupuesto.
El control de la ejecución del presupuesto tiene principalmente una finalidad técnico legal,
vinculada a la comprobación sistémica de la regularidad de cumplimiento de los actos de gestión y
el adecuado manejo de los fondos públicos.
Existen dos sistemas principales de control de diversos países: el legislativo o tipo inglés, y el
jurisdiccional o tipo francés, aunque estas expresiones no deben tomarse en términos absolutos,
por cuanto ambos presentan características variadas. A éstos se agrega un tercer sistema,
practicado en la Unión Soviética, en la cual existe un control de tipo partidario practicado por el
partido comunista.
Sistemas: parlamentario y administrativo o jurisdiccional.
a) Sistema legislativo. En Inglaterra, el control del presupuesto lo realiza directamente el
parlamento, pero ello es sólo en principio, ya que la complejidad de tareas obliga en la práctica a
delegar la función en otros organismos.
b) Sistema jurisdiccional. El sistema francés se basta en una “corte de cuentas”, tribunal
independiente del poder ejecutivo, con funciones jurisdiccionales. Además existen organismo
administrativos que practican el control interno y subsiste el control final ejercido por el
parlamento.
El control presupuestario en la Argentina.
Conforme al régimen de nuestro país en el orden nacional (decreto-ley 23.354/56), que en
principio sigue la doctrina francesa mediante la creación de un Tribunal de Cuentas, el control es
administrativo, jurisdiccional y parlamentario. A su vez, el control administrativo se divide en
control interno y externo.
A. CONTROL ADMINISTRATIVO INTERNO.
Consiste en el registro de las operaciones económicofinancieras, mediante una contabilidad central, y en el ejercicio de un tipo de control que se denomina interno, porque es efectuado por la propia administración por intermedio de la Contaduría General de la Nación. Esta repartición, dependiente del Ministerio de Economía, actúa en la faz preventiva y durante la ejecución del presupuesto, ejerciendo algunas funciones controladoras aunque limitadas, ya que las principales funciones de este tipo corresponden al Tribunal de Cuentas.
B. CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO. TRIBUENAL DE CUENTAS.
El Tribunal de Cuentas de la Nación, creado por decreto-ley 23.354/56, lleva el control extremo de la marcha general de la administración nacional y de las haciendas paraestatales, fiscaliza y vigila las operaciones financiero-patrimoniales y fiscaliza las empresas estatales y las entidades de derecho privado en las cuales tiene intervención el Estado.
A este efecto, el Tribunal de Cuentas debe analizar los actos administrativos de carácter
financiero, observándolos dentro de los sesenta días de su conocimiento cuando contraríen o
violen disposiciones legales o reglamentarias.
En caso de formularse observación, se comunica al organismo de origen y se suspende el
cumplimiento del acto objetado. Sin embargo, el presidente de la Nación puede insistir en el acto,
bajo su exclusiva responsabilidad, en comunicar inmediatamente al Congreso su observación y la
insistencia del ejecutivo.
Puede observarse que el control ejercido por el Tribunal de Cuentas es sobre la legalidad de los
actos, tanto desde el punto de vista formal como sustancial. El citado organismo, sin embargo,
debe limitarse a examinar si los actos son acordes con las disposiciones legales o reglamentarias
vigente, sin poder entrar al análisis de la política financiera del gobierno.
C. CONTROL JURISDICCIONAL.
Es también ejercido por el Tribunal de Cuentas, y alcanza a todos los agentes de la administración nacional y a los estipendiarios del Estado, desarrollándose mediante dos formas: el juicio de cuentas y el juicio de responsabilidad.
El juicio de cuentas se lleva a cabo contra los agentes, organismos, o personal que tiene a su
cargo el manejo de los bienes del Estado, así como contra los terceros que tomen injerencia en tal
función. Esas personas están obligadas a rendir cuentas de su gestión ante el Tribunal, el cual las
examina, y en caso de no aprobarlas, formula los reparos correspondientes y emplaza al
interesado a contestar tales reparos en determinado plazo. Así se inicia el juicio de cuentas, que
finaliza con la sentencia fundada del Tribunal, aprobando o rechazando total o parcialmente la
cuenta, pudiendo en este último caso aplicar sanciones.
El juicio de responsabilidad tiene por objeto investigar circunstancias ajenas a rendiciones de
cuentas, que causen o puedan causar perjuicios económicos al Estado, estableciendo la
responsabilidad en que pudieran haber incurrido los estipendarios. Son estipendarios todos
aquellos que reciben del Estado remuneraciones o estipendios de cualquier naturaleza, o sea,
funcionarios, empleados, obreros, pensionados, etc.
Cuando existan denuncias de irregularidades, o cuando el Tribunal adquiera la convicción de la
existencia de ellas, el juicio se inicia con un sumario a cargo del organismo del cual depende el
responsable, realizándose en ese sumario todas las diligencias conducentes al esclarecimiento de
los hechos. Clausurando el sumario, se elevan al Tribunal de Cuentas, que en caso de no declara la
ausencia de responsabilidad, debe citar al acusado para que produzca su descargo. Una vez
tramitado el juicio, el Tribunal dicta resolución fundada, absolviendo o condenando al acusado, en
cuyo último caso fijara la suma a ingresar y el término en que debe hacerlo, así como las
sanciones, si éstas correspondiesen.
La competencia del Tribunal de Cuentas en el juicio de responsabilidad no alcanza a cualquier
actuación de los agentes de la administración pública o terceros que perjudiquen al Estado, sino
tan sólo aquellas actuaciones conectadas o referidas a la administración de la hacienda pública.
Tanto en el juicio de cuentas como de responsabilidad, las sentencias pueden ser objetos de
recursos de revisión ante el propio Tribunal o pueden los interesados iniciar demanda ordinaria
contra la Nación, solicitando la devolución de lo pagado o la declaración de ilegitimidad del cargo
formulado en su contra
D. CONTROL PARLAMENTARIO.
El poder legislativo tiene la facultad de control que le otorga el art.67, inc.7, de la Constitución nacional (“aprobar o desechar la cuenta de inversión”), siendo este control aposteriori, es decir, una vez realizado el ejercicio y a los efectos de comprobar si las disposiciones presupuestarias sancionadas han sido respetadas por el poder ejecutivo.
En la práctica, sin embargo, este control aposteriori es muy dificultoso, atento a la magnitud y
complejidad del presupuesto. De allí que en algunos países, como Francia e Inglaterra, se hallan
creado organismos dependientes del parlamento, que controlan el presupuesto durante su
ejecución. Nuestro régimen legal en el orden nacional faculta al parlamento a realizar este tipo de
control mientras se ejecuta el presupuesto, al disponer el art.87 del decreto-ley 23.354/56 que el
Tribunal de Cuentas debe comunicar inmediatamente al Congreso los actos observados. No
obstante, y ante la disposición del art.67, inc.7, de la Constitución nacional, cabe preguntarse si
realmente tiene el Congreso tal facultad o si sólo puede ejercer el control al finalizar el ejercicio,
en cuyo caso la citada normal del decreto-ley 23.354/56 sería inconstitucional.
