Questionário - Administrativo

Question 1

2. Qual o conceito de “entidade”?

Answer 1

“Unidade de atuação dotada de personalidade jurídica” (art. 1º, § 2º, inciso II da Lei 9.784/1999).
Uma entidade é uma pessoa jurídica, pública ou privada, abrangendo tanto as ENTIDADE POLÍTICAS, como as ENTIDADES ADMINISTRATIVAS.

Question 1

1. Quem são os sujeitos que desempenham a atividade administrativa do Estado?

Answer 1

Órgãos públicos, entidades públicas e agentes públicos.

Question 2

3. Qual o conceito de “órgão”?

Answer 2

“Unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta” (art. 1º, § 2º, inciso I da Lei 9.784/1999).
O órgão não possui personalidade jurídica própria – é um elemento despersonalizado, um “centro de competência”.

Question 3

5. Qual a diferença entre entidade política e entidade administrativa?

Answer 3

Basicamente, a entidade política possui autonomia política (capacidade de legislar) e autonomia administrativa, enquanto
a entidade administrativa possui somente autonomia administrativa.

Question 4

6. O que é a centralização da atividade administrativa?

Answer 4

É o desempenho direto, por parte do Estado, das tarefas a ele incumbidas, por intermédio de órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura.

Question 5

7. O que é a descentralização da atividade administrativa? Quais os tipos de descentralização? Quais as suas características?

Answer 5

A descentralização administrativa pode ser classificada em três modalidades:

a) Descentralização por serviços, funcional, técnica ou por outorga: se verifica quando uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios), mediante lei (em sentido formal), cria (ou autoriza a criação de) uma nova pessoa jurídica (de direito público ou privado) e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público, o que lhe confere independência em relação à pessoa que a criou. A descentralização por serviços é a que ocorre na criação das entidades da administração
indireta.

b) Descentralização por colaboração ou delegação: ocorre quando, por meio de contrato ou ato unilateral - não é necessária a edição de lei formal – o Estado transfere apenas a execução de determinado serviço público a uma pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Público a titularidade do serviço. A descentralização por colaboração é a que ocorre nas concessões, permissões ou autorizações de serviços públicos.
c) Descentralização territorial ou geográfica: ocorre quando uma entidade local,
geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, possui capacidade administrativa genérica (ou seja, não regida pelo princípio da especialidade, como ocorre no caso das entidades da Administração Indireta) para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da coletividade.
A descentralização territorial é a que ocorre nos Estados unitários. No Brasil, pode ocorrer atualmente na hipótese de vir a ser criado algum Território Federal (art. 18, § 2º da CF/88).

Question 6

9. O que os processos de descentralização e de desconcentração possuem em comum?

Answer 6

Ambos possuem fisionomia ampliativa, pois importam na repartição de atribuições.

Question 7

10. O que é o processo de centralização e de concentração? O que possuem em comum?

Answer 7

A centralização ocorre quando o Estado retoma a execução direta do serviço, depois de ter transferido sua execução a outra pessoa.
Por sua vez, na concentração, dois ou mais órgãos internos são agrupados em apenas um, que passa a ter natureza de órgão concentrador.
Ambos os processos possuem em comum a fisionomia restritiva, pois importam na agregação de atribuições no Estado.

Question 8

13. Quais são as teorias que buscam explicar as relações do Estado com seus agentes? O que essas teorias preceituam? Qual é a mais aceita atualmente?

Answer 8

Teoria do mandato, teoria da representação e teoria do órgão:

a) Teoria do mandato: agentes eram vistos mandatários do Estado. Críticas sofridas: não explicava como o Estado poderia outorgar o mandato, já que não possui vontade própria.

b) Teoria da representação: agentes eram considerados representantes do Estado,
equiparados à figura do tutor ou curador das pessoas incapazes. Críticas sofridas: equiparar o Estado ao incapaz que, ao contrário daquele, não possui capacidade para designar representante para si mesmo, bem como porque, da mesma forma que a teoria do mandato, permitia ao mandatário ou ao representante ultrapassar os poderes da representação sem que o Estado respondesse por esses atos perante terceiros prejudicados.

c) Teoria do órgão: mais aceita atualmente. Entende-se que a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio dos órgãos que a compõem. Estes, por sua vez, são compostos de agentes. Assim, quando os agentes agem, é como se o próprio Estado o fizesse. Há substituição da ideia de representação pela de imputação: ao invés de considerar que o Estado outorga a responsabilidade ao agente, passou-se a considerar que os atos praticados por seus órgãos, por meio da manifestação de vontade de seus agentes, são imputados ao Estado.

Question 9

14. Como se dá a criação e a extinção de órgãos da Administração Direta?

Answer 9

Por meio de lei em sentido formal.
Na verdade, especificamente no âmbito do Poder Legislativo, o autor José dos Santos Carvalho Filho entende que a criação e a extinção de seus órgãos, bem como as normas sobre sua organização e funcionamento não dependem de lei, mas tão somente de atos administrativos
praticados pelas respectivas Casas (CF/88, art. 51, IV e art. 52, XIII).
Entretanto, para fins de prova, é recomendável que seja adotado a regra geral de que os órgãos
públicos necessitam de lei para serem criados. Somente se o examinador abordar de forma expressa o caso específico do Poder Legislativo, recomendamos ao candidato que considere o
entendimento de José dos Santos Carvalho Filho.

Question 10

19. Qual a ideia subjacente à descentralização administrativa?

Answer 10

Busca pela eficiência no desempenho das atividades estatais, notadamente em razão da autonomia administrativa, gerencial e financeira, bem como da disponibilidade de pessoal especializado com que contam as entidades da Administração Indireta.

Question 11

20. Quais os principais pontos em comum entre as entidades da Administração Indireta?

Answer 11

As autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista apresentam três pontos em comum: necessidade de lei específica para serem criadas, personalidade jurídica própria e patrimônio próprio.
Além disso, se submetem ao princípio da especialização (devem ser instituídas para servir a uma finalidade específica).

Question 12

21. Quais as principais diferenças entre as entidades da Administração Indireta?

Answer 12

FINALIDADE PARA AS QUAIS SÃO CRIADAS: as autarquias são indicadas para o desempenho de atividades típicas de Estado; as fundações públicas, para o desempenho de atividades de
utilidade pública; e as empresas públicas e sociedades de economia mista, para a exploração de atividades econômicas.

NATUREZA JURÍDICA DAS ENTIDADES: as autarquias são pessoas jurídicas de direito público; as empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado; já as fundações podem ser tanto de direito público quanto de direito privado.

CRIAÇÃO E A INSTITUIÇÃO DAS ENTIDADES: a criação de autarquias (por serem pessoas de direito público) se dá mediante lei específica, diferentemente do que ocorre para as sociedades de economia mista e empresas públicas (por serem pessoas de direito privado), que necessitam de uma lei que autorize a sua instituição (art. 37, XIX da CF/88).
Assim, enquanto para as autarquias a lei específica já as institui diretamente, para as sociedades de economia mista e empresas públicas a lei específica tem o papel de autorizar sua instituição, devendo ainda outras providências serem tomadas para a criação da personalidade jurídica, notadamente o registro no órgão competente.
Já com relação às fundações, se forem de direito público, sua criação e instituição obedece à mesma regra das autarquias (lei específica, somente); se forem de direito privado, às mesmas regras das sociedades de economia mista e empresas públicas (lei específica autorizadora + registro no órgão competente).
Como na maioria das vezes as entidades a serem criadas comporão a Administração Indireta do Poder Executivo, a lei específica de sua instituição ou autorização de sua instituição será de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo (CF/88, art. 61, § 1º, inciso II, alínea “e”).
Entretanto, se a entidade a ser criada ou extinta excepcionalmente se vincular ao Poder Legislativo ou Judiciário, a iniciativa da lei específica será do respectivo chefe de Poder.

Question 13

23. Quais são os aspectos sobre os quais se distribui a supervisão ministerial?

Answer 13

Controle político, pelo qual os dirigentes das entidades da administração indireta são escolhidos e nomeados pela autoridade competente da administração direta, razão por que exercem eles função de confiança.

Controle institucional, que obriga a entidade a caminhar sempre no sentido dos fins para os quais foi criada.

Controle administrativo, que permite a fiscalização dos agentes e das rotinas administrativas da
entidade.

Controle financeiro, pelo qual são fiscalizados os setores financeiro e contábil da entidade.

Question 14

24. Qual o conceito de autarquia?

Answer 14

Autarquia é pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de
autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos termos da lei (Di Pietro).

Já o Decreto-Lei 200/1967, em seu o art. 5º, conceitua autarquia como o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada.

Question 15

28. A que regime jurídico se submetem as autarquias?

Answer 15

Ao regime jurídico de direito público, em razão de possuírem personalidade de direito público.
As autarquias possuem as prerrogativas e sujeições características do regime jurídicoadministrativo, inerentes às pessoas jurídicas de direito público de natureza política (União, Estados, DF e Municípios).
Em regra, os atos que praticam são atos administrativos, contando, portanto, com todos os seus atributos - presunção de legitimidade ou veracidade, imperatividade, exigibilidade ou coercibilidade e autoexecutoriedade.
Ainda, as autarquias devem realizar licitação pública para efetuarem suas contratações, ressalvados os casos especificados na legislação (art. 37, inciso XXI da CF/88).
Além disso, os contratos celebrados pelas autarquias também são, em regra, contratos administrativos (alguns poucos podem ser de natureza eminentemente privada), sujeitos ao mesmo regime jurídico aplicável aos contratos celebrados pelos órgãos da administração direta.

Question 16

29. Quais as principais prerrogativas aplicáveis às autarquias?

Answer 16

a) Prazos processuais em dobro (art. 183, caput, do Código de Processo Civil).
b) Prescrição quinquenal, pela qual as dívidas e direitos em favor de terceiros contra a
autarquia prescrevem em cinco anos;
c) Impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus bens;
d) Regime de precatórios para pagamento de dívidas decorrentes de condenações judiciais
(art. 100, caput, da CF/88).
e) Possibilidade de inscrição de seus créditos em dívida ativa e a sua respectiva cobrança por
meio de execução fiscal (Lei 6.830/1980);
f) Imunidade tributária sobre o patrimônio, renda ou serviços vinculados a suas finalidades
essenciais ou às delas decorrentes (CF/88, art. 150, § 2º).
Pelo teor do dispositivo, esclarecemos que essa imunidade tributária não alcança os bens ou
serviços com destinação diversa das finalidades da autarquia, estando sujeitos, portanto, à
incidência de impostos;
g) Não sujeição à falência, sendo o ente federado que a criou subsidiariamente responsável
pela insolvência da autarquia.

Question 17

30. Qual o entendimento do STF com relação à OAB? Ela integra a administração indireta da
    União?

Answer 17

O STF (ADI 3.026/DF) entende que a OAB é um serviço independente não integrante da
Administração Pública. Uma entidade ímpar, sui generis, que possui algumas características típicas de uma autarquia (personalidade jurídica de direito público, desempenho de atividade
típica de Estado - fiscalização do exercício da advocacia, exercendo poder de polícia e poder disciplinar) mas que não se confunde com um conselho fiscalizador de profissão regulamentada.

Question 18

31. O que são autarquias de regime especial?

Answer 18

São autarquias dotadas de independência ainda maior que as demais autarquias, em razão de a lei ter-lhes conferido prerrogativas específicas e não aplicáveis às autarquias em geral, como, por
exemplo, o mandato fixo e a estabilidade relativa de seus dirigentes.

Question 19

34. Como ocorre a nomeação dos dirigentes das autarquias?

Answer 19

Os dirigentes das autarquias são nomeados pelo chefe do Poder Executivo (art. 84, inciso XXV da CF/88).
No caso de nomeação para ocupação do cargo de Presidente ou diretor do Banco Central do Brasil (lembrar que o BaCen é uma autarquia), a CF/88 exige prévia aprovação do Senado
Federal, por voto secreto, após arguição pública (famosa “sabatina”) do nome escolhido pelo Presidente da República (art. 52, inciso III, alínea “d” da CF/88).
Além disso, é possível que a exigência de aprovação prévia do futuro dirigente por parte do Senado decorra somente de lei (art. 52, inciso III, alínea “f” da CF/88). Isso ocorre, por exemplo,
para a nomeação dos dirigentes das agências reguladoras.
No âmbito dos Estados, DF e Municípios, o STF já pacificou o entendimento, com fulcro no próprio art. 52, inciso III, alínea “f” da CF/88, de que não padece de nenhum vício constitucional que normas locais subordinem a nomeação de dirigentes de autarquias ou fundações públicas à
prévia aprovação da Assembleia Legislativa (ADI 2.225/SC).

Question 20

42. Qual o regime jurídico aplicável às fundações públicas?

Answer 20

Fundações públicas de direito público: regime jurídico-administrativo (o mesmo aplicável às autarquias). Prerrogativas e características que merecem destaque:

• Prazo especial para contestar e recorrer;
• Duplo grau obrigatório de jurisdição;
• Regime de precatórios para pagamento de dívidas decorrentes de condenação judicial
  (CF/88, art. 100);
• Imunidade tributária recíproca (CF/88, art. 150, inciso VI, alínea “a” e § 2º);
• Praticam atos administrativos;
• Celebram contratos administrativos, precedidos de licitação.
  Fundações públicas de direito privado: regime jurídico híbrido, se sujeitando em parte a normas
  de direito privado e, em outras, a normas de direito público. Prerrogativas e características que
  merecem destaque:
• Não possuem prazo especial para contestar e recorrer;
• Suas lides não estão sujeitas ao duplo grau obrigatório de jurisdição;
• Não estão submetidos ao regime de precatórios para pagamento de dívidas decorrentes de
  condenação judicial previsto na CF/88, art. 100;
• Contam, também, com a imunidade tributária recíproca (CF/88, art. 150, inciso VI, alínea “a” e § 2º).
• Praticam, em regra, atos de direito privado;
• Celebram, também, contratos administrativos, precedidos de licitação.

Question 21

43. Qual a natureza dos bens do patrimônio das fundações públicas?

Answer 21

Fundações públicas de direito público: bens públicos (contam, portanto, com as prerrogativas a eles inerentes).

Fundações públicas de direito privado: bens privados. Entretanto, os bens dessas entidades, quando empregados diretamente na prestação de serviços públicos, podem se sujeitar a regras
de direito público (ou seja, possuir prerrogativas dos bens públicos, de forma equiparada).

Question 22

50. O que são subsidiárias das empresas estatais?

Answer 22

Subsidiárias são empresas controladas pelas estatais. Possuem personalidade jurídica própria e sua criação depende também de autorização legislativa (art. 37, inciso XX da CF/88).

Na verdade, em razão da redação do dispositivo acima, também é possível que haja subsidiárias de autarquias e fundações (e não somente de empresas estatais).

Question 23

51. As subsidiárias fazem parte da Administração Pública?

Answer 23

Não (entendimento doutrinário).

Question 24

52. A criação de subsidiárias de entidades da administração indireta depende de autorização em lei? E a participação de tais entidades em empresas privadas? A autorização precisa se dar em cada caso? Qual o entendimento do STF sobre o assunto?

Answer 24

Tanto a criação de subsidiárias, quanto a participação em empresas privadas necessitam de autorização legislativa (inciso XX do art. 37 da CF/88).
Apesar do dispositivo falar em autorização legislativa “em cada caso”, o STF já proferiu
entendimento de que “é dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa de
economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora” (ADI 1.649/DF. No mesmo sentido, ADI 1.491 MC).
Ou seja, de acordo com o Supremo, a própria lei instituidora da entidade primária pode autorizar a criação de subsidiárias (no plural mesmo) com a previsão do seu objeto de atuação, não sendo necessária uma autorização legal específica para cada subsidiária a ser criada.

Question 25

54. Qual o regime jurídico que estão submetidas as empresas estatais? Há previsão de estatuto
    para disciplinar o assunto?

Answer 25

As estatais possuem personalidade jurídica de direito privado e regime jurídico híbrido.
Caso sejam exploradoras de atividade econômica, se submetem precipuamente ao regime
jurídico de direito privado e próprio das empresas privadas. Isso se dá porque o Estado, ao agir na condição de empresário, não pode obter vantagens em detrimento das empresas da iniciativa
privada, para que não haja um desequilíbrio no mercado em que atuam (art. 173, § 1º, inciso II da CF/88).
As estatais também se sujeitam, em menor escala, a algumas normas de direito público, como as seguintes regras constitucionais: necessidade de autorização legal para sua instituição (art. 37,
inciso XIX); sujeição ao controle do Tribunal de Contas (art. 71) e do Poder Legislativo (art. 49, inciso X); exigência de concurso público para admissão de seus empregados (art. 37, inciso II) etc.
Por outro lado, caso sejam prestadoras de serviço público, as estatais são regidas
predominantemente pelo direito público (regime jurídico administrativo), em razão da titularidade do serviço ser do Estado (ou seja, aqui não há livre iniciativa). Em menor grau, essas estatais se sujeitam ao direito privado, até porque os serviços públicos desempenhados pelas
estatais são considerados uma espécie de atividade de natureza econômica.
A CF/88 prevê, em seu art. 173, § 1º, a edição de um estatuto jurídico das estatais (e suas subsidiárias) que explorem atividade econômica. Esse estatuto foi recentemente instituído pela Lei 13.303/2016, que “dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, abrangendo toda e qualquer empresa pública e sociedade de economia mista da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que
explore atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, ainda que a atividade econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou seja de prestação de serviços públicos” (art. 1º).
Logo, é importante destacar que o estatuto previsto na Lei 13.303/2016 abrange tanto as estatais que explorem atividade econômica, quanto as que prestem serviço público.

Question 26

55. Qual a natureza do patrimônio das empresas estatais?

Answer 26

Os bens das estatais são considerados bens privados (não gozam das prerrogativas inerentes aos bens públicos – impenhorabilidade, imprescritibilidade, alienabilidade condicionada etc.).
Para a doutrina, especificamente no que diz respeito às estatais prestadoras de serviços
públicos, a parcela de seus bens que estejam afetados diretamente à prestação dos serviços,
embora permaneçam sendo considerados bens privados, contam com algumas proteções
próprias dos bens públicos5
.

Question 27

61. O que são agências executivas?

Answer 27

“Agência Executiva” é uma qualificação conferida pelo Poder Público a autarquias ou fundações
públicas que firmem o contrato de gestão previsto no art. 37, § 8º da CF/88 e possuam um plano
estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento consoante
inciso I do art. 51 da Lei 9.649/1998. Assim, uma agência executiva não é uma nova entidade
administrativa.
Com a celebração do contrato de gestão, essas entidades assumem o compromisso de cumprir
determinadas metas de desempenho e, por outro lado, possuem sua autonomia gerencial,
orçamentária e financeira ampliada (art. 37, § 8º da CF/88).
Destacamos que a qualificação como “agência executiva” é uma faculdade (e não uma
obrigação) do Poder Público e é realizada mediante ato do Presidente da República; o contrato
de gestão é firmado com o Ministério Supervisor da autarquia ou fundação pública e possuirá
periodicidade mínima de um ano.

Question 28

62. O que são agências reguladoras?

Answer 28

São autarquias altamente especializadas que exercem funções de regulação, controle e
fiscalização de atividades econômicas ou da prestação de serviços públicos delegados a pessoas
privadas.
Embora não seja obrigatório, geralmente adotam o formato de autarquia em regime especial, o
que lhes confere maior autonomia se comparadas às demais autarquias.
Por serem autarquias, pertencem à Adm. Indireta.

Question 29

63. Qual a natureza das atividades realizadas pelas agências reguladoras?

Answer 29

Exercem função típica de Estado, de natureza administrativa, notadamente a regulação (intervenção indireta) e o exercício do poder de polícia.

Question 30

65. Quais as características do poder normativo das agências reguladoras?

Answer 30

Os regulamentos de natureza estritamente técnica expedidos pelas agências reguladoras são
conhecidos como regulamentos delegados ou autorizados, porque podem complementar a lei,
não se limitando apenas a dar fiel execução a ela. Mesmo assim, esses regulamentos dependem de prévia autorização legal para sua edição, bem como não podem criar obrigações novas, sem
que haja previsão em lei.
Essa possibilidade de se transferir do Poder Legislativo, mediante autorização legislativa, a função normativa de determinadas matérias específicas para as agências reguladoras (ou outra
sede normativa), consiste no instituto da deslegalização.

Question 31

64. As decisões das agências reguladoras podem ser reapreciadas pelo ministério supervisor?

Answer 31

Excepcionalmente, sim, para a apreciação da legalidade da decisão, ou quando a agência se
distanciar da política de Governo ou, ainda, quando se referir a atividade-meio da entidade – é o
chamado “recurso hierárquico impróprio”.

Question 32

66. Qual o procedimento de nomeação dos dirigentes das agências reguladoras?

Answer 32

O Presidente da República realiza a nomeação do dirigente após este ter sido sabatinado pelo
Senado Federal (art. 5º, caput da Lei 9.986/2000).

Question 33

67. É possível a celebração de contrato de gestão entre uma agência reguladora e o Poder Público?

Answer 33

Sim. Nessa situação, a autonomia gerencial, orçamentária e financeira será ampliada, sendo estabelecidas as metas de desempenho e aplicáveis as disposições previstas no art. 37, § 8º da
CF/88. Inclusive, a agência reguladora pode ser qualificada como agência executiva, caso preencha os requisitos legais.

Question 34

68. As agências reguladoras se submetem aos controles judicial ou legislativo?

Answer 34

Sim, como em regra se sujeitam as demais entidades da Administração Pública.

Question 35

69. É possível a desqualificação de uma agência reguladora?

Answer 35

Não, ao contrário das agências executivas, que podem perder a qualificação. “Agência
reguladora” não é uma qualificação formal, portanto não é existe a figura de desqualificação de
agência reguladora.