Tema 3: El Derecho de la Organización Administrativa Flashcards
- El significado del derecho de la organización administrativa
El Derecho de la organización son la series de normas que rigen la estructura y las relaciones entre estas dentro de la organización. Tienen por sustancia personas, medios, esto. Y son las normas que fijan y mantienen la estructura de esta. Estos son producto del derecho, en el sentido de que el ordenamiento español necesita organizaciones para hacer regir sus normas. Esto viene derivado del derecho a ordenar jurídicamente las organizaciones. Esta se concreta en determinar su origen y extinción, fijar su posición en el ordenamiento jurídico frente otros sistemas sociales, regular la formación de su voluntad, y finalmente es una fuente principal de la legitimidad democrática
La AP nunca es neutra desde el punto de vista politico, ni tampoco respecto del cumplimiento de las funciones atribuidas constitucionalmente o legalmente, facilita o entorpece su satisfacción
3.1 Niveles de normativa
En el ordenamiento español, se distinguen dos niveles de normativa: el marco constitucional y el marco de las normas principales del derecho de la organización.
- Marco constitucional:
Dentro del marco constitucional, varios artículos tienen relevancia directa o indirecta para la administración y su funcionamiento, especialmente los contenidos en el Título IV. Algunos ejemplos destacados son:
• Artículo 1 de la Constitución: Este artículo establece al Estado como democrático, donde la soberanía reside en el pueblo, lo que impone a los poderes públicos la obligación de legitimar sus decisiones. • Capítulo III del Título I: Establece los Principios Rectores de la Sociedad, los cuales fijan un mínimo de actuación para las administraciones públicas. Muchos de estos principios, como los relativos a la sanidad y la seguridad social, requieren de una organización eficaz para su cumplimiento. • Artículo 53: En su apartado 1, vincula a los poderes públicos con los derechos fundamentales, mientras que el apartado 3 señala que los principios rectores guían la actuación de estos poderes. • Artículo 103: Define principios fundamentales para la administración pública como eficacia, jerarquía, desconcentración, descentralización y coordinación. En su apartado 1, establece que las organizaciones administrativas se crean por ley. • Artículos 140-142: Reconocen la autonomía de las entidades locales, otorgándoles independencia en sus competencias. • Artículo 148: Fija las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas (CCAA), que solo pueden asumir competencias dentro de su ámbito territorial. • Artículo 149: Determina las competencias exclusivas del Estado, incluyendo la fijación del régimen general de la administración en su apartado 1.18ª.
Además, dentro del marco constitucional, también están presentes las normas internacionales:
• Artículo 4.3 del TUE: Establece el principio de Cooperación Leal entre los miembros de la Unión Europea, lo que implica que las administraciones públicas deben colaborar en el cumplimiento de los tratados. • Artículo 291.1 del TFUE: Establece el Principio de Autonomía Institucional, que, en algunos casos, entra en conflicto con el principio de eficacia directa elaborado por la jurisprudencia de la Unión Europea. • Principio de Primacía: Establece que las normas europeas tienen prevalencia sobre el derecho interno de los Estados miembros.
- Marco de las normas principales del derecho de la organización:
Este nivel incluye tres subniveles: estatal, autonómico y local.
• Nivel estatal: Aquí destacan tres leyes clave: • Ley 39/2015 (Ley del Procedimiento Administrativo Común, LPAC). • Ley 40/2015 (Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, LRJSP). • Real Decreto Legislativo 2/2020 (Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público). • Nivel autonómico: Las CCAA cuentan con: • Estatutos de Autonomía. • Leyes autonómicas de la administración. • Decretos planta que organizan la estructura administrativa autonómica. • Nivel local: En este nivel encontramos: • Ley 7/1985 (Reguladora de las Bases del Régimen Local, LBRL). • Leyes autonómicas sobre entidades locales (EELL) de las CCAA. • Reglamentos orgánicos que organizan las administraciones locales.
Estos niveles normativos establecen un marco estructurado para la organización y actuación de las administraciones públicas en los distintos ámbitos del Estado español.
3.2 La competencia estatal y autonómica en materia de organización (entidades políticas y admin públicas)
El Título VIII de la Constitución Española, titulado “De la Organización Territorial del Estado”, establece la estructura territorial del país. El artículo 137 dispone que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas (CCAA) que se constituyan”, garantizando a todas estas entidades autonomía para la gestión de sus propios intereses.
Capítulo III del Título VIII: “De las Comunidades Autónomas”
Este capítulo establece el marco para la creación y desarrollo de las Comunidades Autónomas. La distribución de competencias entre el Estado y las CCAA se refiere a la división de responsabilidades entre entidades que cuentan tanto con poder legislativo como ejecutivo.
• El artículo 149.1 CE recoge las competencias exclusivas del Estado, mientras que, indirectamente, también se mencionan las competencias que pueden ser asumidas por las CCAA a través de sus Estatutos de Autonomía. Estas competencias incluyen tanto funciones legislativas como ejecutivas. • En cuanto a la regulación estatal, el artículo 149.1, cláusula 18a, establece que una de las competencias exclusivas del Estado es regular “las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (AP)”, con el fin de garantizar un tratamiento común a los ciudadanos ante ellas.
Pronunciamiento del Tribunal Constitucional (TC) sobre el artículo 149.1.18 CE:
El Tribunal Constitucional (TC) ha definido el alcance de esta disposición en su jurisprudencia, especialmente en una Sentencia del Tribunal Constitucional (STC), condensada en tres puntos clave:
a) Régimen jurídico unitario: El artículo 149.1.18 permite al Estado establecer los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico común para todas las Administraciones Públicas, asegurando la aplicación de principios y reglas básicas sobre su organización y funcionamiento.
b) Densidad normativa: La intensidad de las bases estatales puede aumentar en la medida en que sea necesario para garantizar un trato común a los ciudadanos en sus relaciones con la Administración.
c) Autonomía organizativa de las CCAA: El TC reconoce que la organización libre de la Administración autonómica, recogida en los Estatutos de Autonomía, es inherente a la autonomía de las CCAA. Esto incluye la potestad para crear, modificar o suprimir órganos, unidades administrativas o entidades dependientes de las Administraciones autonómicas.
Estatutos de Autonomía y la organización autonómica
Los Estatutos de Autonomía otorgan a las CCAA la competencia exclusiva para crear, organizar y gestionar sus instituciones de autogobierno, tal como se indica en el artículo 148.1.1 CE. La regulación detallada de la organización administrativa autonómica se incluye en las leyes de Administración aprobadas por cada CCAA, que definen su estructura interna y funcionamiento.
En resumen, el marco constitucional español otorga al Estado competencias exclusivas para garantizar la unidad del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, pero a su vez, reconoce y respeta la autonomía organizativa de las Comunidades Autónomas, permitiéndoles diseñar y gestionar su propia estructura administrativa dentro de los límites establecidos.
3.3 La organización de las entidades locales
El artículo 137 de la Constitución Española establece la autonomía de los municipios y provincias para la gestión de sus propios intereses. Esta autonomía se concreta y regula en el Capítulo II del Título VIII (“De la Administración Local”, artículos 140-142), que incluye las previsiones organizativas para hacer efectiva esa autonomía.
Normativa aplicable a la organización de las entidades locales:
La organización de las entidades locales se basa en tres niveles de normativa:
a) Normativa básica aprobada por las Cortes Generales (CG): No se limita únicamente a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), sino que incluye otras normativas aprobadas a nivel estatal que afectan la organización y funcionamiento de las entidades locales.
b) Normativa autonómica sobre la Administración Local de cada Comunidad Autónoma (CCAA): Las CCAA tienen competencias para regular el régimen local, siempre respetando las bases estatales y el principio de autonomía local.
c) Reglamentos de organización y funcionamiento de las entidades locales: Las propias entidades locales ejercen su autonomía organizativa mediante estos reglamentos, que regulan su estructura y funcionamiento interno.
Este sistema busca equilibrar la regulación estatal, la normativa autonómica y la autonomía local.
Las entidades locales, por su parte, hacen uso de su autonomía organizativa mediante la adopción de reglamentos de organización y funcionamiento u otras normas similares, que definen su estructura interna y sus procedimientos operativos.
Este sistema garantiza un equilibrio entre la regulación estatal, la normativa autonómica y la capacidad de las entidades locales para organizarse y gestionar sus asuntos de forma autónoma.
- Incidencia del Derecho de la Union Europea
El Derecho de la Unión Europea (UE) se caracteriza por su primacía y efecto directo sobre el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, incluidas sus estructuras administrativas. Aunque el diseño institucional de los Tratados otorga a las instituciones de la UE la capacidad de “hacer hacer”, es decir, supervisar la ejecución del Derecho comunitario, la mayoría de su aplicación recae en las administraciones de los Estados miembros.
Ejecución nacional del Derecho de la UE:
Existe una preferencia por la ejecución nacional del Derecho de la UE, lo que se conoce como ejecución indirecta o descentralizada. Esta ejecución se lleva a cabo de acuerdo con el principio de autonomía institucional y procedimental, lo que significa que cada Estado miembro aplica las normas de la UE mediante sus propias Administraciones competentes, respetando la distribución interna de competencias. Este principio garantiza que la adhesión a la UE no altera las estructuras internas de los Estados miembros, pero los obliga a cumplir con los objetivos del Derecho comunitario.
Cooperación leal y eficacia uniforme:
El artículo 4.3 del Tratado de la Unión Europea (TUE) establece el principio de cooperación leal, que exige a los Estados miembros garantizar la eficacia y la aplicación uniforme del Derecho de la UE en todo su territorio. Esto implica que, en ciertas áreas, los Estados miembros deben adoptar formas organizativas específicas, limitando su margen de maniobra. Un ejemplo claro es el mandato de la UE de crear agencias independientes en los Estados miembros para asegurar que determinadas áreas sensibles, como la competencia o la protección de datos, se gestionen sin interferencias políticas.
Estas condiciones de eficacia y uniformidad condicionan la autonomía de los Estados miembros en ciertos aspectos, ya que no pueden utilizar su autonomía organizativa para obstaculizar la correcta aplicación del Derecho de la UE.
Posición del Tribunal de Justicia de la UE:
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha establecido que los Estados miembros no pueden invocar situaciones o prácticas internas como excusa para no cumplir con las obligaciones derivadas del Derecho comunitario. Esto refuerza el principio de primacía, asegurando que el Derecho de la UE prevalezca sobre cualquier disposición o práctica nacional que pudiera contradecirlo.
En resumen, aunque los Estados miembros mantienen su autonomía organizativa, esta se ve limitada por la necesidad de asegurar la correcta y uniforme aplicación del Derecho de la UE, garantizando que las normas europeas se ejecuten eficazmente en todos los niveles administrativos de cada país.
- Entidades políticas y las organizaciones administrativas
Las administraciones publicas gozan de un reconocimiento estatutario y constitucional como entidades políticas dotadas de legitimidad democrática propia. Por ejemplo, las entidades locales son entes politicos con su correspondiente administración publica. Esto habla de la doble función del Gobierno:
- POLÍTICA y ADMINISTRATIVA
Está se encuentra en el art. 3.3 de la ley 40/2015 que habla de los gobiernos (estatal, autonómica y local) en su rol de dirigir sus administraciones correspondientes al mismo tiempo que sus tareas políticas
- SECTOR PUBLICO
El sector público se refiere a la administración pública en un sentido amplio y abarca dos grupos principales: las Administraciones Públicas Generales y las Administraciones Dependientes y Separadas del Sector Público Institucional (también conocidas como organizaciones especializadas).
Administración pública en sentido estricto: Incluye aquellas entidades con personalidad jurídica que ejercen potestades administrativas y están reguladas por el derecho administrativo. Estas pueden variar en grado de independencia según su naturaleza, como universidades públicas, autoridades administrativas independientes, administración electoral, y otras entidades que brindan servicios o asistencia, como las corporaciones de base privada o los órganos de apoyo al Tribunal Constitucional.
Organizaciones administrativas dependientes: Son aquellas que están controladas por las Administraciones Públicas Generales. Estas incluyen:
1. Organismos públicos comunes: Como los organismos autónomos, agencias estatales y entidades públicas empresariales.
2. Organismos sectoriales: Como la Agencia Tributaria (AEAT), el Banco de España y el CNI.
3. Organismos de cooperación: Como las mancomunidades y consorcios.
Además, bajo este grupo se encuentran los fondos sin personalidad jurídica, considerados una anomalía, y las organizaciones especializadas de derecho privado, como las sociedades mercantiles estatales y fundaciones públicas.
Este sistema refleja la diversidad de entidades que conforman el sector público, con distintos grados de autonomía y funciones especializadas.
- Los principios de la organización administrativa
El artículo 103.1 de la Constitución Española establece que la Administración Pública (AP) debe servir a los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
El artículo 3.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) amplía y desarrolla estos principios, añadiendo hasta 11 principios adicionales que rigen tanto la actuación como la organización de la Administración Pública. Entre los principios de actuación se destacan los siguientes:
- Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados
- Servicio efectivo a los ciudadanos
- Agilidad de los procedimientos administrativos
Entre los de organización encontramos:
a) Jerarquía: En el seno de cada organización administrativa, la jerarquía se manifiesta a través de la facultad de dirección que tienen los órganos superiores sobre los inferiores. Esta estructura jerárquica permite la supervisión y el control de las actuaciones de los subordinados, asegurando la coordinación y cumplimiento de los objetivos organizacionales.
b) Descentralización: Este principio implica una preferencia por el ejercicio de competencias por parte de organizaciones especializadas (descentralización funcional) o por entidades más cercanas a los ciudadanos (descentralización territorial), siempre que se den iguales condiciones valoradas por quien tiene la potestad organizativa. El objetivo es evitar la concentración de poder en las Administraciones generales o en las Administraciones territoriales superiores, promoviendo una gestión más eficiente y cercana al ciudadano.
c) Desconcentración: Este principio favorece el ejercicio de competencias por órganos inferiores o periféricos en lugar de concentrar la toma de decisiones en los órganos superiores o centrales, siempre que las condiciones sean valoradas adecuadamente por quien ostenta la potestad organizativa. La desconcentración busca delegar funciones a niveles más operativos dentro de la propia organización para agilizar los procesos y mejorar la eficiencia administrativa.
8.1 Las unidades y los órganos administrativos. El doble plano: externo e interno
La entidad política del Estado distingue entre dos tipos de soberanía:
• Soberanía externa: Se refiere a las relaciones entre Estados en la escena internacional, donde el Estado actúa como un ente soberano con capacidad para interactuar y negociar con otros Estados. • Soberanía interna: Se refiere a la organización interna de los poderes del Estado, regulada constitucionalmente, y que define la estructura y el funcionamiento de los poderes públicos.
Dualidad en la organización administrativa:
La organización administrativa del Estado tiene una dualidad que distingue entre dos planos:
1. Plano externo: Se refiere a los tipos de organizaciones que integran la Administración Pública (AP). En este plano, las entidades que forman parte de la AP tienen personalidad jurídica propia y actúan como sujetos de derecho. Esto incluye las organizaciones administrativas con autonomía y capacidad para tomar decisiones, como ministerios, organismos autónomos y agencias. 2. Plano interno: Se refiere a la estructura interna de la AP, que incluye sus componentes y reglas de organización. Las entidades que no tienen personalidad jurídica propia se consideran parte de la estructura interna de la administración y se organizan en unidades administrativas u órganos administrativos. Estas unidades no tienen autonomía jurídica, pero son esenciales para el funcionamiento operativo de las organizaciones que sí la tienen.
Diferencia clave:
La principal diferencia entre el plano interno y el plano externo radica en la personalidad jurídica. Si una entidad tiene subjetividad propia (personalidad jurídica), se considera una organización administrativa integrante de la AP. Si no tiene personalidad jurídica, se clasifica como parte de la estructura interna, es decir, como una unidad administrativa o un órgano administrativo.
Esta dualidad permite una comprensión clara de la estructura administrativa del Estado, diferenciando entre las entidades con capacidad jurídica y aquellas que operan como partes internas de un sistema organizativo más amplio.
8.2 Las unidades administrativas
El artículo 56 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) establece que las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos dentro de las estructuras orgánicas de la Administración Pública. Estas unidades están formadas por puestos de trabajo que se encuentran vinculados funcionalmente por el tipo de tareas o cometidos que desempeñan y, al mismo tiempo, están orgánicamente unidas bajo una jefatura común responsable de garantizar su correcto funcionamiento.
Además, el artículo reconoce la posibilidad de que existan unidades administrativas complejas, que agrupan a dos o más unidades menores, formando estructuras más amplias y especializadas dentro de la organización administrativa. Esta disposición facilita la coordinación y eficiencia de los distintos niveles operativos de la Administración.
8.3 Órganos administrativos
El artículo 5.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) establece que tienen la consideración de órganos administrativos aquellas unidades administrativas que han sido atribuidas con funciones que producen efectos jurídicos frente a terceros o cuyas actuaciones tienen carácter preceptivo.
La clave para definir un órgano administrativo radica en que su actuación vincula a la Administración Pública (AP) de la que forma parte. Es decir, la AP actúa a través de sus órganos administrativos, y las actuaciones de estos órganos son imputadas a la Administración en la que están integrados.
Cada Administración Pública es responsable de delimitar, dentro de su ámbito competencial, las unidades administrativas que constituirán sus órganos administrativos propios, determinando las competencias y funciones que les corresponden.
Creación de órganos administrativos (art. 5.3 LRJSP):
Para la creación de un órgano administrativo se requiere:
a) Forma de integración en la AP: Establecer cómo el nuevo órgano se incorpora a la estructura general de la Administración Pública.
b) Dependencia jerárquica y delimitación de funciones y competencias: Definir a qué órgano superior estará subordinado y cuáles serán sus funciones específicas dentro de la estructura administrativa.
c) Dotación de créditos necesarios: Asegurar los recursos financieros necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento, garantizando que el nuevo órgano pueda operar de manera efectiva desde su creación.
Estos elementos aseguran que la creación de nuevos órganos administrativos se realice de manera ordenada y eficiente, respetando la estructura y los recursos disponibles en cada Administración Pública.
8.4 Las tipologías de los órganos administrativos
Los órganos igual que las unidades pueden ser:
- Simples o complejos (si engloban otros órganos o unidades administrativas inferiores)
- Unipersonales (ministerio, departamento, dirección general) o colegiados (la titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas)
- Decisores (aquellos que adoptan resoluciones con efectos respecto de terceros por cuenta de la AP en la que se integran) o consultivos (competencias de informe preceptivo en algunos procedimientos como la aprobación de normas reglamentarias, suelen contar con autonomía orgánica y funcional; no dependencia jerárquica, directrices art 7 LRJSP)
8.5 Los órganos colegiados
Todos los órganos colegiados de las Administraciones Públicas (APs) deben seguir la regulación básica (arts. 15-18 LRJSP). En la AGE, también se aplican los artículos 19-22. En las Administraciones autonómicas, se sigue lo previsto en su Ley de Sector Público. A nivel local, además de la Ley 7/1985 (LBRL), cada Administración Local aplica sus propias normas de funcionamiento.
Clasificación de órganos colegiados:
1. Ministeriales o departamentales. 2. Interministeriales o interdepartamentales. 3. Interadministrativos.
También se clasifican en:
• Técnicos. • De participación (con representantes de la sociedad civil, sin formar parte de la estructura jerárquica, art. 15.2 LRJSP).
Estructura de un órgano colegiado:
• Presidencia, secretaría (el titular puede no ser miembro) y vocalías.
Reglas de convocatoria:
• Anticipación, orden del día, y documentación que debe enviarse. • No se pueden tomar acuerdos fuera del orden del día, salvo urgencia votada por la mayoría (art. 17.3 y 17.4).
Constitución y acuerdos:
• Deben estar al menos la mitad de los miembros, junto con presidencia y secretaría (art. 17.2). • Las decisiones se toman por mayoría y se registran en acta, que puede aprobarse en la misma reunión o en la siguiente (art. 18).
El art. 47.1.e) de la Ley 39/2015 (LPAC) declara nulos los actos de las APs que ignoren estas normas esenciales. La jurisprudencia amplía considerablemente el alcance de estas reglas.
8.6 Competencias de los órganos
La competencia es la medida de autoridad que tiene un órgano o Administración Pública (AP) para actuar en ciertos ámbitos. Se relaciona con la potestad, que es la capacidad unilateral de la AP para modificar o extinguir relaciones jurídicas y cambiar el estado de las cosas. La competencia no es una propiedad del órgano, sino que se asigna según materias, servicios o fines públicos específicos.
La asignación de competencias se delimita por tres factores:
1. Materia: el área específica sobre la cual un órgano puede actuar.
2. Jerarquía: el nivel dentro de la estructura administrativa.
3. Territorio: el ámbito geográfico en el que el órgano puede operar.
Si un órgano actúa fuera de su competencia en materia o territorio, el acto es nulo de pleno derecho, según el artículo 47.1.e de la Ley del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). En caso de incompetencia por jerarquía, el acto es anulable, pero puede ser corregido a través de su convalidación (artículos 48 y 52.3 de la LPAC). Este marco legal garantiza que las Administraciones Públicas actúen dentro de los límites legales, protegiendo la legalidad y la correcta distribución del poder.
8.7.1 La traslación de competencias. La traslación de la titularidad
La competencia de los órganos administrativos es irrenunciable y debe ser ejercida por quienes la tienen atribuida, salvo en casos de delegación o avocación, tal como establece el artículo 8 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Sin embargo, la competencia puede reasignarse, un proceso común tras los cambios de ministerio que acompañan un cambio de Gobierno. Además, la competencia puede desconcentrarse, lo que significa que se transfiere a otros órganos subordinados jerárquicamente, conforme a los términos y requisitos previstos en las normas de asignación de competencias, lo que implica un cambio de titularidad. En aquellos casos donde una norma atribuye competencia a una Administración Pública (AP) sin especificar el órgano encargado de ejercerla, se entiende que corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de materia o territorio, conforme al artículo 8.3.
