Chapitre 2: Les procédures décisionnelles de l’Union - Section 2: L'adoption du budget annuel de l'Union

Question 1

Qu’est-ce qu’on peut dire par rapport au procédure budgettaire?

Answer 1

Cette procédure qui encadre la confection, l’adoption et l’exécution du budget de l’Union repose sur un ensemble de dispositions fixées respectivement par le traité. Même si la plupart des dispositions budgétaires a été reprise de l’environnement juridique préexistant, le traité de Lisbonne a cependant rationnalisé la cadre budgétaire d’une part et posé une nouvelle procédure d’adoption du budget inspiré de la codécision qui met fin au rôle limité du Parlement d’autre part. Les membres ne veulent pas qu’on augmente les dépenses, car cela signifie une hausse des recettes. Or le Parlement souhaite qu’il y ait un certain nombre de priorités (recherche, innovation, jeunesse, Erasmus…)
Le budget est un sujet de tension. 5 budgets refusés en 1980 ce qui pose problème. Plusieurs initiatives apparaissent à la fin des années 80, la première est présentée par Jacques Delors: une planification annuelle de dépenses et de recettes. Ensuite on découpe ce cadre sur plusieurs années. Système qui permet d’engager sur 5 ans les mécanismes de ressources et les priorités budgétaire de l’UE. Le système est reconduit. Premier élément pour rapprocher point de vue du Conseil et du Parlement. Puis accord inter-institutionnel entre institutions en charge du budget (commission, Conseil, Parlement) Cet accord a pour but d’aménager la procédure budgétaire de manière commune. En cas de difficulté, les institutions auront la même réponse et la même interprétation. Il faut pacifier les relations entre le Parlement et le Conseil.
Budget est une traduction des choix politiques. Cette procédure qui encadre la confection, l’adoption et l’exécution du budget de l’Union repose sur un ensemble de dispositions fixées par le traité (art. 310/325 TFUE).

Question 2

1 - Le cadre budgétaire

Le cadre budgétaire de l’Union repose sur quelles choses?

Answer 2

Le cadre budgétaire de l’Union repose à la fois sur un ensemble de principes largement empruntés au droit des finances publiques des Etats membres et sur des traits spécifiques générés par le statut de sujet dérivé des Etats de l’Union.

Question 3

1 - Le cadre budgétaire
A - Le système de ressources propres
Comment le système de ressources propres de l’UE s’est évolué au cours des années?

Answer 3

Créé par la décision du 21/04/1970, le système de ressources propres s’est imposé progressivement en remplacement du mécanisme traditionnel des contributions financières de Etats membres. Depuis 1979, le budget de l’Union est désormais gagé sur des ressources propres, qu’il convient d’entendre non pas comme un système d’impôt pesant sur le citoyen européen, mais comme un mécanisme de transfert financier décidé par les Etats membres. Toutefois entre 1970 et aujourd’hui le système a été profondément transformé dans la mesure où la nature de ces ressources et leur part dans les recettes budgétaires ont peu à voir avec le modèle initialement prévu. GB a quitté l’UE ce qui va poser de gros problèmes de contributions donc de budget. Dans toutes les institutions supranationales, il y a la tentation des plus gros contributeurs d‘influencer le budget.

Question 4

1 - Le cadre budgétaire
A - Le système de ressources propres
Quels différents types de recettes budgétaire prévoit l’actuelle décision de ressources propres?

Answer 4

L’actuelle décision ressources propres date de 2014 et prévoit différents types de recettes budgétaire :
- Les droits de douane (plus de droit douane interne mais même tarif douanier adopté par les Etats qui signifie que quelque soit le point d’entrée d’une marchandise la taxe sera la même) ; prélèvement agricoles (idée qu’il y a un principe de solidarité. On se fournit donc prioritairement auprès de ses partenaires européennes, on taxe les produits agricoles étrangers) et cotisations sucre = 12% des recettes
- Un pourcentage du taux de TVA qui peut monter jusqu’à 1,14% mais qui est actuellement à 0,30%. Ressource en diminution. Varie entre 13% et 14% de recettes totales.
- La ressource tirée du RNB (Revenu national brut) introduit en 1988 et dont le plafond est fixé à 1,23% et qui représente presque les ¾ des recettes de l’UE
- Le produit des impôts, des amendes, des astreintes, des placements de ventes mobilières et immobilières, de gain de change entrant dans une catégorie générique dénommé autre recettes représentant un peu plus de 1%
Le budget européen est en équilibre et n’a pas le droit de recourir aux emprunts. On détermine les recettes avant de fixer le budget. (Inverse en France)

Question 5

1 - Le cadre budgétaire
A - Le système de ressources propres
Quelle est la procédure de l’adoption de la décision ressources propres?

Answer 5

L’adoption de la décision ressources propres prévue par l’article 311 TFUE obéit à une procédure très particulière due à son statut d’acte de l’Union et d’acte des Etats membres. Le Conseil, sur proposition de la Commission, se prononce à l’unanimité après consultation du Parlement et recommande ensuite l’adoption par les Etats membres, ces derniers se prononçant selon leurs dispositions constitutionnelles en vigueur pour les traités. Cette nécessité d’un vote positif des parlements de chaque Etat membre se justifie par le caractère spécifique et symbolique de l’impôt. Une fois ratifiée par tous les Etats membres, cette décision prend rang parmi les actes formant le droit originaire ou primaire à côté des traités constitutifs.

Question 6

1 - Le cadre budgétaire
B - Le cadre financier pluriannuel
Quel est le but du cadre financier pluriannuel?

Answer 6

Cette expression retenue par le traité de Lisbonne consacre la pratique précédente des perspectives budgétaires et financières inaugurées dès 1988 sous le mandat du Président Jacques Delors, dans le but de maîtriser l’augmentation des dépenses et de faciliter le bon déroulement de la procédure budgétaire. Historiquement le déséquilibre en matière de compétences budgétaires entre le Conseil et le Parlement était tel au détriment de ce dernier que le processus d’adoption du budget constituait un moment de crispation et de revendication, ouvrant la voie à de nombreux différends et contentieux portés devant la Cour de Justice. C’est notamment pour pacifier la situation politique que la Commission proposa ces prévisions budgétaires pluriannuelles.
Le Cadre financier pluriannuel (CFP) est un instrument juridique de programmation des ressources et des dépenses sur sept années (2014/2020), et de fixation des sommes correspondantes aux secteurs d’activité les plus importants. Les budgets annuels s’inscrivent dans ce cadre (qu’ils doivent respecter) et qui lie les institutions européennes et en tout particulièrement le Parlement. Par conséquent, le CFP est un moyen entre les mains des Etats membres et donc du Conseil de contrôler les dépenses et de limiter les velléités dépensières des parlementaires européens.

Question 7

1 - Le cadre budgétaire
B - Le cadre financier pluriannuel
Comment s’est fait l’accord sur le cadre financier pluriannuel?

Answer 7

Procéduralement, le Conseil se prononce à l’unanimité et doit recueillir l’approbation de la majorité des membres composant le Parlement. L’accord sur le CFP s’est fait en juin 2013 entre les différentes institutions, et le règlement a été adopté le 02 décembre et publié le 20 décembre pour entrer en vigueur le 1er janvier 2014. Le départ de GB ampute les recettes de 11 à 12 milliards d’euros

Question 8

1 - Le cadre budgétaire
C - Les principes budgétaires
Que signifie le principe de l’unité budgétaire?

Answer 8

L’unité budgétaire: l’ensemble des dépenses et des recettes sont consignés et inscrites dans un document unique. Cette exigence s’explique par la nécessité d’offrir un tableau exhaustif de toutes les ressources et de toutes les dépenses pour permettre un véritable contrôle parlementaire. Ne figurent pas dans les dépenses de l’Union celles relatives au Fond européen de développement (FED) qui finance l’aide au développement des pays « Afrique, Caraïbes, Pacifique » dans le cadre de l’Accord de Cotonou de 2001. Ce Fonds est géré et financé par les Etats membres sur la base d’un accord conclu entre eux.

Question 9

1 - Le cadre budgétaire
C - Les principes budgétaires
Que signifie le principe de l’annualité budgétaire?

Answer 9

L’annualité budgétaire: l’exercice budgétaire commence le 1er janvier et se termine de 31 décembre. Ainsi le budget doit retracer toutes les recettes et dépenses escomptées pour une année. Cette dernière correspondant à l’année civile. Si tous les Etats membres connaissent la règle d’annualité certains ont fait d’autre choix que l’année civile comme RU (du 1er juillet au 30 juin). Le vote du budget de l’Union est accordé par les autorités budgétaires pour une année ce que l’on appelle « exercice budgétaire ». Mais comment concilier le budget annuel avec des projets pluriannuels ? Il y a des doubles distinctions:
- Crédits non dissociés (crédits utilisés durant le même exercice budgétaire) / crédit dissociés (crédits nécessaires au financement d’actions menées sur
plusieurs exercices budgétaire)
- Crédits d’engagements (cout prévisionnel des obligations juridiques contractées pour les opérations à réaliser pendant l’exercice budgétaire en cours ou lors d’exercices ultérieurs pour les actions pluriannuelles) / crédits de paiement (dépenses découlant de l’exécution d’engagements contractés durant l’exercice budgétaire)
Les crédits non utilisés à la fin de l’exercice sont annulés sauf report de crédit (ne s’applique pas pour les dépenses personnels). Il porte uniquement sur le seul exercice budgétaire suivant selon les décisions de la Commission.

Question 10

1 - Le cadre budgétaire
C - Les principes budgétaires
Que signifie le principe de l’universalité budgétaire?

Answer 10

Universalité budgétaire: Toutes les recettes financent toutes les dépenses au nom de la solidarité financière. Il y a une double interdiction:
- La non-affectation des recettes aux dépenses: sauf les dispositions de l’article 185 TFUE concernant des programmes de recherche et de développement
n’impliquant que certains Etats membres.
- Non contradiction entre les recettes et les dépenses: Interdiction de faire figurer au budget les sommes après compensation à l’exception notoire des frais de perception pour le recouvrement des ressources propres (25%) (prélèvements agricoles/droits de douanes)

Question 11

1 - Le cadre budgétaire
C - Les principes budgétaires
Que signifie le principe de la spécialité budgétaire?

Answer 11

La spécialité budgétaire: Article 316 al.2 et 3 du TFUE. La discussion et le vote du budget s’effectuent par catégories de dépenses par soucis de clarté, transparence budgétaire. Les dépenses budgétaires s’effectuent par nature selon la nomenclature suivante: titres (domaine politique), chapitres (programme ou activité), articles et postes. En cours d’exécution budgétaire, si les dépenses correspondantes à une ligne budgétaire ont été sous-estimés, il est possible de procéder à un virement de crédits gagés d’article à article ou à l’intérieur d’un même article sans limitation. Mais les règles sont très strictes.

Question 12

1 - Le cadre budgétaire
C - Les principes budgétaires
Que signifie le principe de l’équilibre budgétaire?

Answer 12

L’équilibre budgétaire: Article 310 paragraphe 1, alinéa 3 du TFUE: le budget doit être équilibré entre recettes et dépenses. Les montants des dépenses sont calculés en fonction du montant des ressources. Le solde constaté dans l’exécution du budget, qu’il soit excédentaire ou non, est inscrit au budget de l’exercice suivant, soit en recettes, soit en crédits de paiement.

Question 13

1 - Le cadre budgétaire
C - Les principes budgétaires
Quels sont les règles du principe de la bonne gestion financière?

Answer 13

La bonne gestion financière: Article 310, paragraphe 5, et article 317 alinéa 1 du TFUE. L’utilisation des crédits de l’Union s’opère conformément à 3 règles

• Principe d’économie: les moyens mis en œuvre par l’UE doivent être disponibles en temps utiles dans les quantités et qualités appropriées et au meilleur prix.
• Principe d’efficience: Le meilleur ratio entre les moyens mis en œuvre, les activités entreprises et la réalisation des objectifs.
• Principe d’efficacité: Il s’agit de savoir dans quelle mesure les objectifs poursuivis sont atteints au moyen des activités de l’entreprise

Question 14

1 - Le cadre budgétaire
C - Les principes budgétaires
Que signifie le principe de l’unité de compte?

Answer 14

L’unité de compte: Article 320 du TFUE. Exécution du budget et établissement du cadre financier pluriannuel sont fait en euro. La zone euro ne concerne pourtant
que 19 pays donc doit être converti en monnaies nationales. Chaque jour est publié au JOEU le taux de change de l’euro avec les principales monnaies européennes et non-européennes.

Question 15

1 - Le cadre budgétaire
C - Les principes budgétaires
Que signifie le principe de la transparence?

Answer 15

La transparence: Le budget annuel et rectificatifs sont publiés au JOEU dans un délai de 3mois à compter de la date du constat de l’arrêt définitif par le président du Parlement Européen.

Question 16

2 - Le déroulement de la procédure budgétaire

Comment est-ce la procédure budgétaire a changé après le Traité de Lisbonne?

Answer 16

Avec le traité de Lisbonne, la procédure budgétaire est radicalement modifiée puisqu’elle s’inspire très largement de la procédure législative ordinaire faisant ainsi du Parlement un co-législateur budgétaire à l’égal du Conseil. Cependant, cette procédure est assez particulière puisque le Parlement se doit de respecter à la fois procéduralement les contraintes d’un calendrier qui veut qu’avant la fin de l’année civile, le budget soit en principe adopté, et substantiellement les engagements inscrits dans le CFP auxquels il a donné son approbation. Le Parlement dispose du dernier mot en matière de budget.

Question 17

2 - Le déroulement de la procédure budgétaire

Comment est-ce que la procédure budgétaire se déroule?

Answer 17

La procédure budgétaire se déroule selon une navette limitée à deux lectures, elles-mêmes enserrées dans des délais définis par le traité (art. 314 TFUE), et offre la possibilité au Parlement de s’affranchir de l’opposition du Conseil sous certaines conditions de vote en cas de désaccord entre les deux institutions. Toutefois, pour ne pas être victimes d’un calendrier officiel trop serré, la Commission, le Conseil et le Parlement se sont mis d’accord sur un calendrier pragmatique qui leur permet de disposer de plus de temps pour travailler et se concerter (Trilogue). L’UE se calque sur les modèles nationaux (chambre basse qui a le dernier mot dans la plupart des cas.)

Question 18

2 - Le déroulement de la procédure budgétaire
A - La proposition de budget
Comment se déroule la proposition de budget?

Answer 18

La Commission adresse une lettre de cadrage budgétaire à toutes les institutions, organes et agences définissant la philosophie du prochain budget et les marges éventuelles de manœuvre. Chaque institution établit dans la foulée, en février/mars, un état de ses dépenses à destination de la Commission, qui les reprend dans un projet de budget sans pouvoir de modification mais en indiquant sa position en cas de désaccord. Le projet de budget prend la forme d’une proposition qu’elle (la Commission) adresse au Conseil au plus tard le 1er mai. Comme pour toute proposition, la Commission dispose du droit de modification tant que le comité de conciliation n’a pas été convoqué. Le Conseil peut modifier celle-ci par l’adoption d’amendements. Il adopte sa position à la majorité qualifiée fin juillet.

Question 19

2 - Le déroulement de la procédure budgétaire
B - La discussion et l’adoption du budget
Quelles solutions le parlement a-t-elle dans la discussion et l’adoption du budget?

Answer 19

Le 1er octobre, transmission de la proposition au Parlement qui doit se prononcer dans les 42 jours. (En pratique, le Parlement dès juillet pourra ainsi saisir sa commission du budget qui peut se mettre immédiatement au travail sans être contrainte par le temps)
A l’issu des travaux, l’institution a trois solutions:
- Si approbation de la position du Conseil = budget adopté
- Si absence de réaction du parlement = budget adopté
- Si dépôt d’amendement = transmission au Conseil et Convocation du comite de
conciliation afin de résoudre les divergences.

Question 20

2 - Le déroulement de la procédure budgétaire
B - La discussion et l’adoption du budget
Comment se déroule la seconde lecture en cas de désaccord entre le Conseil et le Parlement?

Answer 20

La seconde lecture: Le comité de conciliation est composé de 28 membres coté Conseil et 28 membres du Parement. Comité paritaire. Il a 21 jours pour trouver une proposition qui satisfasse tout le monde.
- Si absence d’accord = la Commission doit présenter un nouveau budget (on est au mois de novembre, donc si on
recommence toute la procédure on a un budget qu’en mars donc jurisprudence autorise à reprendre le budget à partir du rejet du Parlement)
- Si accord =
o Si le Conseil se prononce favorablement sur le projet commun alors que le Parlement le rejette ou si les deux institutions rejettent la proposition: la Commission est contrainte de présenter un nouveau budget
o Si le Parlement se prononce favorablement sur le projet commun alors que le Conseil le rejette: un nouveau délai de 14 jours s’ouvre à compter de ce rejet et le Parlement peut confirmer l’adoption sous réserve d’une double majorité des membres qui le composent et majorité des 3/5ème des suffrages exprimés. Le budget est alors adopté en dépit de l’opposition du Conseil.

Question 21

2 - Le déroulement de la procédure budgétaire
B - La discussion et l’adoption du budget
Que peut-on dire par rapport à l’efficacité du procédure?

Answer 21

Depuis l’entrée en vigueur du traité en 2009, le Parlement a systématiquement déposé des amendements et le Conseil a toujours intérêt à le suivre. Mécanisme favorable au Parlement. Il a toujours été adopté avant le 31 décembre. Procédure très efficace. Tout au long de la procédure, on préfère discuter donc il y a plus qu’un trilogue. A l’issu de la procédure, il appartient au Président du Parlement de constater que le budget est définitivement adopté et donc par sa signature arrête le budget.

Question 22

2 - Le déroulement de la procédure budgétaire
C - L’exécution du budget
Comment se déroule la mise en oeuvre du budget?

Answer 22

La mise en œuvre du budget:
- L’exécution du budget appartient à la Commission européenne soit en gestion directe par ses services ; soit en gestion indirecte par les agences exécutives ; soit de manière partagée, en coopération avec les Etats membres (manière la plus répandue, ¾ des dépenses, exemple: Erasmus) ; soit de manière décentralisée lorsque les fonds européens sont versés à des pays tiers. (Budget de l’Autorité Palestinienne est financé à 90% par l’UE)
- Les Etats membres, pour les fonds en gestion partagée, doivent mettre en place des procédures de contrôle et d’audit et assumer les responsabilités qui en découle. (Article 317 al.2 TFUE). Les Etats sont les responsables aux yeux de l’UE (et pas les collectivités territoriales, les entreprises…) Plus on est à l’Est, plus c’est opaque: depuis 3 ans, l’UE ne verse plus d’argent à la Bulgarie car 800 millions d’euros ont été détourné. En Roumanie, des millions d’euros ont été détourné aussi.
- La Commission doit annuellement présenter au Parlement européen et au Conseil, à la fois un bilan financier retraçant l’actif et le passif de l’Union, les
comptes de l’exercice budgétaire écoulé, et un rapport d’évaluation des finances de l’Union. Dire s’il y a eu des excédents, si les recettes sont suffisantes pour financer les différents projets.

Question 23

2 - Le déroulement de la procédure budgétaire
C - L’exécution du budget
Comment se déroule le contrôle politique sur l’exécution du budget?

Answer 23

Le contrôle politique sur l’exécution du budget:
- Le Parlement européen dispose du pouvoir de donner décharge à la Commission de sa bonne exécution du
budget conformément aux votes du Conseil et du Parlement et l’exerce sur recommandation du Conseil (Article 319 paragraphe 1 TFUE)
- La procédure de décharge permet de clôturer un exercice budgétaire annuel et de libérer la Commission de sa responsabilité pour sa gestion du budget. A ce titre le Parlement peut soit donner soit refuser (hypothèse la plus exceptionnelle) soit encore ajourner la décharge (quand il lui manque des documents nécessaires à l’approbation de l’ensemble de budget.)
- Le Parlement va examiner divers documents: les comptes de l’exercice exécuté, le bilan financier, le rapport d’évaluation, le rapport annuel de la Cour des comptes accompagné des réponses des institutions contrôlées ainsi que les rapports spéciaux et la déclaration d’assurance de la Cour des comptes concernant la fiabilité des comptes. (Article 319 paragraphe 1 TFUE)
- Le Parlement peut auditionner la Commission sur l’exécution des dépenses ou le fonctionnement des systèmes de contrôle financier (Article 319 paragraphe 2 TFUE)
- Les commentaires assortissant les recommandations de décharge données par le Conseil et les observations plus ou moins substantielles accompagnant les décisions de décharge du Parlement donnent lieu à une mise en œuvre par la Commission, qui devra rendre compte à ces institutions des mesures adoptées sous forme à la fois d’un plan d’action et d’un rapport de suivi (Article 319 paragraphe 3 TFUE) Le seul cas où il y a eu des soupçons de fraude de la Commission de la part du Parlement, la Commission Santer a démissionné en 1999 sans qu’une motion de censure ne soit adopté.
- En cas de refus par la Commission de donner suite aux observations du Parlement, celui-ci n’hésite pas à la menacer d’un recours en carence (Article 265 TFUE) = procédure juridictionnelle par laquelle la Cour de justice de l’UE contrôle la légalité de l’inaction d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’UE. C’est un recours horizontal d’institutions à institution. (Le recours en manquement s’applique aux Etats membres qui appliquent pas/mal le droit de l’UE, c’est un recours vertical).

Question 24

2 - Le déroulement de la procédure budgétaire
C - L’exécution du budget
Comment se déroule le contrôle externe?

Answer 24

Le contrôle externe:

• Il est l’œuvre de la Cour des Comptes, institution créée en 1975, qui outre cette fonction de contrôle, réalise des audits financiers, de conformité et de performance, et rend des avis consultatifs à la demande d’une institution pour aider les responsables politiques.
• Composé d’un national par Etat désigné par un mandat de 6 ans renouvelable. La Cour des Comptes exerce des contrôles sur les recettes et les dépenses budgétaires sur les personnes, institutions et organismes de gestionnaire fond.

Question 25

2 - Le déroulement de la procédure budgétaire
C - L’exécution du budget
Comment se déroule le contrôle financier?

Answer 25

Le contrôle financier:
- Les Etats membres et l’Union ont l’obligation d’assurer la protection des intérêt financiers de l’union en luttant contre la fraude et les activités illégales par mesures dissuasive. (Article 325 paragraphe 1 TFUE). A cet effet a
été créé en 1999 L’OLAF suite aux accusations de « malversations » qui ont accompagné la démission de la Commission Santer. L’OLAF est un service d’enquête administratif avec 3 missions:
- Mener des enquêtes sur la fraude et la corruption
- Enquêter sur des soupçons de fraudes grave commises par le personnel
- Elaborer un politique anti-fraude pour l’UE
Les Etats membres doivent prendre des mesures équivalentes à celles qu’ils mettent en œuvre pour combattre les atteintes à leurs propres intérêts financiers et coordonner leur action en étroite coopération avec la Commission (article 325 paragraphe 2 TFUE)
- Pour prévenir et combattre la fraude, le Parlement et le Conseil arrêtent les dispositions législatives nécessaire. La Commission rend compte au Parlement et au Conseil par un rapport annuel de son action en matière de lutte anti-fraude
- Le traité de Nice a créé Eurojust rassemblant des officiers de police et des magistrats afin de renforcer la coopération judiciaire en matière pénale pour lutter contre la fraude, la corruption, le blanchiment, les atteintes aux intérêts financiers de l’Union et cela en attendant la création d’un parquet européen
- L’article 86 paragraphe 1 et 2 prévoit l’institution d’un parquet européen pour lutter contre les infractions aux intérêts financiers de l’Union. Il a été créé par 20 Etats membres en octobre 2017 (Règlement 2017/1939, JOUE L283, 31/10/17) pour lutter les fraudes transnationales à la TVA, les détournements de subventions européennes et la corruption de fonctionnaire européen (qui est entre 52 milliards et 80 milliards par an). Il s’agit d’une agence installée au Luxembourg, opérationnelle en 2020 composée de magistrats avec à sa tête un procureur européen. Ceux qui refusent ce parquet, ce sont ceux qui ont érigé la corruption comme mode de gouvernement ou sinon des Etats qui considèrent que c’est une intrusion dans leur politique.