ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Flashcards
O que é a Administração Direta?
A Administração direta é o Estado diretamente agindo como Administração Pública. Há
aqui os chamados entes políticos, pessoas jurídicas de direito público. São eles: a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Tem-se aqui a chamada administração centralizada, posto que aqui encontra-se o centro do poder.
O Estado é a Administração direta. Este Estado é formado pela União, estados, Distrito
Federal e municípios. Estes entes políticos possuem inúmeras competências, conforme dispõe a Constituição
Federal, sendo que é característica da Administração direta a “generalidade” que nada mais é do que esse rol amplo/aberto de competências.
Quando estas pessoas jurídicas (União, estados, Distrito Federal e municípios) vão desempenhar as suas atividades, internamente elas criam vários círculos/centros/unidades
internas. Esta divisão interna é chamada de órgãos.
- Cada uma das secretarias, das repartições, ou seja, cada uma das divisões que acontecem dentro de uma pessoa jurídica na Administração direta, será chamada de órgãos.
OBS: o órgão não pode ser equiparado a pessoa. O órgão é uma parte integrante da
pessoa. Os órgãos nascem com competências específicas.
O que é desconcentração?
A criação de órgãos recebe o nome de desconcentração.
Desconcentração é o nome do processo administrativo por meio do qual se realiza a divisão de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica com a criação de órgãos públicos, pautados na subordinação.
Uma característica marcante da desconcentração é a hierarquia. Essa relação de hierarquia recebe o nome de autotutela, a qual se traduz na possibilidade que a Administração
tem em razão da relação de subordinação com o papel de controlar, fiscalizar, determinar e ordenar diretrizes a serem seguidas por este órgão.
A autotutela nada mais é do que um controle interno pautado na subordinação, que permite a análise tanto da legalidade quanto do mérito dos atos praticados por seus órgãos. Na
autotutela o controle é amplo.
OBS: enquanto a Administração direta, por meio de suas pessoas, tem uma capacidade
genérica (característica da generalidade), os órgãos públicos possuem uma competência específica, até porque a desconcentração é um processo que nasce em razão
da eficiência.
O que é a Administração Indireta?
A Administração indireta nada mais é do que o Estado agir indiretamente por meio de
outras pessoas.
Nem toda relação em que o Estado repassa uma atividade para um terceiro será considerada Administração indireta.
A Administração indireta são pessoas que o Estado cria. Analogicamente pode-se dizer
que a Administração direta é a “mãe” e a indireta, os “filhos”.
A descentralização é o processo por meio do qual se tem o nascimento da Administração indireta, com a criação de entidades administrativas. Ente ou entidade é a mesma coisa
que pessoa.
O centro (entidade centralizada – União, estados, Distrito Federal e municípios) têm tanto
a função de execução quanto a função de governo. As entidades administrativas (Administração indireta), por sua vez, possuem apenas a função de execução.
Na descentralização há uma relação de vinculação (também chamada de tutela), diferentemente do que ocorre na desconcentração, onde há uma relação de subordinação.
Na tutela só se controla a legalidade. A tutela é uma espécie de controle existente da
Administração direta para com a Administração indireta. Na tutela o controle é meramente
finalístico. A tutela é o controle externo (supervisão ministerial), também chamado de controle
finalístico (fins legais).
Pessoas possuem autonomia. Há uma relação de vinculação.
Ex.: o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) é uma autarquia, uma pessoa jurídica que integra a Administração indireta, encontrando-se vinculado à União, ente federativo da Administração direta.
As pessoas da Administração indireta nascem por meio do procedimento denominado
outorga (lei – art. 37, XIX, da CF/88). Transfere-se aqui a titularidade, essa lei confere a essa pessoa criada a competência de regulação da matéria de execução, a exemplo do que acontece no âmbito do INSS.
O inverso da descentralização é a centralização.
São integrantes da Administração indireta: as pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito privado.
Administração indireta: autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
Obs.: as autarquias dividem-se em: comuns, especiais (agências reguladoras e conselhos profissionais), associações públicas (consórcios públicos) e agências executivas.
Obs.: dentro de uma autarquia, por exemplo, pode haver órgão? Sim. As entidades da Administração indireta podem se dividir internamente em órgãos, ocasião onde
haverá uma desconcentração descentralizada.
O que é a Descentralização externa?
Não integra a Administração indireta, em que pese possuam relação para com a Administração Pública.
Permissionários: contrato/ato administrativo.
Autorizadas: ato administrativo.
As entidades paraestatais são também chamadas de entes de cooperação. Os delegatários, por sua vez, são conhecidos como entes de colaboração, possuindo apenas poder de
execução.
São espécies de descentralização (pessoa para pessoa): Por outorga, por delegação e política.
Na desconcentração, uma pessoa vai se subdividir em vários órgãos.
Na descentralização por outorga, temos a transferência da titularidade e da execução a
outras pessoas (por serviços, funcional e técnica).
Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, temos aqui uma hipótese de descentralização legal, devido a exigência de lei para a sua criação. As pessoas na administração indireta possuem personalidade jurídica própria.
Na descentralização por delegação, temos a transferência apenas da execução a outras pessoas (colaboração ou negocial). Não se transfere aqui a titularidade. Essas pessoas NÃO integram a administração indireta.
Na descentralização Política, temos a divisão de competências legislativas entre os entes políticos. Essa divisão de competências é realizada pela Constituição Federal.
Na desconcentração, temos uma distribuição entre vários órgãos da mesma entidade, visando simplificar e acelerar a execução do serviço. Pode se dar por relação de subordinação (autotutela) ou de coordenação (mesmo nível).
Descentralização é a divisão de competências entre pessoas, ao passo que a desconcentração é a divisão de competências entre a pessoa e os seus órgãos.
Concentração é a junção de órgãos anteriormente divididos. É o efeito contrário da desconcentração administrativa. Processo que envolve apenas uma pessoa.
C ou E: A Administração Indireta está ligada à ideia de descentralização, isto é, à criação de pessoas jurídicas especializadas, as quais estão sujeitas ao controle finalístico das entidades da Administração Direta.
CERTO!
C ou E: A administração pública direta reflete uma administração centralizada, enquanto a administração indireta reflete uma administração descentralizada.
CERTO! A administração pública direta reflete uma administração centralizada, enquanto a administração indireta reflete uma administração descentralizada.
C ou E: A criação de secretaria municipal de defesa do meio ambiente por prefeito municipal configura caso de desconcentração administrativa.
CERTO! A criação de secretaria municipal de defesa do meio ambiente por prefeito municipal configura caso de desconcentração administrativa.
Secretarias e Ministérios são similares, e, para fins de prova, considerados como órgãos
da administração direta.
C ou E: Um ente, ao ter sido descentralizado, passou a deter a titularidade de uma atividade e a executá-la de forma independente do ente que lhe deu origem, podendo até se opor a interferências indevidas. Nesse caso, o ente passou por
uma descentralização por colaboração.
EERADO! descentralização por serviços.
O que é a descentralização por outorga?
Na descentralização por outorga, temos a transferência da titularidade e da execução a
outras pessoas (por serviços, funcional e técnica). Segundo o professor José dos Santos
Carvalho Filho, temos aqui uma hipótese de descentralização legal, devido a exigência
de lei para a sua criação. As pessoas na administração indireta possuem personalidade
jurídica própria.
O que é a descentralização por delegação?
Na descentralização por delegação, temos a transferência apenas da execução a outras
pessoas (colaboração ou negocial). Não se transfere aqui a titularidade. Não integram a
administração indireta.
O que é a descentralização Política?
Na descentralização Política, temos a divisão de competências legislativas entre os entes políticos. Essa divisão de competências é realizada pela Constituição Federal.
Descentralização territorial e geográfica são a mesma coisa. Esta espécie de descentralização tem incidência nos casos dos territórios, os quais já não existem mais no território
brasileiro. Lembrando que os territórios são espécies de autarquias, todavia, este assunto será melhor abordado pelo professor de direito constitucional.
Um ente, ao ter sido descentralizado, passou a deter a titularidade de uma atividade e a executá-la de forma independente do ente que lhe deu origem, podendo até se opor a interferências indevidas. Nesse caso, o ente passou por uma descentralização por SERVIÇOS/ OUTORGA/TÉCNICA/LEGAL.
ÓRGÃOS PÚBLICOS
São unidades, centros, repartições e divisões internas que decorrem da desconcentração.
A desconcentração, por sua vez, é o procedimento administrativo de divisão/criação e desmembramento de órgãos. Ela faz com que surjam os órgãos, como meras unidades e
centros internos de pessoas.
Conceito
É a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da administração indireta (art. 1º da Lei n. 9.784/1999).
*Nos livros e nas provas, não é comum a menção a órgãos na indireta, mas eles existem.
Os órgãos têm capacidade específica, pois, para cada unidade que é criada, a ideia é
especializar. Isso porque o indivíduo tem um número maior de competências, então, passa-
-se a especializar; eles podem surgir por uma questão de hierarquia (primeira entrância,
primeiro nível e os de maior nível); há também aqueles divididos por matéria (por exemplo,
órgãos que trabalham apenas com situações ligadas à defesa da mulher, defesa do interesse
das crianças, do meio ambiente etc); questão territorial: órgãos que atenderão apenas aos
setores A e B, enquanto outros atenderão aos C e D.
Desse modo, a desconcentração por matéria é a criação de órgãos com matérias específicas; a desconcentração hierárquica é a criação de órgãos em níveis de hierarquia; desconcentração territorial é a criação de órgãos que atenderão por territórios.
Características:
* Criação e extinção decorrente de Lei (art. 48, XI, da CF).
– Órgãos são criados e extintos por lei.
Obs.: na prática, isso nem sempre é seguido. Há órgãos sendo criados por portaria, resolução e extintos em uma “canetada
No entanto, na teoria, para fins de prova, o que interessa é a lei. Não se poode utilizar
ato administrativo.
Art. 84, VI, “a”, da CF: Compete privativamente ao Presidente da República:
(…)
VI – dispor, mediante decreto*, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos
C ou E: *O decreto é conhecido como ato administrativo superimportante, mas, apesar disso, ele não pode criar nem extinguir órgãos. Eles têm que ser criados a partir de lei.
CERTO! O art. 84 da CF é extremamente frequente, é necessário que o estudante o tenha decorado.
*O decreto é conhecido como ato administrativo superimportante, mas, apesar disso, ele não pode criar nem extinguir órgãos. Eles têm que ser criados a partir de lei.
A prova pode citar que o decreto pode extinguir órgãos vagos, o que está ERRADO, pois apenas cargos e funções vagos podem ser extintos por decreto.
Decreto pode organizar a administração, escalonar e distribuir atividades.
Na Constituição Federal, quando encontrarmos o termo “lei”, devemos ter em mente que
é uma lei ordinária, pois não está escrito “complementar”. Dessa forma, quando a lei é ordinária, é possível utilizar a medida provisória
É possível a criação/extinção de órgão por meio de medida provisória?
Sim. Exemplo disso é que, entre 2009-2010, houve a “criação” de um órgão gigantesco,
que foi a Super Receita Federal, por meio de medida provisória. Isso é muito frequente,
sobretudo nas mudanças de Presidentes da República, ou seja, se um Presidente cria vários
ministérios durante o seu mandato, aquele que o suceder poderá extingui-los e criar outros
por meio de medida provisória.
Se a prova citar que, somente por lei poderá ser criado e extinto o órgão, será verdadeiro.
Isso porque, na CF, não há especificação de quais casos a medida provisória poderá ser
utilizada.
C ou E: somente por lei poderá ser criado e extinto o órgão
CERTO! Se a prova citar que, somente por lei poderá ser criado e extinto o órgão, será verdadeiro.
Isso porque, na CF, não há especificação de quais casos a medida provisória poderá ser
utilizada.
No art. 62, são encontradas as circunstâncias em que a medida provisória tem que cumprir requisitos, relevância, urgência e não pode tratar de alguns assuntos, como processos
penais e civis e de lei complementar.
Então:
Nos casos em que couber lei ordinária, caberá medida provisória. Logo, se cabe lei ordinária para criar/extinguir órgãos, caberá também medida provisória, salvo nas situações de
proibição.
Teoria do órgão (ou da imputação): a relação entre o agente e o órgão é de imputação.
Entenda o órgão como se fosse parte de uma pessoa: a pessoa quer uma caneta, então,
o órgão pegará para ela, mas quem pega a caneta é a pessoa, não a mão. Isso quer dizer
que tudo o que o órgão fizer será imputado à pessoa.
C ou E: e há, entre o órgão e a entidade/pessoa que ele integra, uma relação de representação, uma relação de mandato
ERRADO! Tecnicamente, a relação é de imputação, uma relação de “presentação”. Isto é, naquele
momento em que o órgão está desempenhando uma atividade, é a própria pessoa jurídica
presente. Essa é uma questão teórica para justificar o fato de um indivíduo não entrar com
uma ação judicial contra a Secretaria de Esporte, mas contra o município, visto que a Secretaria age em nome do município.
Características:
Característica n. 1 em provas:
Não possuem personalidade jurídica: não são pessoas jurídicas, mas meros centros integrantes das pessoas. São “entes despersonalizados”.
C ou E: “O órgão público, que desempenha as
atividades do Estado, com personalidade jurídica própria…”.
ERRADO! É possível que a prova coloque enunciados do tipo “O órgão público, que desempenha as atividades do Estado, com personalidade jurídica própria…”. ESTARÁ ERRADO. Órgão não tem personalidade jurídica.
O que é ter personalidade jurídica?
Personalidade jurídica é a capacidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio.
O órgão não tem personalidade jurídica própria, a pessoa é quem tem, sendo que o órgão
age em nome da pessoa.
Como dito anteriormente, personalidade jurídica é a capacidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio. Por exemplo, é a capacidade de uma pessoa comprar um carro;
é a capacidade de assumir obrigações e de ter direitos. Até o nascituro tem personalidade
jurídica, visto que é uma potencial pessoa, então, quando se fala em pessoa, haverá a
personalidade jurídica.
O órgão, embora não tenha personalidade jurídica, tem a capacidade, garantida pela própria CF, de assinar contratos em nome próprio. Por exemplo, o contrato de gestão para
aumentar autonomia é firmado em nome do órgão.
C ou E: Além disso, o órgão também possui CNPJ, que é o número de identidade dele e serve para fins de identificação, havendo relação com ser pessoa.
ERRADO! Além disso, o órgão também possui CNPJ, que é o número de identidade dele e serve apenas para fins de identificação, não havendo relação com ser pessoa.
Em regra, não possuem capacidade processual, salvo em algumas situações excepcionais.
O que é capacidade processual?
A capacidade processual é a capacidade de estar em uma ação judicial, ou seja, entrar
com ou sofrer tal ação. Quem tem personalidade jurídica também tem capacidade processual,
logo, como o órgão não tem personalidade jurídica, também não terá capacidade processual.
A União, os estados, o Distrito Federal, os municípios, as autarquias, as empresas públicas e as sociedades de economia mista têm personalidade jurídica e, consequentemente,
capacidade processual.
No entanto, alguns órgãos, chamados de órgãos de cúpula, possuem capacidade processual, podendo estar em juízo, na defesa de seus interesses institucionais. Não será uma
ação na qual a União estará presente, mas que o Senado Federal estará presente. Isso acontece excepcionalmente
