Organização Flashcards
O que é descentralização externa
Possuem relação mas não entraram o Estado
O que e quais são as paraestatais?
(Para/ Estatais)
São P. J de direito privado; Entes de cooperação.
a) Serv. Soc. Aut.
b) O.S
C) O.S.C.I.P
D) O.S.C
E) Entes de apoio
O que e quais são as delegatárias
São serviços delegados (Entes de colaboração / Apenas execução
A) Concessionárias - Contrato
b) Permissionárias - Contrato / Ato adm
C) Autorizadas - Ato adm
O que é a centralização administrativa?
conceito: É o próprio Estado, por meio de seus orgãos, titular e executor de atividade pública.
Características: ● Adm. direta
● Entes Políticos e seus orgãos
O que é Descentralização administrativa
■ conceito:
a) Por outorga Tranferência da titularidade e da execução ou outras pessoas (por serviço, funcional, técnica)
■ Características:
● criação da adm. indireta
● Exigênciade Lei - Des. “legal’.
● Vinculação (tutela)
● Personalidade jurídica própria - Autonomia
b) Por delegação: Transferência apenas da execução a outras pessoas ( colaboração ou negocial) - Não integram a adm. indireta.
■ Características:
● Delegatárias ( PJ ou PF)
● contrato ou ato adm.
● Personalidade jurídica própria
C) Política: Divisão de competências legislativas entre os entes políticos - CF que divide
■ Características:
● CF
● Não há um ente descentralizador
p → P
O que é desconcentração administrativa?
■ conceito
● Distribuição entre vários órgãos da mesma entidade, visando simplificar e acelerar a execução do serviços.
● Pode sedar por relação, de subordinação (autotutela) ou coordenação (mesmo nível)
■ Características
● Divisão interna (subordinação)
● Distribuição de atribuições dentro de uma mesma pessoa Jurídica.
O que e concentração administrativa?
■ CONCEITO
● Éa junção de órgãos anteriormente divididos
● Éo efeito contrário da desconcentração adm.
■ Características
● Processo que envolve penas uma pessoa
Como é a ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA?
- Administração direta e indireta.
- Autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
- Entidades paraestatais (terceiro setor): serviços sociais autônomos, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público, organizações da sociedade civil e entidades de apoio.
- Delegatárias de serviços públicos: concessionárias, permissionárias e autoritárias.
- A administração Pública é uma estrutura do Estado.
O que é Administração Direta?
A Administração direta é o Estado diretamente agindo como Administração Pública. Há aqui os chamados entes políticos, pessoas jurídicas de direito público. São eles: a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Tem-se aqui a chamada administração centralizada, posto que aqui encontra-se o centro do poder.
O Estado é a Administração direta. Este Estado é formado pela União, estados, Distrito Federal e municípios.
Estes entes políticos possuem inúmeras competências, conforme dispõe a Constituição Federal, sendo que é característica da Administração direta a “generalidade” que nada mais é do que esse rol amplo/aberto de competências.
Quando estas pessoas jurídicas (União, estados, Distrito Federal e municípios) vão desempenhar as suas atividades, internamente elas criam vários círculos/centros/unidades internas. Esta divisão interna é chamada de órgãos.
- Cada uma das secretarias, das repartições, ou seja, cada uma das divisões que acontecem dentro de uma pessoa jurídica na Administração direta, será chamada de órgãos.
Obs.: o órgão não pode ser equiparado a pessoa. O órgão é uma parte integrante da pessoa. Os órgãos nascem com competências específicas.
A criação de órgãos recebe o nome de desconcentração.
Desconcentração é o nome do processo administrativo por meio do qual se realiza a divisão de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica com a criação de órgãos públicos, pautados na subordinação.
Uma característica marcante da desconcentração é a hierarquia. Essa relação de hierarquia recebe o nome de autotutela, a qual se traduz na possibilidade que a Administração tem em razão da relação de subordinação com o papel de controlar, fiscalizar, determinar e ordenar diretrizes a serem seguidas por este órgão.
A autotutela nada mais é do que um controle interno pautado na subordinação, que permite a análise tanto da legalidade quanto do mérito dos atos praticados por seus órgãos. Na autotutela o controle é amplo.
Obs.: enquanto a Administração direta, por meio de suas pessoas, tem uma capacidade genérica (característica da generalidade), os órgãos públicos possuem uma competência específica, até porque a desconcentração é um processo que nasce em razão da eficiência.
O que é a Administração Indireta?
A Administração indireta nada mais é do que o Estado agir indiretamente por meio de outras pessoas.
ATENÇÃO
Nem toda relação em que o Estado repassa uma atividade para um terceiro será considerada Administração indireta.
A Administração indireta são pessoas que o Estado cria. Analogicamente pode-se dizer que a Administração direta é a “mãe” e a indireta, os “filhos”.
A descentralização é o processo por meio do qual se tem o nascimento da Administração indireta, com a criação de entidades administrativas. Ente ou entidade é a mesma coisa que pessoa.
O centro (entidade centralizada – União, estados, Distrito Federal e municípios) têm tanto a função de execução quanto a função de governo. As entidades administrativas (Administração indireta), por sua vez, possuem apenas a função de execução.
Na descentralização há uma relação de vinculação (também chamada de tutela), diferentemente do que ocorre na desconcentração, onde há uma relação de subordinação.
Na tutela só se controla a legalidade. A tutela é uma espécie de controle existente da Administração direta para com a Administração indireta. Na tutela o controle é meramente finalístico. A tutela é o controle externo (supervisão ministerial), também chamado de controle finalístico (fins legais).
Pessoas possuem autonomia. Há uma relação de vinculação.
Ex.: o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) é uma autarquia, uma pessoa jurídica que integra a Administração indireta, encontrando-se vinculado à União, ente federativo da Administração direta.
As pessoas da Administração indireta nascem por meio do procedimento denominado outorga (lei – art. 37, XIX, da CF/88). Transfere-se aqui a titularidade, essa lei confere a essa pessoa criada a competência de regulação da matéria de execução, a exemplo do que acontece no âmbito do INSS.
O inverso da descentralização é a centralização.
São integrantes da Administração indireta: as pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito privado.
Administração indireta: autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
Obs.: as autarquias dividem-se em: comuns, especiais (agências reguladoras e conselhos profissionais), associações públicas (consórcios públicos) e agências executivas.
Obs.: dentro de uma autarquia, por exemplo, pode haver órgão? Sim. As entidades da Administração indireta podem se dividir internamente em órgãos, ocasião onde haverá uma desconcentração descentralizada.
1.1.1 Descentralização externa:
Não integra a Administração indireta, em que pese possuam relação para com a Administração Pública.
Concessionários: contrato.
Permissionários: contrato/ato administrativo.
Autorizadas: ato administrativo.
As entidades paraestatais são também chamadas de entes de cooperação. Os delegatários, por sua vez, são conhecidos como entes de colaboração, possuindo apenas poder de execução.
Quais são as espécies de descentralização (pessoa para pessoa)
Por outorga, por delegação e política.
Na desconcentração, uma pessoa vai se subdividir em vários órgãos.
Na descentralização por outorga, temos a transferência da titularidade e da execução a outras pessoas (por serviços, funcional e técnica).
Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, temos aqui uma hipótese de descentralização legal, devido a exigência de lei para a sua criação. As pessoas na administração indireta possuem personalidade jurídica própria.
Na descentralização por delegação, temos a transferência apenas da execução a outras pessoas (colaboração ou negocial). Não se transfere aqui a titularidade. Essas pessoas NÃO integram a administração indireta.
Na descentralização Política, temos a divisão de competências legislativas entre os entes políticos. Essa divisão de competências é realizada pela Constituição Federal.
Na desconcentração, temos uma distribuição entre vários órgãos da mesma entidade, visando simplificar e acelerar a execução do serviço. Pode se dar por relação de subordinação (autotutela) ou de coordenação (mesmo nível).
Descentralização é a divisão de competências entre pessoas, ao passo que a desconcentração é a divisão de competências entre a pessoa e os seus órgãos.
Concentração é a junção de órgãos anteriormente divididos. É o efeito contrário da desconcentração administrativa. Processo que envolve apenas uma pessoa.
C ou E:A respeito da organização administrativa da administração pública, julgue o item a seguir.
A administração pública direta reflete uma administração centralizada, enquanto a administração indireta reflete uma administração descentralizada.
CERTO!
C ou E: A Administração Indireta está ligada à ideia de descentralização, isto é, à criação de pessoas jurídicas especializadas, as quais estão sujeitas ao controle finalístico das entidades da Administração Direta.
CERTO!
C ou E: A respeito da organização e dos poderes da administração pública, julgue o próximo item.
A criação de secretaria municipal de defesa do meio ambiente por prefeito municipal configura caso de desconcentração administrativa.
CERTO! A criação de secretaria municipal de defesa do meio ambiente por prefeito municipal configura caso de desconcentração administrativa.
Secretarias e Ministérios são similares, e, para fins de prova, considerados como órgãos da administração direta.
Um ente, ao ter sido descentralizado, passou a deter a titularidade de uma atividade e a executá-la de forma independente do ente que lhe deu origem, podendo até se opor a interferências indevidas. Nesse caso, o ente passou por uma descentralização:
Por serviços!
Um ente, ao ter sido descentralizado, passou a deter a titularidade de uma atividade e a executá-la de forma independente do ente que lhe deu origem, podendo até se opor a interferências indevidas. Nesse caso, o ente passou por uma descentralização por SERVIÇOS/ OUTORGA/TÉCNICA/LEGAL.
Quando temos a transferência da titularidade e da execução a
outras pessoas (por serviços, funcional e técnica). Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, temos aqui uma hipótese de descentralização legal, devido a exigência de lei para a sua criação. As pessoas na administração indireta possuem personalidade jurídica própria, é uma descentralização por _______.
Por outorga!
Na descentralização ____________ , temos a transferência apenas da execução a outras pessoas (colaboração ou negocial). Não se transfere aqui a titularidade. Não integram a administração indireta:
Por delegação!
Na descentralização Política, temos a divisão de competências legislativas entre os entes políticos. Essa divisão de competências é realizada pela Constituição Federal.
Descentralização territorial e geográfica são a mesma coisa. Esta espécie de descentralização tem incidência nos casos dos territórios, os quais já não existem mais no território brasileiro. Lembrando que os territórios são espécies de autarquias, todavia, este assunto será melhor abordado pelo professor de direito constitucional.
CERTO!
O que são ÓRGÃOS PÚBLICOS
São unidades, centros, repartições e divisões internas que decorrem da desconcentração.
A desconcentração, por sua vez, é o procedimento administrativo de divisão/criação e desmembramento de órgãos. Ela faz com que surjam os órgãos, como meras unidades e centros internos de pessoas.
Conceito
É a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da administração indireta (art. 1º da Lei n. 9.784/1999).
ATENÇÃO
Nos livros e nas provas, não é comum a menção a órgãos na indireta, mas eles existem.
Os órgãos têm capacidade específica, pois, para cada unidade que é criada, a ideia é especializar. Isso porque o indivíduo tem um número maior de competências, então, passa-se a especializar; eles podem surgir por uma questão de hierarquia (primeira entrância, primeiro nível e os de maior nível); há também aqueles divididos por matéria (por exemplo, órgãos que trabalham apenas com situações ligadas à defesa da mulher, defesa do interesse das crianças, do meio ambiente etc); questão territorial: órgãos que atenderão apenas aos
setores A e B, enquanto outros atenderão aos C e D.
Desse modo, a desconcentração por matéria é a criação de órgãos com matérias específicas; a desconcentração hierárquica é a criação de órgãos em níveis de hierarquia; desconcentração territorial é a criação de órgãos que atenderão por territórios.
Características:
- Criação e extinção decorrente de Lei (art. 48, XI, da CF).
– Órgãos são criados e extintos por lei.
Obs.: na prática, isso nem sempre é seguido. Há órgãos sendo criados por portaria, resolução e extintos em uma “canetada”.
ATENÇÃO
No entanto, na teoria, para fins de prova, o que interessa é a lei. Não se pode utilizar ato administrativo.
Art. 84, VI, “a”, da CF: Compete privativamente ao Presidente da República:
(…)
VI – dispor, mediante decreto*, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
O art. 84 da CF é extremamente frequente, é necessário que o estudante o tenha decorado.
*O decreto é conhecido como ato administrativo superimportante, mas, apesar disso, ele
não pode criar nem extinguir órgãos. Eles têm que ser criados a partir de lei.
O PULO DO GATO
A prova pode citar que o decreto pode extinguir órgãos vagos, o que está ERRADO, pois apenas cargos e funções vagos podem ser extintos por decreto.
* Decreto pode organizar a administração, escalonar e distribuir atividades.
Na Constituição Federal, quando encontrarmos o termo “lei”, devemos ter em mente que é uma lei ordinária, pois não está escrito “complementar”. Dessa forma, quando a lei é ordinária, é possível utilizar a medida provisória.
É possível a criação/extinção de órgão por meio de medida provisória?
Sim. Exemplo disso é que, entre 2009-2010, houve a “criação” de um órgão gigantesco, que foi a Super Receita Federal, por meio de medida provisória. Isso é muito frequente, sobretudo nas mudanças de Presidentes da República, ou seja, se um Presidente cria vários
ministérios durante o seu mandato, aquele que o suceder poderá extingui-los e criar outros por meio de medida provisória.
O PULO DO GATO
Se a prova citar que, somente por lei poderá ser criado e extinto o órgão, será verdadeiro.
Isso porque, na CF, não há especificação de quais casos a medida provisória poderá ser utilizada.
No art. 62, são encontradas as circunstâncias em que a medida provisória tem que cumprir requisitos, relevância, urgência e não pode tratar de alguns assuntos, como processos penais e civis e de lei complementar.
Então:
Nos casos em que couber lei ordinária, caberá medida provisória. Logo, se cabe lei ordinária para criar/extinguir órgãos, caberá também medida provisória, salvo nas situações de proibição.
Teoria do órgão (ou da imputação): a relação entre o agente e o órgão é de imputação.
Entenda o órgão como se fosse parte de uma pessoa: a pessoa quer uma caneta, então, o órgão pegará para ela, mas quem pega a caneta é a pessoa, não a mão. Isso quer dizer que tudo o que o órgão fizer será imputado à pessoa.
O PULO DO GATO
:
A prova pode colocar que há, entre o órgão e a entidade/pessoa que ele integra, uma relação de representação, uma relação de mandato. Estará ERRADO.
Tecnicamente, a relação é de imputação, uma relação de “presentação”. Isto é, naquele momento em que o órgão está desempenhando uma atividade, é a própria pessoa jurídica
presente. Essa é uma questão teórica para justificar o fato de um indivíduo não entrar com uma ação judicial contra a Secretaria de Esporte, mas contra o município, visto que a Secretaria age em nome do município.
Características:
Característica n. 1 em provas:
Não possuem personalidade jurídica: não são pessoas jurídicas, mas meros centros integrantes das pessoas. São “entes despersonalizados”.
O PULO DO GATO
:
É possível que a prova coloque enunciados do tipo “O órgão público, que desempenha as atividades do Estado, com personalidade jurídica própria…”. ESTARÁ ERRADO. Órgão não tem personalidade jurídica.
O que é ter personalidade jurídica?
Personalidade jurídica é a capacidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio.
O órgão não tem personalidade jurídica própria, a pessoa é quem tem, sendo que o órgão age em nome da pessoa.
ATENÇÃO
Como dito anteriormente, personalidade jurídica é a capacidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio. Por exemplo, é a capacidade de uma pessoa comprar um carro;
é a capacidade de assumir obrigações e de ter direitos. Até o nascituro tem personalidade jurídica, visto que é uma potencial pessoa, então, quando se fala em pessoa, haverá a personalidade jurídica.
O órgão, embora não tenha personalidade jurídica, tem a capacidade, garantida pela própria CF, de assinar contratos em nome próprio. Por exemplo, o contrato de gestão para aumentar autonomia é firmado em nome do órgão. Além disso, o órgão também possui CNPJ, que é o número de identidade dele e serve
apenas para fins de identificação, não havendo relação com ser pessoa.
ATENÇÃO
Em regra, não possuem capacidade processual, salvo em algumas situações excepcionais.
A capacidade processual é a capacidade de estar em uma ação judicial, ou seja, entrar com ou sofrer tal ação. Quem tem personalidade jurídica também tem capacidade processual,
logo, como o órgão não tem personalidade jurídica, também não terá capacidade processual.
A União, os estados, o Distrito Federal, os municípios, as autarquias, as empresas públicas e as sociedades de economia mista têm personalidade jurídica e, consequentemente, capacidade processual.
No entanto, alguns órgãos, chamados de órgãos de cúpula, possuem capacidade processual, podendo estar em juízo, na defesa de seus interesses institucionais. Não será uma ação na qual a União estará presente, mas que o Senado Federal estará presente. Isso acontece excepcionalmente.
* Súmula n. 525/STJ – A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais.
Personalidade judiciária – é a mesma coisa que capacidade processual. O seu uso é muito raro, ao contrário da capacidade processual, que é um termo muito comum.
O órgão não pode ter personalidade jurídica, mas pode ter personalidade judiciária, excepcionalmente.
A Súmula n. 525/STJ cita apenas a Câmara de Vereadores, mas é possível estender para todos os órgãos do Poder Legislativo, que são os maiores exemplos em prova, sobretudo a assembleia legislativa além da Câmara de Vereadores, é possível estender para as Assembleias Legislativas, Câmara Legislativa do DF, Câmara Federal, Senado Federal. Inclusive, esses órgãos possuem o cargo de advogado, justamente para atuar nas situações nas quais os órgãos
sejam parte.
C ou E: De acordo com a Constituição Federal, órgãos públicos
a. Criados por lei são entidades paraestatais destinadas à prestação de serviço público de relevante interesse coletivo ou necessário aos imperativos de segurança nacional.
ERRADO! O órgão público não é uma entidade
C ou E: De acordo com a Constituição Federal, órgãos públicos
b. Criados por lei que estipule suas competências e finalidade de interesse público possuem personalidade jurídica própria e integram a Administração Pública indireta.
ERRADO! O órgão público não possui personalidade jurídica própria.
C ou E: De acordo com a Constituição Federal, órgãos públicos
c. Somente podem ser criados por lei complementar específica que defina sua área de atuação, observados imperativos de segurança nacional ou relevante interesse coletivo.
ERRADO! São criados por meio de lei ordinária.
C ou E: De acordo com a Constituição Federal, órgãos públicos
d. São entidades com personalidade jurídica própria, com competência para atuar como agentes normativos e reguladores da atividade econômica, gozando das mesmas prerrogativas atribuídas à Administração Pública indireta da qual fazem parte.
ERRADO! O órgão público não possui personalidade jurídica própria
C ou E: De acordo com a Constituição Federal, órgãos públicos
e. Podem firmar, com o poder público, contrato que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho mediante ampliação de autonomia gerencial, orçamentária e financeira.
CERTO! Disposição do art. 37, § 8º, da CF
C ou E: Com relação à organização administrativa e à administração pública direta e indireta, julgue o item a seguir.
Embora dotados de personalidade jurídica, os órgãos públicos não possuem capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas e competências institucionais.
ERRADO! Órgão não tem personalidade jurídica.
C ou E: Com referência às características dos órgãos e das entidades da Administração direta e indireta federal, julgue o
seguinte item.
O Ministério da Educação é um exemplo de órgão componente da Administração Pública direta integrado à estrutura administrativa da União.
CERTO! Os ministérios são órgãos
Qual a classificação dos órgãos públicos?
– Quanto à posição estatal;
– Quanto à estrutura;
– Quanto à atuação;
– Quanto às funções.
É preciso decorar a sigla IASS (independentes, autônomos, superiores, subalternos), pois são as ordens de hierarquia, é como se estivéssemos olhando os órgãos em uma pirâmide hierárquica.
Diferenças entre as classificações:
- Independentes: São os órgãos da mais alta cúpula, nascem da própria CF. Têm como características a independência e a atuação política.
- Autônomos: Estão logo abaixo. Têm força de comando, mas estão subordinados aos independentes, possuindo autonomia financeira, administrativa e patrimonial.
- Órgãos autônomos: ministérios e secretarias.
- Superiores: Apesar de ser superior, está no 3º escalão. Tem poder de decisão/comando, porém, menor, visto que está subordinado a dois outros órgãos. Não tem as mesmas autonomias dos autônomos.
- Subalternos: São órgãos puramente de execução.
Obs.: presidente, governadores e prefeitos são agentes; presidência, governadoria e prefeitura e são órgãos. - Quanto à estrutura, o órgão pode ser:
- Simples – apenas um centro de competência.
- Composto – desconcentrado, tem vários órgãos de competência.
Quanto à atuação: - Singular – quem manda é apenas uma pessoa, mesmo que o órgão seja repleto de pessoas. Ex.: Presidência da República.
- Colegiado – quem manda é um colégio, geralmente composto por número ímpar, mas também pode ser composto por números pares. O colegiado tem que entrar em acordo para produzir o acórdão – produto da decisão colegiada.
- Quanto às funções:
- Ativos – têm poder de decisão.
- Consultivos – têm o poder de emitir pareceres, relatórios.
- De controle – órgãos de fiscalização, corregedorias, órgãos de controle interno e órgãos de controle externo.
Quais são as Entidades da Administração Indireta?
– Autarquias;
– Empresas Públicas;
– Sociedades de Economia Mista;
– Fundações públicas.
ATENÇÃO
Existem características comuns e distintas entre as entidades da Administração Indireta.
Existem regras que são aplicadas a toda a Administração Indireta, independentemente da pessoa, porém também há regras que precisaremos diferenciar. Isso porque:
* Quando falamos das entidades que integram a indireta, existem as pessoas de direito público e as de direito privado.
Quando falamos das entidades que integram a indireta, existem as pessoas de direito público e as de direito privado.
Obs.: As autarquias sempre serão pessoas de Direito Público.
No tocante às fundações públicas, elas podem ser classificadas como de direito público ou de direito privado.
O PULO DO GATO
:
Quando falamos em empresa pública, elas são sempre PJs de direito privado, assim como a sociedade de economia mista. As autarquias sempre serão PJs de direito público.
As fundações públicas são as únicas que podem ser de direito privado ou de direito público.
Obs. 2: O fato de regras de Direito Público serem aplicadas às empresas públicas e sociedades de economia mista não altera a personalidade jurídica delas.
C ou E: No que diz respeito à administração pública direta, à administração pública indireta e aos agentes públicos, julgue o item que se segue.
A administração pública indireta é composta por órgãos e agentes públicos que, no âmbito federal, constituem serviços integrados na estrutura administrativa da presidência da República e dos ministérios.
ERRADO! Presidência da República, ministérios, secretarias e governadorias não fazem parte da administração indireta. A Administração Indireta possui órgãos, mas o mais importante é
que ela é formada por pessoas.
Quais são as atividades das Autarquias? E suas características?
Desempenham atividades típicas de Estado, ou seja, a atividade essencial. É um tipo de atividade que deveria ser desempenhada pela própria administração direta, mas esta preferiu passar isso para a autarquia. A autarquia é um espelho da administração direta.
O PULO DO GATO
:
As bancas podem colocar que as autarquias desempenham atividades atípicas ou econômicas, o que está ERRADO.
As autarquias nascem para desempenhar atividades típicas, próprias do Estado, isto é,
aquilo que o próprio Estado deveria exercer, mas preferiu transferir o exercício para as autarquias porque telas têm autonomia, privilégios, prerrogativas, e elas também são de Direito
Público. No entanto, a autarquia não é totalmente igual à administração direta.
Quais são as atividades das Fundações Públicas? E suas características?
Independentemente de serem de Direito Público ou de Direito Privado, elas desempenham atividades sociais, voltadas ao bem-estar social, e que estão ligadas à educação, lazer, à entrega de benefícios à sociedade.
Nota-se que tais atividades nem sempre serão próprias do Estado, podendo ser exercidas pela iniciativa privada, mas também pela fundação pública. Inclusive, em algumas situações, teremos atividades tanto no campo de uma fundação pública quanto no campo de uma pessoa que nem integra a administração pública.
ATENÇÃO
São atividades sociais, não atividades econômicas. Estas últimas ficam a cargo da empresa pública e das sociedades de economia mista, desse modo, as atividades econômicas que o Estado desempenha são atividades repassadas/reportadas às empresas públicas e sociedades de economia mista.
Quais são as atividades das Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista? E suas características?
As empresas públicas e sociedades de economia mista desempenham, para o Estado,
uma fonte de arrecadação. Ou seja, o Estado tem, nas empresas públicas e sociedades de
economia mista, pessoas que buscam lucro. Isso porque, depois que a receita entra, o Poder
Público poderá pegar o dinheiro e colocar na educação, saúde etc., realocando-o.
Elas nascem com a função típica, própria, principal do desempenho de atividade
econômica.
*Serviço Público
A empresa pública e a sociedade de economia mista, por serem PJs de Direito Privado,
vão seguir um regramento de Direito Privado, justamente porque desempenham atividades
econômicas. Então, se causarem algum dano a alguém, serão responsabilizadas com base
responsabilidade das empresas privadas.
No caso de elas estarem prestando um serviço público, o foco será outro, visto que será
uma característica excepcional – prestadora de serviço público. Existem empresas públicas
que nascem para prestar serviço público.
Raciocínio inicial: ao falar em empresa pública e em sociedade de economia mista, nós
devemos tratar como aquelas que desempenham atividades econômicas; elas podem prestar serviço público, mas de maneira secundária.
Já conhecemos a característica de nascerem por força da descentralização, sendo uma
descentralização por outorga, também chamada de funcional, por serviços ou técnica. Em
outras palavras, estamos trabalhando a ideia de criação de entidades por meio de lei, visto
que, quando falamos em outorga, estamos falando em lei, já que existe a descentralização
por contrato, por ato administrativo.
Como é a Criação das entidades da Administração Indireta?
Em fevereiro de 2021, tivemos uma mudança interessante, a saber, o Supremo Tribunal Federal alterou alguns pontos de interpretação acerca do assunto. Então, nosso objetivo é entender como funciona essa criação.
CF/1988, art. 37. XIX* – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
*Esse artigo faz parte do rol do top 10 assuntos mais cobrados no Direito Administrativo como um todo. Então, o estudante precisa ter um conhecimento muito solidificado acerca do tema.
“somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação”
A partir da leitura do referido artigo, percebemos que a lei meio que tratou de forma diferente: a autarquia foi colocada em um bloco, enquanto as demais foram colocadas em outro bloco.
“cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;”
Esse artigo tem muita informação. Vamos destrinchá-lo:
* Somente
Ao estabelecer que essa regra somente pode ser feita assim, a Constituição nada mais fez do que determinar, exigir e obrigar que não se utilize outro método. Ela fez o que costumamos chamar de reserva, que é definir/delimitar, com o trecho seguinte, vemos que é uma
reserva legal, isto é, não poderemos usar outra coisa senão a lei – não se admite ao administrativo, por exemplo, decreto.
Quando falamos em “somente por lei”, temos, na própria CF, a definição da iniciativa de tal projeto de lei. O projeto de lei, nesse caso, tem que ser iniciado pelo Chefe do Executivo – na esfera Federal, o Presidente da República; na Estadual, o governador; no Municipal, o prefeito. A CF nos exige isso quando ela traz, em seu art. 61, a exigência para a inciativa do projeto de lei para órgãos, e a jurisprudência entende que também para as entidades.
- por lei
Iniciativa do projeto de lei pelo Chefe do Executivo.
Essa lei é uma lei ordinária, visto que, quando encontramos na CF “somente por lei”, “depende de autorização legislativa” e não for acompanhada da palavra “complementar”, é porque a lei é ordinária.
Não confundir:
O início do artigo trata de lei, mas não especifica qual é, então, é uma lei ordinária; mais para a frente, ele fala de lei complementar. Uma coisa é a lei ordinária, que será exigida no processo de criação/autorização; outra coisa é a lei complementar, que vai definir as áreas de atuação.
Se estamos falando em lei ordinária, é possível a medida provisória?
O art. 62 da CF não traz os casos de medida provisória, mas o contrário, ou seja, os casos nos quais não podemos ter medida provisória. Então, não sendo um dos casos de vedação, cabe medida provisória, que é o que acontece no caso presente.
O PULO DO GATO
:
A medida provisória é uma permissão existente por caber lei ordinária. Caso a prova coloque “somente por lei específica”, é verdadeiro. Se tratar da possibilidade de medida provisória, também é possível.
Exemplo:
O STF já se manifestou, inclusive, mais de uma vez. A primeira foi quando da criação do Instituto Chico Mendes de Biossegurança (ICMBio), que foi criado justamente porque a administração precisava de urgência e relevância de uma instituição que trabalhasse na área de biossegurança, então, por medida provisória, nasceu o ICMBio. Posteriormente, a sua criação por medida provisória foi convertida em lei.
Ao analisar o tema, o STF concluiu que, se ficar constatada a existência de relevância e urgência, não haverá problema.
Em 2017, outra famosa instituição foi criada, a Agência Nacional de Mineração (ANM), que é uma autarquia, classificada inclusive como agência reguladora, também criada por meio de medida provisória, que posteriormente foi convertida em lei ordinária.
Obs. 3: Já aconteceu de uma prova da FGV, em 2018, dispor que não cabe medida provisória. Isso aconteceu por erro do examinador.
- específica
A lei específica é aquela que possui um assunto determinado, neste caso, a criação.
Obs. 4: As leis, de modo geral, não precisam ser específicas, podendo ser genéricas. Além disso, as leis, sobretudo as ordinárias, têm a característica de serem genéricas, mas, aqui, ela trata de assunto determinado.
C ou E: “Somente por lei específica” vale para toda a Administração indireta.
CERTO!
Como é a Criação das entidades da Administração Indireta?
CF/88
Art. 37, XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
* Somente;
* Por lei;
* Específica;
* Poderá ser.
A partir de agora, haverá uma separação, colocando regras para umas distintas de outras:
Como visto anteriormente, observa-se que há a divisão em dois blocos: autarquias e as demais
Qualquer entidade que integra a Administração indireta, seja ela de direito público, seja de direito privado, depende de lei para ser criada?
De acordo com o artigo 37, XIX, somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação.
A palavra instituição significa criação. Dessa forma, todas elas (autarquia, fundação pública,
empresa pública e sociedade de economia mista), dependem de lei para serem criadas.
* Não é possível criar uma autarquia sem que haja lei anterior;
* Não é possível criar uma empresa pública sem que haja lei anterior;
* Não é possível criar uma fundação sem que haja lei anterior;
* Não é possível criar uma sociedade de economia mista sem que haja lei anterior.
Quando a CF dispõe que “poderá ser criada autarquia”, isso significa dizer que a própria
lei já cria, ao passo que quando ela dispõe “autorizada a criação/instituição”, ela está informando que a lei autoriza, mas a criação ocorrerá depois.
Em virtude de a autarquia ser uma PJ de direito público, a própria lei já a cria, sem necessidade de registro. Isso acontece juridicamente falando, ou seja, mesmo que ainda não haja
o prédio, os servidores, a localização, se a lei estipula, ela já está criada.
No tocante às demais, deverá nascer uma lei que autorize, por esse motivo, a CF dispõe
que “autorizada a instituição”. Sempre que nos depararmos com construções do tipo “depende
de autorização legislativa” ou “após lei autorizando” no texto constitucional, significa que
primeiro vem a lei que determina que pode fazer, isto é, não é ela quem cria, mas precisa
autorizar.
Elas só serão efetivamente criadas com o registro dos seus atos constitutivos. O registro
é um ato privado de efetivação do nascimento.
Especificamente no tocante à fundação, a CF dispõe o seguinte “cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. Isso significa que a lei complementar apenas definirá a área de atuação, isto é, não vai criar nem autorizar. Por exemplo,
as fundações atuarão nas áreas sociais, mas quais áreas? A lei complementar deverá definir/
delimitar isso.
ATENÇÃO
Quando a CF nasceu, em 5 de outubro de 1988, não havia a diferenciação entre criar e autorizar, ela apenas determinava que “a lei criará autarquia, empresa pública, sociedade de
economia mista e fundação pública”. Em 1998, a CF foi alterada no referido ponto, ficando
com a redação que conhecemos.
Ocorre que a fundação pode ser de direito público ou de direito privado, então, a doutrina
interpreta a regra da seguinte maneira: a fundação disposta no artigo é a fundação pública,
visto que faz parte da Administração Pública, mas é uma fundação pública de direito privado. Isto é: a fundação pública de direito privado é que precisa ser autorizada.
Isso porque, junto com as autarquias, existem as fundações públicas de direito público. Em
outras palavras, a doutrina entende que as chamadas fundações públicas de direito público
são, na verdade, espécies de autarquias.
Por exemplo, quando se fala da FUNAI ou da UnB, que são fundações públicas de direito
público, é a mesma coisa de falar-se em autarquia, inclusive, elas são chamadas de autarquias fundacionais ou fundações autárquicas.
Quando se fala em fundação pública de direito público, é autarquia; se ela é uma autarquia,
logo, ela é criada por lei. Então, quanto à fundação pública de direito público, fala-se da
criação pela própria lei; já a fundação pública de direito privado é, de fato, autorizada.
Obs.: apesar de ser um tema complicado, a incidência em provas é relativamente baixa.
O PULO DO GATO
:
Se a prova colocar apenas o termo “fundação”, que é o que está escrito na CF, que não fez
diferenciação, deverá ser autorizada.
Se a prova colocar “fundação pública”, será preciso manter o raciocínio de que ela é autorizada, visto que chamar uma fundação de pública é apenas dizer que ela é uma fundação
governamental, ou seja, que ela integra a estrutura da Administração Pública. Não está
sendo dada, ainda, a personalidade de direito público ou privado.
Essas regras são as mais cobradas em provas.
O ideal seria especificar a fundação pública de direito privado (autorizada) e a fundação
pública de direito público, que, por ser autarquia, é criada.
Se a prova colocar alternativas como “sempre as fundações serão criadas” ou “sempre
serão autorizadas, não criadas”, estará ERRADO, pois não existe o “sempre”, elas podem
ser ou criadas ou autorizadas. Nas provas, a ideia que prevalece é a de que elas são autorizadas, a não ser que seja colocada especificamente “fundação pública de direito público”.
Como é a Criação das subsidiárias da Administração indireta?
Subsidiárias da Administração indireta são pessoas jurídicas que ficarão atreladas a uma
das entidades que integram a indireta, em regra, empresa pública e sociedade de economia
mista terão espécies de filiais. Juridicamente, não são propriamente filiais, embora a doutrina
faça referência em paralelo, como se fossem filiais, estando ligadas à pessoa principal/central, mas com a sua autonomia.
Obs.: não é preciso se preocupar com a classificação de subsidiárias em provas, porque
não cai. O que importa são as regras e, sobretudo, a criação das subsidiárias.
Exemplo:
A Petrobras é uma sociedade de economia mista que tem dezenas de subsidiárias, cada
uma com uma área específica, não são propriamente filiais, mas é como se fossem. Inclusive, há divergências se as subsidiárias integram ou não a Administração.
CF/1988
Art. 37. XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada.
“Depende de autorização legislativa” = depende de lei autorizando. É uma expressão
muito comum na CF.
Ressalta-se que a lei apenas autoriza a criação, mas não cria.
ATENÇÃO
Embora seja necessária a autorização legislativa, a lei não precisa ser específica.
Pode ser uma lei genérica autorizando a criação. Somente será necessária lei específica
para a criação das especiais: autarquia, empresa pública, fundação pública e empresa de
economia mista.
Além disso, uma lei específica autorizando a criação de uma empresa pública, por exemplo, também pode autorizar a criação das subsidiárias.
Uma decisão recente do STF alterou algumas regras:
* Extinção de empresa pública e sociedade de economia mista (ADI 6241 – STF
– 05/02/21)
* Até alguns cursos anteriores, utilizava-se a seguinte regra:
Há uma simetria/paralelismo entre criação e extinção, ou seja, a lei é exigida tanto para
criar quanto para extinguir. No entanto, o STF, especificamente no tocante às empresas
públicas e sociedades de economia mista, entendeu o seguinte:
* Regra: autorização legislativa genérica (não precisa ser específica).
Até agora, foi estudado que era necessária a lei específica para a criação de empresas
públicas e sociedades de economia mista, e o STF vem e determina que, para EXTINGUIR,
não precisa ser específica, podendo ser genérica.
* Não corresponde à delegação discricionária e arbitrária ao Chefe do Poder Executivo.
– Não significa que, a partir de agora, o Chefe do Executivo poderá extinguir como
bem entender, pois continua exigindo uma lei que autorize.
* Deve ser pautada em objetivos e princípios que têm de ser observados nas diversas
fases do processo de desestatização.
– Exceção: nos casos das estatais cuja lei instituidora tenha previsto, expressamente, a necessidade de lei específica para sua extinção ou privatização, é
necessário que o administrador público observe a norma legal.
Se a lei específica que autorizou a criação determinar que depende de lei específica para
sua extinção, deverá se respeitar o paralelismo. Caso não haja especificação, a lei poderá
ser genérica.
Obs.: a exigência de autorização legislativa não se aplica à venda do controle das subsidiárias e controladas de empresas públicas e sociedades de economia mista. Não há
necessidade de licitação, desde que siga procedimento que observe os princípios da
Administração Pública (ADI 5264).
Como é a extinção das empresas públicas e sociedades de economia mista?
Em relação à extinção das empresas públicas e sociedades de economia mista, há necessidade de lei autorizando; tal lei não precisa ser específica, podendo ser genérica.
Se a lei específica que autorizou a criação determinar que depende de lei específica para sua extinção, deverá se respeitar o paralelismo. Caso não haja especificação, a lei poderá ser genérica.
Já as subsidiárias dependem de lei autorizando a sua criação, tal lei também não precisa ser específica. Quanto à sua extinção, o STF, em julgado anterior, determinou que “a exigência de autorização legislativa não se aplica à venda do controle das subsidiárias e
controladas de empresas públicas e sociedades de economia mista”, ou seja, para extinguir ou vender uma subsidiária, não haverá necessidade de lei nem de licitação, desde que “siga procedimento que observe os princípios da Administração Pública”.
A Companhia de Águas e Esgotos de Rondônia (CAERD), sociedade de economia mista estadual, valendo-se de permissão genérica constante do ato normativo que autorizou sua criação, instituiu uma empresa subsidiária integral com o objetivo de desenvolver pesquisas para melhorar o abastecimento de água no estado. Nessa situação hipotética, segundo o entendimento do STF, caso deseje alienar o controle acionário da subsidiária integral, o estado de Rondônia
a. Deverá obter autorização legislativa e proceder à licitação.
ERRADO! Não precisa nem de autorização legislativa nem de licitação.
A Companhia de Águas e Esgotos de Rondônia (CAERD), sociedade de economia mista estadual, valendo-se de permissão genérica constante do ato normativo que autorizou sua criação, instituiu uma empresa subsidiária integral com o objetivo de desenvolver pesquisas para melhorar o abastecimento de água no estado. Nessa situação hipotética, segundo o entendimento do STF, caso deseje alienar o controle acionário da subsidiária integral, o estado de Rondônia
b. Deverá obter autorização legislativa, sendo dispensável a licitação, desde que observados os princípios da administração pública inscritos no art. 37 da Constituição
Federal de 1988.
ERRADO! Não precisa de autorização legislativa.
A Companhia de Águas e Esgotos de Rondônia (CAERD), sociedade de economia mista estadual, valendo-se de permissão genérica constante do ato normativo que autorizou sua criação, instituiu uma empresa subsidiária integral com o objetivo de desenvolver pesquisas para melhorar o abastecimento de água no estado. Nessa situação hipotética, segundo o entendimento do STF, caso deseje alienar o controle acionário da subsidiária integral, o estado de Rondônia
c. Não precisará obter autorização legislativa, mas será necessária a licitação na modalidade concorrência.
ERRADO! Não há necessidade de licitação
