Tema 2: Bases Constitucionales Y Fuentes Del D. Administrativo

Question 1

1. La vinculación constitucional de la administración pública y el derecho administrativo

Answer 1

La AP y el D están vinculados por la Constitución.

El FUNDAMENTO de esa vinculación reside en la SUPREMACÍA JERÁRQUICA y carácter VINCULANTE de la CE, así como por su función específica consistente en definir los presupuestos de validez y de aplicabilidad del resto de normas que los integran

De ahí que los destinatarios sean todos los poderes públicos, cada uno en el ámbito de sus respectivas funciones y competencias
- Art. 9.1 CE: el legislador esta obligado a cumplir normas del Derecho Administrativo
- Art. 97 CE: el Gobierno esta constitucionalmente vinculado cuando ejerce la potestad reglamentaria y sus funciones de dirección política y de la AP
- Art. 103.1 CE: la administración se encuentra en una posición de sometimiento pleno al derecho, no sólo a la ley, si no al resto del ordenamiento jurídico
- Art. 117.1 CE: el juez está sometido al imperio de la Ley

Question 2

1.1 El contenido de la vinculación constitucional del D. Administrativo (es muy extenso)

Answer 2

La CE es una generación de constituciones compuestas por numerosas disposiciones sustantivas. Además, se decidió incorporar las normas más relevantes de las leyes reguladoras de las instituciones y sectores centrales del Derecho Administrativo español (procedimiento administrativo, justicia administrativa, responsabilidad patrimonial)

El resultado es que en la CE se encuentra muchas normas materialmente administrativas que se orientan, bien a expresar determinaciones sustantivas, o bien a configurar estructuras administrativas

• algunas determinaciones sustantivas se refieren a SECTORES o INSTITUCIONES CONCRETAS, como la
  - obligación del legislador de contemplar sanciones administrativas ambientales (art. 45.3 CE)
  - y el carácter obligatorio y gratuito de la enseñanza básica (art. 27.4 CE)
• otras tienen carácter TRANSVERSAL
  - Principios de eficacia y objetividad (art 103.1 CE)
• La CE regula con mas o menos detalles, FORMAS ORGANIZATIVAS TÍPICAS
  - Relaciones de dirección entre el Gobierno y la Administración del Estado (art 97 CE)
  - o las diversas entidades territoriales (art. 140 y 141 CE)
• También contiene reglas sobre los procedimientos administrativos
  - Derecho a la audiencia y los derechos de acceso a archivos y registros administrativos (art. 105 CE)

Question 3

1.2 El modo e intensidad de la vinculación constitucional del Derecho Administrativo

Answer 3

Presenta diferencias desde dos puntos de vista:

1. Las normas constitucionales pueden vincular positiva o negativamente los procesos de PRODUCCIÓN, INTERPRETACIÓN y APLICACIÓN de las normas del D. Admin

En la actualidad, la CE ya no se concibe solo como un instrumento para limitar el poder, sino tb para dirigir su ejercicio, orientar a los PP en el ejercicio de sus respectos ámbitos de libre configuración

La CE se comprende como un programa de actuación que vincula tanto a la AP, como al Gobierno como al Legislador

2. Por otro lado, algunas normas constitucionales vinculan a la Administración y su Derecho con carácter definitivo, mientras que otras lo hacen con carácter prima facie

A. Carácter definitivo: normas no derrotables; cuando ocurra el supuesto de hecho, la consecuencia jurídica es plena y constante, sin graduaciones
- art 41 CE carácter publico de la seguridad social
- art 132.1 CE configuración de las playas como dominio publico

B. Prima facie: actúan como principios, mandatos de optimización, en la mayor medida posible. Pueden ser desplazados proporcionalmente en atención a otras normas constitucionales que presionen en sentido opuesto. Tiene un cumplimiento gradual
- art 43 CE Derechos de protección de la salud

Question 4

1.3 Los 5 principios estructurales

Answer 4

Las normas constitucionales que limitan y dirigen la producción normativa y la aplicación administrativa y judicial del D. Admin pueden ordenarse en torno de 5 principios estructurales

1. Estado de Derecho (art. 1.1 CE)
2. Estado Democrático (art. 1.1 CE)
3. Estado Social (art1.1 CE)
4. Estado Autonómico (arts. 2 y 137 CE)
5. Estado abierto al proceso de integración supranacional (art. 10.2 y 93 CE)

Question 5

2.1 La cláusula del Estado de Derecho

Answer 5

El Estado de Derecho es una de las notas definitorias del Estado (art. 1.1 CE) y de los valores propios de la UE (art. 2 TUE)

Es un principio integrado por normas constitucionales numerosas y heterogéneas cuya orientación común es la garantía de la autodeterminación individual (art. 10.1 CE)

Las mas importantes para el D. Admin son:

1. Integrado en los principios de division de poderes, legalidad y control judicial, de este modo, el Estado de Derecho otorga estructura al D. Admin
2. Algunos derechos y libertades constitucionales que forman parte de la dimension material o sustantiva del Estado de Derecho
3. Reglas y principios de carácter formal, sirven la racionalización y estabilización de la acción del poder (actuación de la AP)

Question 6

2.2 Elementos estructurales del Estado de Derecho (PRIMER ELEMENTO)

Answer 6

1. PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES

Es decir, la concreta ordenación funcional que resulta de la red de normas constitucionales que atribuyen competencias, regulan la composición, organización y funcionamiento de diversos sujetos, y disciplinan relaciones entre ellos y entre los actos y normas que constituyen el ejercicio de sus competencias.

La CE ha fragmentado las funciones legislativa y ejecutiva en competencias concretado y distribuirlas entre órganos diferenciados tanto horizontal como verticalmente

La función legislativa (producción normativa del Estado) esta fragmentada en diversas potestades normativas entre varios sujetos
A. Potestad de aprobar leyes: Parlamento autonómico y estatal
B. Potestad de aprobar decretos: Gobierno

El poder ejecutivo es una función constitucional compleja organizada en dos sentidos
- Desde el PDV SUBJETIVO: estructura orgánica integrada por el Gobierno y la AP
- Gobierno: órgano constitucional formado por órganos unipersonales y pluripersonales (arts. 97, 98, y 100 CE)
- Administración: conjunto de personas jurídico-publicas integradas por órganos y unidades administrativas (art. 103.2 CE)

• Desde el PDV OBJETIVO: la función ejecutiva se encuentra constitucionalmente fragmentada por la CE, que encomienda a:
  - Gobierno la función de dirección política y de la AP (art 97 CE). Además de la potestad reglamentaria
  - AP: servicio objetivo de los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al derecho (103.1 CE), bajo la dirección política del Gobierno y con sujeción al control judicial (art. 106.1 CE)

Question 7

2.2 Elementos estructurales del Estado de Derecho (SEGUNDO ELEMENTO)

Answer 7

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Reclama la vinculación de la administración al Derecho (103.1 CE) y con ello permite que el Derecho Administrativo cumpla 3 misiones características

A. Limitar la actividad administrativa, racionalizarla y ordenarla para evitar la arbitrariedad del poder y permitir que los ciudadanos programen su conducta

B. Dotar a la AP de legitimidad democrática

C. Dirigir la actividad administrativa. Para la AP el derecho es limite y tarea

La vinculación de la AP al Derecho es PLENA desde 2 PDVs

A. Parámetro de la vinculación, integrado por un conjunto de normas; la Ley condiciona el ejercicio de la actividad normativa de la Administración como consecuencia del principio de primacía de la ley

B. El legislador puede dirigir la actividad administrativa de ejecución de normas mediante reglas sustantivas y estructuras administrativas

Las leyes administrativas suelen regular los distintos sectores de actividad administrativa atribuyendo potestades a la AP. Algunas normas administrativas alteran directamente la esfera jurídica de los ciudadanos sin necesidad de su ejecución

La vinculación de la AP al Derecho también es plena desde la perspectiva de su objeto, pues el principio de legalidad no tolera la existencia de ámbitos de la actuación administrativa no sometidos a la ley y al Derecho, pero no necesariamente con la misma intensidad. La graduación de esta intensidad corresponde a la ley, que puede configurar con mayor or menor densidad el contenido de las normas sustantivas.

Question 8

2.2 Elementos estructurales del Estado de Derecho (TERCER ELEMENTO)

Answer 8

EL PRINCIPIO DE CONTROL JUDICIAL

Tiene un doble fundamento:

1. OBJETIVO: que resulta del mandato de la actuación administrativa y de la adecuación de esta a los fines que les son propios (art 106.1 CE)
2. SUBJETIVO: que se deriva del D. Fundamental a la tutela judicial efectiva, que opera frente a la AP que pueda afectar a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos (art. 24 CE)

El control judicial es pleno por lo que respecta a su objeto, que comprende la entera actuación administrativa. También es pleno en lo que atañe al parámetro de enjuiciamiento

• ACTOS ADMINISTRATIVOS: los jueces han de controlar el cumplimiento de cualquier norma jurídica
• NORMAS ADMINISTRATIVAS: control jurídico se refiere al cumplimiento de otras normas jerárquicamente superiores que vinculen a la autoridad normativa correspondiente

El parámetro de control judicial de la actuación administrativa es todo el derecho pero solo el derecho, quedan fuera los criterios propios de la corrección técnica relativas a su conveniencia u oportunidad política

La intensidad del control judicial de la legalidad de la actuación administrativa no es siempre la misma. Los jueces despliegan un control pleno de la actuación administrativa, pero cuando la actuación sea expresión de un poder discrecional reconocido por la ley a la AP el juez realiza un control limitado. El órgano judicial o puede sustituir el criterio de la AP por el suyo propio

El mandato prima facie de la efectividad de la tutela judicial (que sea lo mas efectiva posible) se refleja en el D. Admin sustantivo y procesal

Question 9

2.2.1 Posición jurídica de la Administración Pública

Answer 9

Las APs gozan en el ejercicio de su actuación la denominada AUTOTUTELA DECLARATIVA y EJECUTIVA (38 y 39 LPAC). No necesitan de una declaración judicial para imponer y ejecutar sus propias decisions

Además los particulares han de agotar la vía administrativa previa acceso de jurisdicción (art. 25.1 LJCA), así como la ausencia de carácter suspensivo automático en los recursos administrativos y contencioso-administrativo (art. 129 LJCA)

Todas estas reglas reducen el grado de efectividad de la tutela judicial (art. 24 CE) y con ello restringen el alcance de ese principio constitucional. Su constitucionalidad pasa, pues, por comprobar que con ellas se satisfacen proporcionadamente las exigencias de sentido opuesto que proceden de otros principios constitucionales

Question 10

2.3 Elementos sustantivos del Estado de Derecho

Answer 10

En la primera manifestación histórica del estado de derecho los derechos eran: IGUALDAD, LIBERTAD y PROPIEDAD PRIVADA. La articulación jurídica de esos valores liberales tuvo lugar de acuerdo con dos criterios

1. su configuración como derechos públicos subjetivos
2. y su comprensión como titularidades exclusivamente formales de personas abstractas

En su dimensión formal, las libertades constitucionales son derechos subjetivos a acciones negativas del Estado. La ley delimita su contenido e incorpora limites o restricciones que deben satisfacer el principio de proporcionalidad y respetar su contenido esencial (art. 53.1 CE y 52.1 CDFUE)

IGUALDAD: Derecho subjetivo a no sufrir tratamientos discriminatorios que opera tanta frente a la ley como a su aplicación administrativa (art 14 CE). Las normas del D Admin que dispensan un trato diferente a distintas categorías de personas deben cumplir dos requisitos:

A. Ha de apreciarse una diferencia objetiva, razonable y no basada en criterios expresamente excluidos por la CE

B. La diferencia de trato debe satisfacer el principio de proporcionalidad

PROPIEDAD PRIVADA: Derecho subjetivo cuyo contenido ha de ser delimitado por la ley. El derecho tiene una doble dimension

  - un espacio de autodeterminación del propietario 
  - y una garantía de integridad patrimonial frente a dos injerencias características: la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial de la Administración por daños causados incidentalmente en sus bienes o derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (art. 106.2 CE) 

En el Estado social de derecho los derechos pasan a considerarse posiciones jurídicas cuya efectividad depende de las condiciones concretas en las que han de ser ejercidas

Question 11

2.4 Elementos formales

Answer 11

Junto a los principios de separación de poderes, legalidad y control judicial y los derechos subjetivos de libertad, propiedad privada e igualdad, el estado de derecho comprende un tercer grupo de normas de carácter formal que racionalizan y limitan la actuación del poder y que esencialmente procuran la conservación de las situaciones fácticas y jurídicas preexistentes

A. Principio de seguridad jurídica (9.3 CE): conjunto de normas que pretenden facilitar la programación autónoma de la conducta individual, lo cual requiere que el derecho administrativo sea previsible

B. Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos (9.3 CE)
- retroactividad propia: si la norma se proyecta sobre las relaciones jurídicas consagradas o situaciones agotadas
- r. Impropia: el principio de seguridad jurídica solo exige que los principios constitucionales a los que sirve la norma puedan justificar su proporcionado desplazamiento mediante el reconocimiento de efectos retroactivos

C. Principio de confianza legítima (importado del D. Alemán): en el ordenamiento interno este principio ha sido adscrito al principio de seguridad jurídica.

• Vincula tanto en el momento de producir normas de D Admin como el de su posterior aplicación en el caso concreto. Al legislador y a las autoridades que dictan normas de rango reglamentario les afecta desde dos perspectivas:

       - modificación de las normas administrativas sustantivas, el principio de confianza legitima se solapa con la doctrina constitucional que limita la retroactividad impropia
       - la regulación de la anulación administrativa o jurisdiccional de los actos administrativos, el principio determina que ciertas irregularidades formales carezcan de efectos anulatorios (48.2 y 48.3 LPAC) 

Al adoptar actos concretos la AP vulneran el principio de confianza legitima si con su comportamiento previo han hecho nacer una confianza objetivamente apreciable. La consecuencia jurídica que se deriva del principio es, como regla general, la responsabilidad patrimonial de AP, y solo excepcionalmente la anulación del acto

D. Principio de proporcionalidad: prohíbe el exceso en el ejercicio del poder publico

Surgió históricamente como limite de la normas y actos administrativos que restringen libertad individual, pero se ha extendido a las medidas que afectan a la garantía patrimonial en el derecho de propiedad (art 33 CE), igualdad, prestación, etc

En el D Consti y Admin español se ha extendido un canon de control en virtud del cual la medida controvertida debe ser
- ADECUADA (instrumento objetivamente idóneo)
- NECESARIA: no haber alternativa manifiestamente menos restrictivas e igualmente eficaces
- ESTRICTAMENTE PROPORCIONADAS

E. Principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE): prohíbe la actuación publica carente de toda explicación racional

Prohíbe las leyes discriminatorias y tb se proyecta sobre los actos del Gobierno. Ha servido para aglutinar un conjunto de cánones de control del ejercicio de la discrecionalidad administrativa de contenido diverso e intensidad variable, y que en buena medida se solapan con otras exigencias constitucionales
- respecto a la realidad de los hechos sobre los que descansa la decision, la consideración de los elementos fácticos y jurídicos relevantes para su adopción, la motivación razonable de la decisión discrecional y de la adecuación objetiva de la medida del fin perseguido

Question 12

3.1 La cláusula del Estado social

Answer 12

El Estado social es la segundo nota definitoria del estado español y aunque no se encuentre proclamado como tal en el DUE algunos de los elementos en los que se concreta han sido establecidos como
- Valores (art. 2 TUE), objetivos (art. 3.3 TUE) y derechos fundamentales de la Union (23-38 CDFUE)

El Estado social asume como tarea propia la conformación de las relaciones sociales y económicas para lograr que la libertad y la igualdad de los ciudadanos sean reales y efectivas (art. 9.2 CE)

 A. Dimensión material: integrada por el mandato de actualización de la libertad y la igualdad constitucional 
 B. Dimensión instrumental: mandato de eficaz consecución de los objetivos y fines que la Constitución impone a los poderes públicos

Question 13

3.2 Dimension material

Answer 13

El principio de estado social impone a los PP un mandato de intervención positiva en la sociedad para transformar las condiciones materiales en las que se encuentran los ciudadanos a fin de actualizar los derechos que la CE les reconoce

Este mandato constitucional tiene como destinatarios los PP. Su cumplimiento se articula fundamentalmente a través del Derecho publico

El contenido del mandato (art. 9.2 CE) es vago. La propia CE contribuye a precisarlo en otras disposiciones
- el legislador y el Gobierno pueden concretar la cláusula del art 9.2 CE mediante la atribución a la AP de nuevas tareas no específicamente previstas en la CE

Algunas de las tareas impuestas por la constitución:
- aseguramiento colectivo de riesgos futuros de los cuidadnos
- garantía de la prestación de servicios básicos

Las tareas estatales se diferencian entre si en función de su grado de concreción y las vías para exigir su cumplimiento. Las normas en algunas ocasiones se comportan como:
A. Reglas no derrotables (obligación de modo definitivo, exigiendo su cumplimiento pleno y constante)
B. Principios susceptibles de cumplimiento gradual (mayor medida posible)

Los principios de democracia y pluralismo politico (1.1 CE) determinan que ese punto de equilibrio pueda desplazarse en un sentido u otro

Una de las consecuencias mas relevantes de la dimension material del Estado social es la transformación del contenido, alcance y catálogo de los derechos fundamentales. La libertad se ha convertido en un espacio de autonomía cuya efecto disfruto no solo recala a la no injerencia de los PP, sino tb una intervención positiva orientada a remover los obstáculos que dificultan su plenitud (9.2 CE)

Aparecen tb nuevos derechos, los derechos prestacionales
- su objeto son acciones positivas del estado
- la CE impone la obligación de realizar y garantizar la prestación
- remite a la ley la definición de su contenido concreto pero su fundamento se encuentra en la CE. Se trata de verdaderos derechos constitucionales

Question 14

3.3 Dimension instrumental

Answer 14

Corresponde al principio de eficacia de la actuación de los PP, que el art 103.1 CE especifica en relación con la AP al imponer a esta el deber de servir eficazmente a los intereses generales

Del art 103.1 CE tb se deriva un mandato de eficacia mediante la optimización de recursos. El art 31.2 CE proclama específicamente este mandato de eficiencia en lo que atañe a los medios financieros

Este principio tiene como destinatarios al legislador y la AP. El legislador esta constitucionalmente obligado a atribuir a la AP los instrumentos necesarios para que esta pueda alcanzar efectivamente los objetivos que le son propios. Es un mandato prima facie que puede entrar en colisión con otros principios, el legislador debe alcanzar soluciones de equilibrio.

La tutela de este principio alcanza incluso a que los recursos no suspendan la eficacia del acto recurrido (art 117.1 y 130.1 LPAC). Pero el particular que lo impugne tiene un generoso regimen de medidas cautelares (129-136 LPAC)

Para la AP el principio de eficacia solo opera en el marco que la lay deje abierto, cuando le otorgue poderes discrecionales

Question 15

4.1 La cláusula del Estado democrático

Answer 15

Una parte relevante de la legitimidad de la AP tiene su origen en que su organización y funcionamiento responden a las exigencias propias del Estado social de Derecho

La principal fuente de legitimidad de la AP es que procede del principio democrático (1.1 CE), que encuentra su fundamento y origen en el pueblo español (1.2 CE) y exige por ello una vinculación entre su ejercicio y el titular de la soberanía

La legitimidad democrática del D. Administrativo resulta sobre todo de la primacía de la ley dentro del sistema de normas presidido por la CE. La AP obtiene tb una parte de su legitimidad del hecho de que su actividad es en buena medida ejecución de la ley democrática.

Esta legitimidad tb debe obtenerse a partir de 3 fuentes

Question 16

4.1.1 Legitimación democrática del D. Administrativo (fuentes para obtenerla)

Answer 16

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Una de esas fuentes procede del funcionamiento de la democracia representativa. La legitimidad democrática de la Administración local resulta de la integración en los órganos que la componen de representantes de los ciudadanos elegidos periódicamente a traces del ejercicio del derecho de sufragio (art. 23 CE). Integración directa en caso de municipios e indirecta en caso de provincias

Las Administraciones del Estado y CCAA no se legitiman democráticamente a través de esta via. Es mediante una relación de representación política. Opera con carácter general y los mecanismos propios de la democracia representativa proporcionan a la Admin legitimidad democrática indirectamente por medio de una cadena de imputación de responsabilidades políticas

El Congreso y en ultimo termino los ciudadanos pueden exigir responsabilidad política al Gobierno tb por la acción de los órganos y unidades administrativas

Question 17

4.1.2 Legitimación democrática del D. Administrativo (fuentes para obtenerla)

Answer 17

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

La legitimidad democrática de la AP tiene una fuente adicional en la participación de los ciudadanos en el desarrollo de su actuación. La CE consagra diversas exigencias específica de participación en la actividad administrativa de carácter normativo y en la adopción de actos administrativos (105 a y c CE)

Los arts 9.2 y 23 CE: principio general de los ciudadanos y de los grupos en los que se integran en el funcionamiento de la AP. Este principio actúa como mandato de optimización, el legislador y el Gobierno han de facilitar la participación de los ciudadanos

Esta exigencia ha de cohonestar con otras consideraciones constitucionales. Puede llegar a reducir la eficacia de la actuación administrativa en la satisfacción de los intereses generales

La medida de participación y las concretas técnicas han de ser configuradas a la vista de las características del concreto sector de actividad administrativa de que se trate

Question 18

4.1.3 Legitimación democrática del D. Administrativo (fuentes para obtenerla)

Answer 18

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES

Para que estas 2 dimensions del principio democrático puedan proporcionar legitimidad a la AP su organización y procedimientos de actuación han de configurarse de acuerdo con otros 2 grupos de principios instrumentales que operan como presupuestos o requisitos de las anteriores

• principios de objetividad e imparcialidad
• principios de publicidad y transparencia

Al imponer a la AP el servicio objetivo a los intereses generales, el art. 103.1 proclama el principio de objetividad en sentido amplio, que comprende 2 exigencias:

1. PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD: La necesidad de que la actuación de la AP sea neutral respecto de los intereses privados de los sujetos que pueden verse afectados por ella, cuya concreción legislativa se proyecta sobre:

• garantizar la imparcialidad de los titulares de cargos públicos en el ejercicio de sus funciones, que la CE consagra en relación con la actuación de empleados públicos (103.3 CE)
• imparcialidad de las propias estructuras administrativas como la organización administrativa (neutralidad institucional) y de los procedimientos de toma de decisiones (neutralidad procedimental)

Se concreta en el mandato de abstención de los empleados públicos. Tb es contraria al principio de imparcialidad la acción administrativa en la que los criterios politicos reemplazan a los técnicos cuando lo segundo deban prevalecer conforme a la ley

2. La segunda exigencia integra el PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD EN SENTIDO ESTRICTO, también llamado deber de diligencia o de cuidado debidos. Las decisiones administrativas se adopten una vez tomados en consideración adecuadamente todos los elementos y factores relevantes desde la perspectiva del interés público

También impera como un mandato prima facie y puede ser desplazada proporcionalmente por otros principios como los relativos a la eficacia y la eficiencia de la actuación administrativa

Las 2 dimensiones del principio de objetividad en sentido amplio se adscriben en el D. UE al principio general y derecho fundamental a la buena administración (41.1 CDFUE)

Question 19

4.1.4 Legitimación democrática del D. Administrativo (fuentes para obtenerla)

Answer 19

PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA

Exige que la organización, el procedimiento y el contenido de la actuación administrativa puedan ser conocidos y adecuadamente comprendidos por los ciudadanos, no solo los afectados si no el publico en general

Comprende una exigencia de publicidad de la información administrativa que se proyecta sobre 3 cuestiones:
1. Exigencia de publicidad de la información administrativa respecto a los interesados en un determinado procedimiento administrativo o que participen en un determinado tramite (art. 53 LPAC)

2. Transparencia de la información administrativa vinculada al derecho de acceso a los archivos y registros administrativos (105 b CE y 13 d LPAC)
3. Transparencia de la información que la AP tiene que hacer publica en virtud de sus deberes de publicidad activa

El principio de transparencia comprende un deber general de promover la inteligibilidad de la organización y funcionamiento de la AP que en ocasiones opera tb como derecho subjetivo (53.1 a y f LPAC)

La exigencia de transparencia es una manifestación tanto del estado de derecho como de la democracia. Debido a permitir a los interesados ejercer su derecho a ser oido y defender sus derechos e intereses legítimos al tiempo que promueve la legalidad de la actuación administrativa y facilita su posterior control judicial

El principio de transparencia se comporta como un mandato de optimización y es por tanto, susceptible de cumplimiento gradual

Question 20

5.1 La cláusula del Estado Autonómico

Answer 20

El Estado autonomic es un model compuesto en el que el poder se distribuye en diversos niveles territoriales a partir de ciertos principios: UNIDAD, AUTONOMÍA y SOLIDARIDAD (art. 2 CE)

Los niveles de ejercicio de poder son: MUNICIPIO, PROVINCIA y CCAA. Todos gozan para la autonomía para la gestión de sus propios intereses (137 CE) y constituye un ordenamiento jurídico territorial: todos están integrado por una comunidad de ciudadanos portador de intereses propios, que estén sometidos a la actuación de sus respectivos entes institucionales capaces de producir sus propios sistemas de normas

Question 21

5.2 Autonomía

Answer 21

El principio de autonomía (arts. 2 y 137 CE) es una forma histórica de por medio de la cual se ha articulado la idea de descentralización territorial del poder y el pluralismo politico territorial al que esta conduce.

Sus características mas destacadas son:

1. La norma opera como mandato de optimización que presiona para ampliar el alcance del poder ejercido por los niveles territoriales inferiores de gobierno. Se trata de un mandato de alcance limitado, porque opera junto a principios que presionan en sentido opuesto y su propia naturaleza no permite fundar un poder de plena autodisposición de las comunidades políticas propias de los niveles territoriales inferiores al estatal
2. La autonomía permite a los respectivos entes autónomos a gestionar sus respectivos intereses bajo su propia responsabilidad, lo cual reclama disponer de un volumen de competencias capaz de cubrir los intereses de la comunidad. La autonomía constitucionalmente garantizada es un autonomía política y permite formular una política propia. Implica que sus titulares han de poder ejercer sus competencias propias sin estar sometidos de ordinarios a controles o tutelas que vayan mas allá de un control de legalidad
3. Por tratarse de un mandato de optimización, la autonomía proporciona a su titular un poder de alcance e intensidad variable en el que se aprecia una diferencia fundamental entre la autonomía que corresponde a las CCAA y la autonomía que gozan los entes locales

Question 22

5.3 Unidad

Answer 22

La decisión en favor del principio de autonomía y el pluralismo político territorial que de ella se deriva es compatible con el reconocimiento del principio de unidad (art 2 CE) y la afirmación de que la soberanía nacional reside en el pueblo de que emanan los poderes. De ello se deriva la unidad fundamental del poder constituyente así como del propio ordenamiento jurídico interno, que se reconoce la unidad por medio de la supremacía jerárquica de la CE (9.1 CE)

El principio de la unidad circunscribe y limita el alcance del principio de autonomía de 3 maneras distintas:

1. Mediante un conjunto de normas constitucional es que consagran la supremacía del interés general propio de los entes territoriales inferiores. La CE reserva al estado central una posición de supremacía en la configuración de los ordenamientos territoriales inferiores. Los ordenamientos jurídicos del estado y las CCAA no solo se relacionan a partir del principio de competencia, tb en virtud de los criterios de prevalencia y supletoriedad del D del estado (art. 149. 3 CE)

La CE reconoce al estado diversos poderes de coordinación que le permiten adoptar medidas de corrección de las consecuencias disfuncionales de sus competencias por parte de los entes territoriales inferiores y que puedes restringir proporcionadamente el alcance del principio de autonomía
-el estado tiene competencia exclusiva legislativa exclusiva en relaciones internacionales, defensa, administración de justicia, comercio exterior, etc. En todas estas materias, la actividad de las CCAA y entidades locales podrá ser solo administrativa o normativa, limitada por la legislación básica estatal

2. El principio de igualdad reclama cierta moderación del pluralismo y la diversidad regulatorias. Las CCAA no pueden dispensar un tratamiento discriminatorio a los ciudadanos en función de su pertenencia a otras CCAA. El estado tiene la competencia horizontal para fijar las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE)
3. La manifestación del principio de unidad en el ámbito de las relaciones económicas es el principio de unidad de mercado (art 139.2 CE). Es un limite al ejercicio de las competencias autonómicas, solo prohíbe las medidas que dan lugar a obstáculos desproporcionados

Question 23

5.4 Solidaridad

Answer 23

Si los principios de unidad y autonomía integran una relación dialéctica una que proporcionan razones para actuar en sentidos opuestos, el principio de solidaridad (2 CE) se orienta a facilitar si coexistencia. Junto al principio de equilibrio económico territorialmente sus concreciones mas relevantes para el D. Admin son los principios de lealtad institucional y de colaboración, que constituyen limites al modo en que los diferentes entes territoriales han de ejercer sus competencias

Question 24

6. Derecho Administrativo y apertura internacional

Answer 24

La apertura internacional del estado se concreta en un mandato (10.2 CE) y un permiso (art. 93 CE) que operan como reglas y que ordenan las relaciones intersistemáticas entre el derecho español y el D. Internacional y el D. De la UE.

1. La CE impone a los PP un mandato de interpretación de los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos de conformidad con la DUDH, así como los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificadas por España (10.2 CE), atribuyendo efectos jurídicos interpretativos en el Derecho interno puesto que obliga a que las normas domesticas se interpreten sistemáticamente en relación con aquellos. Estos fundamentos vinculan al Estado en su conjunto, y por tanto tb a las AP
2. El permiso se refiere a la posibilidad de celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la CE (93 CE). Ha posibilitado la incorporación de España a la UE y la consiguiente integración del Derecho de la Union Europea en el ordenamiento interno

Una de las principales consecuencias es que el D Admin de Union vincula al D Admin español, obligando a la transformación del segundo para adaptarse al primero, una europeización del ordenamiento nacional

La jurisprudencia del TEDH ha transformado radicalmente ámbitos. Muy relevantes de nuestro D Admin, como el régimen de sanciones administrativas (arts 6 y 7 CEDH y 25 y 25 CE) o el sistema de justicia administrativa

Question 25

7.1 La dirección de la administración a través del derecho y las fuentes del D. Admin

Answer 25

El Derecho administrativo legitima y dirige la administración, y hace posible su control por los tribunales. Pero no es la única forma de dirección y legitimación

Política, Derechos y presupuestos han sido formas tradicionales de dirigir la actividad administrativa que cuenta con un reconocimiento constitucional.

La reforma constitucional del art. 135 CE en 2011 ha acentuado extraordinariamente el peso de la dirección de la actividad de la AP tb por la economía.

Elegir el Derecho como forma de dirigir la actividad implica valerse una serie de técnicas o instrumentos articulados para garantizar el sometimiento de la actividad administrativa a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE). La actuación administrativa se somete al control judicial (106.1 CE), el derecho ofrece a los órganos judiciales parámetros para controlar las decisiones de la admin. Los tribunales solo controlan la legalidad de la actuación administrativa

La dirección jurídica (a través del derecho) de las decisiones administrativas permite a los órganos judiciales no solo declarar la conformidad o disconformidad a derecho de aquellas, sino tb imponer forzosamente la decision judicial dictada en ejercicio de la función de control de la actividad administrativa

El ordenamiento jurídico.administrativo regula que sanción reciben las decisiones administrativas contrarias al Derecho: INVALIDEZ, nulidad de pleno derecho (art 47 LPAC), y establece las vías para devolver en la medida de lo posible la situación de un afectado como si nada hubiera pasado (tutela primaria) o los requisitos para su reparación (tutela secundaria)

Las fuentes del derecho es quien puede elegir y utilizar el Derecho como forma de dirigir la actividad de la AP. La CE impone que sea el legislador quien dirija la actividad de la admin en un largo listado de materias
- cubierta la reserva de la ley, el legislador estatal puede regular la actividad de la Admin estatal con la densidad normativa adicional que quiera

Question 26

8. La función de la Constitución en el sistema De Fuentes

Answer 26

El conjunto de Fuentes normativas constituyen un sistema porque están ordenadas a través de la Constitución. Las normas de Derecho interno son válidas en la medida que hayan sido elaboradas por unos sujetos, se hayan observado unos procedimientos y se hayan respetado unos contenidos materiales regulados por la CE.

La CE no se ocupa de la validez de normas pertenecientes a sistemas externos. Pero si contiene una interfaz contenida en los arts. 93 y 96 CE, conforme a la cual se acepta la aplicabilidad en España de normas de sistemas externos (con primacía)

Son bastante las decisiones relativas a las fuentes del d. Administrativo que la CE no adopta por sí misma, sino que esta remite la regulación del legislador. La CE deja un amplio margen a la regulación por ley de la propia potestad reglamentaria.

Question 27

9.1 La disolución de la estatalidad del sistema De Fuentes ‘hacia abajo’

Answer 27

Con la aparición de la CE en 1978 aparece el nuevo criterio del denominado principio de competencia. El principio de competencia emerge con fuerza frente al criterio de jerarquía.

En las materias de competencia autonomic exclusiva el Estado tiene prohibido legislar y las normas reguladoras de estos ámbitos deben proceder del parlamento y ejecutivos autonómicos. En otras materias genuinamente jurídico-administrativas la legislación seguirá siendo solamente estatal.

El estado aprueba las normas que deben considerarse ‘básicas’ (que concretan un mínimo común denominador normativo que debe regir en todo el territorio nacional) y las CCAA dictan las normas de desarrollo de esas bases que sean aplicables a su territorio, se da en ámbitos como: la regulación de estatutos de sus funciones, ordenación general de la economía, etc..

Las ordenanzas municipales se abrieron camino como figura del sistema De Fuentes con el empuje de la garantía constitucional de la autonomía municipal (137 y 140 CE)

Question 28

9.2 La evaporación de la estatalidad hasta arriba

Answer 28

El D. Admin se descentraliza pero permanece en el ámbito de los poderes internos sometidos a la regulación de la Constitución nacional, a esto se le llama ‘evaporación de la estatalidad’ a través de las ventanas que esa Constitución ha abierto a las normas procedentes de sistemas externos (93 y 96 CE)

A partir de 1986 se inicia un proceso de europeización del D. Admin que afecta tanto a instituciones como a sectores completos del Derecho regulador de la actividad de la Administración. Prácticamente en paralelo, tiene lugar otro proceso de internacionalización del D. Admin

Question 29

9.3 La ordenación de las relaciones entre las normas del Derecho internacional y de la Unión Europea y las normas del Derecho interno: EL PRINCIPIO DE PRIMACÍA

Answer 29

Para ordenar las relaciones entre las normas procedentes de esos dos sistemas externos (D. UE y D internacional) y las normas del D.admin interno se utiliza la regla de la primacía aplicativa, que es una concreta manifestación de la apertura constitucional al D. Internacional y europeo

La CE no regula la validez de las normas de sistemas jurídicos distintos al interno y puede admitir su aplicabilidad con preferencia a este. Se proyecta en términos similares aunque no idénticos, sobre la regulación constitucional de la vigencia en España de los tratados internacionales (96 CE)

Question 30

10. RESERVA DE LA LEY

Answer 30

La Constitución Española (CE) establece la relación entre el parlamento (potestad legislativa) y el poder ejecutivo (potestad reglamentaria) a través de la reserva constitucional de ley. Esto implica que ciertas materias deben ser reguladas exclusivamente por ley, impidiendo que el legislador delegue su regulación al reglamento sin un contenido normativo suficiente en la propia ley.

El concepto de reserva de ley establece que algunas materias, especialmente las que afectan a la libertad y propiedad de los ciudadanos, deben ser reguladas por leyes en sentido material, es decir, normas que afectan a relaciones externas del Estado. Por otro lado, los reglamentos se ocupan principalmente de las relaciones internas y administrativas del Estado.

Existen tres tipos de reglamentos:
1. Administrativo: Regula las relaciones internas del aparato estatal.
2. Jurídico: Reglamento que regula materias normalmente reservadas a la ley, cuando ésta lo autoriza.
3. Independiente: Reglamento que no necesita autorización legal y se limita a cuestiones organizativas internas.

En el Derecho español, el concepto de ley es formal y se define por su procedimiento de aprobación, no por su contenido. Aunque el Gobierno no carece de legitimidad democrática, su poder reglamentario deriva de la confianza y control parlamentario.

La CE reserva a la ley aspectos importantes, como la organización administrativa (art. 103.2) y las relaciones de subordinación. El principio de reserva de ley garantiza que las materias reservadas a la ley deben ser reguladas por el legislador, limitando el alcance de los reglamentos.

La superioridad jerárquica de la ley sobre el reglamento (arts. 9.3 y 97 CE) implica que la ley puede prohibir que ciertas materias sean reguladas por reglamentos. Además, el legislador puede reservar ciertas decisiones para sí mismo, lo que se conoce como reserva legal de ley, y mientras esta reserva esté vigente, el poder ejecutivo no puede regular esas decisiones mediante normas inferiores.

Question 31

10.1 Fuentes del DUE y la reserva constitucional de ley

Answer 31

En virtud del principio de autonomía institucional de los Estados miembros, la transposición de las directivas europeas al Derecho interno ha de tener lugar a través de la forma normativa que se derive de las reglas de ese derecho

El reglamento europeo ‘directamente aplicable a cada Estado miembro puede ocupar un espacio material cubierto por una reserva constitucional de ley en el Derecho interno’ ej. reglamentario general de protección de datos

Question 32

11. Potestad reglamentaria del ejecutivo estatal y autonómico

Answer 32

Los reglamentos del Gobierno estatal y autonómico y del pleno municipal: potestad reglamentaria de 3 organizaciones jurídico-públicas de carácter territorial. Normas reglamentarias dotadas de un más elevado nivel de legitimidad democrática.

La potestad reglamentaria del estado esta atribuida originariamente por el art. 97 CE al Gobierno, de forma coherente con el grado de legitimidad democrática de este órgano constitucional. Algunas leyes estatales, especial la LG y la LRJSP, regulan las formas de ejercicio de potestad reglamentaria por el Gobierno

    - Al CdM se le atribuye la potestad reglamentaria para el DESARROLLO DE LA EJECUCIÓN DE LAS LEYES y una potestad reglamentaria RESIDUAL 

   - Al PdG se atribuye una muy limitada potestad reglamentaria: reglamentos de CREACIÓN, MODIFICACIÓN y SUPRESIÓN de los departamentos ministeriales 

  - Ministros: potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento  La jurisprudencia ha aceptado que el ministro desarrolle en las materias propias de su Departamento aspectos concretos o accesorios de un reglamento ejecutivo aprobado por el Consejo de Ministros

Question 33

11.1 Reglas legales especiales

Answer 33

El artículo 129.4 LPAC establece una reserva de ley para la ATRIBUCIÓN DEL DESARROLLO REGLAMENTARIO directo de una ley a un ministro o cargo subordinado (solo rige para los ministros). Este artículo prohíbe al ministro el desarrollo directo de la ley si no cuenta con una autorización legal expresa.

No se prohíbe, sin embargo, que el Real Decreto del Consejo de Ministros, mediante el cual se aprueba un reglamento para desarrollar directamente una ley, delegue la regulación de aspectos concretos y secundarios al ministro correspondiente.

El ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida al poder ejecutivo de las CCAA plantea cuestiones paralelas a las que se han destacado con respecto a la potestad reglamentaria del Estado.

Question 34

12. El poder normativo municipal

Answer 34

El poder normativo legal regula, mediante normas conocidas como ordenanzas, los asuntos que son propios de la comunidad vecinal. Esto se encuentra implícito en la autonomía que la Constitución garantiza a los municipios.

La progresiva profundización en la relación directa que debe existir entre el alto grado de legitimidad democrática del órgano representativo del municipio (art. 140 CE) y su competencia de regulación autónoma de los asuntos vecinales. La ordenanza municipal debe dictarse en el ámbito de las competencias municipales

Las ordenanzas, como normas reglamentarias, están sometidas a las reglas del Estado de Derecho que obligan a los reglamentos a cumplir con el principio de legalidad (art. 9.3 de la CE), lo que implica la primacía de la ley y la reserva de ley. En cuanto a la primacía, la combinación de los principios de legalidad y jerarquía normativa establece que la ley estatal o autonómica se sitúe jerárquicamente por encima de las ordenanzas municipales, lo que significa que estas deben ajustarse a las leyes superiores.

Se puede aceptar que tanto la ley estatal como la autonómica tienen la función de regular las relaciones entre los reglamentos del Estado o de las Comunidades Autónomas (CCAA) y las ordenanzas municipales, siempre respetando la autonomía municipal garantizada por los artículos 137 y 140 de la Constitución Española, así como el alto grado de legitimidad democrática de las ordenanzas.

•	La ley autonómica, siguiendo el principio de competencia y no de jerarquía, puede identificar claramente qué áreas de regulación quedan reservadas exclusivamente para las ordenanzas municipales, impidiendo que sean reguladas por el reglamento autonómico.
•	Asimismo, la ley autonómica puede prever la coexistencia de la regulación autonómica y municipal, utilizando la técnica de supletoriedad y desplazamiento. En este caso, el reglamento autonómico ofrece una regulación supletoria que se aplica solo en ausencia de una ordenanza municipal, pero queda desplazado automáticamente cuando el municipio decide regular la materia mediante su propia ordenanza.

En cuanto a la reserva de ley, la ordenanza ha logrado uno de sus mayores éxitos. La tensión entre la reserva de ley y las demandas del principio democrático se resuelve mediante una flexibilización de la reserva de ley. Esta flexibilización reduce el ámbito de lo que obligatoriamente debe ser regulado por ley, permitiendo así que más materias puedan ser reguladas por ordenanza. Esto amplía el espacio para la regulación local, fortaleciendo el papel de las ordenanzas municipales en la normativa, sin contradecir el principio democrático.