Tema 5: Las Organizaciones Administrativas Especializadas (El SP Especializado) Flashcards
1.1 La delimitación de las organizaciones administrativas especializadas. Los caracteres
Las Administraciones Públicas Generales (APG) no abarcan todo el Sector Público (SP), ya que existen otras organizaciones administrativas especializadas (OAE) que también lo integran, como indica la LRJSP. El SP está compuesto por la suma de APG y OAE. Las OAE son entidades a nivel estatal, autonómico o local que se distinguen por su especialización, carácter administrativo y sustantividad propia, características que las diferencian de los órganos administrativos.
Las OAE tienen funciones específicas asignadas por norma, y su especialización puede ser establecida mediante previsión normativa o por decisión de creación de una APG. A diferencia de las APG, las OAE se definen por su especialidad funcional. Aunque dependen o están vinculadas a las APG, mantienen una personalidad jurídica que les otorga subjetividad propia, diferenciándolas de los órganos administrativos.
Para una OAE, la subjetividad externa propia se reconoce si:
1. Existe un reconocimiento normativo que les asigna funciones y un ámbito de decisión propio.
2. No están sujetas a control por parte de otras organizaciones administrativas.
3. Tienen una estructura administrativa independiente.
Aunque comparten ciertas características, las OAE varían en su relación con las APG, según tres criterios:
1. El régimen de designación y remoción de sus directivos.
2. Los controles de gestión a los que están sujetas.
3. La posibilidad de recurrir sus decisiones ante las APG mediante alzadas impropias.
1.2 La distinción entre dependientes y separadas
Las organizaciones administrativas especializadas (OAE) que están separadas de las Administraciones Públicas Generales (APG) se caracterizan por estar vinculadas, pero no dependientes de estas. Esto significa que, aunque mantienen una relación con la APG, principalmente en términos de coordinación o control normativo, no están sujetas a su dependencia directa. Estas organizaciones conservan un grado de autonomía en el ejercicio de sus funciones especializadas, lo que las diferencia de los órganos que sí dependen jerárquicamente de las APG. La vinculación se establece por previsión normativa, pero las OAE separadas operan con mayor subjetividad y libertad de actuación, dentro del marco de las competencias y funciones que les han sido asignadas.
1.3 Especialización vs institucionalidad
El uso del término institucional para referirse a una parte del Sector Público (SP) sigue la tradición del derecho español y está presente en la LRJSP, pero puede ser equívoco si se utiliza para diferenciar entre tipos de Organizaciones Administrativas (OA). Esto se debe a que todas las organizaciones, tanto generales como especializadas, cuentan con un soporte institucional al estar dotadas de subjetividad propia. En otras palabras, todas ellas constituyen una realidad jurídica encarnada en instituciones con personalidad jurídica, lo que implica que no es correcto utilizar el calificativo de institucional como un criterio diferenciador exclusivo de ciertos tipos de organizaciones. En ese sentido, las Administraciones Públicas Generales (APG) también deben considerarse como instituciones, ya que comparten esta característica de subjetividad y realidad jurídica. Por lo tanto, la distinción entre las OA debe enfocarse más en su especialización funcional y no en su carácter institucional.
1.4 Especialización vs instrumentalidad
El término instrumental aparece en algunas legislaciones autonómicas para describir ciertas organizaciones administrativas, pero es importante matizar su significado. Todas las organizaciones administrativas son instrumentales por definición constitucional, ya que sus fines y funciones están, directa o indirectamente, determinados por el ordenamiento jurídico. Este carácter instrumental es esencial para su existencia y está expresamente recogido en el artículo 103.1 de la Constitución Española (CE), que establece que las Administraciones Públicas Generales (APG) deben actuar con objetividad al servicio de los intereses generales. Por tanto, la instrumentalidad es una característica primaria y común a todas las organizaciones administrativas.
Sin embargo, algunas organizaciones administrativas tienen una instrumentalidad de segundo nivel, siendo instrumentales respecto a las APG. Este tipo de instrumentalidad es distinta de la primera, ya que se refiere específicamente a las Organizaciones Administrativas Especializadas (OAE) dependientes de las APG. En este contexto, estas organizaciones no solo son instrumentales en el sentido general, sino que actúan como herramientas al servicio de las APG para cumplir funciones más especializadas. Así, la instrumentalidad de segundo nivel es exclusiva de las OAE que dependen directamente de las APG, lo que las diferencia de las APG, que tienen una instrumentalidad más amplia y general en relación con el Estado y la sociedad.
2.1 Las organizaciones administrativas especializadas dependientes. La planta
Las organizaciones administrativas especializadas dependientes son aquellas sobre las que la Administración Pública General (APG), a la que están vinculadas, puede ejercer una dirección efectiva, ya sea directa o indirecta. Estas organizaciones se integran en dos grandes categorías: organismos públicos y organizaciones de Derecho Privado. Además, existe una categoría atípica que incluye los fondos estatales sin personalidad jurídica.
Los organismos públicos son entidades que, aunque mantienen cierta autonomía funcional, están subordinados a la APG y cumplen funciones especializadas en nombre de esta. Por su parte, las organizaciones de Derecho Privado actúan bajo formas jurídicas privadas pero siguen vinculadas a la APG, lo que les confiere un carácter mixto en su gestión. Por último, los fondos estatales sin personalidad jurídica representan una estructura peculiar dentro del sector público, ya que no cuentan con subjetividad jurídica propia, pero se administran para fines específicos asignados por la APG, sin constituir un organismo independiente.
En conjunto, estas organizaciones especializadas son clave para ejecutar políticas públicas y gestionar recursos específicos, bajo la supervisión y control de la APG a la que pertenecen.
2.2 Los organismos públicos
Las Organizaciones Administrativas Especializadas (OAE) dependientes existen para cubrir la necesidad de especialización, autonomía de gestión y descentralización funcional dentro de la administración pública. Se diferencian de otras OAE dependientes por las siguientes características clave:
a) Personalidad jurídica pública: Tienen personalidad jurídica propia, lo que les permite actuar en su propio nombre dentro de los límites de su competencia, aunque siempre vinculadas a la Administración Pública General (APG).
b) Dependencia de las APG: A pesar de su autonomía de gestión, están bajo control de las APG, de las que son instrumentos. Su actividad está dirigida a apoyar las funciones y objetivos de las APG, funcionando como herramientas especializadas en áreas concretas.
Estos rasgos son comunes en los organismos públicos comunes, organismos sectoriales (enfocados en áreas específicas) y organismos de cooperación (que colaboran con otras administraciones o entidades). En resumen, estas OAE se caracterizan por su dependencia jerárquica, autonomía funcional, y su papel instrumental dentro de la administración pública.
2.3 Los organismos públicos comunes
Los organismos públicos comunes (OPC) se diferencian de los organismos de cooperación en que estos últimos requieren un acuerdo entre dos o más Administraciones Públicas Generales (APG) para su creación. Además, los organismos sectoriales se distinguen de los OPC por estar regulados por normas sectoriales específicas, mientras que los OPC se rigen por la normativa general sobre la organización del Sector Público (SP).
Los OPC son considerados Administraciones Públicas, según el artículo 2.3 de la LRJSP, y deben seguir las disposiciones de los artículos 88-97 de la misma ley en aspectos como:
- Actividades propias.
- Personalidad jurídica.
- Estructura organizativa.
- Creación.
- Plan de actuación.
- Estatutos.
- Fusión de organismos públicos.
- Gestión compartida de servicios comunes.
- Disolución.
La creación de organismos públicos en la Administración General del Estado (AGE) se realiza mediante una ley que debe incluir una propuesta de estatutos y un plan inicial de actuación, como lo establece el artículo 91 de la LRJSP. La disolución de estos organismos requiere la aprobación del Consejo de Ministros, quien también aprueba sus estatutos (art. 96 y 93.2). Los planes anuales de actuación son aprobados por el ministerio correspondiente (art. 92.2).
En el ámbito autonómico, los organismos públicos suelen regirse por previsiones similares a las estatales. Sin embargo, la exigencia de una ley para su creación puede aumentar las regulaciones especiales y regímenes singulares, lo que puede desvirtuar las características generales del régimen jurídico del SP. Para evitar confusión, la LRJSP exige que el tipo de organismo público quede claro en su denominación, asegurando coherencia y claridad en la estructura del SP.
2.3.1 Los órganos autónomos
Los organismos públicos regulados en los artículos 98-102 de la LRJSP comparten varios rasgos clave:
- Funciones típicamente administrativas: Se encargan de actividades propias de la Administración Pública, como la gestión de servicios y la implementación de políticas públicas.
- Régimen de Derecho Administrativo: Su actuación se rige principalmente por el Derecho Administrativo, garantizando que se ajusten a los principios y normas de este ordenamiento.
Estos organismos se crean para cumplir funciones propias de una Administración Pública General (APG), como los organismos autónomos estatales. Las diferencias entre los organismos públicos comunes (OPC) y otros tipos de organismos públicos se basan en:
-
Régimen jurídico de actuación:
- Algunas entidades, como las entidades públicas empresariales, se rigen por el Derecho Privado en sus relaciones con terceros, salvo cuando ejercen potestades administrativas. Además, suelen financiarse a través del mercado.
-
Flexibilidad para alcanzar objetivos:
- Las agencias tienen mayor autonomía de gestión y flexibilidad para formular y cumplir sus objetivos, mediante contratos plurianuales de gestión que les otorgan mayor independencia.
Los organismos autónomos incluyen a los estatales, los equivalentes autonómicos y los locales. En el ámbito local, la creación, modificación y supresión de estos organismos requiere un acuerdo del pleno de la entidad local, asegurando la participación democrática en su configuración.
2.3.2 Las entidades publicas empresariales
Las entidades públicas empresariales son un tipo de organismo público común (OPC), que dependen de una Administración Pública General (APG) y están dotadas de personalidad jurídica pública propia, además de gozar de autonomía de gestión. Estas entidades presentan varias características clave:
a) Su actuación está sometida al Derecho Privado, salvo en los casos en que ejercen potestades administrativas, que solo pueden ejercerse cuando así lo disponga una previsión legal expresa.
b) Su organización, así como su régimen de personal, económico-financiero, presupuestario, contable y patrimonial, están regidos por el Derecho Administrativo.
c) Además de ejercer potestades administrativas, desarrollan actividades prestacionales, es decir, actividades de prestación de servicios que son susceptibles de contraprestación económica por parte de los usuarios.
d) Se financian mayoritariamente a través de ingresos de mercado, lo que las diferencia de otros organismos públicos que dependen en mayor medida de financiación presupuestaria.
Aunque formalmente son consideradas Administraciones Públicas, el Derecho Administrativo no se aplica de forma general a su actuación, a excepción de los casos específicos en los que ejercen potestades administrativas o están sujetos a controles administrativos por parte de la APG. Esto les otorga una mayor flexibilidad en su gestión y las acerca al funcionamiento de entidades del sector privado, manteniendo al mismo tiempo su carácter público.
2.3.3 Las agencias
Las agencias estatales son un tipo de organismo público común (OPC) que cuentan con los rasgos característicos de esta categoría: personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión. Además, están facultadas para ejercer potestades administrativas. Sin embargo, presentan una serie de particularidades que las distinguen de otros OPC:
a) Disponen de mayor autonomía de gestión y una notable flexibilidad en el cumplimiento de sus objetivos, lo que les permite adaptarse mejor a las necesidades específicas de sus funciones.
b) Están sujetas a mecanismos específicos de exigencia de responsabilidades, establecidos conforme al contrato plurianual de gestión que rige su actuación. Este contrato define los compromisos, objetivos y resultados esperados, creando un marco claro para evaluar su desempeño.
c) Gozan de mayor flexibilidad en el reclutamiento de personal, lo que les permite ajustarse mejor a las necesidades operativas y especializadas de sus actividades, en comparación con otros organismos públicos que siguen procedimientos más rígidos en la contratación de personal.
Estos rasgos confieren a las agencias estatales una mayor capacidad de adaptación y eficacia en la gestión de los recursos y la consecución de sus metas, dentro del marco del sector público.
2.4 Los organismos públicos sectoriales
Los organismos públicos sectoriales se distinguen por la prioridad de su regulación sectorial sobre la normativa general que regula a las Organizaciones Administrativas Especializadas (OAE). Esto significa que, en su funcionamiento, las leyes y normativas específicas de su sector tienen preeminencia sobre las reglas generales aplicables a otras OAEs.
Un ejemplo claro de estos organismos son las Entidades Gestoras y los Servicios Comunes de la Seguridad Social, que están regulados por legislación sectorial detallada y particular a su ámbito de actuación.
Aunque la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) no es la norma principal que rige su actuación, está prevista su aplicación supletoria en aquellos aspectos que no estén cubiertos por la legislación sectorial específica, tal como se establece en las disposiciones adicionales correspondientes de la LRJSP. De este modo, se asegura que, en ausencia de normativa sectorial, los principios y normas generales de la LRJSP se aplicarán para cubrir posibles vacíos normativos, garantizando coherencia en el funcionamiento de estos organismos sectoriales.
2.5 Los organismos públicos de cooperación: los consorcios y las mancomunidades
Los organismos públicos de cooperación entre Administraciones Públicas Generales (APGs) son Organizaciones Administrativas Especializadas (OAE) dependientes, cuya función principal es el fomento, prestación o gestión común de servicios públicos. Estos organismos se crean mediante la cooperación voluntaria entre APGs con el objetivo de mejorar la eficacia en la realización de determinadas actividades. Se caracterizan por:
a) Su actuación está sometida al Derecho Administrativo, aunque, excepcionalmente, pueden regirse por el Derecho Privado, según lo previsto en sus estatutos.
b) Son consideradas Administraciones Públicas creadas a través de un convenio entre las APGs que participan en su creación.
c) Su organización, así como su régimen de personal, económico-financiero, presupuestario, contable y patrimonial, se rige por el Derecho Administrativo. Dentro de esta categoría se incluyen los consorcios y las mancomunidades.
La regulación básica de los consorcios se encuentra en los artículos 118-127 de la LRJSP. Estos organismos son creados por APGs de diferentes niveles, con el objetivo de desarrollar actividades de interés común dentro de sus competencias. Es posible la participación de entidades privadas en los consorcios, lo que añade flexibilidad a su estructura.
Por su parte, las mancomunidades son una manifestación del derecho de asociación entre municipios para la ejecución común de obras y servicios que están dentro de sus competencias. Los estatutos juegan un papel central en su regulación, tal como establece el artículo 44 de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL).
Además, existen otras entidades locales supramunicipales que pueden ser creadas mediante ley autonómica. Estas figuras, como las comarcas o las áreas metropolitanas, se asemejan más a las Administraciones Generales o a los organismos autónomos que a las organizaciones administrativas de cooperación, debido a su mayor grado de independencia y organización estructural.
2.6 Las entidades públicas de derecho privado
Las entidades de Derecho privado bajo control directo o indirecto de una Administración General (AG) son Organizaciones Administrativas Especializadas (OAE) dependientes, que presentan las siguientes características:
a) Poseen personalidad jurídica privada, lo que les permite operar bajo las normas y principios del Derecho Privado.
b) Aunque su organización y actuación están mayormente reguladas por el Derecho Privado, están sujetas a un amplio conjunto de normas de Derecho Administrativo, que influye en su funcionamiento de manera más extensa e intensa de lo que podría parecer inicialmente.
Entre estas entidades se incluyen las sociedades mercantiles estatales y las fundaciones del Sector Público (SP). Estas organizaciones, a pesar de su naturaleza privada, deben cumplir con requisitos y controles administrativos derivados de su relación con el sector público, lo que implica una sujeción a principios de transparencia, rendición de cuentas y control de sus actividades por parte de las AG. La aplicación del Derecho Administrativo a estas entidades garantiza que, aunque funcionen bajo reglas privadas, mantengan un grado de responsabilidad y alineación con los intereses públicos que representan.
2.6.1 Las sociedades mercantiles públicas
Las sociedades mercantiles públicas están reguladas en los artículos 111-117 de la LRJSP, que establecen un marco para las sociedades estatales bajo control de la Administración General del Estado (AGE). Algunos aspectos clave de su regulación son:
a) Definición: Se define como sociedad mercantil pública aquella que está controlada por la AGE, ya sea mediante una participación en su capital social superior al 50% o mediante un control efectivo, directo o indirecto, de la AGE, conforme a los criterios de la normativa mercantil.
b) Principios de gestión: Se establecen los principios de gestión aplicables a estas sociedades, así como su dependencia de la AGE (artículo 112).
c) Régimen jurídico: Se determinan las reglas sobre su creación, adquisición sobrevenida del carácter de sociedad estatal, y su liquidación, todas las cuales requieren autorización del Consejo de Ministros (artículo 113).
d) Responsabilidad: Se regula el régimen de responsabilidad aplicable a los miembros de los consejos de administración que son designados por la AGE (artículo 115).
e) Tutela administrativa: La Administración matriz tiene la facultad de impartir instrucciones a las sociedades mercantiles públicas (artículo 116).
f) Régimen económico-financiero: Se establecen las reglas sobre su régimen presupuestario, contabilidad, control económico-financiero y personal.
El artículo 113 prohíbe a estas sociedades ejercer facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, salvo en casos excepcionales en los que una ley les atribuya tales potestades.
Independientemente de si el capital social es totalmente de titularidad directa o indirecta de la AGE, la Administración matriz mantiene una posición de control interno sobre la sociedad. Esta distinción es importante en relación con la normativa de contratos del sector público, en particular para la posibilidad de realizar encargos a medios propios personificados, un aspecto relevante en la gestión y funcionamiento de estas entidades.
2.6.2 Las fundaciones del SP
Las fundaciones del Sector Público (SP), reguladas en los artículos 128-136 de la LRJSP, deben cumplir con ciertos requisitos para su constitución y funcionamiento:
1. Constitución: Deben constituirse formalmente como fundaciones y estar bajo el control directo o indirecto de la Administración General del Estado (AGE). 2. Finalidad sin ánimo de lucro: Las actividades de estas fundaciones deben realizarse sin ánimo de lucro y estar dirigidas al cumplimiento de fines de interés general que son propios de la fundación. 3. Prohibición del ejercicio de potestades públicas: Las fundaciones del SP no podrán ejercer potestades públicas, salvo en los casos en que una excepción legal lo permita.
Estas fundaciones están sujetas a un control administrativo y económico más intenso que otras fundaciones privadas debido a su relación con el sector público, pero su finalidad principal sigue siendo la de promover fines de interés general de manera no lucrativa, alineándose con los objetivos y políticas públicas de la AGE.
