Chapitre 1: La structure institutionnelle de l'Union - Section 3: Le Conseil de l'Union Européenne Flashcards
1 - L’organisation du Conseil de l’UE
A - La composition du Conseil
Quelle est la composition du Conseil?
Selon le traité de Lisbonne, les Etats membres sont représentés au Conseil par leurs gouvernements. Dénommé Conseil de l’Union européenne depuis le traité de Maastricht, (après c’était appelé Conseil des ministres), le Conseil est composé d’un représentant par Etat membre, ce qui permet une unicité de représentation et un nombre maximal de 28 représentants.
1 - L’organisation du Conseil de l’UE
B - Les formations du Conseil
Quelles formation a-t-on dans le Conseil?
Afin d’éviter l’augmentation régulière du nombre de formations, le Conseil européen et le traité ont rationalisé leur nombre tout en renforçant le poids du Conseil dénommé « Affaires générales ». Le nombre de formations augmentait mathématiquement avec l’élargissement des champs de compétences de l’Union consécutif à chaque révision des traités. Avec 22 formations différentes au milieu des années quatre-vingt-dix, 4200 réunions par an, les gouvernements des Etats membres l’ont estimé nécessaire de réagir en fusionnant diverses formations pour en limiter le nombre à 15. Toutefois cette mesure s’avéra insuffisante, l’inflation des formations reprenant très rapidement. Le Conseil européen de Séville de juin 2002 non seulement fixa un nombre maximum de neuf formations mais détermina également la liste de celles-ci.
On distingue ainsi quatre formations principales :
-affaires économiques et financières
-affaires étrangères
-justice et affaires intérieures
-affaires générales
Et 6 formations techniques : agriculture/pèche, compétitivité, environnement, transport,
éducation (jeunesse, culture et sport) et emploi.
1 - L’organisation du Conseil de l’UE
C - La présidence du Conseil
Qui a la présidence du Conseil et comment ça fonctionne?
Cette présidence, depuis les origines, est assurée successivement par chaque Etat membre selon une règle de rotation pour une durée semestrielle. Le Conseil a ainsi établi en 2007 pour la période allant jusqu’en 2020 l’ordre dans lequel les Etats membres sont appelés à exercer cette présidence. Actuellement le Luxembourg est aux commandes du Conseil et cédera sa place au 1er janvier prochain aux Pays-Bas qui fera de même le 1er juillet au profit de la Slovaquie.
1 - L’organisation du Conseil de l’UE
C - La présidence du Conseil
Qu’est-ce que c’est la formule de ‘troika’?
Le dispositif original voulait que, au cours d’un même cycle de présidence, chaque Etat membre soit amené à exercer la présidence à la fois au 1er semestre au moment de l’établissement des prix agricoles entre avril et juin, et au 2nd semestres lors de l’adoption du budget entre septembre et décembre. Cela étant l’augmentation continue du nombre d’Etats membres a amené à une mise en cause de ce système, la plupart d’entre eux le trouvant trop bref et susceptible d’amener une succession de petite Etats ce qui en cas de crise internationale pourrait être
problématique. Pour éviter un tel risque, le traité de Lisbonne reprend une formule connue sous le nom de « troïka » qui prévoit que, sauf pour la formation des affaires étrangères, la présidence du Conseil est exercée pour une période de dix-huit mois par des groupes préalablement établis de trois Etats membres. Les Etats membres de chaque groupe établissent un programme commun de 18 mois dont la mise en œuvre est collective, chacun des autres membres se devant d’assister la présidence en exercice dans toutes ses responsabilités. Actuellement, pour la période du 1er janvier 2016 au 30 juin 2017 la troïka regroupe les Pays-Bas, la Slovaquie et Malte. La prochaine troïka réunira l’Estonie, la Bulgarie et l’Autriche.
2 - Les structures de travail du Conseil de l’UE
A - Le Comité des représentants
permanents
Que fait le Coreper?
Le Coreper est l’instance préparatoire des travaux du Conseil réunissant les chefs et chefs adjoints des représentations permanentes des Etats membres auprès de l’Union. Sa naissance s’explique par la nécessité d’assurer à la fois la permanence et la stabilité face aux changements ministériels. Son fonctionnement est régi par le règlement intérieur du Conseil, ce qui explique l’analogie de fonctionnement. Il est composé de diplomates de carrière, ce qui entend qu’ils agissent sur instruction de leur ministère, et siège en deux formations:
- Le Coreper I regroupant les représentants permanents adjoints en charge des dossiers techniques
2 Le Coreper II regroupant les représentants permanents en charge des dossiers institutionnels, politiques et économiques
Le rôle du Coreper est de préparer les travaux du Conseil et de fixer l’ordre du jour de ses réunions.
A l’issue des réunions du Coreper, son président, s’il constate un accord de ses membres sur le dossier en discussion l’inscrira en Point A de l’ordre du jour du Conseil. De ce fait le Conseil l’adoptera sans débat ni vote. Si le président du Coreper constate l’absence d’accord en son sein, il inscrira le dossier en Point B: il appartiendra au Conseil de poursuivre la discussion afin d’arriver à un accord. La qualité du travail de négociation et de débats réalisée au sein du Coreper est telle que plus de 90% des textes sont classés en Point A.
2 - Les structures de travail du Conseil de l’UE
B- Le secrétariat général
Quelle est la fonctionne du secrétariat général?
Il a pour mission d’assister le Conseil et le Coreper pour assurer le bon déroulement des travaux. Ses membres, environ 3500 fonctionnaires, fournissent toute la logistique pour l’organisation des réunions, l’interprétariat, la traduction des documents, leur reproduction et leur diffusion, pour la rédaction des procès-verbaux, la signification des actes et
décisions…
Par ailleurs le secrétariat général à une fonction d’appui et de conseil auprès du président en exercice du Conseil. Le Conseil européen lui a reconnu un rôle actif notamment pour la recherche de compromis sur des dossiers délicats ou en panne.
3 - Modalités d’adoption des actes
Quelle question a, de manière récurrente, opposé les états membres?
S’il y a une question qui de manière récurrente a opposé les Etats membres, c’est bien celle de la procédure applicable pour l’adoption des actes du Conseil. Faute d’accord, le système initial, avec divers accommodements, a perduré jusqu’au traité de Lisbonne qui a posé une solution a priori simple mais empreinte de tempéraments.
3 - Modalités d’adoption des actes
A - Les modes de votation
Comment fonctionne le mode ordinaire: la majorité qualifiée?
Il a fallu attendre le traité de Lisbonne pour voir consacrée la majorité qualifiée comme règle ordinaire de vote alors que c’était le cas en pratique et la majorité simple de même que l’unanimité comme règles subsidiaires. Depuis les traités constitutifs, la majorité qualifiée s’est organisée sur un mécanisme de pondération, à l’instar de ce qui existe dans la plupart des organisations internationales économiques et commerciales. Cette pondération, fondée principalement sur le critère démographique octroyait jusqu’à la fin de l’année 2014 à chaque Etat membre un nombre de voix variant de 3 pour le plus petit d’entre eux (Malte) à 29 pour les quatre grands. Le total des voix pondérées s’élevait à 352 et la majorité qualifiée a été fixée à 260 voix soit presque les ¾.
La majorité qualifiée revêt deux modalités :
- Avec une proposition de la Commission, les 260 voix pondérées doivent représenter le vote d’au moins 15 Etats membres.
- Sans proposition de la Commission, les 260 voix pondérées doivent correspondre au 2/3 des Etats membres soit 19
3 - Modalités d’adoption des actes
A - Les modes de votation
Que signifie le “filet démographique”?
Par ailleurs, les grands Etats pour ne pas être victimes de la loi du nombre ont obtenu la reconnaissance d’un « filet démographique » fixé à 62% de la population totale de l’Union. Par conséquent, si après vérification, il est constaté que les Etats qui ont voté le texte représente moins de ce pourcentage, l’acte en question ne sera pas adopté. Ce système inscrit, fondé sur la pondération, a semblé un peu daté aux Etats membres qui ont décidé dans le traité de Lisbonne qu’à partir du 1er novembre 2014, il serait remplacé par la règle: un Etat, une voix, tout en maintenant le système de double majorité: une majorité d’Etats membres (55%) et une majorité de population (65%), et en cas d’absence de proposition de la Commission, le nombre d’Etats sera porté à 72%. Le traité a prévu un temps d’adaptation puisque jusqu’au 31 mars 2017, à la demande de tout Etat membre, il sera possible d’adopter un texte à la majorité pondérée qualifiée.
3 - Modalités d’adoption des actes
A - Les modes de votation
Quand utilise-t-on les autres modes: majorité et unanimité?
- La majorité simple ne vise que des hypothèses très limitées, une demie douzaine comme par exemple l’adoption de son règlement intérieur, son droit d’initiative indirect, ou encore le déclenchement d’une procédure de destitution contre un Commissaire.
- L’unanimité a été maintenu pour la plupart des questions institutionnelles (relatives à la composition des institutions et des organes par exemple), des questions relatives aux droits civils et politiques (en rapport avec les régimes de sécurité sociale), des questions dites sensibles telles que l’harmonisation de la fiscalité directe ou le rapprochement des législations en lien avec le marché intérieur.
3 - Modalités d’adoption des actes
B - Aménagements de la votation
Qu’est-ce que c’est le compromis de Luxembourg?
Historiquement, ce compromis trouve son origine dans les visions contradictoires de la construction européenne entre la France d’un côté et ses partenaires de l’autre. Malgré son isolement, la France en 1965 n’a pas hésité à quitter la table du Conseil provoquant une crise connue sous l’appellation de « crise de la chaise vide ». Pour reprendre sa place, la France a exigé que les points de désaccord soient consignés dans un document sans force
contraignante, ce qui fut fait fin janvier 1966 lors d’une réunion à Luxembourg d’où le nom de compromis de Luxembourg. Dans ce document il était dit que lorsque qu’un texte communautaire mettait en cause des intérêts très importants, la France estimait que la majorité qualifiée ne pouvait pas s’appliquer et qu’il fallait négocier jusqu’à l’obtention d’un accord unanime. Alors que pour ses partenaires il s’agissait d’une simple déclaration politique, pour la France ce texte était applicable et permettait de réclamer l’unanimité quand elle l’estimait nécessaire pour l’adoption d’un acte. Cette interprétation allait être adoptée par d’autres Etats membres au nom de l’égalité et donc ils n’ont pas hésité à se prévaloir de ce compromis pour exiger le recours à l’unanimité sur un texte qui leur posait problème. Aussi a-t-on assisté à un affaiblissement de la capacité décisionnelle du Conseil et ce jusqu’ à l’AUE qui, grâce à la mise en place de procédures spécifiques, a réduit à néant l’invocation du compromis de Luxembourg.
3 - Modalités d’adoption des actes
B - Aménagements de la votation
Qu’est-ce que c’est le compromis de Ioannina?
A la différence du compromis de Luxembourg, le compromis d’Ioannina est une décision du Conseil publié au Journal officiel de l’Union européenne en 1994. Les conditions ayant présidé à son adoption se trouvent dans l’opposition entre Etats membres concernant le seuil de la majorité de blocage, certaines soutenant que son niveau était trop élevé. Pour trancher ce différend les Etats se mirent d’accord sur le mécanisme suivant selon lequel si des membres réunissant un nombre conséquent de votes mais n’atteignant pas la minorité de blocage font part de leur impossibilité de pouvoir se rallier au texte en discussion, le président du Conseil doit suspendre le recours au vote et poursuivre les discussions. La finalité du compromis est de laisser du temps aux échanges afin de faire évoluer les positions des Etats dans la minorité pour leur permettre d’accepter et de voter le texte en question. Il s’agit par le compromis de Ioannina d’aménager la procédure décisionnelle ce qui retarde simplement le passage au vote. Dans la pratique, les conditions pour le déclenchement du compromis n’ont été réunies qu’une seule fois, c’est pourquoi l’entrée en vigueur du traité de Nice marqua l’abandon du compromis. Lors des travaux préparatoires du traité de Lisbonne, la Pologne se montra très ferme sur la réactivation du compromis de Ioannina, ce qui explique qu’il figure désormais de nouveau dans le traité avec deux mécanismes différents couvrant tout d’abord la période du 1er novembre 2014 au 31 mars 2017, puis la période à compter du 1er avril 2017, les différences résidant dans les seuils de déclenchement du compromis.
4 - Les attributs du Conseil de l’UE
A - La fonction législative
Quelle distinction a fait le Traité de Lisbonne par rapport aux fonctions législatives du Conseil?
Le Conseil était historiquement le seul détenteur du pouvoir décisionnel, les révisions successives ont mis en cause ce monopole à travers des procédures impliquant un partage du pouvoir décisionnel avec le Parlement européen. Le traité de Lisbonne fait une distinction entre :
- « Procédure législative ordinaire »: vise l’ancienne codécision initiée par le traité de Maastricht qui met sur un pied d’égalité le Conseil et le Parlement européen, en
organisant une navette entre les deux institutions.
- Les procédures législatives spéciales: comprennent la consultation qui, jusqu’en 1986/87 a été la seule offrant la possibilité pour le Parlement de faire entendre sa voix dans l’élaboration des actes communautaires. Si cette procédure existe toujours, son champ d’application est fort restreint.
- la procédure d’approbation: appelée antérieurement avis conforme qui suppose que le Conseil puisse adopter un acte que si le Parlement donne son accord, mais dans cette hypothèse ce dernier ne peut pas modifier la proposition d’acte en question.
4 - Les attributs du Conseil de l’UE
B - La fonction budgétaire
Comment s’est évolué la fonction budgétaire du Conseil?
Jusqu’au traité de Lisbonne, l’adoption du budget était l’œuvre du Conseil. La Commission, tout comme le Parlement, faisaient d’abord et avant tout de la figuration. Le Conseil avait d’abord et avant tout le souci de contrôler et de limiter les dépenses de l’Union. Le traité de Lisbonne, s’inspirant de la procédure de codécision, a établi un équilibre des pouvoirs budgétaires entre Conseil et Parlement avec même un avantage à ce dernier. Cette solution est conforme à la tradition parlementaire qui veut que l’acte par excellence d’une assemblée élue soit l’élaboration et l’adoption du budget annuel.
