Bestuursrecht week 3

Question 1

vereisten besluit

Besluit
Art. 1:3 lid 1 Awb: geeft een definitie van wat een besluit is.

Art. 1:3 lid 1 Awb
Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling

Kenmerken van besluit
Uit deze definitie kunnen vier kenmerken van een besluit worden afgeleid. Het moet gaan om een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Schriftelijke beslissing en publiekrechtelijke rechtshandeling kunnen ieder nog worden opgesplitst in twee verschillende vereisten. In deze cursus worden met name publiekrechtelijk en rechtshandeling losgetrokken van elkaar.

Onder elkaar gezet:
1 Schriftelijke beslissing
2 Bestuursorgaan
3 Rechtshandeling
4 Publiekrechtelijk

We spreken hier van kenmerken en niet van voorwaarden, omdat het niet echt voorwaarden zijn. Toch kan er wel aan deze kenmerken worden getoetst om bij een specifieke bestuurshandeling te beoordeling of er sprake is van een besluit. Een mondelinge mededeling op het gemeentehuis dat een vergunning wordt afgewezen is op zichzelf geen besluit. Het is immers geen schriftelijke beslissing.

Een bijzonder type besluit is een beschikking, genoemd in art. 1:3 lid 2 Awb. Een beschikking is een besluit dat niet van algemene strekking is. Het is een besluit dat wordt genomen in een specifiek en individueel geval. De vaststelling van een beschikking geschiedt gelijk aan art. 1:3 lid 1 Awb (hieronder beschreven).

1 Schriftelijke beslissing
Dit kenmerk valt uiteen in twee verschillende elementen. Ten eerste moet een besluit schriftelijk zijn, om als zodanig aangemerkt te worden. In de praktijk zal dit betekenen dat een besluit per brief of digitaal aan de burger wordt bekendgemaakt. Algemeen wordt geaccepteerd dat aan schriftelijkheid is voldaan, indien het besluit uit een schriftelijk stuk kenbaar is. Op deze manier worden feitelijke handelingen en mondelinge mededelingen in beginsel uitgezonderd van het besluitbegrip. Zo kan een burger dus niet in bezwaar gaan tegen een opmerking van een ambtenaar die voorafgaat aan een schriftelijk besluit.

Let op: het niet-naleven van voorschriften omtrent bekendmaking van een besluit staat niet in de weg aan het aannemen van dit vereiste. Dat er fouten zijn gemaakt bij de bekendmaking van een besluit, ontneemt niet dat dit besluit een schriftelijk karakter heeft.

Ten tweede moet worden gesteld dat het besluit ook daadwerkelijk een beslissing bevat. Dit zal in de praktijk van het bestuursorgaan vergen dat er een wilsuiting terugkomt in het besluit. Uit het besluit moet blijken dat het bestuursorgaan iets heeft gewild of ergens een oordeel over heeft geveld.

Tip van LawBOEQs
Op een tentamen zal dit kenmerk het minst relevant zijn en het minst tot toetsing komen. Het zou kunnen voorkomen dat in een casus iets mondeling wordt medegedeeld, waardoor men kan stellen dat het schriftelijk karakter volledig ontbreekt en deze mededeling dus geen besluit is. Dit is echter zo’n overduidelijk gebrek, dat dit op een tentamen niet snel zal terugkomen.

2 Bestuursorgaan
Hier overlappen de voorwaarden voor rechtsbescherming en een besluit. Je hebt immers in week 2 al geleerd wanneer we spreken van een bestuursorgaan. Bij het besluitbegrip stelt de wet dat iets pas een besluit kan zijn, als het wordt genomen door een bestuursorgaan. Het is hierbij niet van belang of iets een a-orgaan of een b-orgaan is. Dit leidt tot de conclusie dat besluiten die worden genomen door niet-bestuursorganen geen besluiten zijn in de zin van de Awb.

Tip van LawBOEQs
Op een tentamen moet het bestuursorgaan (volledig) worden uitgewerkt conform de stappen die zijn beschreven in week 1. Mocht je op een tentamen bij een eerdere (sub)vraag al een bestuursorgaan hebben uitgewerkt, verwijs dan naar deze uitwerking.

Bestuursorganen art. 1:1 Awb

art. 1:1 lid 2 Awb uitzonderingen.

Art. 1:1 lid 1 sub a Awb
- 1 rechtspersoon krachtens publiekrecht is ingesteld;
Art. 2:1 BW > lid 1 en lid 2

• 2 orgaan
  kijken in andere wet
  art. 6 gemeentewet/ provinciewet en art. 10 waterschapswet.
  art. 4ac WVW

Art. 1:1 lid 1 sub b Awb
- 1 persoon of college
art. 2:3 BW

• 2 met openbaar gezag
  bijv. examencommissie of garagehouder art. 85, 72, 78, 84 WVW 1994

Bijzonder geval b-organen
eerst nog lid 1 sub a en sub b toetsen.

HR stichting bevordering kwaliteit leefomgeving schiphol r.o. 5.1 openbaar gezag > Publieke-taak jurisprudentie

3 Rechtshandeling
Het besluit moet ook een rechtshandeling betreffen. Hierbij wordt aangesloten op de algemeen juridische betekenis van een rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling die is gericht op een beoogd rechtsgevolg. Een incidenteel, niet-bedoeld, rechtsgevolg bij een handeling maakt dit nog geen rechtshandeling. Zo is een onrechtmatige daad geen rechtshandeling, want hier ontbreekt een beoogd rechtsgevolg.

We geven een niet-limitatieve opsomming van situaties waarin we kunnen spreken van een rechtsgevolg:
- Een verandering in het geheel van: bevoegdheden, aanspraken of rechten en plichten;
- De vaststelling van de juridische status van een persoon of een zaak;
- Een wijziging in de rechtspositie van partijen.

Deze situaties kunnen door elkaar worden gebruikt, waardoor het ook niet per se nodig is om deze uit je hoofd te leren. Ze kunnen worden aangehaald om met zekerheid te stellen dat iets een rechtshandeling is.

Tot slot is het verstandig om stil te staan bij waarom dit vereiste bestaat. Het vereiste bestaat namelijk om louter feitelijke handelingen uit te zonderen van het besluitbegrip. Het plaatsen van een paaltje in een straat is een feitelijke handeling en geen rechtshandeling. Het intrekken van een subsidie wijzigt de rechten van een burger en is daarom wel een rechtshandeling. Over de overige bestuurshandelingen (niet zijnde besluiten) komen we later in dit onderwerp nog te spreken overigens.

Er zijn twee aanvullende voorwaarden waar we op moeten letten:
- Het rechtsgevolg moet extern van aard zijn. Dit zit enigszins ingebakken in de beschreven drie situaties waarin sprake is van een rechtshandeling, waardoor dit niet tot bijzondere problemen zal leiden.

• Het rechtsgevolg hoeft niet daadwerkelijk in te treden om van een rechtshandeling te kunnen spreken. Als het rechtsgevolg wel is beoogd, maar dit niet intreedt, kunnen we desalniettemin spreken van een rechtshandeling.

Tip van LawBOEQs
Het kenmerk ‘op rechtsgevolg gericht’, is het belangrijkste kenmerk. Bestuursrecht 1 gebruikt dit criterium om alle bestuurshandelingen op te delen. Indien een bestuurshandeling in een casus niet voldoet aan dit criterium leidt dit tot de tussenconclusie dat deze handeling niet gekwalificeerd kan worden als een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dit betekent echter niet dat het dan per definitie geen besluit is (in het kader van rechtsbescherming). Hiermee wordt dit onderwerp ingewikkelder. Het is namelijk zo dat sommige bestuurshandelingen, die niet de kenmerken bevatten van een besluit, toch gelijkgesteld worden aan een besluit in de Awb.

4 Publiekrechtelijk
Van de rechtshandeling wordt geëist dat deze publiekrechtelijk van aard is. Dit betekent dat er een grondslag voor het nemen van het besluit moet zijn in publieke regelgeving. Om dit te bepalen kan men kijken of er sprake is van een unieke bevoegdheid. De bevoegdheid om overeenkomsten te sluiten is geen unieke bevoegdheid, die komt aan iedereen (mits handelingsbekwaam) toe. Het weigeren van een omgevingsvergunning is daarentegen wel een exclusieve en dus publiekrechtelijke bevoegdheid art. 2.10 Wabo. Alleen het college van B&W heeft deze bevoegdheid. Deze komt niet toe aan een ieder.

De uitspraak Afghaanse evacués leert ons nog meer over het kenmerk ‘publiekrechtelijk’. De afdeling overweegt in deze uitspraak dat als hoofdregel vereist is dat er een specifieke wettelijke grondslag bestaat om een bepaalde bevoegdheid uit te oefenen. Indien er een specifieke wettelijke grondslag is, is een beslissing die voortvloeit uit die bevoegdheid publiekrechtelijk r.o. 5.3. Dit is geen absolute regel. Er zijn bijzondere situaties denkbaar, geheel afhankelijk van de omstandigheden van het geval, waarin ook zonder specifieke wettelijke grondslag een handeling als publiekrechtelijk aangemerkt kan worden r.o. 5.6.

Tip van LawBOEQs
Noem deze uitspraak op een tentamen om het juiste toetsingscriterium te beschrijven.

Answer 1

Besluit
Art. 1:3 lid 1 Awb: geeft een definitie van wat een besluit is.

Art. 1:3 lid 1 Awb
Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling

Kenmerken van besluit
Uit deze definitie kunnen vier kenmerken van een besluit worden afgeleid. Het moet gaan om een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Schriftelijke beslissing en publiekrechtelijke rechtshandeling kunnen ieder nog worden opgesplitst in twee verschillende vereisten. In deze cursus worden met name publiekrechtelijk en rechtshandeling losgetrokken van elkaar.

Onder elkaar gezet:
1 Schriftelijke beslissing
2 Bestuursorgaan
3 Rechtshandeling
4 Publiekrechtelijk

We spreken hier van kenmerken en niet van voorwaarden, omdat het niet echt voorwaarden zijn. Toch kan er wel aan deze kenmerken worden getoetst om bij een specifieke bestuurshandeling te beoordeling of er sprake is van een besluit. Een mondelinge mededeling op het gemeentehuis dat een vergunning wordt afgewezen is op zichzelf geen besluit. Het is immers geen schriftelijke beslissing.

Een bijzonder type besluit is een beschikking, genoemd in art. 1:3 lid 2 Awb. Een beschikking is een besluit dat niet van algemene strekking is. Het is een besluit dat wordt genomen in een specifiek en individueel geval. De vaststelling van een beschikking geschiedt gelijk aan art. 1:3 lid 1 Awb (hieronder beschreven).

1 Schriftelijke beslissing
Dit kenmerk valt uiteen in twee verschillende elementen. Ten eerste moet een besluit schriftelijk zijn, om als zodanig aangemerkt te worden. In de praktijk zal dit betekenen dat een besluit per brief of digitaal aan de burger wordt bekendgemaakt. Algemeen wordt geaccepteerd dat aan schriftelijkheid is voldaan, indien het besluit uit een schriftelijk stuk kenbaar is. Op deze manier worden feitelijke handelingen en mondelinge mededelingen in beginsel uitgezonderd van het besluitbegrip. Zo kan een burger dus niet in bezwaar gaan tegen een opmerking van een ambtenaar die voorafgaat aan een schriftelijk besluit.

Let op: het niet-naleven van voorschriften omtrent bekendmaking van een besluit staat niet in de weg aan het aannemen van dit vereiste. Dat er fouten zijn gemaakt bij de bekendmaking van een besluit, ontneemt niet dat dit besluit een schriftelijk karakter heeft.

Ten tweede moet worden gesteld dat het besluit ook daadwerkelijk een beslissing bevat. Dit zal in de praktijk van het bestuursorgaan vergen dat er een wilsuiting terugkomt in het besluit. Uit het besluit moet blijken dat het bestuursorgaan iets heeft gewild of ergens een oordeel over heeft geveld.

Tip van LawBOEQs
Op een tentamen zal dit kenmerk het minst relevant zijn en het minst tot toetsing komen. Het zou kunnen voorkomen dat in een casus iets mondeling wordt medegedeeld, waardoor men kan stellen dat het schriftelijk karakter volledig ontbreekt en deze mededeling dus geen besluit is. Dit is echter zo’n overduidelijk gebrek, dat dit op een tentamen niet snel zal terugkomen.

2 Bestuursorgaan
Hier overlappen de voorwaarden voor rechtsbescherming en een besluit. Je hebt immers in week 2 al geleerd wanneer we spreken van een bestuursorgaan. Bij het besluitbegrip stelt de wet dat iets pas een besluit kan zijn, als het wordt genomen door een bestuursorgaan. Het is hierbij niet van belang of iets een a-orgaan of een b-orgaan is. Dit leidt tot de conclusie dat besluiten die worden genomen door niet-bestuursorganen geen besluiten zijn in de zin van de Awb.

Tip van LawBOEQs
Op een tentamen moet het bestuursorgaan (volledig) worden uitgewerkt conform de stappen die zijn beschreven in week 1. Mocht je op een tentamen bij een eerdere (sub)vraag al een bestuursorgaan hebben uitgewerkt, verwijs dan naar deze uitwerking.

Bestuursorganen art. 1:1 Awb

art. 1:1 lid 2 Awb uitzonderingen.

Art. 1:1 lid 1 sub a Awb
- 1 rechtspersoon krachtens publiekrecht is ingesteld;
Art. 2:1 BW > lid 1 en lid 2

• 2 orgaan
  kijken in andere wet
  art. 6 gemeentewet/ provinciewet en art. 10 waterschapswet.
  art. 4ac WVW

Art. 1:1 lid 1 sub b Awb
- 1 persoon of college
art. 2:3 BW

• 2 met openbaar gezag
  bijv. examencommissie of garagehouder art. 85, 72, 78, 84 WVW 1994

Bijzonder geval b-organen
eerst nog lid 1 sub a en sub b toetsen.

HR stichting bevordering kwaliteit leefomgeving schiphol r.o. 5.1 openbaar gezag > Publieke-taak jurisprudentie

3 Rechtshandeling
Het besluit moet ook een rechtshandeling betreffen. Hierbij wordt aangesloten op de algemeen juridische betekenis van een rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling die is gericht op een beoogd rechtsgevolg. Een incidenteel, niet-bedoeld, rechtsgevolg bij een handeling maakt dit nog geen rechtshandeling. Zo is een onrechtmatige daad geen rechtshandeling, want hier ontbreekt een beoogd rechtsgevolg.

We geven een niet-limitatieve opsomming van situaties waarin we kunnen spreken van een rechtsgevolg:
- Een verandering in het geheel van: bevoegdheden, aanspraken of rechten en plichten;
- De vaststelling van de juridische status van een persoon of een zaak;
- Een wijziging in de rechtspositie van partijen.

Deze situaties kunnen door elkaar worden gebruikt, waardoor het ook niet per se nodig is om deze uit je hoofd te leren. Ze kunnen worden aangehaald om met zekerheid te stellen dat iets een rechtshandeling is.

Tot slot is het verstandig om stil te staan bij waarom dit vereiste bestaat. Het vereiste bestaat namelijk om louter feitelijke handelingen uit te zonderen van het besluitbegrip. Het plaatsen van een paaltje in een straat is een feitelijke handeling en geen rechtshandeling. Het intrekken van een subsidie wijzigt de rechten van een burger en is daarom wel een rechtshandeling. Over de overige bestuurshandelingen (niet zijnde besluiten) komen we later in dit onderwerp nog te spreken overigens.

Er zijn twee aanvullende voorwaarden waar we op moeten letten:
- Het rechtsgevolg moet extern van aard zijn. Dit zit enigszins ingebakken in de beschreven drie situaties waarin sprake is van een rechtshandeling, waardoor dit niet tot bijzondere problemen zal leiden.

• Het rechtsgevolg hoeft niet daadwerkelijk in te treden om van een rechtshandeling te kunnen spreken. Als het rechtsgevolg wel is beoogd, maar dit niet intreedt, kunnen we desalniettemin spreken van een rechtshandeling.

Tip van LawBOEQs
Het kenmerk ‘op rechtsgevolg gericht’, is het belangrijkste kenmerk. Bestuursrecht 1 gebruikt dit criterium om alle bestuurshandelingen op te delen. Indien een bestuurshandeling in een casus niet voldoet aan dit criterium leidt dit tot de tussenconclusie dat deze handeling niet gekwalificeerd kan worden als een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dit betekent echter niet dat het dan per definitie geen besluit is (in het kader van rechtsbescherming). Hiermee wordt dit onderwerp ingewikkelder. Het is namelijk zo dat sommige bestuurshandelingen, die niet de kenmerken bevatten van een besluit, toch gelijkgesteld worden aan een besluit in de Awb.

4 Publiekrechtelijk
Van de rechtshandeling wordt geëist dat deze publiekrechtelijk van aard is. Dit betekent dat er een grondslag voor het nemen van het besluit moet zijn in publieke regelgeving. Om dit te bepalen kan men kijken of er sprake is van een unieke bevoegdheid. De bevoegdheid om overeenkomsten te sluiten is geen unieke bevoegdheid, die komt aan iedereen (mits handelingsbekwaam) toe. Het weigeren van een omgevingsvergunning is daarentegen wel een exclusieve en dus publiekrechtelijke bevoegdheid art. 2.10 Wabo. Alleen het college van B&W heeft deze bevoegdheid. Deze komt niet toe aan een ieder.

De uitspraak Afghaanse evacués leert ons nog meer over het kenmerk ‘publiekrechtelijk’. De afdeling overweegt in deze uitspraak dat als hoofdregel vereist is dat er een specifieke wettelijke grondslag bestaat om een bepaalde bevoegdheid uit te oefenen. Indien er een specifieke wettelijke grondslag is, is een beslissing die voortvloeit uit die bevoegdheid publiekrechtelijk r.o. 5.3. Dit is geen absolute regel. Er zijn bijzondere situaties denkbaar, geheel afhankelijk van de omstandigheden van het geval, waarin ook zonder specifieke wettelijke grondslag een handeling als publiekrechtelijk aangemerkt kan worden r.o. 5.6.

Tip van LawBOEQs
Noem deze uitspraak op een tentamen om het juiste toetsingscriterium te beschrijven.

Question 2

uitgebreid besluit

Besluit
Art. 1:3 lid 1 Awb: geeft een definitie van wat een besluit is.

Art. 1:3 lid 1 Awb
Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling

Kenmerken van besluit
Uit deze definitie kunnen vier kenmerken van een besluit worden afgeleid. Het moet gaan om een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Schriftelijke beslissing en publiekrechtelijke rechtshandeling kunnen ieder nog worden opgesplitst in twee verschillende vereisten. In deze cursus worden met name publiekrechtelijk en rechtshandeling losgetrokken van elkaar.

Onder elkaar gezet:
1 Schriftelijke beslissing
2 Bestuursorgaan
3 Rechtshandeling
4 Publiekrechtelijk

We spreken hier van kenmerken en niet van voorwaarden, omdat het niet echt voorwaarden zijn. Toch kan er wel aan deze kenmerken worden getoetst om bij een specifieke bestuurshandeling te beoordeling of er sprake is van een besluit. Een mondelinge mededeling op het gemeentehuis dat een vergunning wordt afgewezen is op zichzelf geen besluit. Het is immers geen schriftelijke beslissing.

Een bijzonder type besluit is een beschikking, genoemd in art. 1:3 lid 2 Awb. Een beschikking is een besluit dat niet van algemene strekking is. Het is een besluit dat wordt genomen in een specifiek en individueel geval. De vaststelling van een beschikking geschiedt gelijk aan art. 1:3 lid 1 Awb (hieronder beschreven).

1 Schriftelijke beslissing
Dit kenmerk valt uiteen in twee verschillende elementen. Ten eerste moet een besluit schriftelijk zijn, om als zodanig aangemerkt te worden. In de praktijk zal dit betekenen dat een besluit per brief of digitaal aan de burger wordt bekendgemaakt. Algemeen wordt geaccepteerd dat aan schriftelijkheid is voldaan, indien het besluit uit een schriftelijk stuk kenbaar is. Op deze manier worden feitelijke handelingen en mondelinge mededelingen in beginsel uitgezonderd van het besluitbegrip. Zo kan een burger dus niet in bezwaar gaan tegen een opmerking van een ambtenaar die voorafgaat aan een schriftelijk besluit.

Let op: het niet-naleven van voorschriften omtrent bekendmaking van een besluit staat niet in de weg aan het aannemen van dit vereiste. Dat er fouten zijn gemaakt bij de bekendmaking van een besluit, ontneemt niet dat dit besluit een schriftelijk karakter heeft.

Ten tweede moet worden gesteld dat het besluit ook daadwerkelijk een beslissing bevat. Dit zal in de praktijk van het bestuursorgaan vergen dat er een wilsuiting terugkomt in het besluit. Uit het besluit moet blijken dat het bestuursorgaan iets heeft gewild of ergens een oordeel over heeft geveld.

Tip van LawBOEQs
Op een tentamen zal dit kenmerk het minst relevant zijn en het minst tot toetsing komen. Het zou kunnen voorkomen dat in een casus iets mondeling wordt medegedeeld, waardoor men kan stellen dat het schriftelijk karakter volledig ontbreekt en deze mededeling dus geen besluit is. Dit is echter zo’n overduidelijk gebrek, dat dit op een tentamen niet snel zal terugkomen.

2 Bestuursorgaan
Hier overlappen de voorwaarden voor rechtsbescherming en een besluit. Je hebt immers in week 2 al geleerd wanneer we spreken van een bestuursorgaan. Bij het besluitbegrip stelt de wet dat iets pas een besluit kan zijn, als het wordt genomen door een bestuursorgaan. Het is hierbij niet van belang of iets een a-orgaan of een b-orgaan is. Dit leidt tot de conclusie dat besluiten die worden genomen door niet-bestuursorganen geen besluiten zijn in de zin van de Awb.

Tip van LawBOEQs
Op een tentamen moet het bestuursorgaan (volledig) worden uitgewerkt conform de stappen die zijn beschreven in week 1. Mocht je op een tentamen bij een eerdere (sub)vraag al een bestuursorgaan hebben uitgewerkt, verwijs dan naar deze uitwerking.

Bestuursorganen art. 1:1 Awb

art. 1:1 lid 2 Awb uitzonderingen.

Art. 1:1 lid 1 sub a Awb
- 1 rechtspersoon krachtens publiekrecht is ingesteld;
Art. 2:1 BW > lid 1 en lid 2

• 2 orgaan
  kijken in andere wet
  art. 6 gemeentewet/ provinciewet en art. 10 waterschapswet.
  art. 4ac WVW

Art. 1:1 lid 1 sub b Awb
- 1 persoon of college
art. 2:3 BW

• 2 met openbaar gezag
  bijv. examencommissie of garagehouder art. 85, 72, 78, 84 WVW 1994

Bijzonder geval b-organen
eerst nog lid 1 sub a en sub b toetsen.

HR stichting bevordering kwaliteit leefomgeving schiphol r.o. 5.1 openbaar gezag > Publieke-taak jurisprudentie

3 Rechtshandeling
Het besluit moet ook een rechtshandeling betreffen. Hierbij wordt aangesloten op de algemeen juridische betekenis van een rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling die is gericht op een beoogd rechtsgevolg. Een incidenteel, niet-bedoeld, rechtsgevolg bij een handeling maakt dit nog geen rechtshandeling. Zo is een onrechtmatige daad geen rechtshandeling, want hier ontbreekt een beoogd rechtsgevolg.

We geven een niet-limitatieve opsomming van situaties waarin we kunnen spreken van een rechtsgevolg:
- Een verandering in het geheel van: bevoegdheden, aanspraken of rechten en plichten;
- De vaststelling van de juridische status van een persoon of een zaak;
- Een wijziging in de rechtspositie van partijen.

Deze situaties kunnen door elkaar worden gebruikt, waardoor het ook niet per se nodig is om deze uit je hoofd te leren. Ze kunnen worden aangehaald om met zekerheid te stellen dat iets een rechtshandeling is.

Tot slot is het verstandig om stil te staan bij waarom dit vereiste bestaat. Het vereiste bestaat namelijk om louter feitelijke handelingen uit te zonderen van het besluitbegrip. Het plaatsen van een paaltje in een straat is een feitelijke handeling en geen rechtshandeling. Het intrekken van een subsidie wijzigt de rechten van een burger en is daarom wel een rechtshandeling. Over de overige bestuurshandelingen (niet zijnde besluiten) komen we later in dit onderwerp nog te spreken overigens.

Er zijn twee aanvullende voorwaarden waar we op moeten letten:
- Het rechtsgevolg moet extern van aard zijn. Dit zit enigszins ingebakken in de beschreven drie situaties waarin sprake is van een rechtshandeling, waardoor dit niet tot bijzondere problemen zal leiden.

• Het rechtsgevolg hoeft niet daadwerkelijk in te treden om van een rechtshandeling te kunnen spreken. Als het rechtsgevolg wel is beoogd, maar dit niet intreedt, kunnen we desalniettemin spreken van een rechtshandeling.

Tip van LawBOEQs
Het kenmerk ‘op rechtsgevolg gericht’, is het belangrijkste kenmerk. Bestuursrecht 1 gebruikt dit criterium om alle bestuurshandelingen op te delen. Indien een bestuurshandeling in een casus niet voldoet aan dit criterium leidt dit tot de tussenconclusie dat deze handeling niet gekwalificeerd kan worden als een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dit betekent echter niet dat het dan per definitie geen besluit is (in het kader van rechtsbescherming). Hiermee wordt dit onderwerp ingewikkelder. Het is namelijk zo dat sommige bestuurshandelingen, die niet de kenmerken bevatten van een besluit, toch gelijkgesteld worden aan een besluit in de Awb.

4 Publiekrechtelijk
Van de rechtshandeling wordt geëist dat deze publiekrechtelijk van aard is. Dit betekent dat er een grondslag voor het nemen van het besluit moet zijn in publieke regelgeving. Om dit te bepalen kan men kijken of er sprake is van een unieke bevoegdheid. De bevoegdheid om overeenkomsten te sluiten is geen unieke bevoegdheid, die komt aan iedereen (mits handelingsbekwaam) toe. Het weigeren van een omgevingsvergunning is daarentegen wel een exclusieve en dus publiekrechtelijke bevoegdheid art. 2.10 Wabo. Alleen het college van B&W heeft deze bevoegdheid. Deze komt niet toe aan een ieder.

De uitspraak Afghaanse evacués leert ons nog meer over het kenmerk ‘publiekrechtelijk’. De afdeling overweegt in deze uitspraak dat als hoofdregel vereist is dat er een specifieke wettelijke grondslag bestaat om een bepaalde bevoegdheid uit te oefenen. Indien er een specifieke wettelijke grondslag is, is een beslissing die voortvloeit uit die bevoegdheid publiekrechtelijk r.o. 5.3. Dit is geen absolute regel. Er zijn bijzondere situaties denkbaar, geheel afhankelijk van de omstandigheden van het geval, waarin ook zonder specifieke wettelijke grondslag een handeling als publiekrechtelijk aangemerkt kan worden r.o. 5.6.

Tip van LawBOEQs
Noem deze uitspraak op een tentamen om het juiste toetsingscriterium te beschrijven.

Dit stappenplan kan, zoals eerder aangegeven, enkel worden gebruikt om te concluderen of een bestuurshandeling een besluit is in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Als een bestuurshandeling niet kwalificeert als een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb, kan dit nog steeds worden gelijkgesteld aan een besluit.

Mededelingen zijn in beginsel geen bestuurshandeling, maar in sommige gevallen kunnen zij dit wel zijn. Dit is het geval wanneer de mededeling gekwalificeerd kan worden als een bestuurlijk rechtsoordeel. Over dit bijzondere leerstuk komen we te spreken in onderwerp 3 (gelijkgestelde besluiten). Over het algemeen kunnen we stellen dat mondelinge mededelingen een aantal kenmerken ontberen. Ten eerste is het maar de vraag of mededelingen schriftelijke beslissingen zijn. Het komt regelmatig voor dat in een casusvraag een mondelinge mededeling wordt beschreven. Dit is dan geen besluit. Daarnaast is het ook maar de vraag of met een mededeling een rechtsgevolg in het leven wordt geroepen.

Nu het besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb uitgebreid is besproken, zullen we beschouwen in welke categorieën de overige bestuurshandelingen geplaatst kunnen worden. In hoofdlijnen hanteren we de volgende categorieën: feitelijke handelingen, mededelingen en met een besluit gelijkgestelde beslissingen.

• 1 mededelingen
  Mededelingen zijn in beginsel geen bestuurshandeling, maar in sommige gevallen kunnen zij dit wel zijn. Dit is het geval wanneer de mededeling gekwalificeerd kan worden als een bestuurlijk rechtsoordeel. Over dit bijzondere leerstuk komen we te spreken in onderwerp 3 (gelijkgestelde besluiten). Over het algemeen kunnen we stellen dat mondelinge mededelingen een aantal kenmerken ontberen. Ten eerste is het maar de vraag of mededelingen schriftelijke beslissingen zijn. Het komt regelmatig voor dat in een casusvraag een mondelinge mededeling wordt beschreven. Dit is dan geen besluit. Daarnaast is het ook maar de vraag of met een mededeling een rechtsgevolg in het leven wordt geroepen.
• 2 feitelijke handelingen
  Er zijn vier soorten feitelijke handelingen. Deze feitelijke handelingen hebben allemaal gemeen dat het hier niet gaat om handelingen waarmee een rechtsgevolg wordt beoogd.
  De eerste soort zijn feitelijke handelingen ter voorbereiding van het nemen van een besluit. Bijv. het uitdelen van een formulier dat moet worden ingevuld.

De tweede soort zijn feitelijke handelingen ter uitvoering van reeds genomen besluiten. Bijv. het dichtspijkeren van een pand.

De derde soort zijn feitelijke handelingen ter voorbereiding van een beslissing die niet op rechtsgevolg is gericht. Bijv. het houden van een enquête voor het opbreken van de straat in verband met onderhoud.

De vierde soort zijn feitelijke handelingen ter uitvoering van beslissingen die niet op rechtsgevolg zijn gericht. Bijv. de herbestrating van een openbare weg.

Andere bestuurshandelingen

Answer 2

uitgebreid besluit

Besluit
Art. 1:3 lid 1 Awb: geeft een definitie van wat een besluit is.

Question 3

• 1 mededelingen
  Mededelingen zijn in beginsel geen bestuurshandeling, maar in sommige gevallen kunnen zij dit wel zijn. Dit is het geval wanneer de mededeling gekwalificeerd kan worden als een bestuurlijk rechtsoordeel. Over dit bijzondere leerstuk komen we te spreken in onderwerp 3 (gelijkgestelde besluiten). Over het algemeen kunnen we stellen dat mondelinge mededelingen een aantal kenmerken ontberen. Ten eerste is het maar de vraag of mededelingen schriftelijke beslissingen zijn. Het komt regelmatig voor dat in een casusvraag een mondelinge mededeling wordt beschreven. Dit is dan geen besluit. Daarnaast is het ook maar de vraag of met een mededeling een rechtsgevolg in het leven wordt geroepen.
• 2 feitelijke handelingen
  Er zijn vier soorten feitelijke handelingen. Deze feitelijke handelingen hebben allemaal gemeen dat het hier niet gaat om handelingen waarmee een rechtsgevolg wordt beoogd.
  De eerste soort zijn feitelijke handelingen ter voorbereiding van het nemen van een besluit. Bijv. het uitdelen van een formulier dat moet worden ingevuld.

De tweede soort zijn feitelijke handelingen ter uitvoering van reeds genomen besluiten. Bijv. het dichtspijkeren van een pand.

De derde soort zijn feitelijke handelingen ter voorbereiding van een beslissing die niet op rechtsgevolg is gericht. Bijv. het houden van een enquête voor het opbreken van de straat in verband met onderhoud.

De vierde soort zijn feitelijke handelingen ter uitvoering van beslissingen die niet op rechtsgevolg zijn gericht. Bijv. de herbestrating van een openbare weg.

Andere bestuurshandelingen
Nu het besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb uitgebreid is besproken, zullen we beschouwen in welke categorieën de overige bestuurshandelingen geplaatst kunnen worden. In hoofdlijnen hanteren we de volgende categorieën: feitelijke handelingen, mededelingen en met een besluit gelijkgestelde beslissingen.

Answer 3

• 1 mededelingen
  Mededelingen zijn in beginsel geen bestuurshandeling, maar in sommige gevallen kunnen zij dit wel zijn. Dit is het geval wanneer de mededeling gekwalificeerd kan worden als een bestuurlijk rechtsoordeel. Over dit bijzondere leerstuk komen we te spreken in onderwerp 3 (gelijkgestelde besluiten). Over het algemeen kunnen we stellen dat mondelinge mededelingen een aantal kenmerken ontberen. Ten eerste is het maar de vraag of mededelingen schriftelijke beslissingen zijn. Het komt regelmatig voor dat in een casusvraag een mondelinge mededeling wordt beschreven. Dit is dan geen besluit. Daarnaast is het ook maar de vraag of met een mededeling een rechtsgevolg in het leven wordt geroepen.
• 2 feitelijke handelingen
  Er zijn vier soorten feitelijke handelingen. Deze feitelijke handelingen hebben allemaal gemeen dat het hier niet gaat om handelingen waarmee een rechtsgevolg wordt beoogd.
  De eerste soort zijn feitelijke handelingen ter voorbereiding van het nemen van een besluit. Bijv. het uitdelen van een formulier dat moet worden ingevuld.

De tweede soort zijn feitelijke handelingen ter uitvoering van reeds genomen besluiten. Bijv. het dichtspijkeren van een pand.

De derde soort zijn feitelijke handelingen ter voorbereiding van een beslissing die niet op rechtsgevolg is gericht. Bijv. het houden van een enquête voor het opbreken van de straat in verband met onderhoud.

De vierde soort zijn feitelijke handelingen ter uitvoering van beslissingen die niet op rechtsgevolg zijn gericht. Bijv. de herbestrating van een openbare weg.

Andere bestuurshandelingen
Nu het besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb uitgebreid is besproken, zullen we beschouwen in welke categorieën de overige bestuurshandelingen geplaatst kunnen worden. In hoofdlijnen hanteren we de volgende categorieën: feitelijke handelingen, mededelingen en met een besluit gelijkgestelde beslissingen.

Question 4

Soorten besluiten
We vervolgen deze week door de verschillende soorten besluiten te kwalificeren en onder te verdelen. Door dit te doen komen we erachter dat het begrip ‘besluit’ net als het begrip ‘goed’ in het goederenrecht onderverdeeld kan worden in verschillende categorieën en verschijningsvormen.

1 Besluit van algemene strekking
Een eerste onderscheid dat we kunnen maken, is het onderscheid tussen beschikkingen en besluiten van algemene strekking. Een beschikking, art. 1:3 lid 2 Awb, is een besluit dat niet van algemene strekking is (of een afwijzing van een aanvraag daartoe). Deze besluiten zijn beperkt tot een specifiek geval. Algemene besluiten zijn dat niet, deze zijn genomen om te gelden in een onbeperkt aantal gevallen. Zo is een beleidsregel een besluit van algemene strekking, omdat deze beleidsregel in een oneindig aantal gevallen toegepast zou kunnen worden.

1.1 Algemeen verbindend voorschrift
In de categorie besluiten van algemene strekking is een algemeen verbindend voorschrift een bijzonder type. De algemene wet bestuursrecht kent geen definitie van een algemeen voorschrift. Wel wordt door de wetgever gesteld dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat art. 8:3 lid 1 Awb.

Art. 8:3 lid 1 Awb
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. Inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. Inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
c. Inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerking van een algemene verbindend voorschrift of een beleidsregel.

In bestuursrecht 1 worden de volgende kenmerken genoemd om te beoordelen of iets een algemeen verbindend voorschrift is:
a. Een naar buiten werkende regel.
b. die algemeen is naar plaats, tijd en persoon
c. dus voor herhaalde toepassing vatbaar is,
d. een zelfstandige normstelling bevat,
e. de geadresseerde burgers bindt,
f. en die is vastgesteld krachtens een specifiek daartoe strekkende bevoegdheid die direct of indirect is ontleend aan de Grondwet of een wet in formele zin.

ad b: de regel moet van toepassing zijn op een open, voor uitbreiding vatbare groep van personen. Een regel uit een algemeen plaatselijke verordening zal hieraan voldoen, omdat deze regel van toepassing is op eenieder die zich in de gemeente bevindt waar deze regel geldt. Deze groep kan onbeperkt worden uitgebreid.

ad d: de regel moet een norm bevatten die een zelfstandige betekenis (ook wel: zelfstandige normstelling) heeft, die verder gaat dan het bepalen van de werkingssfeer van een andere norm (hierover meer bij de bespreking van een concretiserend besluit van algemene strekking). Over dit vereiste kan worden geprocedeerd. Indien de burgerpartij stelt dat de regel geen zelfstandige betekenis heeft, kan dit een opening bieden tot rechtsbescherming. Tegen algemeen verbindende voorschriften staat geen rechtsbescherming open, tegen concretiserende besluiten van algemene strekking wel.

Ad e. de regel moet burgers kunnen binden en dus een verbindend karakter hebben. Een voorschrift heeft een verbindend karakter als hier niet van kan worden afgeweken. Het is aan de regel niet gemakkelijk te zien of een regel verbindend is. Beleidsregels hebben geen verbindend karakter, omdat hier (gemotiveerd) van kan worden afgeweken.

Ad f: Voor het toetsen of aan dit vereiste is voldaan moet men het een en ander weten over delegatie van regelgevende bevoegdheden. Delegatie van regelgevende bevoegdheden hebben we vorige week buiten beschouwing gelaten, maar hier zal alsnog worden besproken.

Tegen algemeen verbindende voorschriften staat geen rechtsbescherming open art. 8:3 lid 1 sub a Awb.

Art. 8:3 lid 1 Awb
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. Inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.

Herhaling: regelgevende bevoegdheden
Verspreid over meerdere wetten zijn aan organen regelgevende bevoegdheden toegekend. We noemen een drietal belangrijke (algemene) regelgevende bevoegdheden.

• Art. 81 Grondwet waarin op staatsniveau de algemene bevoegdheid staat beschreven om wetten op te stellen. Deze bevoegdheid wordt toegekend aan de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk.

Tip
De regering en de Staten-Generaal gezamenlijk noemen we ook wel de formele wetgever, gelet op art. 81 Gw. Er bestaat ook een zogenaamde Grondwetgever, maar in essentie zijn dit de regering en Staten-Generaal. Voor het wijzigen van de Grondwet geldt echter een zwaardere procedure. Deze termen ondersteunen ons bij de bespreking van regelgevende bevoegdheden.

• Art. 143 Provinciewet waarin op provinciaal niveau de algemene bevoegdheid om regels op te stellen wordt toegekend aan de Provinciale Staten.
• Art. 147 Gemeentewet waarin op gemeentelijk niveau de algemene bevoegdheid om regels op te stellen wordt toegekend aan de gemeenteraad.

|Het verkrijgen van regelgevende bevoegdheden
Het algemene concept van delegatie van regelgevende bevoegdheden is hetzelfde als bij bestuursbevoegdheden. Er wordt een regelgevende bevoegdheid door het ene bestuursorgaan overgedragen aan het andere bestuursorgaan. Het verschil met vorige week is dat we nu niet in de Awb kunnen kijken in welke situaties delegatie mogelijk is. Voor regelgevende bevoegdheden kijken we naar de woordkeuze van de (grond)wetgever bij de grondslag van de bevoegdheid

Tip van LawBOEQs
We kijken eigenlijk steeds of verdere delegatie mogelijk is. Als er in de Grondwet wordt gezegd dat ‘de wet uitzonderingen bevat’ op een hoofdregel, dan is dit op zichzelf al een delegatie. Dit betreft namelijk een delegatie van de Grondwetgever aan de wetgever.

Een regelgevende bevoegdheid kan zijn grondslag in de Grondwet of in een wet in formele zin hebben. Dit onderscheid werkt door in de mogelijkheid van delegatie.

|De bevoegdheid om regels te stellen wordt gegeven door de Grondwet:
In dat geval is delegatie mogelijk indien de regelgeving de volgende woorden bevat:
- Krachtens;
- Bij of krachtens;
- Regels; of
- Een werkwoordvorm van regelen.

Art. 2 Grondwet
1. De wet regelt wie Nederlander is.
2. De wet regelt de toelating en de uitzetting van vreemdelingen
3. Uitlevering kan slechts geschieden krachtens verdrag. Verdere voorschriften omtrent uitlevering worden bij de wet gegeven.
4. Ieder heeft het recht het land te verlaten, behoudens in de gevallen, bij de wet bepaald.

Het gaat hier om een grondwetsbepaling. In eerste instantie delegeert de Grondwetgever aan de wetgever de regelgevende bevoegdheid om te regelen wie Nederlander is. Daarnaast is in lid 1 te lezen dat de wet ‘regelt’. Hier is dus verdere delegatie mogelijk. In lid 4 is te lezen ‘behoudens in de gevallen, bij de wet bepaald’. Hier worden de signaalwoorden niet gebruikt en is verdere delegatie dus niet mogelijk.

|De bevoegdheid om regels te stellen wordt gegeven door een wet in formele zin.
In dat geval is delegatie mogelijk indien de regelgeving de volgende woorden bevat:
- Krachtens;
- Bij of krachtens

Art. 2a lid 2 Vreemdelingenwet 2000
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur:
a. Worden nadere regels gesteld omtrent de natuurlijke personen en organisaties, die als referent kunnen optreden;
b. Wordt ten aanzien van referenten voorzien in zorgplichten jegens de vreemdeling;
c. Kunnen regels worden gesteld omtrent de aanwijzing als referent.

Het gaat hier om een formele wetsbepaling. We zien in eerste instantie een delegatie van de formele wetgever ( de bepaling staat in een formele wet) aan de regering. De regering is namelijk degene die algemene maatregelen van bestuur kan opstellen. Daarnaast is duidelijk te lezen dat ‘bij of krachtens’ algemene maatregelen van bestuur regels worden gesteld over bepaalde onderwerpen. Dit betekent dat de regering in algemene maatregelen van bestuur andere organen kan aanwijzen om regels te stellen. Verdere delegatie van de regelgevende bevoegdheid is hier dus mogelijk.

2 Beleidsregels
Beleidsregels vallen net als algemeen verbindende voorschriften in de categorie besluiten van algemene strekking. De Awb geeft een definitie van beleidsregels in art. 1:3 lid 4 Awb.

Art. 1:3 lid 4 Awb
Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Deze definitie maakt twee dingen duidelijk:
- Het gaat om een algemeen besluit
- Niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift.

Het is om deze reden dat we de beleidsregels plaatsen binnen de categorie besluiten van algemene strekking (bas) en onderscheiden van algemeen verbindende voorschriften. Een overeenkomst tussen deze twee is dat tegen allebei geen bezwaar of beroep openstaat.

De beleidsregels worden door deze definitie ook beperkt in mogelijke inhoud. De beleidsregels kunnen enkel regels bevatten omtrent de afweging van belangen, vaststelling van feiten of uitleg van wettelijke voorschriften. Hierbij zijn alle drie de dingen steeds verbonden aan de uitoefening van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Een beleidsregel kent ook een algemeen karakter. Dit betekent echter niet dat de beleidsregel ook voor burgers geldt. De beleidsregels heeft juist een interne werking. Het algemeen karakter ziet erop dat deze geldt voor eenieder die de bevoegdheid uitoefent waarvoor deze is opgesteld.

|Een beleidsregel is niet absoluut bindend, hiervan kan worden afgeweken, art. 4:84 Awb. Dit geldt niet voor algemeen verbindende voorschriften, hiervan is afwijking niet mogelijk, tenzij deze een hardheidsclausule bevatten.
Dat betekent dat de regel zelf al bepaalt in welke gevallen afgeweken kan worden van toepassing van deze regel.

Art. 4:84 Awb
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

De bevoegdheid om regels toe passen is geregeld in art. 4:81 Awb.

Art. 4:81 Awb
1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.

In de meeste gevallen stellen bestuursorganen beleidsregels vast over hun eigen bevoegdheden, waarmee ze dus zichzelf verbinden (art. 4:81 lid 1 Awb). Het is echter ook mogelijk dat een hoger bestuursorgaan beleidsregels opstelt waarmee een verkrijgend bestuursorgaan wordt gebonden (bijv. bij delegatie van een bevoegdheid). Dit kan op grond van lid 1, indien het uitvoerende bestuursorgaan onder de verantwoordelijkheid valt van het bestuursorgaan dat de beleidsregels opstelt.

In alle gevallen die niet onder de reikwijdte van lid 1 vallen is het opstellen van beleidsregels slechts mogelijk, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Bijv. art. 21 Kaderwet Zelfstandige bestuursorganen.

Net als bij algemeen verbindende voorschriften, bepaalt de Awb dat tegen beleidsregels geen rechtsbescherming openstaat art. 8:3 lid 1 sub a Awb.

Samengevat:
- een beleidsregel kan geen algemeen verbindend voorschrift zijn en moet daarom gebaseerd zijn op een bestuursbevoegdheid en niet op een regelgevende bevoegdheid.
- een beleidsregel regelt iets over de uitvoering van een bestaande bevoegdheid en kan niet meer regelen dan de strekking van deze bevoegdheid.
- Van een beleidsregel kan in sommige gevallen worden afgeweken.
- tegen beleidsregels staat geen rechtsbescherming open.

3 Concretiserend besluit van algemene strekking (c-bas)
Een concretiserend besluit is een besluit waarmee een invulling wordt gegeven aan een bestaande voorgeschreven (zelfstandige) norm. Het is eigenlijk een besluit ter ondersteuning van een ander besluit. Concretiserende besluiten vallen in de categorie ‘besluiten van algemene strekking’.

Algemeen verbindende voorschriften bevatten een zelfstandige normstelling. Dit is het criterium op grond waarvan we concretiserende besluiten kunnen onderscheiden van algemene verbindende voorschriften. Concretiserende besluiten hebben dit namelijk niet. Concretiserende besluiten concretiseren de toepassing van een verbindende norm naar plaats, tijd of object.

Om een beeld te krijgen van wat een concretisering besluit is, geven we een voorbeeld en wijzen we op het voorbeeld in de voorgeschreven jurisprudentie: Intrekking aanwijzingsbesluit raamprostitutie.

Voorbeeld:
Stel je voor dat in een gemeente een algemeen verbod bestaat om op handen en voeten te lopen in bepaalde gebieden. De norm luidt als volgt:

Art. 2 APV Gemeente Hulst:
Het is verboden om op handen en voeten te lopen in de gemeente Hulst op nader door het college aan te wijzen plaatsen.

Deze regel voldoet aan alle kenmerken van een algemeen verbindend voorschrift. De regel bevat ook een zelfstandige normstelling, namelijk dat niet op handen en voeten mag worden gelopen. Deze regel kan zonder aanwijzend besluit echter niet worden toegepast. Er zal een aanwijzend besluit nodig zijn van het college van B&W waarin gebieden worden aangewezen waarin dit verbod geldt.

Art. 1 Aanwijzingsbesluit handen en voeten gemeente Hulst:
Ter invulling van de norm beschreven in art. 2 APV Gemeente Hulst wordt de Grote Markt en het gebied in een radius van vijfhonderd meter om de Grote Markt aangewezen.

Deze regel voldoet niet aan alle kenmerken van een algemeen verbindend voorschrift. Deze regel bevat immers geen zelfstandige normstelling. Zonder art. 2 APV treft deze bepaling geen doel. In dat geval zou niet duidelijk zijn waarvoor deze bepaling is geschreven. De bevoegdheid die het college toekomt om een gebied aan te wijzen in art. 2 APV, moet dan ook niet worden gezien als een regelgevende bevoegdheid. Dit is een bevoegdheid om de toepassing van de norm verder te concretiseren naar plaats, tijd of object.

We hebben eerder gezien dat beleidsregels en algemene verbindende voorschriften uitgesloten zijn van rechtsbescherming bij de bestuursrechter. Dit geldt niet voor concretiserende besluiten van algemene strekking. Het is om deze reden dat er nog wel eens wordt geprocedeerd over de kwalificatie van bepaalde besluiten. Indien een besluit wordt aangemerkt als een concretiserend besluit, kan de bestuursrechter zich hierover buigen.

Tip:
Als student is het belangrijk om te weten dat een concretiserend besluit een bepaald type besluit is dat geen zelfstandige normstelling bevat, maar enkel een bestaande norm concretiseert. Het gevolg hiervan is dat het niet als een algemeen verbindend voorschrift wordt aangemerkt, maar als een concretiserend besluit. Tegen een concretiserend besluit staat rechtsbescherming open.

4 Plannen
In de literatuur worden plannen kort behandeld. Dit type besluit is niet bijzonder relevant voor deze cursus.

Plannen zijn algemeen, verbindend en extern van aard. Plannen garanderen samenhang voor toekomstig te nemen besluiten.

Een bijzondere type plannen zijn de (gemeentelijke) bestemmingsplannen. Het bestemmingsplan wordt opgesteld in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voor omgevingsrechtelijke handelingen kan aan het bestemmingsplan worden getoetst. Het is namelijk verboden om te handelen in strijd met het bestemmingsplan. Tegen het bestemmingsplan staat beroep in eerste en enige aanleg open bij de ABRvS, zie art. 2 bijlage bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Het bestemmingsplan is een handeling die gericht is op rechtsgevolg. Veel andere plannen zijn dit niet. Volgens bestuursrecht 1 kunnen deze andere plannen daarom niet worden aangemerkt als besluiten. In de categorie besluiten van algemene strekking vallen daarom alleen plannen die zijn gericht op een rechtsgevolg, zoals het bestemmingsplan.

–
|Niet algemene besluiten
Beschikking
Een beschikking is een besluit dat wordt genomen in een specifiek geval, of de afwijzing van de aanvraag daarvan art. 1:3 lid 2 Awb.

Art. 1:3 lid 2 Awb
Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.

In deze cursus maken we onderscheid tussen twee typen beschikkingen. Dit onderscheid werkt door in de wijze van bekendmaking van de beschikking. We onderscheiden persoonsgerichte beschikkingen en zaaksgerichte beschikkingen van elkaar.

1 Persoonsgerichte beschikking
Indien een besluit is genomen en zich richt tot een gesloten groep personen, spreken we van een persoonsgerichte beschikking. De beschikking kan op aanvraag zijn genomen, maar kan ook ambtshalve zijn genomen.

2 Zaaksgerichte beschikking
Deze categorie beschikkingen betreft besluiten waarin de juridische status van een object wordt bepaald. Je kan hierbij denken aan het besluit om een bepaald gebouw als een monument aan te merken. Belangrijk hierbij is wel dat we alleen spreken van een beschikking, als bij het vaststellen van de juridische status gebruik wordt gemaakt van in de wet genoemde eigenschappen of hoedanigheden (die een object moet/kan hebben). Het verschil met de vorige categorie is dat deze beschikking niet tot een gesloten groep personen beperkt is. De juridische kwalificatie van het gebouw als monument geldt voor een oneindig aantal mensen. Het besluit om een gebouw als monument aan te merken is desondanks geen besluit van algemene strekking, maar een zaaksgerichte beschikking.

Tegen beide typen beschikkingen staat rechtsbescherming open voor belanghebbenden.

|Gelijkgestelde besluiten
Er zijn een aantal situaties waarin de Awb een bestuurshandeling gelijkstelt aan een bestuursbesluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dit zijn de afwijzing van de aanvraag tot het nemen van een beschikking door een belanghebbende, het bestuurlijk rechtsoordeel, het besluit een aanvraag niet te behandelen, de weigering om een besluit (niet zijnde een beschikking) te nemen en het niet of niet tijdig nemen van een besluit.

1 Bestuurlijk rechtsoordeel
De eerste situatie waarin iets gelijkgesteld kan worden aan een besluit, vindt zijn grondslag in de jurisprudentie en niet in de Awb. Dit is het bestuurlijk rechtsoordeel. De werkdefinitie van een bestuurlijk rechtsoordeel wordt in de literatuur gegeven:
‘(een) door een bevoegd bestuursorgaan op verzoek gegeven rechtsoordeel over de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften van een concrete situatie’.

Het kan hier gaan om een mededeling. Van mededelingen hebben we in onderwerp 1 gezegd dat deze niet als besluit in de zin van art .1:3 lid 1 Awb kwalificeren. De reden dat dit type besluit in de categorie gelijkgestelde besluiten wordt genoemd, is dat met een dergelijke mededeling geen rechtsgevolg in het leven is geroepen. Er wordt enkel uitgesproken hoe volgens het bestuursorgaan het recht toegepast moet worden in een hypothetische situatie. Het recht wordt niet daadwerkelijk toegepast. In beginsel gaan we er daarom vanuit dat een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is, in ieder geval niet in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.

Bij het bestuurlijk rechtsoordeel moeten we ons voorstellen dat een burger aan een bestuursorgaan vraagt hoe het recht in bepaalde situatie moet worden toegepast. De burger vraagt bijv. of hij een bepaalde activiteit mag uitvoeren zonder vergunning van het bestuursorgaan. In sommige situaties kan dit worden gelijkgesteld aan een besluit, maar dit kan enkel in specifieke situaties. Daarnaast moet worden vastgesteld dat het bestuursorgaan waaraan de vraag wordt gesteld een bevoegd bestuursorgaan is. Een oordeel dat wordt gegeven door een receptioniste kan bijv. geen bestuurlijk rechtsoordeel zijn, want hiertoe is zij niet bevoegd.

ABRvS Bovenleidingportalen Duiven formuleert twee mogelijke situaties waarin het rechtsoordeel gelijkgesteld kan worden aan een besluit. Het gaat om juridische situaties waarover het oordeel wordt gegeven waarin:
- het onevenredig bezwarend (voor de burger) is om een handhavend besluit af te wachten; of
- het onevenredig bezwarend is om een vergunningsaanvraag te doen.

We grijpen terug naar de burger die wil weten of een activiteit zonder vergunning uitgevoerd kan worden. Het oordeel hierover kan worden gelijkgesteld aan een besluit, indien het onevenredig bezwarend is voor de burger om de activiteit zonder een vergunning te gaan ondernemen met de mogelijkheid dat hierop gehandhaafd wordt. Daarnaast kan het ook zijn dat het aanvragen van een vergunning onevenredig bezwarend is, terwijl dit misschien niet nodig is voor de activiteit.

De centrale gedachte van het bestuurlijk rechtsoordeel is dat in de situaties genoemd in ABRvS Bovenleidingprotalen Duiven de burger schaakmat wordt gezet. Hij wil niet zonder vergunning het risico lopen dat wordt gehandhaafd, maar hij wil ook niet een onevenredig bezwarende vergunningsprocedure doorlopen. In deze situatie moet de burger dus genoegen nemen met het oordeel, want hij wil geen risico lopen en kan ook niet gewoon de vergunning aanvragen en daarmee het risico weghalen. Het is echter ook dan wenselijk dat de burger het oordeel kan laten toetsen door de rechter. Dat is precies de reden dat het rechtsoordeel dan gelijk wordt gesteld aan een besluit.

Stappenplan: bestuurlijk rechtsoordeel
Voor het uitwerken van een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit moeten de volgende stappen worden doorlopen:

stap 1: werk het besluitbegrip in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb uit en stel vast dat met het oordeel geen rechtsgevolgen in het leven worden geroepen, waardoor het geen besluit is.

Stap 2: geef de algemene definitie van een bestuurlijk rechtsoordeel. Noem of het oordeel wordt gegeven door een bevoegd bestuursorgaan.

Stap 3: noemt ABRvS Bovenleidingportalen Duiven, r.o. 2.8 waarin staat dat in de hoofdregel een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is. Toets dan of sprake is van een van de twee uitzonderingen waarin het onevenredig bezwarend is voor de burger.

Stap 4: Concludeer dat het gaat om een bestuurlijk rechtsoordeel dat moet worden gekwalificeerd als besluit.

Answer 4

Soorten besluiten
We vervolgen deze week door de verschillende soorten besluiten te kwalificeren en onder te verdelen. Door dit te doen komen we erachter dat het begrip ‘besluit’ net als het begrip ‘goed’ in het goederenrecht onderverdeeld kan worden in verschillende categorieën en verschijningsvormen.

Question 5

Soorten besluiten
We vervolgen deze week door de verschillende soorten besluiten te kwalificeren en onder te verdelen. Door dit te doen komen we erachter dat het begrip ‘besluit’ net als het begrip ‘goed’ in het goederenrecht onderverdeeld kan worden in verschillende categorieën en verschijningsvormen.

1 Besluit van algemene strekking
Een eerste onderscheid dat we kunnen maken, is het onderscheid tussen beschikkingen en besluiten van algemene strekking. Een beschikking, art. 1:3 lid 2 Awb, is een besluit dat niet van algemene strekking is (of een afwijzing van een aanvraag daartoe). Deze besluiten zijn beperkt tot een specifiek geval. Algemene besluiten zijn dat niet, deze zijn genomen om te gelden in een onbeperkt aantal gevallen. Zo is een beleidsregel een besluit van algemene strekking, omdat deze beleidsregel in een oneindig aantal gevallen toegepast zou kunnen worden.

1.1 Algemeen verbindend voorschrift
In de categorie besluiten van algemene strekking is een algemeen verbindend voorschrift een bijzonder type. De algemene wet bestuursrecht kent geen definitie van een algemeen voorschrift. Wel wordt door de wetgever gesteld dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat art. 8:3 lid 1 Awb.

Art. 8:3 lid 1 Awb
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. Inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. Inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
c. Inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerking van een algemene verbindend voorschrift of een beleidsregel.

In bestuursrecht 1 worden de volgende kenmerken genoemd om te beoordelen of iets een algemeen verbindend voorschrift is:
a. Een naar buiten werkende regel.
b. die algemeen is naar plaats, tijd en persoon
c. dus voor herhaalde toepassing vatbaar is,
d. een zelfstandige normstelling bevat,
e. de geadresseerde burgers bindt,
f. en die is vastgesteld krachtens een specifiek daartoe strekkende bevoegdheid die direct of indirect is ontleend aan de Grondwet of een wet in formele zin.

ad b: de regel moet van toepassing zijn op een open, voor uitbreiding vatbare groep van personen. Een regel uit een algemeen plaatselijke verordening zal hieraan voldoen, omdat deze regel van toepassing is op eenieder die zich in de gemeente bevindt waar deze regel geldt. Deze groep kan onbeperkt worden uitgebreid.

ad d: de regel moet een norm bevatten die een zelfstandige betekenis (ook wel: zelfstandige normstelling) heeft, die verder gaat dan het bepalen van de werkingssfeer van een andere norm (hierover meer bij de bespreking van een concretiserend besluit van algemene strekking). Over dit vereiste kan worden geprocedeerd. Indien de burgerpartij stelt dat de regel geen zelfstandige betekenis heeft, kan dit een opening bieden tot rechtsbescherming. Tegen algemeen verbindende voorschriften staat geen rechtsbescherming open, tegen concretiserende besluiten van algemene strekking wel.

Ad e. de regel moet burgers kunnen binden en dus een verbindend karakter hebben. Een voorschrift heeft een verbindend karakter als hier niet van kan worden afgeweken. Het is aan de regel niet gemakkelijk te zien of een regel verbindend is. Beleidsregels hebben geen verbindend karakter, omdat hier (gemotiveerd) van kan worden afgeweken.

Ad f: Voor het toetsen of aan dit vereiste is voldaan moet men het een en ander weten over delegatie van regelgevende bevoegdheden. Delegatie van regelgevende bevoegdheden hebben we vorige week buiten beschouwing gelaten, maar hier zal alsnog worden besproken.

Tegen algemeen verbindende voorschriften staat geen rechtsbescherming open art. 8:3 lid 1 sub a Awb.

Art. 8:3 lid 1 Awb
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. Inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.

Herhaling: regelgevende bevoegdheden
Verspreid over meerdere wetten zijn aan organen regelgevende bevoegdheden toegekend. We noemen een drietal belangrijke (algemene) regelgevende bevoegdheden.

• Art. 81 Grondwet waarin op staatsniveau de algemene bevoegdheid staat beschreven om wetten op te stellen. Deze bevoegdheid wordt toegekend aan de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk.

Tip
De regering en de Staten-Generaal gezamenlijk noemen we ook wel de formele wetgever, gelet op art. 81 Gw. Er bestaat ook een zogenaamde Grondwetgever, maar in essentie zijn dit de regering en Staten-Generaal. Voor het wijzigen van de Grondwet geldt echter een zwaardere procedure. Deze termen ondersteunen ons bij de bespreking van regelgevende bevoegdheden.

• Art. 143 Provinciewet waarin op provinciaal niveau de algemene bevoegdheid om regels op te stellen wordt toegekend aan de Provinciale Staten.
• Art. 147 Gemeentewet waarin op gemeentelijk niveau de algemene bevoegdheid om regels op te stellen wordt toegekend aan de gemeenteraad.

|Het verkrijgen van regelgevende bevoegdheden
Het algemene concept van delegatie van regelgevende bevoegdheden is hetzelfde als bij bestuursbevoegdheden. Er wordt een regelgevende bevoegdheid door het ene bestuursorgaan overgedragen aan het andere bestuursorgaan. Het verschil met vorige week is dat we nu niet in de Awb kunnen kijken in welke situaties delegatie mogelijk is. Voor regelgevende bevoegdheden kijken we naar de woordkeuze van de (grond)wetgever bij de grondslag van de bevoegdheid

Tip van LawBOEQs
We kijken eigenlijk steeds of verdere delegatie mogelijk is. Als er in de Grondwet wordt gezegd dat ‘de wet uitzonderingen bevat’ op een hoofdregel, dan is dit op zichzelf al een delegatie. Dit betreft namelijk een delegatie van de Grondwetgever aan de wetgever.

Een regelgevende bevoegdheid kan zijn grondslag in de Grondwet of in een wet in formele zin hebben. Dit onderscheid werkt door in de mogelijkheid van delegatie.

|De bevoegdheid om regels te stellen wordt gegeven door de Grondwet:
In dat geval is delegatie mogelijk indien de regelgeving de volgende woorden bevat:
- Krachtens;
- Bij of krachtens;
- Regels; of
- Een werkwoordvorm van regelen.

Art. 2 Grondwet
1. De wet regelt wie Nederlander is.
2. De wet regelt de toelating en de uitzetting van vreemdelingen
3. Uitlevering kan slechts geschieden krachtens verdrag. Verdere voorschriften omtrent uitlevering worden bij de wet gegeven.
4. Ieder heeft het recht het land te verlaten, behoudens in de gevallen, bij de wet bepaald.

Het gaat hier om een grondwetsbepaling. In eerste instantie delegeert de Grondwetgever aan de wetgever de regelgevende bevoegdheid om te regelen wie Nederlander is. Daarnaast is in lid 1 te lezen dat de wet ‘regelt’. Hier is dus verdere delegatie mogelijk. In lid 4 is te lezen ‘behoudens in de gevallen, bij de wet bepaald’. Hier worden de signaalwoorden niet gebruikt en is verdere delegatie dus niet mogelijk.

|De bevoegdheid om regels te stellen wordt gegeven door een wet in formele zin.
In dat geval is delegatie mogelijk indien de regelgeving de volgende woorden bevat:
- Krachtens;
- Bij of krachtens

Art. 2a lid 2 Vreemdelingenwet 2000
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur:
a. Worden nadere regels gesteld omtrent de natuurlijke personen en organisaties, die als referent kunnen optreden;
b. Wordt ten aanzien van referenten voorzien in zorgplichten jegens de vreemdeling;
c. Kunnen regels worden gesteld omtrent de aanwijzing als referent.

Het gaat hier om een formele wetsbepaling. We zien in eerste instantie een delegatie van de formele wetgever ( de bepaling staat in een formele wet) aan de regering. De regering is namelijk degene die algemene maatregelen van bestuur kan opstellen. Daarnaast is duidelijk te lezen dat ‘bij of krachtens’ algemene maatregelen van bestuur regels worden gesteld over bepaalde onderwerpen. Dit betekent dat de regering in algemene maatregelen van bestuur andere organen kan aanwijzen om regels te stellen. Verdere delegatie van de regelgevende bevoegdheid is hier dus mogelijk.

2 Beleidsregels
Beleidsregels vallen net als algemeen verbindende voorschriften in de categorie besluiten van algemene strekking. De Awb geeft een definitie van beleidsregels in art. 1:3 lid 4 Awb.

Art. 1:3 lid 4 Awb
Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Deze definitie maakt twee dingen duidelijk:
- Het gaat om een algemeen besluit
- Niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift.

Het is om deze reden dat we de beleidsregels plaatsen binnen de categorie besluiten van algemene strekking (bas) en onderscheiden van algemeen verbindende voorschriften. Een overeenkomst tussen deze twee is dat tegen allebei geen bezwaar of beroep openstaat.

De beleidsregels worden door deze definitie ook beperkt in mogelijke inhoud. De beleidsregels kunnen enkel regels bevatten omtrent de afweging van belangen, vaststelling van feiten of uitleg van wettelijke voorschriften. Hierbij zijn alle drie de dingen steeds verbonden aan de uitoefening van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Een beleidsregel kent ook een algemeen karakter. Dit betekent echter niet dat de beleidsregel ook voor burgers geldt. De beleidsregels heeft juist een interne werking. Het algemeen karakter ziet erop dat deze geldt voor eenieder die de bevoegdheid uitoefent waarvoor deze is opgesteld.

|Een beleidsregel is niet absoluut bindend, hiervan kan worden afgeweken, art. 4:84 Awb. Dit geldt niet voor algemeen verbindende voorschriften, hiervan is afwijking niet mogelijk, tenzij deze een hardheidsclausule bevatten.
Dat betekent dat de regel zelf al bepaalt in welke gevallen afgeweken kan worden van toepassing van deze regel.

Art. 4:84 Awb
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

De bevoegdheid om regels toe passen is geregeld in art. 4:81 Awb.

Art. 4:81 Awb
1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.

In de meeste gevallen stellen bestuursorganen beleidsregels vast over hun eigen bevoegdheden, waarmee ze dus zichzelf verbinden (art. 4:81 lid 1 Awb). Het is echter ook mogelijk dat een hoger bestuursorgaan beleidsregels opstelt waarmee een verkrijgend bestuursorgaan wordt gebonden (bijv. bij delegatie van een bevoegdheid). Dit kan op grond van lid 1, indien het uitvoerende bestuursorgaan onder de verantwoordelijkheid valt van het bestuursorgaan dat de beleidsregels opstelt.

In alle gevallen die niet onder de reikwijdte van lid 1 vallen is het opstellen van beleidsregels slechts mogelijk, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Bijv. art. 21 Kaderwet Zelfstandige bestuursorganen.

Net als bij algemeen verbindende voorschriften, bepaalt de Awb dat tegen beleidsregels geen rechtsbescherming openstaat art. 8:3 lid 1 sub a Awb.

Samengevat:
- een beleidsregel kan geen algemeen verbindend voorschrift zijn en moet daarom gebaseerd zijn op een bestuursbevoegdheid en niet op een regelgevende bevoegdheid.
- een beleidsregel regelt iets over de uitvoering van een bestaande bevoegdheid en kan niet meer regelen dan de strekking van deze bevoegdheid.
- Van een beleidsregel kan in sommige gevallen worden afgeweken.
- tegen beleidsregels staat geen rechtsbescherming open.

3 Concretiserend besluit van algemene strekking (c-bas)
Een concretiserend besluit is een besluit waarmee een invulling wordt gegeven aan een bestaande voorgeschreven (zelfstandige) norm. Het is eigenlijk een besluit ter ondersteuning van een ander besluit. Concretiserende besluiten vallen in de categorie ‘besluiten van algemene strekking’.

Algemeen verbindende voorschriften bevatten een zelfstandige normstelling. Dit is het criterium op grond waarvan we concretiserende besluiten kunnen onderscheiden van algemene verbindende voorschriften. Concretiserende besluiten hebben dit namelijk niet. Concretiserende besluiten concretiseren de toepassing van een verbindende norm naar plaats, tijd of object.

Om een beeld te krijgen van wat een concretisering besluit is, geven we een voorbeeld en wijzen we op het voorbeeld in de voorgeschreven jurisprudentie: Intrekking aanwijzingsbesluit raamprostitutie.

Voorbeeld:
Stel je voor dat in een gemeente een algemeen verbod bestaat om op handen en voeten te lopen in bepaalde gebieden. De norm luidt als volgt:

Art. 2 APV Gemeente Hulst:
Het is verboden om op handen en voeten te lopen in de gemeente Hulst op nader door het college aan te wijzen plaatsen.

Deze regel voldoet aan alle kenmerken van een algemeen verbindend voorschrift. De regel bevat ook een zelfstandige normstelling, namelijk dat niet op handen en voeten mag worden gelopen. Deze regel kan zonder aanwijzend besluit echter niet worden toegepast. Er zal een aanwijzend besluit nodig zijn van het college van B&W waarin gebieden worden aangewezen waarin dit verbod geldt.

Art. 1 Aanwijzingsbesluit handen en voeten gemeente Hulst:
Ter invulling van de norm beschreven in art. 2 APV Gemeente Hulst wordt de Grote Markt en het gebied in een radius van vijfhonderd meter om de Grote Markt aangewezen.

Deze regel voldoet niet aan alle kenmerken van een algemeen verbindend voorschrift. Deze regel bevat immers geen zelfstandige normstelling. Zonder art. 2 APV treft deze bepaling geen doel. In dat geval zou niet duidelijk zijn waarvoor deze bepaling is geschreven. De bevoegdheid die het college toekomt om een gebied aan te wijzen in art. 2 APV, moet dan ook niet worden gezien als een regelgevende bevoegdheid. Dit is een bevoegdheid om de toepassing van de norm verder te concretiseren naar plaats, tijd of object.

We hebben eerder gezien dat beleidsregels en algemene verbindende voorschriften uitgesloten zijn van rechtsbescherming bij de bestuursrechter. Dit geldt niet voor concretiserende besluiten van algemene strekking. Het is om deze reden dat er nog wel eens wordt geprocedeerd over de kwalificatie van bepaalde besluiten. Indien een besluit wordt aangemerkt als een concretiserend besluit, kan de bestuursrechter zich hierover buigen.

Tip:
Als student is het belangrijk om te weten dat een concretiserend besluit een bepaald type besluit is dat geen zelfstandige normstelling bevat, maar enkel een bestaande norm concretiseert. Het gevolg hiervan is dat het niet als een algemeen verbindend voorschrift wordt aangemerkt, maar als een concretiserend besluit. Tegen een concretiserend besluit staat rechtsbescherming open.

4 Plannen
In de literatuur worden plannen kort behandeld. Dit type besluit is niet bijzonder relevant voor deze cursus.

Plannen zijn algemeen, verbindend en extern van aard. Plannen garanderen samenhang voor toekomstig te nemen besluiten.

Een bijzondere type plannen zijn de (gemeentelijke) bestemmingsplannen. Het bestemmingsplan wordt opgesteld in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voor omgevingsrechtelijke handelingen kan aan het bestemmingsplan worden getoetst. Het is namelijk verboden om te handelen in strijd met het bestemmingsplan. Tegen het bestemmingsplan staat beroep in eerste en enige aanleg open bij de ABRvS, zie art. 2 bijlage bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Het bestemmingsplan is een handeling die gericht is op rechtsgevolg. Veel andere plannen zijn dit niet. Volgens bestuursrecht 1 kunnen deze andere plannen daarom niet worden aangemerkt als besluiten. In de categorie besluiten van algemene strekking vallen daarom alleen plannen die zijn gericht op een rechtsgevolg, zoals het bestemmingsplan.

–
|Niet algemene besluiten
Beschikking
Een beschikking is een besluit dat wordt genomen in een specifiek geval, of de afwijzing van de aanvraag daarvan art. 1:3 lid 2 Awb.

Art. 1:3 lid 2 Awb
Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.

In deze cursus maken we onderscheid tussen twee typen beschikkingen. Dit onderscheid werkt door in de wijze van bekendmaking van de beschikking. We onderscheiden persoonsgerichte beschikkingen en zaaksgerichte beschikkingen van elkaar.

1 Persoonsgerichte beschikking
Indien een besluit is genomen en zich richt tot een gesloten groep personen, spreken we van een persoonsgerichte beschikking. De beschikking kan op aanvraag zijn genomen, maar kan ook ambtshalve zijn genomen.

2 Zaaksgerichte beschikking
Deze categorie beschikkingen betreft besluiten waarin de juridische status van een object wordt bepaald. Je kan hierbij denken aan het besluit om een bepaald gebouw als een monument aan te merken. Belangrijk hierbij is wel dat we alleen spreken van een beschikking, als bij het vaststellen van de juridische status gebruik wordt gemaakt van in de wet genoemde eigenschappen of hoedanigheden (die een object moet/kan hebben). Het verschil met de vorige categorie is dat deze beschikking niet tot een gesloten groep personen beperkt is. De juridische kwalificatie van het gebouw als monument geldt voor een oneindig aantal mensen. Het besluit om een gebouw als monument aan te merken is desondanks geen besluit van algemene strekking, maar een zaaksgerichte beschikking.

Tegen beide typen beschikkingen staat rechtsbescherming open voor belanghebbenden.

|Gelijkgestelde besluiten
Er zijn een aantal situaties waarin de Awb een bestuurshandeling gelijkstelt aan een bestuursbesluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dit zijn de afwijzing van de aanvraag tot het nemen van een beschikking door een belanghebbende, het bestuurlijk rechtsoordeel, het besluit een aanvraag niet te behandelen, de weigering om een besluit (niet zijnde een beschikking) te nemen en het niet of niet tijdig nemen van een besluit.

1 Bestuurlijk rechtsoordeel
De eerste situatie waarin iets gelijkgesteld kan worden aan een besluit, vindt zijn grondslag in de jurisprudentie en niet in de Awb. Dit is het bestuurlijk rechtsoordeel. De werkdefinitie van een bestuurlijk rechtsoordeel wordt in de literatuur gegeven:
‘(een) door een bevoegd bestuursorgaan op verzoek gegeven rechtsoordeel over de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften van een concrete situatie’.

Het kan hier gaan om een mededeling. Van mededelingen hebben we in onderwerp 1 gezegd dat deze niet als besluit in de zin van art .1:3 lid 1 Awb kwalificeren. De reden dat dit type besluit in de categorie gelijkgestelde besluiten wordt genoemd, is dat met een dergelijke mededeling geen rechtsgevolg in het leven is geroepen. Er wordt enkel uitgesproken hoe volgens het bestuursorgaan het recht toegepast moet worden in een hypothetische situatie. Het recht wordt niet daadwerkelijk toegepast. In beginsel gaan we er daarom vanuit dat een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is, in ieder geval niet in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.

Bij het bestuurlijk rechtsoordeel moeten we ons voorstellen dat een burger aan een bestuursorgaan vraagt hoe het recht in bepaalde situatie moet worden toegepast. De burger vraagt bijv. of hij een bepaalde activiteit mag uitvoeren zonder vergunning van het bestuursorgaan. In sommige situaties kan dit worden gelijkgesteld aan een besluit, maar dit kan enkel in specifieke situaties. Daarnaast moet worden vastgesteld dat het bestuursorgaan waaraan de vraag wordt gesteld een bevoegd bestuursorgaan is. Een oordeel dat wordt gegeven door een receptioniste kan bijv. geen bestuurlijk rechtsoordeel zijn, want hiertoe is zij niet bevoegd.

ABRvS Bovenleidingportalen Duiven formuleert twee mogelijke situaties waarin het rechtsoordeel gelijkgesteld kan worden aan een besluit. Het gaat om juridische situaties waarover het oordeel wordt gegeven waarin:
- het onevenredig bezwarend (voor de burger) is om een handhavend besluit af te wachten; of
- het onevenredig bezwarend is om een vergunningsaanvraag te doen.

We grijpen terug naar de burger die wil weten of een activiteit zonder vergunning uitgevoerd kan worden. Het oordeel hierover kan worden gelijkgesteld aan een besluit, indien het onevenredig bezwarend is voor de burger om de activiteit zonder een vergunning te gaan ondernemen met de mogelijkheid dat hierop gehandhaafd wordt. Daarnaast kan het ook zijn dat het aanvragen van een vergunning onevenredig bezwarend is, terwijl dit misschien niet nodig is voor de activiteit.

De centrale gedachte van het bestuurlijk rechtsoordeel is dat in de situaties genoemd in ABRvS Bovenleidingprotalen Duiven de burger schaakmat wordt gezet. Hij wil niet zonder vergunning het risico lopen dat wordt gehandhaafd, maar hij wil ook niet een onevenredig bezwarende vergunningsprocedure doorlopen. In deze situatie moet de burger dus genoegen nemen met het oordeel, want hij wil geen risico lopen en kan ook niet gewoon de vergunning aanvragen en daarmee het risico weghalen. Het is echter ook dan wenselijk dat de burger het oordeel kan laten toetsen door de rechter. Dat is precies de reden dat het rechtsoordeel dan gelijk wordt gesteld aan een besluit.

Stappenplan: bestuurlijk rechtsoordeel
Voor het uitwerken van een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit moeten de volgende stappen worden doorlopen:

stap 1: werk het besluitbegrip in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb uit en stel vast dat met het oordeel geen rechtsgevolgen in het leven worden geroepen, waardoor het geen besluit is.

Stap 2: geef de algemene definitie van een bestuurlijk rechtsoordeel. Noem of het oordeel wordt gegeven door een bevoegd bestuursorgaan.

Stap 3: noemt ABRvS Bovenleidingportalen Duiven, r.o. 2.8 waarin staat dat in de hoofdregel een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is. Toets dan of sprake is van een van de twee uitzonderingen waarin het onevenredig bezwarend is voor de burger.

Stap 4: Concludeer dat het gaat om een bestuurlijk rechtsoordeel dat moet worden gekwalificeerd als besluit.

Answer 5

Soorten besluiten
We vervolgen deze week door de verschillende soorten besluiten te kwalificeren en onder te verdelen. Door dit te doen komen we erachter dat het begrip ‘besluit’ net als het begrip ‘goed’ in het goederenrecht onderverdeeld kan worden in verschillende categorieën en verschijningsvormen.

|Gelijkgestelde besluiten
Er zijn een aantal situaties waarin de Awb een bestuurshandeling gelijkstelt aan een bestuursbesluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dit zijn de afwijzing van de aanvraag tot het nemen van een beschikking door een belanghebbende, het bestuurlijk rechtsoordeel, het besluit een aanvraag niet te behandelen, de weigering om een besluit (niet zijnde een beschikking) te nemen en het niet of niet tijdig nemen van een besluit.

1 Bestuurlijk rechtsoordeel
De eerste situatie waarin iets gelijkgesteld kan worden aan een besluit, vindt zijn grondslag in de jurisprudentie en niet in de Awb. Dit is het bestuurlijk rechtsoordeel. De werkdefinitie van een bestuurlijk rechtsoordeel wordt in de literatuur gegeven:
‘(een) door een bevoegd bestuursorgaan op verzoek gegeven rechtsoordeel over de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften van een concrete situatie’.

Het kan hier gaan om een mededeling. Van mededelingen hebben we in onderwerp 1 gezegd dat deze niet als besluit in de zin van art .1:3 lid 1 Awb kwalificeren. De reden dat dit type besluit in de categorie gelijkgestelde besluiten wordt genoemd, is dat met een dergelijke mededeling geen rechtsgevolg in het leven is geroepen. Er wordt enkel uitgesproken hoe volgens het bestuursorgaan het recht toegepast moet worden in een hypothetische situatie. Het recht wordt niet daadwerkelijk toegepast. In beginsel gaan we er daarom vanuit dat een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is, in ieder geval niet in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.

Bij het bestuurlijk rechtsoordeel moeten we ons voorstellen dat een burger aan een bestuursorgaan vraagt hoe het recht in bepaalde situatie moet worden toegepast. De burger vraagt bijv. of hij een bepaalde activiteit mag uitvoeren zonder vergunning van het bestuursorgaan. In sommige situaties kan dit worden gelijkgesteld aan een besluit, maar dit kan enkel in specifieke situaties. Daarnaast moet worden vastgesteld dat het bestuursorgaan waaraan de vraag wordt gesteld een bevoegd bestuursorgaan is. Een oordeel dat wordt gegeven door een receptioniste kan bijv. geen bestuurlijk rechtsoordeel zijn, want hiertoe is zij niet bevoegd.

ABRvS Bovenleidingportalen Duiven formuleert twee mogelijke situaties waarin het rechtsoordeel gelijkgesteld kan worden aan een besluit. Het gaat om juridische situaties waarover het oordeel wordt gegeven waarin:
- het onevenredig bezwarend (voor de burger) is om een handhavend besluit af te wachten; of
- het onevenredig bezwarend is om een vergunningsaanvraag te doen.

We grijpen terug naar de burger die wil weten of een activiteit zonder vergunning uitgevoerd kan worden. Het oordeel hierover kan worden gelijkgesteld aan een besluit, indien het onevenredig bezwarend is voor de burger om de activiteit zonder een vergunning te gaan ondernemen met de mogelijkheid dat hierop gehandhaafd wordt. Daarnaast kan het ook zijn dat het aanvragen van een vergunning onevenredig bezwarend is, terwijl dit misschien niet nodig is voor de activiteit.

De centrale gedachte van het bestuurlijk rechtsoordeel is dat in de situaties genoemd in ABRvS Bovenleidingprotalen Duiven de burger schaakmat wordt gezet. Hij wil niet zonder vergunning het risico lopen dat wordt gehandhaafd, maar hij wil ook niet een onevenredig bezwarende vergunningsprocedure doorlopen. In deze situatie moet de burger dus genoegen nemen met het oordeel, want hij wil geen risico lopen en kan ook niet gewoon de vergunning aanvragen en daarmee het risico weghalen. Het is echter ook dan wenselijk dat de burger het oordeel kan laten toetsen door de rechter. Dat is precies de reden dat het rechtsoordeel dan gelijk wordt gesteld aan een besluit.

Stappenplan: bestuurlijk rechtsoordeel
Voor het uitwerken van een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit moeten de volgende stappen worden doorlopen:

stap 1: werk het besluitbegrip in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb uit en stel vast dat met het oordeel geen rechtsgevolgen in het leven worden geroepen, waardoor het geen besluit is.

Stap 2: geef de algemene definitie van een bestuurlijk rechtsoordeel. Noem of het oordeel wordt gegeven door een bevoegd bestuursorgaan.

Stap 3: noemt ABRvS Bovenleidingportalen Duiven, r.o. 2.8 waarin staat dat in de hoofdregel een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is. Toets dan of sprake is van een van de twee uitzonderingen waarin het onevenredig bezwarend is voor de burger.

Stap 4: Concludeer dat het gaat om een bestuurlijk rechtsoordeel dat moet worden gekwalificeerd als besluit.

Question 6

Soorten besluiten
We vervolgen deze week door de verschillende soorten besluiten te kwalificeren en onder te verdelen. Door dit te doen komen we erachter dat het begrip ‘besluit’ net als het begrip ‘goed’ in het goederenrecht onderverdeeld kan worden in verschillende categorieën en verschijningsvormen.

1 Besluit van algemene strekking
Een eerste onderscheid dat we kunnen maken, is het onderscheid tussen beschikkingen en besluiten van algemene strekking. Een beschikking, art. 1:3 lid 2 Awb, is een besluit dat niet van algemene strekking is (of een afwijzing van een aanvraag daartoe). Deze besluiten zijn beperkt tot een specifiek geval. Algemene besluiten zijn dat niet, deze zijn genomen om te gelden in een onbeperkt aantal gevallen. Zo is een beleidsregel een besluit van algemene strekking, omdat deze beleidsregel in een oneindig aantal gevallen toegepast zou kunnen worden.

1.1 Algemeen verbindend voorschrift
In de categorie besluiten van algemene strekking is een algemeen verbindend voorschrift een bijzonder type. De algemene wet bestuursrecht kent geen definitie van een algemeen voorschrift. Wel wordt door de wetgever gesteld dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat art. 8:3 lid 1 Awb.

Art. 8:3 lid 1 Awb
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. Inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. Inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
c. Inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerking van een algemene verbindend voorschrift of een beleidsregel.

In bestuursrecht 1 worden de volgende kenmerken genoemd om te beoordelen of iets een algemeen verbindend voorschrift is:
a. Een naar buiten werkende regel.
b. die algemeen is naar plaats, tijd en persoon
c. dus voor herhaalde toepassing vatbaar is,
d. een zelfstandige normstelling bevat,
e. de geadresseerde burgers bindt,
f. en die is vastgesteld krachtens een specifiek daartoe strekkende bevoegdheid die direct of indirect is ontleend aan de Grondwet of een wet in formele zin.

ad b: de regel moet van toepassing zijn op een open, voor uitbreiding vatbare groep van personen. Een regel uit een algemeen plaatselijke verordening zal hieraan voldoen, omdat deze regel van toepassing is op eenieder die zich in de gemeente bevindt waar deze regel geldt. Deze groep kan onbeperkt worden uitgebreid.

ad d: de regel moet een norm bevatten die een zelfstandige betekenis (ook wel: zelfstandige normstelling) heeft, die verder gaat dan het bepalen van de werkingssfeer van een andere norm (hierover meer bij de bespreking van een concretiserend besluit van algemene strekking). Over dit vereiste kan worden geprocedeerd. Indien de burgerpartij stelt dat de regel geen zelfstandige betekenis heeft, kan dit een opening bieden tot rechtsbescherming. Tegen algemeen verbindende voorschriften staat geen rechtsbescherming open, tegen concretiserende besluiten van algemene strekking wel.

Ad e. de regel moet burgers kunnen binden en dus een verbindend karakter hebben. Een voorschrift heeft een verbindend karakter als hier niet van kan worden afgeweken. Het is aan de regel niet gemakkelijk te zien of een regel verbindend is. Beleidsregels hebben geen verbindend karakter, omdat hier (gemotiveerd) van kan worden afgeweken.

Ad f: Voor het toetsen of aan dit vereiste is voldaan moet men het een en ander weten over delegatie van regelgevende bevoegdheden. Delegatie van regelgevende bevoegdheden hebben we vorige week buiten beschouwing gelaten, maar hier zal alsnog worden besproken.

Tegen algemeen verbindende voorschriften staat geen rechtsbescherming open art. 8:3 lid 1 sub a Awb.

Art. 8:3 lid 1 Awb
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. Inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.

Herhaling: regelgevende bevoegdheden
Verspreid over meerdere wetten zijn aan organen regelgevende bevoegdheden toegekend. We noemen een drietal belangrijke (algemene) regelgevende bevoegdheden.

• Art. 81 Grondwet waarin op staatsniveau de algemene bevoegdheid staat beschreven om wetten op te stellen. Deze bevoegdheid wordt toegekend aan de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk.

Tip
De regering en de Staten-Generaal gezamenlijk noemen we ook wel de formele wetgever, gelet op art. 81 Gw. Er bestaat ook een zogenaamde Grondwetgever, maar in essentie zijn dit de regering en Staten-Generaal. Voor het wijzigen van de Grondwet geldt echter een zwaardere procedure. Deze termen ondersteunen ons bij de bespreking van regelgevende bevoegdheden.

• Art. 143 Provinciewet waarin op provinciaal niveau de algemene bevoegdheid om regels op te stellen wordt toegekend aan de Provinciale Staten.
• Art. 147 Gemeentewet waarin op gemeentelijk niveau de algemene bevoegdheid om regels op te stellen wordt toegekend aan de gemeenteraad.

|Het verkrijgen van regelgevende bevoegdheden
Het algemene concept van delegatie van regelgevende bevoegdheden is hetzelfde als bij bestuursbevoegdheden. Er wordt een regelgevende bevoegdheid door het ene bestuursorgaan overgedragen aan het andere bestuursorgaan. Het verschil met vorige week is dat we nu niet in de Awb kunnen kijken in welke situaties delegatie mogelijk is. Voor regelgevende bevoegdheden kijken we naar de woordkeuze van de (grond)wetgever bij de grondslag van de bevoegdheid

Tip van LawBOEQs
We kijken eigenlijk steeds of verdere delegatie mogelijk is. Als er in de Grondwet wordt gezegd dat ‘de wet uitzonderingen bevat’ op een hoofdregel, dan is dit op zichzelf al een delegatie. Dit betreft namelijk een delegatie van de Grondwetgever aan de wetgever.

Een regelgevende bevoegdheid kan zijn grondslag in de Grondwet of in een wet in formele zin hebben. Dit onderscheid werkt door in de mogelijkheid van delegatie.

|De bevoegdheid om regels te stellen wordt gegeven door de Grondwet:
In dat geval is delegatie mogelijk indien de regelgeving de volgende woorden bevat:
- Krachtens;
- Bij of krachtens;
- Regels; of
- Een werkwoordvorm van regelen.

Art. 2 Grondwet
1. De wet regelt wie Nederlander is.
2. De wet regelt de toelating en de uitzetting van vreemdelingen
3. Uitlevering kan slechts geschieden krachtens verdrag. Verdere voorschriften omtrent uitlevering worden bij de wet gegeven.
4. Ieder heeft het recht het land te verlaten, behoudens in de gevallen, bij de wet bepaald.

Het gaat hier om een grondwetsbepaling. In eerste instantie delegeert de Grondwetgever aan de wetgever de regelgevende bevoegdheid om te regelen wie Nederlander is. Daarnaast is in lid 1 te lezen dat de wet ‘regelt’. Hier is dus verdere delegatie mogelijk. In lid 4 is te lezen ‘behoudens in de gevallen, bij de wet bepaald’. Hier worden de signaalwoorden niet gebruikt en is verdere delegatie dus niet mogelijk.

|De bevoegdheid om regels te stellen wordt gegeven door een wet in formele zin.
In dat geval is delegatie mogelijk indien de regelgeving de volgende woorden bevat:
- Krachtens;
- Bij of krachtens

Art. 2a lid 2 Vreemdelingenwet 2000
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur:
a. Worden nadere regels gesteld omtrent de natuurlijke personen en organisaties, die als referent kunnen optreden;
b. Wordt ten aanzien van referenten voorzien in zorgplichten jegens de vreemdeling;
c. Kunnen regels worden gesteld omtrent de aanwijzing als referent.

Het gaat hier om een formele wetsbepaling. We zien in eerste instantie een delegatie van de formele wetgever ( de bepaling staat in een formele wet) aan de regering. De regering is namelijk degene die algemene maatregelen van bestuur kan opstellen. Daarnaast is duidelijk te lezen dat ‘bij of krachtens’ algemene maatregelen van bestuur regels worden gesteld over bepaalde onderwerpen. Dit betekent dat de regering in algemene maatregelen van bestuur andere organen kan aanwijzen om regels te stellen. Verdere delegatie van de regelgevende bevoegdheid is hier dus mogelijk.

2 Beleidsregels
Beleidsregels vallen net als algemeen verbindende voorschriften in de categorie besluiten van algemene strekking. De Awb geeft een definitie van beleidsregels in art. 1:3 lid 4 Awb.

Art. 1:3 lid 4 Awb
Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Deze definitie maakt twee dingen duidelijk:
- Het gaat om een algemeen besluit
- Niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift.

Het is om deze reden dat we de beleidsregels plaatsen binnen de categorie besluiten van algemene strekking (bas) en onderscheiden van algemeen verbindende voorschriften. Een overeenkomst tussen deze twee is dat tegen allebei geen bezwaar of beroep openstaat.

De beleidsregels worden door deze definitie ook beperkt in mogelijke inhoud. De beleidsregels kunnen enkel regels bevatten omtrent de afweging van belangen, vaststelling van feiten of uitleg van wettelijke voorschriften. Hierbij zijn alle drie de dingen steeds verbonden aan de uitoefening van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Een beleidsregel kent ook een algemeen karakter. Dit betekent echter niet dat de beleidsregel ook voor burgers geldt. De beleidsregels heeft juist een interne werking. Het algemeen karakter ziet erop dat deze geldt voor eenieder die de bevoegdheid uitoefent waarvoor deze is opgesteld.

|Een beleidsregel is niet absoluut bindend, hiervan kan worden afgeweken, art. 4:84 Awb. Dit geldt niet voor algemeen verbindende voorschriften, hiervan is afwijking niet mogelijk, tenzij deze een hardheidsclausule bevatten.
Dat betekent dat de regel zelf al bepaalt in welke gevallen afgeweken kan worden van toepassing van deze regel.

Art. 4:84 Awb
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

De bevoegdheid om regels toe passen is geregeld in art. 4:81 Awb.

Art. 4:81 Awb
1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.

In de meeste gevallen stellen bestuursorganen beleidsregels vast over hun eigen bevoegdheden, waarmee ze dus zichzelf verbinden (art. 4:81 lid 1 Awb). Het is echter ook mogelijk dat een hoger bestuursorgaan beleidsregels opstelt waarmee een verkrijgend bestuursorgaan wordt gebonden (bijv. bij delegatie van een bevoegdheid). Dit kan op grond van lid 1, indien het uitvoerende bestuursorgaan onder de verantwoordelijkheid valt van het bestuursorgaan dat de beleidsregels opstelt.

In alle gevallen die niet onder de reikwijdte van lid 1 vallen is het opstellen van beleidsregels slechts mogelijk, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Bijv. art. 21 Kaderwet Zelfstandige bestuursorganen.

Net als bij algemeen verbindende voorschriften, bepaalt de Awb dat tegen beleidsregels geen rechtsbescherming openstaat art. 8:3 lid 1 sub a Awb.

Samengevat:
- een beleidsregel kan geen algemeen verbindend voorschrift zijn en moet daarom gebaseerd zijn op een bestuursbevoegdheid en niet op een regelgevende bevoegdheid.
- een beleidsregel regelt iets over de uitvoering van een bestaande bevoegdheid en kan niet meer regelen dan de strekking van deze bevoegdheid.
- Van een beleidsregel kan in sommige gevallen worden afgeweken.
- tegen beleidsregels staat geen rechtsbescherming open.

3 Concretiserend besluit van algemene strekking (c-bas)
Een concretiserend besluit is een besluit waarmee een invulling wordt gegeven aan een bestaande voorgeschreven (zelfstandige) norm. Het is eigenlijk een besluit ter ondersteuning van een ander besluit. Concretiserende besluiten vallen in de categorie ‘besluiten van algemene strekking’.

Algemeen verbindende voorschriften bevatten een zelfstandige normstelling. Dit is het criterium op grond waarvan we concretiserende besluiten kunnen onderscheiden van algemene verbindende voorschriften. Concretiserende besluiten hebben dit namelijk niet. Concretiserende besluiten concretiseren de toepassing van een verbindende norm naar plaats, tijd of object.

Om een beeld te krijgen van wat een concretisering besluit is, geven we een voorbeeld en wijzen we op het voorbeeld in de voorgeschreven jurisprudentie: Intrekking aanwijzingsbesluit raamprostitutie.

Voorbeeld:
Stel je voor dat in een gemeente een algemeen verbod bestaat om op handen en voeten te lopen in bepaalde gebieden. De norm luidt als volgt:

Art. 2 APV Gemeente Hulst:
Het is verboden om op handen en voeten te lopen in de gemeente Hulst op nader door het college aan te wijzen plaatsen.

Deze regel voldoet aan alle kenmerken van een algemeen verbindend voorschrift. De regel bevat ook een zelfstandige normstelling, namelijk dat niet op handen en voeten mag worden gelopen. Deze regel kan zonder aanwijzend besluit echter niet worden toegepast. Er zal een aanwijzend besluit nodig zijn van het college van B&W waarin gebieden worden aangewezen waarin dit verbod geldt.

Art. 1 Aanwijzingsbesluit handen en voeten gemeente Hulst:
Ter invulling van de norm beschreven in art. 2 APV Gemeente Hulst wordt de Grote Markt en het gebied in een radius van vijfhonderd meter om de Grote Markt aangewezen.

Deze regel voldoet niet aan alle kenmerken van een algemeen verbindend voorschrift. Deze regel bevat immers geen zelfstandige normstelling. Zonder art. 2 APV treft deze bepaling geen doel. In dat geval zou niet duidelijk zijn waarvoor deze bepaling is geschreven. De bevoegdheid die het college toekomt om een gebied aan te wijzen in art. 2 APV, moet dan ook niet worden gezien als een regelgevende bevoegdheid. Dit is een bevoegdheid om de toepassing van de norm verder te concretiseren naar plaats, tijd of object.

We hebben eerder gezien dat beleidsregels en algemene verbindende voorschriften uitgesloten zijn van rechtsbescherming bij de bestuursrechter. Dit geldt niet voor concretiserende besluiten van algemene strekking. Het is om deze reden dat er nog wel eens wordt geprocedeerd over de kwalificatie van bepaalde besluiten. Indien een besluit wordt aangemerkt als een concretiserend besluit, kan de bestuursrechter zich hierover buigen.

Tip:
Als student is het belangrijk om te weten dat een concretiserend besluit een bepaald type besluit is dat geen zelfstandige normstelling bevat, maar enkel een bestaande norm concretiseert. Het gevolg hiervan is dat het niet als een algemeen verbindend voorschrift wordt aangemerkt, maar als een concretiserend besluit. Tegen een concretiserend besluit staat rechtsbescherming open.

4 Plannen
In de literatuur worden plannen kort behandeld. Dit type besluit is niet bijzonder relevant voor deze cursus.

Plannen zijn algemeen, verbindend en extern van aard. Plannen garanderen samenhang voor toekomstig te nemen besluiten.

Een bijzondere type plannen zijn de (gemeentelijke) bestemmingsplannen. Het bestemmingsplan wordt opgesteld in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voor omgevingsrechtelijke handelingen kan aan het bestemmingsplan worden getoetst. Het is namelijk verboden om te handelen in strijd met het bestemmingsplan. Tegen het bestemmingsplan staat beroep in eerste en enige aanleg open bij de ABRvS, zie art. 2 bijlage bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Het bestemmingsplan is een handeling die gericht is op rechtsgevolg. Veel andere plannen zijn dit niet. Volgens bestuursrecht 1 kunnen deze andere plannen daarom niet worden aangemerkt als besluiten. In de categorie besluiten van algemene strekking vallen daarom alleen plannen die zijn gericht op een rechtsgevolg, zoals het bestemmingsplan.

–
|Niet algemene besluiten
Beschikking
Een beschikking is een besluit dat wordt genomen in een specifiek geval, of de afwijzing van de aanvraag daarvan art. 1:3 lid 2 Awb.

Art. 1:3 lid 2 Awb
Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.

In deze cursus maken we onderscheid tussen twee typen beschikkingen. Dit onderscheid werkt door in de wijze van bekendmaking van de beschikking. We onderscheiden persoonsgerichte beschikkingen en zaaksgerichte beschikkingen van elkaar.

1 Persoonsgerichte beschikking
Indien een besluit is genomen en zich richt tot een gesloten groep personen, spreken we van een persoonsgerichte beschikking. De beschikking kan op aanvraag zijn genomen, maar kan ook ambtshalve zijn genomen.

2 Zaaksgerichte beschikking
Deze categorie beschikkingen betreft besluiten waarin de juridische status van een object wordt bepaald. Je kan hierbij denken aan het besluit om een bepaald gebouw als een monument aan te merken. Belangrijk hierbij is wel dat we alleen spreken van een beschikking, als bij het vaststellen van de juridische status gebruik wordt gemaakt van in de wet genoemde eigenschappen of hoedanigheden (die een object moet/kan hebben). Het verschil met de vorige categorie is dat deze beschikking niet tot een gesloten groep personen beperkt is. De juridische kwalificatie van het gebouw als monument geldt voor een oneindig aantal mensen. Het besluit om een gebouw als monument aan te merken is desondanks geen besluit van algemene strekking, maar een zaaksgerichte beschikking.

Tegen beide typen beschikkingen staat rechtsbescherming open voor belanghebbenden.

|Gelijkgestelde besluiten
Er zijn een aantal situaties waarin de Awb een bestuurshandeling gelijkstelt aan een bestuursbesluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dit zijn de afwijzing van de aanvraag tot het nemen van een beschikking door een belanghebbende, het bestuurlijk rechtsoordeel, het besluit een aanvraag niet te behandelen, de weigering om een besluit (niet zijnde een beschikking) te nemen en het niet of niet tijdig nemen van een besluit.

1 Bestuurlijk rechtsoordeel
De eerste situatie waarin iets gelijkgesteld kan worden aan een besluit, vindt zijn grondslag in de jurisprudentie en niet in de Awb. Dit is het bestuurlijk rechtsoordeel. De werkdefinitie van een bestuurlijk rechtsoordeel wordt in de literatuur gegeven:
‘(een) door een bevoegd bestuursorgaan op verzoek gegeven rechtsoordeel over de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften van een concrete situatie’.

Het kan hier gaan om een mededeling. Van mededelingen hebben we in onderwerp 1 gezegd dat deze niet als besluit in de zin van art .1:3 lid 1 Awb kwalificeren. De reden dat dit type besluit in de categorie gelijkgestelde besluiten wordt genoemd, is dat met een dergelijke mededeling geen rechtsgevolg in het leven is geroepen. Er wordt enkel uitgesproken hoe volgens het bestuursorgaan het recht toegepast moet worden in een hypothetische situatie. Het recht wordt niet daadwerkelijk toegepast. In beginsel gaan we er daarom vanuit dat een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is, in ieder geval niet in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.

Bij het bestuurlijk rechtsoordeel moeten we ons voorstellen dat een burger aan een bestuursorgaan vraagt hoe het recht in bepaalde situatie moet worden toegepast. De burger vraagt bijv. of hij een bepaalde activiteit mag uitvoeren zonder vergunning van het bestuursorgaan. In sommige situaties kan dit worden gelijkgesteld aan een besluit, maar dit kan enkel in specifieke situaties. Daarnaast moet worden vastgesteld dat het bestuursorgaan waaraan de vraag wordt gesteld een bevoegd bestuursorgaan is. Een oordeel dat wordt gegeven door een receptioniste kan bijv. geen bestuurlijk rechtsoordeel zijn, want hiertoe is zij niet bevoegd.

ABRvS Bovenleidingportalen Duiven formuleert twee mogelijke situaties waarin het rechtsoordeel gelijkgesteld kan worden aan een besluit. Het gaat om juridische situaties waarover het oordeel wordt gegeven waarin:
- het onevenredig bezwarend (voor de burger) is om een handhavend besluit af te wachten; of
- het onevenredig bezwarend is om een vergunningsaanvraag te doen.

We grijpen terug naar de burger die wil weten of een activiteit zonder vergunning uitgevoerd kan worden. Het oordeel hierover kan worden gelijkgesteld aan een besluit, indien het onevenredig bezwarend is voor de burger om de activiteit zonder een vergunning te gaan ondernemen met de mogelijkheid dat hierop gehandhaafd wordt. Daarnaast kan het ook zijn dat het aanvragen van een vergunning onevenredig bezwarend is, terwijl dit misschien niet nodig is voor de activiteit.

De centrale gedachte van het bestuurlijk rechtsoordeel is dat in de situaties genoemd in ABRvS Bovenleidingprotalen Duiven de burger schaakmat wordt gezet. Hij wil niet zonder vergunning het risico lopen dat wordt gehandhaafd, maar hij wil ook niet een onevenredig bezwarende vergunningsprocedure doorlopen. In deze situatie moet de burger dus genoegen nemen met het oordeel, want hij wil geen risico lopen en kan ook niet gewoon de vergunning aanvragen en daarmee het risico weghalen. Het is echter ook dan wenselijk dat de burger het oordeel kan laten toetsen door de rechter. Dat is precies de reden dat het rechtsoordeel dan gelijk wordt gesteld aan een besluit.

Stappenplan: bestuurlijk rechtsoordeel
Voor het uitwerken van een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit moeten de volgende stappen worden doorlopen:

stap 1: werk het besluitbegrip in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb uit en stel vast dat met het oordeel geen rechtsgevolgen in het leven worden geroepen, waardoor het geen besluit is.

Stap 2: geef de algemene definitie van een bestuurlijk rechtsoordeel. Noem of het oordeel wordt gegeven door een bevoegd bestuursorgaan.

Stap 3: noemt ABRvS Bovenleidingportalen Duiven, r.o. 2.8 waarin staat dat in de hoofdregel een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is. Toets dan of sprake is van een van de twee uitzonderingen waarin het onevenredig bezwarend is voor de burger.

Stap 4: Concludeer dat het gaat om een bestuurlijk rechtsoordeel dat moet worden gekwalificeerd als besluit.

|Afwijzing
Een bijzondere situatie is de afwijzing van een verzoek om een rechtshandeling te verrichten. Het bestuursorgaan beoogt hiermee juist geen rechtsgevolg in het leven te roepen. De afwijzing van de aanvraag van een beschikking wordt gelijkgesteld aan een besluit art. 1:3 lid 2 Awb.

Het moet gaan om een beschikking. Dit betekent dat het moet gaan om een verzoek dat een besluit wordt genomen in een individueel geval. Afwijzing van een verzoek om een besluit van algemene strekking te nemen wordt niet gelijkgesteld aan een beschikking (en dus ook niet aan een besluit). Dit valt buiten de reikwijdte van art. 1:3 lid 2 Awb.

Art. 1:3 lid 2 Awb
1. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.

er zijn dan drie situaties te onderscheiden:

1 Wel besluit:
- het verzoek van een beschikking door een belanghebbende. Er is dan sprake van een besluit op grond van art. 1:3 lid 2 Awb.

2 Geen besluit
- er wordt een aanvraag van een beschikking door een niet-belanghebbende afgewezen (zie ook ABRvS Burgemeesterbrief een besluit?)

• Een verzoek tot het nemen van een algemeen besluit door ofwel een belanghebbende ofwel een niet-belanghebbende wordt afgewezen.

Er is dan geen sprake van een besluit in de zin van art. 1:3 lid 2 Awb. De afwijzing wordt echter alsnog gelijkgesteld op grond van art. 6:2 onder a Awb. Dit betekent dat voor toepassing van de Awb de afwijzing wordt gelijkgesteld aan een besluit.

Art. 6:2 Awb
Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
a. De schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
b. Het niet tijdig nemen van een besluit.

Het besluit een aanvraag niet te behandelen
Het bestuursorgaan kan een aanvraag op grond van art. 4:5 Awb van een beschikking niet behandelen als de aanvrager niet de vereiste gegevens heeft verstrekt die nodig zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Deze beslissing wordt ook gelijkgesteld aan een besluit. Het boek stelt dat de beslissing om een aanvraag niet te behandelen wel op een rechtsgevolg is gericht en daarom sowieso al een besluit zou zijn. Volgens de literatuur is de wetsgeschiedenis hierover niet duidelijk.

|Weigering een besluit te nemen
Indien het bestuursorgaan weigert om een besluit te nemen, wordt de weigering van de wetsbepalingen over bezwaar en beroep gelijkgesteld aan het nemen van een besluit art. 6:2 sub a Awb. Zie in aansluiting hierop ook de specifieke situatie voor de weigering om een besluit te nemen op verzoek of de weigering om een beschikking te nemen op verzoek van een niet-belanghebbende.

|Het niet of niet tijdig nemen van een besluit
Het kan ook zijn dat het bestuursorgaan niets doet, of hier te lang mee wacht. In dat geval is er geen concreet rechtsgevolg, we spreken daarom niet van een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dan zijn we aangewezen op de gelijkstelling van de bepalingen op grond van art. 6:2 sub b Awb. Deze situatie heeft enkel een processuele functie (niet materieel). Bezwaar en beroep kunnen alleen tot het gevolg hebben dat wordt vastgesteld dat er geen besluit of geen tijdig besluit is genomen. Het bestuursorgaan krijgt dan de opdracht om dit alsnog te doen.

|Fictieve positieve beschikking
Een bijzonder geval is nog de fictieve positieve beschikking. Het gaat hier om situaties waarvan de wetgever heeft bepaald dat, indien aan bepaalde criteria is voldaan, een besluit wordt geacht genomen te zijn. Het gaat dan steeds om situaties waarin het bestuursorgaan niet tijdig heeft besloten. Er is dan feitelijk dus geen besluit genomen, maar fictief is er wel een besluit genomen. De fictieve positieve beschikking lijkt dan op het eerste gezicht ook geen besluit, er is namelijk geen schriftelijke beslissing genomen door het bestuursorgaan. De wet heeft alleen bepaald dat we kunnen achten dat een (positieve) beschikking is genomen.

Het is belangrijk om te onthouden dat de afdeling 4.1.3.3. waarin de fictieve positieve beschikking is geregeld, facultatief van aard is. Dit betekent dat deze regeling alleen geldt voor situaties waarin dit wettelijk is bepaald.
Het is dus geen regel van algemeen bestuursrecht dat voor alle gevallen waarin een besluit niet tijdig wordt genomen geldt. Art. 4:20b Awb.

Art. 4:20b lid 1 Awb
Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.

Answer 6

Soorten besluiten
We vervolgen deze week door de verschillende soorten besluiten te kwalificeren en onder te verdelen. Door dit te doen komen we erachter dat het begrip ‘besluit’ net als het begrip ‘goed’ in het goederenrecht onderverdeeld kan worden in verschillende categorieën en verschijningsvormen.

|Gelijkgestelde besluiten
Er zijn een aantal situaties waarin de Awb een bestuurshandeling gelijkstelt aan een bestuursbesluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dit zijn de afwijzing van de aanvraag tot het nemen van een beschikking door een belanghebbende, het bestuurlijk rechtsoordeel, het besluit een aanvraag niet te behandelen, de weigering om een besluit (niet zijnde een beschikking) te nemen en het niet of niet tijdig nemen van een besluit.

1 Bestuurlijk rechtsoordeel
De eerste situatie waarin iets gelijkgesteld kan worden aan een besluit, vindt zijn grondslag in de jurisprudentie en niet in de Awb. Dit is het bestuurlijk rechtsoordeel. De werkdefinitie van een bestuurlijk rechtsoordeel wordt in de literatuur gegeven:
‘(een) door een bevoegd bestuursorgaan op verzoek gegeven rechtsoordeel over de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften van een concrete situatie’.

Het kan hier gaan om een mededeling. Van mededelingen hebben we in onderwerp 1 gezegd dat deze niet als besluit in de zin van art .1:3 lid 1 Awb kwalificeren. De reden dat dit type besluit in de categorie gelijkgestelde besluiten wordt genoemd, is dat met een dergelijke mededeling geen rechtsgevolg in het leven is geroepen. Er wordt enkel uitgesproken hoe volgens het bestuursorgaan het recht toegepast moet worden in een hypothetische situatie. Het recht wordt niet daadwerkelijk toegepast. In beginsel gaan we er daarom vanuit dat een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is, in ieder geval niet in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.

Bij het bestuurlijk rechtsoordeel moeten we ons voorstellen dat een burger aan een bestuursorgaan vraagt hoe het recht in bepaalde situatie moet worden toegepast. De burger vraagt bijv. of hij een bepaalde activiteit mag uitvoeren zonder vergunning van het bestuursorgaan. In sommige situaties kan dit worden gelijkgesteld aan een besluit, maar dit kan enkel in specifieke situaties. Daarnaast moet worden vastgesteld dat het bestuursorgaan waaraan de vraag wordt gesteld een bevoegd bestuursorgaan is. Een oordeel dat wordt gegeven door een receptioniste kan bijv. geen bestuurlijk rechtsoordeel zijn, want hiertoe is zij niet bevoegd.

ABRvS Bovenleidingportalen Duiven formuleert twee mogelijke situaties waarin het rechtsoordeel gelijkgesteld kan worden aan een besluit. Het gaat om juridische situaties waarover het oordeel wordt gegeven waarin:
- het onevenredig bezwarend (voor de burger) is om een handhavend besluit af te wachten; of
- het onevenredig bezwarend is om een vergunningsaanvraag te doen.

We grijpen terug naar de burger die wil weten of een activiteit zonder vergunning uitgevoerd kan worden. Het oordeel hierover kan worden gelijkgesteld aan een besluit, indien het onevenredig bezwarend is voor de burger om de activiteit zonder een vergunning te gaan ondernemen met de mogelijkheid dat hierop gehandhaafd wordt. Daarnaast kan het ook zijn dat het aanvragen van een vergunning onevenredig bezwarend is, terwijl dit misschien niet nodig is voor de activiteit.

De centrale gedachte van het bestuurlijk rechtsoordeel is dat in de situaties genoemd in ABRvS Bovenleidingprotalen Duiven de burger schaakmat wordt gezet. Hij wil niet zonder vergunning het risico lopen dat wordt gehandhaafd, maar hij wil ook niet een onevenredig bezwarende vergunningsprocedure doorlopen. In deze situatie moet de burger dus genoegen nemen met het oordeel, want hij wil geen risico lopen en kan ook niet gewoon de vergunning aanvragen en daarmee het risico weghalen. Het is echter ook dan wenselijk dat de burger het oordeel kan laten toetsen door de rechter. Dat is precies de reden dat het rechtsoordeel dan gelijk wordt gesteld aan een besluit.

Stappenplan: bestuurlijk rechtsoordeel
Voor het uitwerken van een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit moeten de volgende stappen worden doorlopen:

stap 1: werk het besluitbegrip in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb uit en stel vast dat met het oordeel geen rechtsgevolgen in het leven worden geroepen, waardoor het geen besluit is.

Stap 2: geef de algemene definitie van een bestuurlijk rechtsoordeel. Noem of het oordeel wordt gegeven door een bevoegd bestuursorgaan.

Stap 3: noemt ABRvS Bovenleidingportalen Duiven, r.o. 2.8 waarin staat dat in de hoofdregel een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is. Toets dan of sprake is van een van de twee uitzonderingen waarin het onevenredig bezwarend is voor de burger.

Stap 4: Concludeer dat het gaat om een bestuurlijk rechtsoordeel dat moet worden gekwalificeerd als besluit.

|Gelijkgestelde besluiten
Er zijn een aantal situaties waarin de Awb een bestuurshandeling gelijkstelt aan een bestuursbesluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dit zijn de afwijzing van de aanvraag tot het nemen van een beschikking door een belanghebbende, het bestuurlijk rechtsoordeel, het besluit een aanvraag niet te behandelen, de weigering om een besluit (niet zijnde een beschikking) te nemen en het niet of niet tijdig nemen van een besluit.

1 Bestuurlijk rechtsoordeel
De eerste situatie waarin iets gelijkgesteld kan worden aan een besluit, vindt zijn grondslag in de jurisprudentie en niet in de Awb. Dit is het bestuurlijk rechtsoordeel. De werkdefinitie van een bestuurlijk rechtsoordeel wordt in de literatuur gegeven:
‘(een) door een bevoegd bestuursorgaan op verzoek gegeven rechtsoordeel over de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften van een concrete situatie’.

Het kan hier gaan om een mededeling. Van mededelingen hebben we in onderwerp 1 gezegd dat deze niet als besluit in de zin van art .1:3 lid 1 Awb kwalificeren. De reden dat dit type besluit in de categorie gelijkgestelde besluiten wordt genoemd, is dat met een dergelijke mededeling geen rechtsgevolg in het leven is geroepen. Er wordt enkel uitgesproken hoe volgens het bestuursorgaan het recht toegepast moet worden in een hypothetische situatie. Het recht wordt niet daadwerkelijk toegepast. In beginsel gaan we er daarom vanuit dat een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is, in ieder geval niet in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.

Bij het bestuurlijk rechtsoordeel moeten we ons voorstellen dat een burger aan een bestuursorgaan vraagt hoe het recht in bepaalde situatie moet worden toegepast. De burger vraagt bijv. of hij een bepaalde activiteit mag uitvoeren zonder vergunning van het bestuursorgaan. In sommige situaties kan dit worden gelijkgesteld aan een besluit, maar dit kan enkel in specifieke situaties. Daarnaast moet worden vastgesteld dat het bestuursorgaan waaraan de vraag wordt gesteld een bevoegd bestuursorgaan is. Een oordeel dat wordt gegeven door een receptioniste kan bijv. geen bestuurlijk rechtsoordeel zijn, want hiertoe is zij niet bevoegd.

ABRvS Bovenleidingportalen Duiven formuleert twee mogelijke situaties waarin het rechtsoordeel gelijkgesteld kan worden aan een besluit. Het gaat om juridische situaties waarover het oordeel wordt gegeven waarin:
- het onevenredig bezwarend (voor de burger) is om een handhavend besluit af te wachten; of
- het onevenredig bezwarend is om een vergunningsaanvraag te doen.

We grijpen terug naar de burger die wil weten of een activiteit zonder vergunning uitgevoerd kan worden. Het oordeel hierover kan worden gelijkgesteld aan een besluit, indien het onevenredig bezwarend is voor de burger om de activiteit zonder een vergunning te gaan ondernemen met de mogelijkheid dat hierop gehandhaafd wordt. Daarnaast kan het ook zijn dat het aanvragen van een vergunning onevenredig bezwarend is, terwijl dit misschien niet nodig is voor de activiteit.

De centrale gedachte van het bestuurlijk rechtsoordeel is dat in de situaties genoemd in ABRvS Bovenleidingprotalen Duiven de burger schaakmat wordt gezet. Hij wil niet zonder vergunning het risico lopen dat wordt gehandhaafd, maar hij wil ook niet een onevenredig bezwarende vergunningsprocedure doorlopen. In deze situatie moet de burger dus genoegen nemen met het oordeel, want hij wil geen risico lopen en kan ook niet gewoon de vergunning aanvragen en daarmee het risico weghalen. Het is echter ook dan wenselijk dat de burger het oordeel kan laten toetsen door de rechter. Dat is precies de reden dat het rechtsoordeel dan gelijk wordt gesteld aan een besluit.

Stappenplan: bestuurlijk rechtsoordeel
Voor het uitwerken van een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit moeten de volgende stappen worden doorlopen:

stap 1: werk het besluitbegrip in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb uit en stel vast dat met het oordeel geen rechtsgevolgen in het leven worden geroepen, waardoor het geen besluit is.

Stap 2: geef de algemene definitie van een bestuurlijk rechtsoordeel. Noem of het oordeel wordt gegeven door een bevoegd bestuursorgaan.

Stap 3: noemt ABRvS Bovenleidingportalen Duiven, r.o. 2.8 waarin staat dat in de hoofdregel een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is. Toets dan of sprake is van een van de twee uitzonderingen waarin het onevenredig bezwarend is voor de burger.

Stap 4: Concludeer dat het gaat om een bestuurlijk rechtsoordeel dat moet worden gekwalificeerd als besluit.

Question 7

Gelijkgestelde besluiten
Er zijn een aantal situaties waarin de Awb een bestuurshandeling gelijkstelt aan een bestuursbesluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dit zijn de afwijzing van de aanvraag tot het nemen van een beschikking door een belanghebbende, het bestuurlijk rechtsoordeel, het besluit een aanvraag niet te behandelen, de weigering om een besluit (niet zijnde een beschikking) te nemen, en het niet of niet tijdig nemen van een besluit.

3.1 Bestuurlijk rechtsoordeel
De eerste situatie waarin iets gelijkgesteld kan worden aan een besluit, vindt zijn grondslag in de jurisprudentie en niet in de Awb. Dit is het bestuurlijk rechtsoordeel. De werkdefinitie van een bestuurlijk rechtsoordeel wordt in de literatuur gegeven:

‘[een] door een bevoegd bestuursorgaan op verzoek gegeven rechtsoordeel over de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften van een concrete situatie’.

Het kan hier gaan om een mededeling. Van mededelingen hebben we in onderwerp 1 gezegd dat deze niet als besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb kwalificeren. De reden dat dit type besluit in de categorie gelijkgestelde besluiten wordt genoemd, is dat met een dergelijke mededeling geen rechtsgevolg in het leven is geroepen. Er wordt enkel uitgesproken hoe volgens het bestuursorgaan het recht toegepast moet worden in een hypothetische situatie. Het recht wordt niet daadwerkelijk toegepast. In beginsel gaan we er daarom vanuit dat een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is, in ieder geval niet in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.

Bij het bestuurlijk rechtsoordeel moeten we ons voorstellen dat een burger aan een bestuursorgaan vraagt hoe het recht in een bepaalde situatie moet worden toegepast. De burger vraagt bijvoorbeeld of hij een bepaalde activiteit mag uitvoeren zonder vergunning van het bestuursorgaan. In sommige situaties kan dit worden gelijkgesteld aan een besluit, maar dit kan enkel in specifieke situaties. Daarnaast moet worden vastgesteld dat het bestuursorgaan waaraan de vraag wordt gesteld een bevoegd bestuursorgaan is. Een oordeel dat wordt gegeven door een receptioniste kan bijvoorbeeld geen bestuurlijk rechtsoordeel zijn, want hiertoe is zij niet bevoegd.

ABRvS Bovenleidingportalen Duiven formuleert twee mogelijke situaties waarin het rechtsoordeel gelijkgesteld kan worden aan een besluit. Het gaat om juridische situaties waarover het oordeel wordt gegeven waarin:
- Het onevenredig bezwarend [voor de burger] is om een handhavend besluit af te wachten; of
- Het onevenredig bezwarend is om een vergunningsaanvraag te doen.

We grijpen terug naar de burger die wil weten of een activiteit zonder vergunning uitgevoerd kan worden. Het oordeel hierover kan worden gelijkgesteld aan een besluit, indien het onevenredig bezwarend is voor de burger om de activiteit zonder een vergunning te gaan ondernemen met de mogelijkheid dat hierop gehandhaafd wordt. Daarnaast kan het ook zijn dat het aanvragen van een vergunning onevenredig bezwarend is, terwijl dit misschien niet nodig is voor de activiteit.

De centrale gedachte van het bestuurlijk rechtsoordeel is dat in de situaties genoemd in ABRvS Bovenleidingportal Duiven de burger schaakmat wordt gezet. Hij wil niet zonder vergunning het risico lopen dat wordt gehandhaafd, maar hij wil ook niet een onevenredig bezwarende vergunningsprocedure doorlopen. In deze situaties moet de burger dus genoegen nemen met het oordeel, want hij wil geen risico lopen en kan ook niet gewoon de vergunning aanvragen en daarmee het risico weghalen. Het is echter ook dan wenselijk dat de burger het oordeel kan laten toetsen door de rechter. Dat is precies de reden dat het rechtsoordeel dan gelijk wordt gesteld aan een besluit.

3.1.1 Stappenplan bestuurlijk rechtsoordeel
Voor het uitwerken van een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit moeten de volgende stappen worden doorlopen:

Stap 1: Werk het besluitbegrip in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb uit en stel vast dat met het oordeel geen rechtsgevolgen in het leven worden geroepen, waardoor het geen besluit is.

Stap 2: Geef de algemene definitie van een bestuurlijk rechtsoordeel. Noem of het oordeel wordt gegeven door een bevoegd bestuursorgaan.

Stap 3: Noem ABRvS Bovenleidingportal Duiven r.o. 2.8 waarin staat dat in de hoofdregel een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit is. Toets dan of sprake is van een van de twee uitzonderingen waarin het onevenredig bezwarend is voor de burger.

Stap 4: Concludeer dat het gaat om een bestuurlijk rechtsoordeel dat moet worden gekwalificeerd als besluit.

Answer 7

Gelijkgestelde besluiten
Er zijn een aantal situaties waarin de Awb een bestuurshandeling gelijkstelt aan een bestuursbesluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Dit zijn de afwijzing van de aanvraag tot het nemen van een beschikking door een belanghebbende, het bestuurlijk rechtsoordeel, het besluit een aanvraag niet te behandelen, de weigering om een besluit (niet zijnde een beschikking) te nemen, en het niet of niet tijdig nemen van een besluit.

Question 8

2 Is de handeling appellabel?
In beginsel wel appellabel art. 8:1 Awb.

Als een besluit appellabel is zeg dan eerst art. 8:1 Awb je kan tegen besluiten in beroep en dan voorwaarde ervoor is dat je in bezwaar bent geweest art. 7:1 Awb.

Answer 8

2 Is de handeling appelabel?
In beginsel wel appelabel art. 8:1 Awb.
Als een besluit appelabel is zeg dan eerst art. 8:1 Awb je kan tegen besluiten in beroep en dan voorwaarde ervoor is dat je in bezwaar bent geweest art. 7:1 Awb.

Question 9

Bestuurlijk rechtsoordeel (in beginsel geen besluit, door rechtshandeling omdat het een extra uitleg is. (is een oordeel schatting) (er is een verschil of iets een besluit is of dat het gelijkgesteld wordt met een besluit. Bijv. art. 6:2 Awb toepassing van wettelijke voorschriften. Rijtje afgaat zijn het geen besluiten. Dus we mogen niet zeggen dat het besluiten zijn, maar voor bezwaar en beroep is het een besluit. Art. 1:3 lid 2 Awb onder een beschikking wordt gezegd een besluit dat niet van …. Afwijzing van een beschikking is ook een besluit.

Answer 9

Bestuurlijk rechtsoordeel (in beginsel geen besluit, door rechtshandeling omdat het een extra uitleg is. (is een oordeel schatting) (er is een verschil of iets een besluit is of dat het gelijkgesteld wordt met een besluit. Bijv. art. 6:2 Awb toepassing van wettelijke voorschriften. Rijtje afgaat zijn het geen besluiten. Dus we mogen niet zeggen dat het besluiten zijn, maar voor bezwaar en beroep is het een besluit. Art. 1:3 lid 2 Awb onder een beschikking wordt gezegd een besluit dat niet van …. Afwijzing van een beschikking is ook een besluit.

Question 10

c. Waarom is het volgens de annotator billijk dat de bestuursrechter de brief van 30 september 2014 wél aanmerkt als besluit?

Wat is het idee van het keukentafelgesprek. Zodat de drempel laag ligt. De gedachte was we gaan het informeler maken, makkelijker maken. Relatie die formeel is maar ook persoonlijk is. Heeft voordelen en nadelen. We willen pgb makkelijker maken. Als het mis gaat en we hebben brieven gestuurd, waar was dat besluit. Balans tussen wat kunnen we bieden en hoe kunnen we ervoor zorgen dat er nog rechtsbescherming wordt geboden.

Answer 10

c. Waarom is het volgens de annotator billijk dat de bestuursrechter de brief van 30 september 2014 wél aanmerkt als besluit?

Wat is het idee van het keukentafelgesprek. Zodat de drempel laag ligt. De gedachte was we gaan het informeler maken, makkelijker maken. Relatie die formeel is maar ook persoonlijk is. Heeft voordelen en nadelen. We willen pgb makkelijker maken. Als het mis gaat en we hebben brieven gestuurd, waar was dat besluit. Balans tussen wat kunnen we bieden en hoe kunnen we ervoor zorgen dat er nog rechtsbescherming wordt geboden.

Question 11

d. De annotator, een bestuursrechtjurist, lijkt nogal kritisch te zijn over ‘de dejuridisering’ die aan de Wmo ten grondslag ligt. Hij constateert (voor zichzelf) dat veronachtzaming van zorgvuldige juridische ijkpunten in abstacto (regels) en in concreto (beschikkingen) nogal ‘in’ is onder bestuurders.

Welke argumenten kunt u voor en tegen de door de annotator geconstateerde ‘dejuridisering’ bedenken?

Het fenomeen dejuridisering ziet dus op het minder juridisch maken van bestuurlijk handelen op algemeen niveau, en op individueel niveau.

Wat voor gevolgen heeft dit?

Negatief
* Het bestuurshandelen wordt dan in zekere zin minder sterk begrensd en dit leidt tot problemen in verband met het legaliteitsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en wellicht het vertrouwensbeginsel. Met verminderde juridische grondslag weet de burger niet meer waar hij wel of geen recht op heeft, het kan tevens leiden tot willekeur en ongelijkheid. Wanneer een bestuursorgaan niet meer aan de hand van een juridische grondslag kan uitleggen waarom hij in geval X een verzoek wel heeft toegewezen en in geval Y niet leidt dit uiteraard tot een gevoel van onrechtvaardigheid in geval Y.
* Het kan ook problemen opleveren in verband met de rechtsbescherming, wanneer op informele wijze bepaalde acties ‘dejuridisch’ ondernomen worden door het bestuursorgaan kan directe rechtsbescherming op grond van de Awb in verval raken en moet een rechter er aan te pas komen om alsnog eventuele rechtsbescherming aan de burger toe te kennen.
* Zonder regelstellend kader en zonder een concreet te toetsen document is de rechtstaat in het verval, omdat de rechtszekerheid hierdoor ernstig in het geding is.

Positief
* Door het strippen van juridische termen die voor burgers zelf ook moeilijk te begrijpen zijn kan op een eventuele zitting veel beter besproken worden waar het nou daadwerkelijk om gaat. Het bestuursrecht moet laagdrempelig zijn, en door dejuridisering kan het bestuursrecht ook begrijpelijk worden.
* Juridisering werkt soms averechts, of heeft überhaupt niet het beoogde effect. Het probleem dat bestuursorganen structureel te laat reageerden op brieven van instanties en burgers, probeerde de wetgever juridisch op te lossen door een boetestelsel in te voeren aan de kant van burger om op deze manier de burger een effectief middel te geven om van het bestuursorgaan een tijdige reactie te eisen. Het gevolg was echter dat bestuursorganen binnen de termijn een louter formele reactie begonnen te geven, om de brief inhoudelijk alsnog later te behandelen.
* Dejuridisering kan leiden tot meer maatwerk, omdat het bestuursorgaan niet gebonden is aan juridische constructies maar in een concreet geval een oplossing kan bedenken voor een burger, vrij van juridische beperkingen die gebonden zijn aan deze oplossing.

Answer 11

d. De annotator, een bestuursrechtjurist, lijkt nogal kritisch te zijn over ‘de dejuridisering’ die aan de Wmo ten grondslag ligt. Hij constateert (voor zichzelf) dat veronachtzaming van zorgvuldige juridische ijkpunten in abstacto (regels) en in concreto (beschikkingen) nogal ‘in’ is onder bestuurders.

Welke argumenten kunt u voor en tegen de door de annotator geconstateerde ‘dejuridisering’ bedenken?

Het fenomeen dejuridisering ziet dus op het minder juridisch maken van bestuurlijk handelen op algemeen niveau, en op individueel niveau.

Wat voor gevolgen heeft dit?

Negatief
* Het bestuurshandelen wordt dan in zekere zin minder sterk begrensd en dit leidt tot problemen in verband met het legaliteitsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en wellicht het vertrouwensbeginsel. Met verminderde juridische grondslag weet de burger niet meer waar hij wel of geen recht op heeft, het kan tevens leiden tot willekeur en ongelijkheid. Wanneer een bestuursorgaan niet meer aan de hand van een juridische grondslag kan uitleggen waarom hij in geval X een verzoek wel heeft toegewezen en in geval Y niet leidt dit uiteraard tot een gevoel van onrechtvaardigheid in geval Y.
* Het kan ook problemen opleveren in verband met de rechtsbescherming, wanneer op informele wijze bepaalde acties ‘dejuridisch’ ondernomen worden door het bestuursorgaan kan directe rechtsbescherming op grond van de Awb in verval raken en moet een rechter er aan te pas komen om alsnog eventuele rechtsbescherming aan de burger toe te kennen.
* Zonder regelstellend kader en zonder een concreet te toetsen document is de rechtstaat in het verval, omdat de rechtszekerheid hierdoor ernstig in het geding is.

Positief
* Door het strippen van juridische termen die voor burgers zelf ook moeilijk te begrijpen zijn kan op een eventuele zitting veel beter besproken worden waar het nou daadwerkelijk om gaat. Het bestuursrecht moet laagdrempelig zijn, en door dejuridisering kan het bestuursrecht ook begrijpelijk worden.
* Juridisering werkt soms averechts, of heeft überhaupt niet het beoogde effect. Het probleem dat bestuursorganen structureel te laat reageerden op brieven van instanties en burgers, probeerde de wetgever juridisch op te lossen door een boetestelsel in te voeren aan de kant van burger om op deze manier de burger een effectief middel te geven om van het bestuursorgaan een tijdige reactie te eisen. Het gevolg was echter dat bestuursorganen binnen de termijn een louter formele reactie begonnen te geven, om de brief inhoudelijk alsnog later te behandelen.
* Dejuridisering kan leiden tot meer maatwerk, omdat het bestuursorgaan niet gebonden is aan juridische constructies maar in een concreet geval een oplossing kan bedenken voor een burger, vrij van juridische beperkingen die gebonden zijn aan deze oplossing.

Question 12

|Besluiten
|Overzicht 1: soorten overheidsgedragingen
Rechtshandelingen (gericht op rechtsgevolg)
- Publiekrechtelijke rechtshandelingen
- besluiten
- publiekrechtelijke rechtshandelingen van niet-bestuursorganen
- niet-schriftelijke beslissingen gericht op rechtsgevolg

 - Privaatrechtelijke rechtshandelingen
 		- overeenkomsten (koop, huur, pacht etc.)

Niet op rechtsgevolg gerichte gedragingen
- feitelijke (uitvoerings)handelingen (als overheid bijv. besluit een weg of dijk aan te leggen)
- mededelingen (interpretatie over bepaalde normen)
- weigering een besluit te nemen en het niet tijdig nemen van een besluit

|Belang van onderscheid
Rechtsbescherming (bevoegdheid bestuursrechter)
- art. 8:1 Awb: ‘een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter’
- Uitzonderingen en bijzonderheden

Normering/toetsing
- Hst. 3 Awb: Algemene bepalingen over besluiten
- Hst. 4 Awb: Bijzondere bepalingen over besluiten
- Ongeschreven abbb/rechtsbeginselen
- Toetsing door (bestuurs)rechter

Answer 12

|Besluiten
|Overzicht 1: soorten overheidsgedragingen
Rechtshandelingen (gericht op rechtsgevolg)
- Publiekrechtelijke rechtshandelingen
- besluiten
- publiekrechtelijke rechtshandelingen van niet-bestuursorganen
- niet-schriftelijke beslissingen gericht op rechtsgevolg

 - Privaatrechtelijke rechtshandelingen
 		- overeenkomsten (koop, huur, pacht etc.)

Question 13

|Wettelijke gelijkstelling met besluit
Niet op rechtsgevolg gerichte overheidsgedragingen:
- schriftelijke weigering een besluit te nemen
- niet tijdig nemen van een besluit.
- art. 6:2 Awb > de wetgever heeft bepaald dat dergelijke gedragingen voor de toepassing van de regels over bezwaar en beroep met een besluit worden gelijkgesteld.
- Soms ook andere gedragingen, bijv. feitelijke handelingen > art. 72 lid 3 Vw 2000
- Omwille van de rechtsbescherming

Answer 13

|Wettelijke gelijkstelling met besluit
- Niet op rechtsgevolg gerichte overheidsgedragingen:
- schriftelijke weigering een besluit te nemen
- niet tijdig nemen van een besluit.
- art. 6:2 Awb > de wetgever heeft bepaald dat dergelijke gedragingen voor de toepassing van de regels over bezwaar en beroep met een besluit worden gelijkgesteld.
- Soms ook andere gedragingen, bijv. feitelijke handelingen > art. 72 lid 3 Vw 2000
- Omwille van de rechtsbescherming

Question 14

|Overzicht 2: soorten besluiten
Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandelingen (art. 1:3 lid 1 Awb)

Besluiten van algemene strekking (bas)
- algemeen verbindende voorschriften (AVV)
- Concretiserende besluiten van algemene strekking (cbas)
- beleidsregels
- overige besluiten van algemene strekking (plannen, visies etc.)

Beschikkingen
- persoonsgerichte en zaaksgerichte beschikkingen
- toekenning/afwijzingen
- intrekking en wijziging (opzegging/terugneming)

|Waarom onderscheid?
Normering van overheidsgedragingen
- algemene normen voor besluiten (Hst. 3 Awb,) maar art. 3:1 lid 1 Awb (beperking voor avv)
- normen voor bepaalde soorten besluiten (Hst 4. Awb: i.h.b. 4.1 en 4.3 Awb)
- LET OP: art. 3:1 lid 2 Awb en art. 3:14 BW.

Rechtsbescherming
- Appellabele besluiten > bestuursrechter
- met (appellabele) besluiten gelijkgestelde (art. 6:2 Awb) of als zodanig aangemerkte overheidsgedragingen (jurisprudentie; bestuurlijk rechtsoordeel) > bestuursrechter.
- Overige overheidsgedragingen, incl. niet-appellabele besluiten > burgerlijke rechter.

Answer 14

|Overzicht 2: soorten besluiten
Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandelingen (art. 1:3 lid 1 Awb)

Question 15

|Algemeen verbindende voorschriften (avv)
Kenmerken
- Externe en algemene werking
- Verbindend karakter (dwingend), afwijken niet mogelijk (tenzij expliciete bevoegdheid of ‘hardheidsclausule’) > handhaving
- Zelfstandige normstelling die voor herhaalde toepassing vatbaar is
- Bevoegdheid tot vaststelling avv herleidbaar tot wet in formele zin/Grondwet (positieve aspect legaliteitseis)

Gedragsvoorschriften (geboden of verboden) of toekenning van rechten
Amvb’s, ministeriële regelingen, verordeningen van decentrale overheden.
Wetten in formele zin: wel avv, maar geen besluit i.d.z.v. de Awb.
Niet appellabel, want art. 8:3 lid 1 sub a Awb.

|Concretiserende besluiten van algemene strekking
- Wel algemene gelding, maar geen avv (onzelfstandigheid)
- Nadere concretisering van toepassingsbereik avv (naar plaats, tijd etc.)
intrekking aanwijzingsbesluit raamprositutie
- Een ‘nader besluit’ over toepassing van bestaande normen, maar geen (nieuwe) zelfstandige normstelling (geen nadere regels)

• Dus ‘aanzetten’ of ‘uitzetten’ van bestaande normen.
• In tegenstelling tot avv wel appellabel (want niet uitgezonderd).

|AVV/CBAS (voorbeeld I: ‘uitzetten’)
Algemeen verbod op (raam)prostitutie
- algemeen verbindend voorschrift, want extern, algemene, verbindende en zelfstandige normstelling.

• Het verbod geldt niet op door B&W bij besluit aangewezen plaatsen
  - Aanwijzing (dus ook intrekking of wijziging) is cbas, want onzelfstandige normstelling.
• Nadere voorschriften bij aanwijzingsbesluit? (bijv. wel lichten aanzetten bij ramen etc. )
  - algemeen verbindende voorschriften, want aanvullende normstelling.

|AVV/CBAS (voorbeeld II: ‘aanzetten’)
- APV: ‘de burgemeester kan gebieden aanwijzen waar het verboden is om zich tijdens een aangegeven periode in groepsverband op te houden.’

• Aanwijzing is CBAS; verbod is AVV, maar dat gaat pas gelden na aanwijzing van een gebied.
• Alternatief: ‘Het is verboden zich tussen 22:00 en 6:00 uur in groepsverband op te houden in de in Bijlage X aangegeven gebieden.’

Wijziging van APV bijlage is wijziging van algemeen verbindend voorschrift is dus algemeen verbindend voorschrift.

|Beleidsregels (art. 1:3 lid 4 Awb; art. 4:81-84 Awb)
- ‘een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan”

in een beleidsregel geeft een bestuursorgaan aan hoe dat orgaan gebruik maakt (invulling geeft) aan bevoegdheden bij besluiten. In kader van rechtszekerheid en vertrouwen dat moet bestaan in overheid, zodat mensen weten er is een bevoegdheid om bijv. vergunning te verlenen.

• Algemene, intern werkende regel over uitoefening van eigen, gedelegeerde of gemandateerde (discretionaire) bevoegdheid (art. 4:81 Awb)
• Bindend (rechtszekerheid, vertrouwen), maar afwijken mogelijk/verplicht in bijzondere omstandigheden (art. 4:84 Awb)  ‘inherente afwijkingsbevoegdheid’ (belangenafweging, evenredigheid)
• Voor veruit de meeste discretionaire bevoegdheden zijn beleidsregels vastgesteld
• ## niet appellabel, want art. 8:3 lid 1 sub a Awb.

|Beschikkingen
- Art. 1:3 lid 2 Awb: “Een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan”
- Besluit met individuele en concrete strekking
- Dus óók de afwijzing van een aanvraag is een beschikking (vgl. weigering verzoek om een besluit te nemen en art. 6:2 sub a Awb)
- Ook intrekking of wijziging is beschikking
- Bijzondere regels in Titel 4.1 Awb (aanvraag, voorbereiding, beslistermijn)
- Voorbeelden: vergunning, subsidie, belastingaanslag, uitkering, handhavingsbesluit

Answer 15

Rechtsbescherming
|Rechtsbescherming tegen overheidsgedragingen: competentieverdeling
- Welke rechter is bevoegd?
- civiele rechtspraak (art. 112 lid 1 Gw)
- bestuursrechtspraak (art. 112 lid 2 Gw)
- Bestuursrechter is bevoegd om de rechtmatigheid van appellabele besluiten te beoordelen (art. 8:1 – 8:5 Awb)
- Burgerlijke rechter is altijd bevoegd, mits de eis privaatrechtelijk wordt ingekleed (obiectum litis-leer, daarin wordt gezegd zolang je als klager/eiser stelt dat er bijv. een OD is gepleegd, maar dat betekent niet dat de civiele rechter ook daadwerkelijk een oordeel gaat vellen over het besluit; Noordwijkerhout/Guldemond 1915)
- Maar niet-ontvankelijkheid, indien ‘een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open of heeft gestaan’. (meer gerechtvaardigde rechter bevoegd om die taak uit te oefenen).

Question 16

Rechtsbescherming
|Rechtsbescherming tegen overheidsgedragingen: competentieverdeling
- Welke rechter is bevoegd?
- civiele rechtspraak (art. 112 lid 1 Gw)
- bestuursrechtspraak (art. 112 lid 2 Gw)
- Bestuursrechter is bevoegd om de rechtmatigheid van appellabele besluiten te beoordelen (art. 8:1 – 8:5 Awb)
- Burgerlijke rechter is altijd bevoegd, mits de eis privaatrechtelijk wordt ingekleed (obiectum litis-leer, daarin wordt gezegd zolang je als klager/eiser stelt dat er bijv. een OD is gepleegd, maar dat betekent niet dat de civiele rechter ook daadwerkelijk een oordeel gaat vellen over het besluit; Noordwijkerhout/Guldemond 1915)
- Maar niet-ontvankelijkheid, indien ‘een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open of heeft gestaan’. (meer gerechtvaardigde rechter bevoegd om die taak uit te oefenen).

Answer 16

Rechtsbescherming
|Rechtsbescherming tegen overheidsgedragingen: competentieverdeling
- Welke rechter is bevoegd?
- civiele rechtspraak (art. 112 lid 1 Gw)
- bestuursrechtspraak (art. 112 lid 2 Gw)
- Bestuursrechter is bevoegd om de rechtmatigheid van appellabele besluiten te beoordelen (art. 8:1 – 8:5 Awb)
- Burgerlijke rechter is altijd bevoegd, mits de eis privaatrechtelijk wordt ingekleed (obiectum litis-leer, daarin wordt gezegd zolang je als klager/eiser stelt dat er bijv. een OD is gepleegd, maar dat betekent niet dat de civiele rechter ook daadwerkelijk een oordeel gaat vellen over het besluit; Noordwijkerhout/Guldemond 1915)
- Maar niet-ontvankelijkheid, indien ‘een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open of heeft gestaan’. (meer gerechtvaardigde rechter bevoegd om die taak uit te oefenen).

Question 17

|Beroep bij de bestuursrechter
- Hoofdregels en uitzonderingen.
- Eerst bezwaar (art. 7:1 lid 1 Awb), tenzij uitzondering sub a – g. (geen bezwaar als beslissing op bezwaar is genomen, anders eindeloze proces of toepassing is gegeven aan uitgebreide procedure, bijzondere procedure die bij besluiten moeten worden toegepast die invloed kunnen hebben op leefomgeving met veel belanghebbenden)
- Beroep in twee instanties (beroep – hoger beroep)
- Beroep bij de rechtbank (art. 8:6 lid 1 Awb), tenzij andere bestuursrechter bevoegd is in eerste (en enige) aanleg (Hfst. 2 Brb)

• Hoger beroep bij ABRvS (art. 8:105 lid 1 Awb), tenzij andere instantie bevoegd is (CRvB, CBb > Hst. 4 Brb)
  Beroep bij rechtbank en Hoger Beroep bij een van de hoogste bestuursrechters. (hoofdregel afdeling bestuursrechtspraak bij de Raad van State, tenzij CRvb (sociale zekerheidszaken) of CBb (voor bedrijfsleven, financiële beslissing))

|Wanneer naar de burgerlijke rechter?
- Geen (appellabel) besluit?  bestuursrechter niet bevoegd
- Wetgeving in formele zin
- Algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels
- Andere van beroep uitgezonderde besluiten
- Privaatrechtelijke rechtshandelingen
- Feitelijke handelingen/nalaten
- Burgerlijke rechter = ‘restrechter’
- Eerste aanleg (rechtbank) – hoger beroep (gerechtshof) – cassatie (Hoge Raad)
Burgerlijke rechter past wel vaak bestuursrechtelijke normen toe art. 3:14 BW staat dat algemene beginselen van behoorlijk bestuur (geschreven en ongeschreven regels van publiekrecht ook gelden voor privaatrechtelijke overheidshandelen). Wel bij de burgerlijke rechter, maar wel toepassing van bestuursrechtelijke regels. Awb ook als het niet gaat om besluiten maar andere handelingen van bestuursorganen daarop die normen van awb ook van toepassing. (bijzonderheden van het rechtsgebied)

Answer 17

|Beroep bij de bestuursrechter
- Hoofdregels en uitzonderingen.
- Eerst bezwaar (art. 7:1 lid 1 Awb), tenzij uitzondering sub a – g. (geen bezwaar als beslissing op bezwaar is genomen, anders eindeloze proces of toepassing is gegeven aan uitgebreide procedure, bijzondere procedure die bij besluiten moeten worden toegepast die invloed kunnen hebben op leefomgeving met veel belanghebbenden)
- Beroep in twee instanties (beroep – hoger beroep)
- Beroep bij de rechtbank (art. 8:6 lid 1 Awb), tenzij andere bestuursrechter bevoegd is in eerste (en enige) aanleg (Hfst. 2 Brb)

• Hoger beroep bij ABRvS (art. 8:105 lid 1 Awb), tenzij andere instantie bevoegd is (CRvB, CBb > Hst. 4 Brb)
  Beroep bij rechtbank en Hoger Beroep bij een van de hoogste bestuursrechters. (hoofdregel afdeling bestuursrechtspraak bij de Raad van State, tenzij CRvb (sociale zekerheidszaken) of CBb (voor bedrijfsleven, financiële beslissing))

|Wanneer naar de burgerlijke rechter?

Question 18

(Een besluit zonder zelfstandige normstelling wordt gekwalificeerd als een concretiserend besluit van algemene strekking (zie ook ABRvS Intrekking aanwijzingsbesluit r.o. 2.6)

Rechtsbescherming
Een c-bas is appellabel, deze wordt namelijk niet uitgesloten door 8:3 Awb, zoals de avv dat wel wordt gedaan. Uit de voorgeschreven uitspraak ABRvS Intrekking Aanwijzingsbesluit Raamprostitutie blijkt dat bij een c-bas rechtsbescherming ook mogelijk is.)

Answer 18

(Een besluit zonder zelfstandige normstelling wordt gekwalificeerd als een concretiserend besluit van algemene strekking (zie ook ABRvS Intrekking aanwijzingsbesluit r.o. 2.6)

Rechtsbescherming
Een c-bas is appellabel, deze wordt namelijk niet uitgesloten door 8:3 Awb, zoals de avv dat wel wordt gedaan. Uit de voorgeschreven uitspraak ABRvS Intrekking Aanwijzingsbesluit Raamprostitutie blijkt dat bij een c-bas rechtsbescherming ook mogelijk is.)

Question 19

Blauw, roze art. 1:1 awb, groen HR registratie persoonsgegevens, paars HR Afghaanse evacués, r.o. 5.6.
ORANJE
gelijkgestelde besluiten
art. 1:3 lid 1 BW alle kleuren en rechtshandeling groen kleur met rode streep >
ABRvS Bovenleidingportalen Duiven
ABRvS Bovenleidingportalen Duiven
- Het onevenredig bezwarend [voor de burger] is om een handhavend besluit af te wachten; of
= Het onevenredig bezwarend is om een vergunningsaanvraag te doen.

–
Art. 1:3 lid 2 Awb jo. art. 6:2 sub a Awb. Jo. art. 4:20b Awb.

Als het een besluit is dan is het appellabel krachtens art. 8:1 jo. art. 7:1 lid 1 Awb.

Answer 19

Blauw, roze art. 1:1 awb, groen HR registratie persoonsgegevens, paars HR Afghaanse evacués, r.o. 5.6.
ORANJE
gelijkgestelde besluiten
art. 1:3 lid 1 BW alle kleuren en rechtshandeling groen kleur met rode streep >
ABRvS Bovenleidingportalen Duiven
ABRvS Bovenleidingportalen Duiven
- Het onevenredig bezwarend [voor de burger] is om een handhavend besluit af te wachten; of
= Het onevenredig bezwarend is om een vergunningsaanvraag te doen.

–
Art. 1:3 lid 2 Awb jo. art. 6:2 sub a Awb. Jo. art. 4:20b Awb.

Als het een besluit is dan is het appellabel krachtens art. 8:1 jo. art. 7:1 lid 1 Awb.

Question 20

ABRvS Bovenleidingportalen Duiven
Relevantie: Deze uitspraak is relevant in het kader van het besluitbegrip. Het gaat hier om een bijzondere variant, namelijk het bestuurlijk rechtsoordeel. Deze uitspraak is met name relevant voor bestuurlijke rechtsoordelen over toepassing van een vergunningstelsel. De hoofdregel is dat rechtsoordelen geen besluiten zijn in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. In deze uitspraak worden uitzonderingen op deze hoofdregel beschreven.

Relevante feiten: In deze zaak waren drie partijen betrokken. Een burgerpartij, een bouwende partij en het college van B&W van Duiven. De burgerpartij was van plan om langs een spoorlijn bovenleidingportalen aan te leggen. Voordat hieraan begonnen werd, werd door de bouwende partij aan het bestuursorgaan de vraag gesteld of het bouwen van bovenleidingen vergunningsvrij was (lees: of er geen bouwvergunning vereist was). Het college nam het standpunt in dat voor de aanleg van de bovenleidingportalen geen vergunning vereist was. De zaak gaat om de vraag of dit oordeel, dat een vergunning niet nodig is, als besluit moet worden aangemerkt waar rechtsbescherming tegen openstaat (voor de burgerpartij).

Rechtsvraag: Moet het oordeel van het bestuursorgaan worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb?

Beoordeling door de ABRvS:
Alle overwegingen uit r.o. 2.8.
De Afdeling begint met algemene overwegingen. Ingevolge art. 1:3 lid 1 Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. In twee situaties komt men toe aan rechtsbescherming voor het aanvragen van een vergunning. (1) Als de vergunning daadwerkelijk wordt aangevraagd. (2) Als er geen vergunning wordt aangevraagd en er dan een verzoek wordt gedaan door een derde om bestuurlijke handhaving te treffen (op de grond dat er in strijd met het vergunningenstelsel wordt gehandeld). Tegen de besluiten die worden genomen in situaties 1 en 2 kan bezwaar en beroep door een belanghebbende worden ingesteld.

De Afdeling schetst dan het kader voor het bestuurlijk rechtsoordeel. We spreken hiervan wanneer een bestuursorgaan, los van een aanvraag om een vergunning of een verzoek om handhaving als hiervoor aangegeven, op een daartoe strekkend verzoek oordeel geeft over de vraag of voor een bepaalde handeling een vergunning is vereist. Dit oordeel kan in het algemeen niet als een publiekrechtelijke rechtshandeling worden aangemerkt. We spreken dan van een bestuurlijk rechtsoordeel.
De Afdeling formuleert een uitzondering op deze hoofdregel. Op het voorgaande kan een uitzondering worden gemaakt indien het doen van een aanvraag voor een vergunning onevenredig bezwarend is, dan wel indien het doen van een verzoek tot handhavingsmaatregelen wegens het intreden van onomkeerbare gevolgen of anderszins onevenredig bezwarend is. Dit komt erop neer dat het antwoord van de vraag of ergens een vergunning voor nodig is een besluit kan zijn, indien de burger zonder dat antwoord zou moeten kiezen tussen twee kwaden. Ofwel hij vraagt de vergunning aan en dit is onevenredig bezwarend. Ofwel hij doet dit niet en een eventueel handhavend besluit is onevenredig bezwarend (gelet op onomkeerbare gevolgen).

De Afdeling bepaalt dat in deze situatie noch het plaatsen van de bovenleidingportalen noch het doen van een verzoek om het treffen van handhavingsmaatregelen voor de burgers onevenredig bezwarend is. Er wordt hier dus niet gelijkgesteld aan een besluit.

Answer 20

ABRvS Bovenleidingportalen Duiven
Relevantie: Deze uitspraak is relevant in het kader van het besluitbegrip. Het gaat hier om een bijzondere variant, namelijk het bestuurlijk rechtsoordeel. Deze uitspraak is met name relevant voor bestuurlijke rechtsoordelen over toepassing van een vergunningstelsel. De hoofdregel is dat rechtsoordelen geen besluiten zijn in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. In deze uitspraak worden uitzonderingen op deze hoofdregel beschreven.

Relevante feiten: In deze zaak waren drie partijen betrokken. Een burgerpartij, een bouwende partij en het college van B&W van Duiven. De burgerpartij was van plan om langs een spoorlijn bovenleidingportalen aan te leggen. Voordat hieraan begonnen werd, werd door de bouwende partij aan het bestuursorgaan de vraag gesteld of het bouwen van bovenleidingen vergunningsvrij was (lees: of er geen bouwvergunning vereist was). Het college nam het standpunt in dat voor de aanleg van de bovenleidingportalen geen vergunning vereist was. De zaak gaat om de vraag of dit oordeel, dat een vergunning niet nodig is, als besluit moet worden aangemerkt waar rechtsbescherming tegen openstaat (voor de burgerpartij).

Rechtsvraag: Moet het oordeel van het bestuursorgaan worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb?

Beoordeling door de ABRvS:
Alle overwegingen uit r.o. 2.8.
De Afdeling begint met algemene overwegingen. Ingevolge art. 1:3 lid 1 Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. In twee situaties komt men toe aan rechtsbescherming voor het aanvragen van een vergunning. (1) Als de vergunning daadwerkelijk wordt aangevraagd. (2) Als er geen vergunning wordt aangevraagd en er dan een verzoek wordt gedaan door een derde om bestuurlijke handhaving te treffen (op de grond dat er in strijd met het vergunningenstelsel wordt gehandeld). Tegen de besluiten die worden genomen in situaties 1 en 2 kan bezwaar en beroep door een belanghebbende worden ingesteld.

De Afdeling schetst dan het kader voor het bestuurlijk rechtsoordeel. We spreken hiervan wanneer een bestuursorgaan, los van een aanvraag om een vergunning of een verzoek om handhaving als hiervoor aangegeven, op een daartoe strekkend verzoek oordeel geeft over de vraag of voor een bepaalde handeling een vergunning is vereist. Dit oordeel kan in het algemeen niet als een publiekrechtelijke rechtshandeling worden aangemerkt. We spreken dan van een bestuurlijk rechtsoordeel.
De Afdeling formuleert een uitzondering op deze hoofdregel. Op het voorgaande kan een uitzondering worden gemaakt indien het doen van een aanvraag voor een vergunning onevenredig bezwarend is, dan wel indien het doen van een verzoek tot handhavingsmaatregelen wegens het intreden van onomkeerbare gevolgen of anderszins onevenredig bezwarend is. Dit komt erop neer dat het antwoord van de vraag of ergens een vergunning voor nodig is een besluit kan zijn, indien de burger zonder dat antwoord zou moeten kiezen tussen twee kwaden. Ofwel hij vraagt de vergunning aan en dit is onevenredig bezwarend. Ofwel hij doet dit niet en een eventueel handhavend besluit is onevenredig bezwarend (gelet op onomkeerbare gevolgen).

De Afdeling bepaalt dat in deze situatie noch het plaatsen van de bovenleidingportalen noch het doen van een verzoek om het treffen van handhavingsmaatregelen voor de burgers onevenredig bezwarend is. Er wordt hier dus niet gelijkgesteld aan een besluit.

Question 21

ABRvS Bestuurlijk rechtsoordeel gelijkgesteld met besluit

Relevantie: Gaat over de gelijkstelling van een bestuurlijk rechtsoordeel aan een besluit. ABRvS Bovenleidingportalen Duiven is relevant voor vragen naar de toepassing van vergunningstelsels. Deze uitspraak bevat een ander rechtsoordeel.

Relevante feiten: De staatssecretaris verzoekt een burger per brief om inlichtingen en de Afdeling moet beantwoorden of de brief appellabel is (zie annotatie punt 1). De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat een beslissing om informatie uit te wisselen geen besluit is in de zin van art. 1:3 Awb. Deze beslissing is niet schriftelijk en heeft geen rechtsgevolgen (r.o. 4). De rechtbank heeft geoordeeld dat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard (r.o, 5). Het rechtsoordeel zit hem erin dat door de burger aan te schrijven de belastinginspecteur heeft beoordeeld of de burger belastingplichtige is in de zin van art. 3a lid 1 Uitvoeringsbesluit (r.o. 6.1).

Rechtsvraag: Is de brief van 2 mei 2018 een appellabel besluit?

Beoordeling door de ABRvS: Volgens vaste jurisprudentie is een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Slechts in uitzonderlijke situaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel gelijkgesteld aan een besluit (r.o. 6.2). Hiermee wordt verwezen naar de uitspraak ABRvS Bovenleidingportalen Duiven.

Volgens de Afdeling doet zich in casu een zeer uitzonderlijke situatie voor, die maakt dat de brief moet worden gelijkgesteld aan een besluit. Er bestaat hier geen mogelijkheid om een vergunning aan te vragen of een handhavingsbesluit af te wachten. Indien de burgerpartij wacht, kan de secretaris een boete opleggen (dit is iets anders dan een handhavingsbesluit).

Het alternatief is dat de gegevens wel worden verstrekt, maar dan moet worden afgewacht tot een buitenlandse autoriteit een besluit neemt. Tegen dit besluit kan deze burger alleen opkomen in een andere lidstaat, waarbij het onzeker is of deze de rechtsoordelen beoordeelt naar Nederlands recht.

Gelet op het bovenstaande wordt parallel aan ABRvS Bovenleidingportalen Duiven besloten dat de twee alternatieven hier allebei onevenredig bezwarend zijn voor de burger (r.o. 6.3). De brief wordt gelijkgesteld aan een besluit waartegen bij de bestuursrechter kan worden opgekomen (r.o. 6.4).

Answer 21

ABRvS Bestuurlijk rechtsoordeel gelijkgesteld met besluit

Relevantie: Gaat over de gelijkstelling van een bestuurlijk rechtsoordeel aan een besluit. ABRvS Bovenleidingportalen Duiven is relevant voor vragen naar de toepassing van vergunningstelsels. Deze uitspraak bevat een ander rechtsoordeel.

Relevante feiten: De staatssecretaris verzoekt een burger per brief om inlichtingen en de Afdeling moet beantwoorden of de brief appellabel is (zie annotatie punt 1). De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat een beslissing om informatie uit te wisselen geen besluit is in de zin van art. 1:3 Awb. Deze beslissing is niet schriftelijk en heeft geen rechtsgevolgen (r.o. 4). De rechtbank heeft geoordeeld dat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard (r.o, 5). Het rechtsoordeel zit hem erin dat door de burger aan te schrijven de belastinginspecteur heeft beoordeeld of de burger belastingplichtige is in de zin van art. 3a lid 1 Uitvoeringsbesluit (r.o. 6.1).

Rechtsvraag: Is de brief van 2 mei 2018 een appellabel besluit?

Beoordeling door de ABRvS: Volgens vaste jurisprudentie is een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Slechts in uitzonderlijke situaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel gelijkgesteld aan een besluit (r.o. 6.2). Hiermee wordt verwezen naar de uitspraak ABRvS Bovenleidingportalen Duiven.

Volgens de Afdeling doet zich in casu een zeer uitzonderlijke situatie voor, die maakt dat de brief moet worden gelijkgesteld aan een besluit. Er bestaat hier geen mogelijkheid om een vergunning aan te vragen of een handhavingsbesluit af te wachten. Indien de burgerpartij wacht, kan de secretaris een boete opleggen (dit is iets anders dan een handhavingsbesluit).

Het alternatief is dat de gegevens wel worden verstrekt, maar dan moet worden afgewacht tot een buitenlandse autoriteit een besluit neemt. Tegen dit besluit kan deze burger alleen opkomen in een andere lidstaat, waarbij het onzeker is of deze de rechtsoordelen beoordeelt naar Nederlands recht.

Gelet op het bovenstaande wordt parallel aan ABRvS Bovenleidingportalen Duiven besloten dat de twee alternatieven hier allebei onevenredig bezwarend zijn voor de burger (r.o. 6.3). De brief wordt gelijkgesteld aan een besluit waartegen bij de bestuursrechter kan worden opgekomen (r.o. 6.4).

Question 22

ABRvS Registratie van Persoonsgegevens

Relevantie: Deze uitspraak is relevant in het kader van het besluitbegrip. Een mededeling waarmee geen rechtsgevolg is beoogd, wordt niet aangemerkt als een besluit.

Relevante feiten: In deze uitspraak gaat het om een mededeling per brief van mei 2014 van het college van B&W over een nieuw systeem omtrent afval. De burgers krijgen een afvalpas, die gebruikt kan worden om toegang te verkrijgen tot afvalcontainers. De pas is gekoppeld aan een woonadres. Enkele burgers hebben bezwaren aangetekend in het kader van het recht op privacy tegen deze mededeling. Als reactie hierop is door het college een tweede brief gestuurd waarin de redenen ter grondslag van het nieuwe systeem genoemd staan, waartoe de geregistreerde gegevens dienen en welke waarborgen er bestaan om de gegevens te beschermen. De rechtbank heeft de eerstgenoemde brief (mededeling) aangemerkt als een besluit, omdat het een rechtsgevolg kent. De tweede brief is door de rechtbank als besluit op bezwaar aangemerkt.

Rechtsvraag: Is de brief van mei 2014 een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb?

Beoordeling door de ABRvS: De brief bevat een mededeling over de bediening van ondergrondse afvalcontainers in Arnhem met een aan een adres gekoppelde afvalpas. Bij het aanbieden van de pas worden persoonsgegevens geregistreerd. Deze registratie is niet op een rechtsgevolg gericht. De pas heeft als doel om de inzamelingsroute te bepalen en hiermee wordt geen wijziging van de rechtspositie van de gebruikers bewerkstelligd. De brief van mei 2014 is geen besluit als bedoeld in art. 1:3 lid 1 Awb. De reactie op de gestelde vragen door de burgers hadden niet gekwalificeerd moeten worden als een besluit op een ongegrond bezwaar. Het bezwaar had niet-ontvankelijk verklaard kunnen worden. Het was immers een reactie op de brief van mei 2014, die niet als besluit kan worden aangemerkt (r.o. 4).

Answer 22

ABRvS Registratie van Persoonsgegevens

Relevantie: Deze uitspraak is relevant in het kader van het besluitbegrip. Een mededeling waarmee geen rechtsgevolg is beoogd, wordt niet aangemerkt als een besluit.

Relevante feiten: In deze uitspraak gaat het om een mededeling per brief van mei 2014 van het college van B&W over een nieuw systeem omtrent afval. De burgers krijgen een afvalpas, die gebruikt kan worden om toegang te verkrijgen tot afvalcontainers. De pas is gekoppeld aan een woonadres. Enkele burgers hebben bezwaren aangetekend in het kader van het recht op privacy tegen deze mededeling. Als reactie hierop is door het college een tweede brief gestuurd waarin de redenen ter grondslag van het nieuwe systeem genoemd staan, waartoe de geregistreerde gegevens dienen en welke waarborgen er bestaan om de gegevens te beschermen. De rechtbank heeft de eerstgenoemde brief (mededeling) aangemerkt als een besluit, omdat het een rechtsgevolg kent. De tweede brief is door de rechtbank als besluit op bezwaar aangemerkt.

Rechtsvraag: Is de brief van mei 2014 een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb?

Beoordeling door de ABRvS: De brief bevat een mededeling over de bediening van ondergrondse afvalcontainers in Arnhem met een aan een adres gekoppelde afvalpas. Bij het aanbieden van de pas worden persoonsgegevens geregistreerd. Deze registratie is niet op een rechtsgevolg gericht. De pas heeft als doel om de inzamelingsroute te bepalen en hiermee wordt geen wijziging van de rechtspositie van de gebruikers bewerkstelligd. De brief van mei 2014 is geen besluit als bedoeld in art. 1:3 lid 1 Awb. De reactie op de gestelde vragen door de burgers hadden niet gekwalificeerd moeten worden als een besluit op een ongegrond bezwaar. Het bezwaar had niet-ontvankelijk verklaard kunnen worden. Het was immers een reactie op de brief van mei 2014, die niet als besluit kan worden aangemerkt (r.o. 4).

Question 23

ABRvS Intrekking Aanwijzingsbesluit Raamprostitutie
Relevantie: In deze uitspraak wordt aan een algemeen verbindend voorschrift een onderscheidend kenmerk toegevoegd. Een algemeen verbindend voorschrift betreft een zelfstandige normstelling, die niet nader gespecificeerd moet worden. Mocht een besluit wel een algemene strekking hebben maar geen zelfstandige normstelling, dan spreken we van een concretiserend besluit van algemene strekking.

Relevante feiten: In de gemeente Arnhem bestond in een Algemene plaatselijk strafverordening een verbod op raamprostitutie. In dit artikel was de bevoegdheid opgenomen voor het college van B&W om een gebied aan te wijzen waarvoor dit verbod niet gold. In het besluit waartegen geprocedeerd wordt, zijn oude aanwijzingsbesluiten ingetrokken en wordt een nieuw gebied aangewezen. Het besluit in kwestie is in 1997 weer ingetrokken.

Rechtsvraag: Moet het aanwijzingsbesluit van 20 april 1993 als een algemeen verbindend voorschrift worden aangemerkt?

Beoordeling door de ABRvS: De rechtbank stelde vast dat het besluit uit 1993 een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, is (r.o. 2.5).

Ten eerste stelt de Afdeling vast waarom het relevant is om vast te stellen of het aanwijzingsbesluit moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Tegen de intrekking hiervan staat namelijk geen bezwaar en beroep open (r.o. 2.1).

De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank. Eén van de eigenschappen van een algemeen verbindend voorschrift is dat dit zelfstandige rechtsnormen bevat en verder strekt dan het bepalen van de werkingssfeer van een reeds bestaande algemeen verbindende norm. Het aanwijzingsbesluit (van 1993) kan geen algemeen verbindend voorschrift zijn. Dit besluit houdt niets meer in dan de onttrekking van een bepaald gebied aan de werking van het verbod op raamprostitutie. Derhalve ontbreekt de zelfstandige normstelling. Het moet worden gezien als een concretiserend besluit van algemene strekking (c-bas) (r.o. 2.6).

Omdat we hier dus niet spreken van een algemeen verbindend voorschrift, is het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard (r.o. 2.8).

Answer 23

ABRvS Intrekking Aanwijzingsbesluit Raamprostitutie
Relevantie: In deze uitspraak wordt aan een algemeen verbindend voorschrift een onderscheidend kenmerk toegevoegd. Een algemeen verbindend voorschrift betreft een zelfstandige normstelling, die niet nader gespecificeerd moet worden. Mocht een besluit wel een algemene strekking hebben maar geen zelfstandige normstelling, dan spreken we van een concretiserend besluit van algemene strekking.

Relevante feiten: In de gemeente Arnhem bestond in een Algemene plaatselijk strafverordening een verbod op raamprostitutie. In dit artikel was de bevoegdheid opgenomen voor het college van B&W om een gebied aan te wijzen waarvoor dit verbod niet gold. In het besluit waartegen geprocedeerd wordt, zijn oude aanwijzingsbesluiten ingetrokken en wordt een nieuw gebied aangewezen. Het besluit in kwestie is in 1997 weer ingetrokken.

Rechtsvraag: Moet het aanwijzingsbesluit van 20 april 1993 als een algemeen verbindend voorschrift worden aangemerkt?

Beoordeling door de ABRvS: De rechtbank stelde vast dat het besluit uit 1993 een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, is (r.o. 2.5).

Ten eerste stelt de Afdeling vast waarom het relevant is om vast te stellen of het aanwijzingsbesluit moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Tegen de intrekking hiervan staat namelijk geen bezwaar en beroep open (r.o. 2.1).

De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank. Eén van de eigenschappen van een algemeen verbindend voorschrift is dat dit zelfstandige rechtsnormen bevat en verder strekt dan het bepalen van de werkingssfeer van een reeds bestaande algemeen verbindende norm. Het aanwijzingsbesluit (van 1993) kan geen algemeen verbindend voorschrift zijn. Dit besluit houdt niets meer in dan de onttrekking van een bepaald gebied aan de werking van het verbod op raamprostitutie. Derhalve ontbreekt de zelfstandige normstelling. Het moet worden gezien als een concretiserend besluit van algemene strekking (c-bas) (r.o. 2.6).

Omdat we hier dus niet spreken van een algemeen verbindend voorschrift, is het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard (r.o. 2.8).

Question 24

ABRvS Burgemeesterbrief een besluit?
Relevantie: Ziet op de toepassing van art. 1:3 lid 3 Awb. Hiermee kan de afwijzing van de aanvraag tot een beschikking door een belanghebbende worden aangemerkt als een besluit. In casu is de aanvraag niet gedaan door een belanghebbende, waardoor de afwijzing hiervan niet te gelden heeft als een besluit.

Relevante feiten: Het gaat in casu om een vreemdeling die een verblijfsvergunning nodig had. Deze verblijfsvergunning kon door de staatssecretaris alsnog worden verleend, op grond van zijn discretionaire bevoegdheid. De burgemeester van Middelburg – en dus niet de vreemdeling zelf – heeft de staatssecretaris hierom verzocht. De staatssecretaris heeft dit verzoek afgewezen. De vreemdeling wil in beroep tegen de afwijzing, maar daarvoor is het wel nodig dat dit wordt uitgelegd als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. Rechtsbescherming is alleen mogelijk tegen besluiten. De vreemdeling beroept zich erop dat de burgemeester belanghebbende is bij het genomen besluit (in de zin van art. 1:2 lid 2 Awb. [1: Dit is in week 2 bij ‘belanghebbende’ niet aan bod gekomen, en behoort ook niet tot de tentamenstof. ]

Rechtsvraag: Kan de afwijzing van het toekennen van een verblijfsvergunning, verzocht door de burgemeester, bij brief worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb?

Beoordeling door de ABRvS: De ABRvS stelt dat het belang van de openbare orde en de zorgplicht van de burgemeester niet zien op de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling. Dit staat in een te ver verwijderd verband van de burgemeesterbrief. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de burgemeester geen belanghebbende is in de zin van art. 1:2 Awb. Dit betekent dat de (afwijzende) reactie van de staatssecretaris ook geen besluit is als bedoeld in art. 1:3 lid 1 Awb (r.o. 2.1).

Deze conclusie is gefundeerd op art. 1:3 Awb. Het gaat om een afwijzende beslissing. Hiermee wordt geen rechtsgevolg in het leven geroepen, waardoor we in beginsel niet spreken van een besluit. Deze (tussen)conclusie kan nog worden gerepareerd door art. 1:3 lid 3 Awb. Hierin is bepaald dat de afwijzing van een aanvraag van een beschikking gelijkgesteld wordt aan een besluit. Hiervoor is echter vereist dat het gaat om een aanvraag van een beschikking door een belanghebbende, zo bepaalt art. 1:3 lid 2 Awb. Omdat de burgemeester geen belanghebbende is, is zijn aanvraag niet de aanvraag van een beschikking in de zin van art. 1:3 lid 3 Awb. Hierdoor luidt de conclusie van de ABRvS dat de afwijzing hiervan niet gelijkgesteld kan worden aan een besluit.

Answer 24

ABRvS Burgemeesterbrief een besluit?
Relevantie: Ziet op de toepassing van art. 1:3 lid 3 Awb. Hiermee kan de afwijzing van de aanvraag tot een beschikking door een belanghebbende worden aangemerkt als een besluit. In casu is de aanvraag niet gedaan door een belanghebbende, waardoor de afwijzing hiervan niet te gelden heeft als een besluit.

Relevante feiten: Het gaat in casu om een vreemdeling die een verblijfsvergunning nodig had. Deze verblijfsvergunning kon door de staatssecretaris alsnog worden verleend, op grond van zijn discretionaire bevoegdheid. De burgemeester van Middelburg – en dus niet de vreemdeling zelf – heeft de staatssecretaris hierom verzocht. De staatssecretaris heeft dit verzoek afgewezen. De vreemdeling wil in beroep tegen de afwijzing, maar daarvoor is het wel nodig dat dit wordt uitgelegd als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. Rechtsbescherming is alleen mogelijk tegen besluiten. De vreemdeling beroept zich erop dat de burgemeester belanghebbende is bij het genomen besluit (in de zin van art. 1:2 lid 2 Awb. [1: Dit is in week 2 bij ‘belanghebbende’ niet aan bod gekomen, en behoort ook niet tot de tentamenstof. ]

Rechtsvraag: Kan de afwijzing van het toekennen van een verblijfsvergunning, verzocht door de burgemeester, bij brief worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb?

Beoordeling door de ABRvS: De ABRvS stelt dat het belang van de openbare orde en de zorgplicht van de burgemeester niet zien op de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling. Dit staat in een te ver verwijderd verband van de burgemeesterbrief. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de burgemeester geen belanghebbende is in de zin van art. 1:2 Awb. Dit betekent dat de (afwijzende) reactie van de staatssecretaris ook geen besluit is als bedoeld in art. 1:3 lid 1 Awb (r.o. 2.1).

Deze conclusie is gefundeerd op art. 1:3 Awb. Het gaat om een afwijzende beslissing. Hiermee wordt geen rechtsgevolg in het leven geroepen, waardoor we in beginsel niet spreken van een besluit. Deze (tussen)conclusie kan nog worden gerepareerd door art. 1:3 lid 3 Awb. Hierin is bepaald dat de afwijzing van een aanvraag van een beschikking gelijkgesteld wordt aan een besluit. Hiervoor is echter vereist dat het gaat om een aanvraag van een beschikking door een belanghebbende, zo bepaalt art. 1:3 lid 2 Awb. Omdat de burgemeester geen belanghebbende is, is zijn aanvraag niet de aanvraag van een beschikking in de zin van art. 1:3 lid 3 Awb. Hierdoor luidt de conclusie van de ABRvS dat de afwijzing hiervan niet gelijkgesteld kan worden aan een besluit.

Question 25

CRvB Intrekking Pgb
Relevantie: Als er in het kader van het belanghebbendebegrip op grond van de OPERA-criteria een contractuele relatie bestaat tussen een derde en degene die bij het besluit betrokken is, betekent dit niet zonder meer dat er sprake is van een afgeleid belang. Ook moet worden gekeken of deze derde zelf nog een betrokken belang heeft, los van de contractuele relatie.

Relevante feiten: Een mevrouw exploiteert een zorgcentrum en voorziet hiermee in de huisvesting en zorgverlening van vijf tot tien cliënten. De zorg wordt geheel of voor een deel bekostigd uit het persoonsgebonden budget (hierna: pgb) van de cliënten. Nu is er een besluit genomen waarin het college van B&W een cliënt verbiedt om nog zorg in te kopen bij de mevrouw. De zorg van deze mevrouw zou niet van voldoende kwaliteit zijn. De rechtbank heeft geoordeeld dat de mevrouw, omdat ze in een contractuele relatie tot de cliënt staat, enkel een afgeleid belang heeft en dus niet rechtstreeks wordt geraakt. De mevrouw voert zelf aan dat het besluit, waarin een negatieve beoordeling van haar zorg verpakt zit, als gevolg zal hebben dat ze failliet gaat. Ze wordt naar eigen zeggen rechtstreeks geraakt in het fundamentele recht op arbeid en het recht op eigendom als bedoeld in art. 1 EVRM.

Rechtsvraag: Kan de mevrouw toch worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb, ondanks dat er hier sprake is van een contractuele relatie?

Beoordeling door de ABRvS: Het enkele feit dat er sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit reeds daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt (r.o. 5.2.2). Onderzocht moet namelijk worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft (dat wel rechtstreeks betrokken is).

Toepassing
Het besluit dat de Pgb voor de cliënte niet meer bij de mevrouw mag worden ingekocht, heeft directe financiële gevolgen, die niet uitsluitend voortvloeien uit de contractuele relatie. Zij is reeds daarom belanghebbende (r.o. 5.3).

De mevrouw heeft los van de contractuele relatie een zelfstandig eigen belang, hiervoor is geen beroep op de EVRM artikelen vereist (r.o. 5.4).

Het bestuur heeft in het bestreden besluit de mevrouw ten onrechte niet als belanghebbende bij het besluit aangemerkt (r.o. 6.1).

Answer 25

CRvB Intrekking Pgb
Relevantie: Als er in het kader van het belanghebbendebegrip op grond van de OPERA-criteria een contractuele relatie bestaat tussen een derde en degene die bij het besluit betrokken is, betekent dit niet zonder meer dat er sprake is van een afgeleid belang. Ook moet worden gekeken of deze derde zelf nog een betrokken belang heeft, los van de contractuele relatie.

Relevante feiten: Een mevrouw exploiteert een zorgcentrum en voorziet hiermee in de huisvesting en zorgverlening van vijf tot tien cliënten. De zorg wordt geheel of voor een deel bekostigd uit het persoonsgebonden budget (hierna: pgb) van de cliënten. Nu is er een besluit genomen waarin het college van B&W een cliënt verbiedt om nog zorg in te kopen bij de mevrouw. De zorg van deze mevrouw zou niet van voldoende kwaliteit zijn. De rechtbank heeft geoordeeld dat de mevrouw, omdat ze in een contractuele relatie tot de cliënt staat, enkel een afgeleid belang heeft en dus niet rechtstreeks wordt geraakt. De mevrouw voert zelf aan dat het besluit, waarin een negatieve beoordeling van haar zorg verpakt zit, als gevolg zal hebben dat ze failliet gaat. Ze wordt naar eigen zeggen rechtstreeks geraakt in het fundamentele recht op arbeid en het recht op eigendom als bedoeld in art. 1 EVRM.

Rechtsvraag: Kan de mevrouw toch worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb, ondanks dat er hier sprake is van een contractuele relatie?

Beoordeling door de ABRvS: Het enkele feit dat er sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit reeds daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt (r.o. 5.2.2). Onderzocht moet namelijk worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft (dat wel rechtstreeks betrokken is).

Toepassing
Het besluit dat de Pgb voor de cliënte niet meer bij de mevrouw mag worden ingekocht, heeft directe financiële gevolgen, die niet uitsluitend voortvloeien uit de contractuele relatie. Zij is reeds daarom belanghebbende (r.o. 5.3).

De mevrouw heeft los van de contractuele relatie een zelfstandig eigen belang, hiervoor is geen beroep op de EVRM artikelen vereist (r.o. 5.4).

Het bestuur heeft in het bestreden besluit de mevrouw ten onrechte niet als belanghebbende bij het besluit aangemerkt (r.o. 6.1).

Question 26

ABRvS Afghaanse evacués
Relevantie: In beginsel is voor een publiekrechtelijke rechtshandeling vereist dat een beslissing is genomen op grond van een specifieke wettelijke grondslag. Het is echter in uitzonderlijke gevallen mogelijk dat ook zonder een dergelijke specifieke wettelijke grondslag een beslissing als besluit aangemerkt kan worden, zoals in casu het geval is.

Relevante feiten: Het gaat in casu om een verzoek om geëvacueerd te worden door de Nederlandse staat uit Kabul. Het verzoek is gedaan door Afghaanse burgers die de Nederlandse overheid op enig moment hebben bijgestaan. Dit verzoek dateert van 24 augustus 2021 en richt zich tot het Ministerie van Defensie en het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Daarvoor was door de Tweede Kamer op 18 augustus 2021 een motie aangenomen om personen uit Kabul te evacueren (motie Belhaj). Het kabinet heeft toegezegd dat deze motie naar letter en geest zal worden uitgevoerd.

Op 13 december 2021 is door kolonel Hoogland, projectdirecteur van het Ministerie van Defensie aan de betrokken burgers medegedeeld dat hun verzoek niet zal worden doorgezet door Defensie. Dit werd uitgelegd doordat de genoemde burgers niet onder de aangenomen motie Belhaj vallen.

Rechtsvraag: Kan de brief (13 december) waarin wordt medegedeeld dat burgers niet vallen onder de motie Belhaj worden aangemerkt als een besluit?

Beoordeling door de ABRvS: De ABRvS komt tot het oordeel dat de brief een besluit is (r.o. 1.5). Dit wordt in latere rechtsoverwegingen uitgelegd.

De brief van 13 december is een reactie op het verzoek van 24 augustus (r.o. 5.2). Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Aan het eerste vereiste wordt voldaan. De Afdeling overweegt vervolgens dat een rechtshandeling publiekrechtelijk is als deze is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. Hiervoor is nodig dat een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft tot het verrichten van de handeling, gebaseerd op een specifiek wettelijk voorschrift (r.o. 5.3). De specifieke grondslag is in casu de Visumcode, de Vreemdelingenwet 2000 en de Rijksvisumwet. Deze wetgeving bevat echter geen specifieke grondslag voor het verlenen van een visie en niet voor een evacuatie (r.o. 5.4).

Op de hoofdregel dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van een publiekrechtelijke rechtshandeling slechts kan ontlenen aan een specifiek wettelijk voorschrift bestaan uitzonderingen. In bijzondere gevallen kan een beslissing die niet op een specifieke bevoegheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag wordt genomen alsnog als besluit worden aangemerkt (r.o. 5.6).

Deze casus betreft zo’n bijzonder geval. Het kabinet heeft besloten om in het kader van motie Belhaj een bijzondere voorziening te treffen. Dat dit burgers betreft die zich buiten de Nederlandse rechtsmacht bevinden, betekent niet dat bestuursorganen over hen geen rechtsgevolgen in het leven kunnen roepen (r.o. 5.7). Een beslissing om de overkomst van personen van Afghanistan naar Nederland te faciliteren houdt in dit bijzondere geval dus een publiekrechtelijke rechtshandeling in. Zo’n beslissing wordt door de ABRvS aangemerkt als een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Het is ook een beschikking in de zin van art. 1:3 lid 2 Awb, waardoor een afwijzing hiervan een besluit is (r.o. 5.8).

Tegen zo’n besluit staat in beginsel bezwaar open tegen de minister van Buitenlandse Zaken. Door de schrijnende situatie is spoedige rechterlijke toetsing geboden, waardoor een rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter mogelijk is. In dat geval is de rechtbank Den Haag bevoegd, omdat de betrokkene hoogstwaarschijnlijk geen verblijfplaats in Nederland zal hebben. Tegen de uitspraak staat dan hoger beroep open bij de ABRvS (r.o. 5.9).

Answer 26

ABRvS Afghaanse evacués
Relevantie: In beginsel is voor een publiekrechtelijke rechtshandeling vereist dat een beslissing is genomen op grond van een specifieke wettelijke grondslag. Het is echter in uitzonderlijke gevallen mogelijk dat ook zonder een dergelijke specifieke wettelijke grondslag een beslissing als besluit aangemerkt kan worden, zoals in casu het geval is.

Relevante feiten: Het gaat in casu om een verzoek om geëvacueerd te worden door de Nederlandse staat uit Kabul. Het verzoek is gedaan door Afghaanse burgers die de Nederlandse overheid op enig moment hebben bijgestaan. Dit verzoek dateert van 24 augustus 2021 en richt zich tot het Ministerie van Defensie en het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Daarvoor was door de Tweede Kamer op 18 augustus 2021 een motie aangenomen om personen uit Kabul te evacueren (motie Belhaj). Het kabinet heeft toegezegd dat deze motie naar letter en geest zal worden uitgevoerd.

Op 13 december 2021 is door kolonel Hoogland, projectdirecteur van het Ministerie van Defensie aan de betrokken burgers medegedeeld dat hun verzoek niet zal worden doorgezet door Defensie. Dit werd uitgelegd doordat de genoemde burgers niet onder de aangenomen motie Belhaj vallen.

Rechtsvraag: Kan de brief (13 december) waarin wordt medegedeeld dat burgers niet vallen onder de motie Belhaj worden aangemerkt als een besluit?

Beoordeling door de ABRvS: De ABRvS komt tot het oordeel dat de brief een besluit is (r.o. 1.5). Dit wordt in latere rechtsoverwegingen uitgelegd.

De brief van 13 december is een reactie op het verzoek van 24 augustus (r.o. 5.2). Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Aan het eerste vereiste wordt voldaan. De Afdeling overweegt vervolgens dat een rechtshandeling publiekrechtelijk is als deze is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. Hiervoor is nodig dat een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft tot het verrichten van de handeling, gebaseerd op een specifiek wettelijk voorschrift (r.o. 5.3). De specifieke grondslag is in casu de Visumcode, de Vreemdelingenwet 2000 en de Rijksvisumwet. Deze wetgeving bevat echter geen specifieke grondslag voor het verlenen van een visie en niet voor een evacuatie (r.o. 5.4).

Op de hoofdregel dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van een publiekrechtelijke rechtshandeling slechts kan ontlenen aan een specifiek wettelijk voorschrift bestaan uitzonderingen. In bijzondere gevallen kan een beslissing die niet op een specifieke bevoegheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag wordt genomen alsnog als besluit worden aangemerkt (r.o. 5.6).

Deze casus betreft zo’n bijzonder geval. Het kabinet heeft besloten om in het kader van motie Belhaj een bijzondere voorziening te treffen. Dat dit burgers betreft die zich buiten de Nederlandse rechtsmacht bevinden, betekent niet dat bestuursorganen over hen geen rechtsgevolgen in het leven kunnen roepen (r.o. 5.7). Een beslissing om de overkomst van personen van Afghanistan naar Nederland te faciliteren houdt in dit bijzondere geval dus een publiekrechtelijke rechtshandeling in. Zo’n beslissing wordt door de ABRvS aangemerkt als een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Het is ook een beschikking in de zin van art. 1:3 lid 2 Awb, waardoor een afwijzing hiervan een besluit is (r.o. 5.8).

Tegen zo’n besluit staat in beginsel bezwaar open tegen de minister van Buitenlandse Zaken. Door de schrijnende situatie is spoedige rechterlijke toetsing geboden, waardoor een rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter mogelijk is. In dat geval is de rechtbank Den Haag bevoegd, omdat de betrokkene hoogstwaarschijnlijk geen verblijfplaats in Nederland zal hebben. Tegen de uitspraak staat dan hoger beroep open bij de ABRvS (r.o. 5.9).

Question 27

CRvB 21 maart 2018 (geen tentamenstof)
Relevantie: Deze uitspraak is geen verplichte tentamenstof, maar wordt wel behandeld in de werkgroep en is om die reden de moeite waard om uit te werken. Het gaat in casu over een bestuurlijk rechtsoordeel.

Relevante feiten: Het college van B&W hielp een betrokkene met huishoudelijke werkzaamheden. De betrokkene kwam in aanmerking voor de huishoudelijke hulp op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning. Om de huishoudelijke hulp te bekostigen kon de betrokkene gebruik maken van een persoonsgeboden budget (hierna: pgb), aangeboden door het college. Het college heeft toen de betrokkene per brief van 21 juli 2014 geïnformeerd dat de Wet maatschappelijke ondersteuning werd vervangen en dat dit mogelijk gevolgen zou hebben. Het college heeft toen de betrokkene medegedeeld dat de huishoudelijke hulp niet automatisch wordt verlengd en dat de betrokkene over definitieve besluitvorming zal worden geïnformeerd. Op 21 november 2014 heeft het college de betrokkene medegedeeld dat er een algemene voorziening is getroffen voor huishoudelijke hulp, waardoor de betrokkene zelf huishoudelijke hulp moet inkopen. Op 30 december 2014 heeft het college de betrokkene medegedeeld dat zij vanaf 1 januari 2015 zelf huishoudelijke hulp moet inkopen. Indien bijstand niet mogelijk is, bestaat de mogelijkheid om voor maximaal 2 uur per hulp in te kopen tegen een verlaagd tarief. De burger is tegen de laatstgenoemde brief buiten de hiervoor voorgeschreven termijn in bezwaar gegaan.

De rechtbank heeft overwogen dat de brief van 30 december 2014 op een rechtsgevolg is gericht, omdat daarmee ondubbelzinnig wordt vastgesteld tot welke datum de betrokkene recht heeft op huishoudelijke hulp.

Het college voert in hoger beroep zelf aan dat de brief geen besluit is, omdat deze brief niet op een rechtsgevolg is gericht, maar enkel informatief van aard is (r.o. 3). De brief heeft geen verandering gebracht aan het reeds toegekende pgb (die überhaupt niet verlengd zou worden). Daarnaast voert het college aan dat het bezwaar te laat is ingediend en dat er geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding.

Rechtsvraag: Kan de brief van 30 december 2014 - met hierin de mededeling dat de huishoudelijke hulp bekostigd door het pgb wordt stopgezet - als besluit worden aangemerkt in de zin van art. 1:3 Awb?

Beoordeling door de CRvB: De brief van 30 december is een besluit in de zin van art. 1:3 Awb (r.o. 4.1). De betrokkene heeft jaren huishoudelijke hulp in de vorm van een pgb ontvangen. Deze voorziening werd jaarlijks toegekend op basis van een gesprek. Dat werd beschouwd als een aanvraag. De brief van 30 december 2014 heeft een einde gemaakt aan deze praktijk. Hiermee is de rechtsverhouding tussen partijen gewijzigd, vandaar dat de brief gericht is op een rechtsgevolg. Dit rechtsgevolg is daarnaast niet al in het leven geroepen door de brief van 21 juli 2014, in tegenstelling tot wat het college aanvoert. Ook wordt nog ingegaan op het overschrijden van de wettelijke termijn voor bezwaar door de betrokkene (r.o. 4.2). Het te laat indienen van het bezwaar is verschoonbaar vanwege de onduidelijkheid over het besluitkarakter van de brief van 30 december 2014. Inhoudelijk wordt het college opgedragen om bij het nieuwe besluit aan te sluiten op de laatste toekenning voor huishoudelijke hulp onder de Wmo op grond van jurisprudentie (r.o. 4.3).

Answer 27

CRvB 21 maart 2018 (geen tentamenstof)
Relevantie: Deze uitspraak is geen verplichte tentamenstof, maar wordt wel behandeld in de werkgroep en is om die reden de moeite waard om uit te werken. Het gaat in casu over een bestuurlijk rechtsoordeel.

Relevante feiten: Het college van B&W hielp een betrokkene met huishoudelijke werkzaamheden. De betrokkene kwam in aanmerking voor de huishoudelijke hulp op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning. Om de huishoudelijke hulp te bekostigen kon de betrokkene gebruik maken van een persoonsgeboden budget (hierna: pgb), aangeboden door het college. Het college heeft toen de betrokkene per brief van 21 juli 2014 geïnformeerd dat de Wet maatschappelijke ondersteuning werd vervangen en dat dit mogelijk gevolgen zou hebben. Het college heeft toen de betrokkene medegedeeld dat de huishoudelijke hulp niet automatisch wordt verlengd en dat de betrokkene over definitieve besluitvorming zal worden geïnformeerd. Op 21 november 2014 heeft het college de betrokkene medegedeeld dat er een algemene voorziening is getroffen voor huishoudelijke hulp, waardoor de betrokkene zelf huishoudelijke hulp moet inkopen. Op 30 december 2014 heeft het college de betrokkene medegedeeld dat zij vanaf 1 januari 2015 zelf huishoudelijke hulp moet inkopen. Indien bijstand niet mogelijk is, bestaat de mogelijkheid om voor maximaal 2 uur per hulp in te kopen tegen een verlaagd tarief. De burger is tegen de laatstgenoemde brief buiten de hiervoor voorgeschreven termijn in bezwaar gegaan.

De rechtbank heeft overwogen dat de brief van 30 december 2014 op een rechtsgevolg is gericht, omdat daarmee ondubbelzinnig wordt vastgesteld tot welke datum de betrokkene recht heeft op huishoudelijke hulp.

Het college voert in hoger beroep zelf aan dat de brief geen besluit is, omdat deze brief niet op een rechtsgevolg is gericht, maar enkel informatief van aard is (r.o. 3). De brief heeft geen verandering gebracht aan het reeds toegekende pgb (die überhaupt niet verlengd zou worden). Daarnaast voert het college aan dat het bezwaar te laat is ingediend en dat er geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding.

Rechtsvraag: Kan de brief van 30 december 2014 - met hierin de mededeling dat de huishoudelijke hulp bekostigd door het pgb wordt stopgezet - als besluit worden aangemerkt in de zin van art. 1:3 Awb?

Beoordeling door de CRvB: De brief van 30 december is een besluit in de zin van art. 1:3 Awb (r.o. 4.1). De betrokkene heeft jaren huishoudelijke hulp in de vorm van een pgb ontvangen. Deze voorziening werd jaarlijks toegekend op basis van een gesprek. Dat werd beschouwd als een aanvraag. De brief van 30 december 2014 heeft een einde gemaakt aan deze praktijk. Hiermee is de rechtsverhouding tussen partijen gewijzigd, vandaar dat de brief gericht is op een rechtsgevolg. Dit rechtsgevolg is daarnaast niet al in het leven geroepen door de brief van 21 juli 2014, in tegenstelling tot wat het college aanvoert. Ook wordt nog ingegaan op het overschrijden van de wettelijke termijn voor bezwaar door de betrokkene (r.o. 4.2). Het te laat indienen van het bezwaar is verschoonbaar vanwege de onduidelijkheid over het besluitkarakter van de brief van 30 december 2014. Inhoudelijk wordt het college opgedragen om bij het nieuwe besluit aan te sluiten op de laatste toekenning voor huishoudelijke hulp onder de Wmo op grond van jurisprudentie (r.o. 4.3).

Question 28

Zelfstudieopdracht 2

De gemeente is eigenaar van een groot terrein (gemeentewerf), waar ten behoeve van de gemeentelijke diensten voor afvalverwijdering en de plantsoenendienst allerlei bedrijfsgebouwen en opslagruimtes staan. Vlakbij de erfgrens plaatst de gemeente op zekere dag een grote container voor ingezamelde kleding. Buurman Colbert zegt door de container veel (schaduw)hinder in zijn tuin te hebben en vreest ook schade aan zijn groenteperken door overwaaiend (kleding)afval. Hij verzoekt het college van burgemeester en wethouders daarom de plaatsing van de container ongedaan te maken en te besluiten om de container ten minste tien meter van de erfgrens te plaatsen. Het college van burgemeester en wethouders weigert bij brief om aan het verzoek van Colbert tegemoet te komen. Hoe kan het handelen van de gemeente worden gekwalificeerd en welke rechtsmiddelen kan Colbert hiertegen aanwenden?

Standaardantwoord
De brief betreft een mededeling dat een feitelijke handeling van de gemeente als eigenaar van het terrein niet zal worden verricht. De brief is niet gericht op rechtsgevolg en de beslissing is evenmin publiekrechtelijk van aard. Er is dus geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Colbert kan langs het bestuursrechtelijk spoor niets ondernemen. Hooguit zou Colbert een actie uit onrechtmatige daad kunnen starten bij de burgerlijke rechter en in dat kader vorderen dat de container verplaatst wordt.

Answer 28

Zelfstudieopdracht 2

De gemeente is eigenaar van een groot terrein (gemeentewerf), waar ten behoeve van de gemeentelijke diensten voor afvalverwijdering en de plantsoenendienst allerlei bedrijfsgebouwen en opslagruimtes staan. Vlakbij de erfgrens plaatst de gemeente op zekere dag een grote container voor ingezamelde kleding. Buurman Colbert zegt door de container veel (schaduw)hinder in zijn tuin te hebben en vreest ook schade aan zijn groenteperken door overwaaiend (kleding)afval. Hij verzoekt het college van burgemeester en wethouders daarom de plaatsing van de container ongedaan te maken en te besluiten om de container ten minste tien meter van de erfgrens te plaatsen. Het college van burgemeester en wethouders weigert bij brief om aan het verzoek van Colbert tegemoet te komen. Hoe kan het handelen van de gemeente worden gekwalificeerd en welke rechtsmiddelen kan Colbert hiertegen aanwenden?

Standaardantwoord
De brief betreft een mededeling dat een feitelijke handeling van de gemeente als eigenaar van het terrein niet zal worden verricht. De brief is niet gericht op rechtsgevolg en de beslissing is evenmin publiekrechtelijk van aard. Er is dus geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Colbert kan langs het bestuursrechtelijk spoor niets ondernemen. Hooguit zou Colbert een actie uit onrechtmatige daad kunnen starten bij de burgerlijke rechter en in dat kader vorderen dat de container verplaatst wordt.