Bestuursrecht Week 1 Flashcards
|Vragen van het bestuursrecht
Er zijn drie centrale vragen waar het bestuursrecht op ziet.
1. Over welke instrumenten beschikt het overheidsbestuur?
2. Wat zijn de normen voor het overheidsbestuur die in acht moeten worden genomen bij het besturen?
3. Wat zijn de mogelijkheden voor rechtsbescherming voor betrokken burgers?
|Vragen van het bestuursrecht
Er zijn drie centrale vragen waar het bestuursrecht op ziet.
1. Over welke instrumenten beschikt het overheidsbestuur?
2. Wat zijn de normen voor het overheidsbestuur die in acht moeten worden genomen bij het besturen?
3. Wat zijn de mogelijkheden voor rechtsbescherming voor betrokken burgers?
Waarom overheidsbestuur?
Er zijn zaken in het dagelijks leven die niet geregeld kunnen worden door particulieren of organisaties, simpelweg omdat zij hiervoor onvoldoende macht en gezag beschikken. Zaken van algemeen belang moeten daarom door organen van de rijksoverheid, provincies of gemeenten worden geregeld. Burgers maken hier ook op dagelijkse basis gebruik van (subsidies, vergunningen, etc.)
Met het bestaan van een centrale overheid is echter nog niet geregeld over welke onderwerpen deze overheid zich buigt. Voorheen, toen Nederland nog een nachtwakerstaat was, was er sprake van een minimale overheid. De rol van de overheid was toen een stuk beperkter. Deze zag enkel op openbare orde, defensie en buitenlandse betrekkingen. Er bestaat nog geen consensus over de vraag waar de overheid zich wel en niet mee zou moeten bemoeien. Wat deze discussie nog lastiger maakt, is dat de overheid vaak optreedt in zaken waar tegengestelde belangen spelen.
Het bestuursrecht kent ook een eigen systeem van regels, de regels van het bestuursrecht. Het onderscheid tussen algemene en bijzondere regels zal worden besproken in onderwerp 3. Regels van het bestuursrecht maken overheidsbemoeienis enerzijds mogelijk, maar begrenzen overheidsbemoeienis anderzijds. Er zijn bijzondere bestuursrechtelijke regels nodig, omdat andere regels zich niet voldoende lenen voor het bestuursrecht.
Privaatrechtregels gaan uit van een gelijke positie tussen partijen, waardoor deze zich niet lenen voor het eenzijdig opleggen van rechtsgevolgen. Het eenzijdig opleggen van rechtsgevolgen is juist een van de belangrijke kenmerken van het bestuursrecht.
De regels van het strafrecht voldoen ook niet. Met deze regels worden namelijk andere doelen nagestreefd. Deze regels zien op bestraffing, terwijl het bestuursrecht zich richt op het bewerkstelligen van een juridische situatie. Het verschil tussen het bestuursrecht en het strafrecht kan worden waargenomen, doordat in het strafrecht veel onvoorwaardelijke normen zijn opgenomen, terwijl het bestuursrecht veel voorwaardelijke normen kent. In het bestuursrecht zal een algemene regel worden gesteld, maar zal er een mogelijkheid zijn om in strijd te handelen met deze regel (mits hiervoor een vergunning is verleend). Het bestuursrecht leent zich derhalve meer voor het reguleren van de openbare orde.
Waarom overheidsbestuur?
Er zijn zaken in het dagelijkse leven die niet geregeld kunnen worden door particulieren of organisaties, simpelweg omdat zij hiervoor over onvoldoende macht en gezag beschikken. Zaken van algemeen belang moeten daarom door organen van de rijksoverheid, provincies of gemeenten worden geregeld. Burgers maken hier ook op dagelijkse basis gebruik van (subsidies, vergunningen etc.).
Met het bestaan van een centrale overheid is echter nog niet geregeld over welke onderwerpen deze overheid zich buigt. Voorheen, toen Nederland nog een nachtwakerstaat was, was er sprake van een minimale overheid. De rol van de overheid was toen een stuk beperkter. Deze zag enkel op openbare orde, defensie en buitenlandse betrekkingen. Er bestaat nog geen consensus over de vraag waar de overheid zich wel en niet mee zou moeten bemoeien. Wat deze discussie nog lastiger maakt, is dat de overheid vaak optreedt in zaken waar tegengestelde belangen spelen.
Het bestuursrecht kent ook eigen systeem van regels, de regels van het bestuursrecht. Het onderscheid tussen algemene en bijzondere regels zal worden besproken in onderwerp 3. Regels van het bestuursrecht maken overheidsbemoeienis enerzijds mogelijk, maar begrenzen overheidsbemoeienis anderzijds. Er zijn bijzondere bestuursrechtelijke regels nodig, omdat andere regels zich niet voldoende lenen voor het bestuursrecht.
Privaatrechtregels gaan uit van een gelijke positie tussen partijen, waardoor deze zich niet lenen voor het eenzijdig opleggen van rechtsgevolgen. Het eenzijdig opleggen van rechtsgevolgen is juist een van de belangrijke kenmerken van het bestuursrecht.
De regels van het strafrecht voldoen ook niet. Met deze regels worden namelijk andere doelen nagestreefd. Deze regels zien op bestraffing, terwijl het bestuursrecht zich richt op het bewerkstelligen van een juridische situatie. Het verschil tussen het bestuursrecht en het strafrecht kan worden waargenomen, doordat in het strafrecht veel onvoorwaardelijke normen zijn opgenomen, terwijl het bestuursrecht veel voorwaardelijke normen kent. In het bestuursrecht zal een algemene regel worden gesteld, maar zal er een mogelijkheid zijn om in strijd te handelen met deze regel (mits hiervoor een vergunning is verleend). Het bestuursrecht leent zich derhalve meer voor het reguleren van de openbare orde.
Extra:
Regels van het bestuursrecht maken overheidsbemoeienis enerzijds mogelijk, maar begrenzen overheidsbemoeienis anderzijds.
Het eenzijdig opleggen van rechtsgevolgen is juist een van de belangrijke kenmerken van het bestuursrecht.
In het bestuursrecht zal een algemene regel worden gesteld, maar zal er een mogelijkheid zijn om in strijd te handelen met deze regel (mits hiervoor een vergunning is verleend). Het bestuursrecht leent zich derhalve meer voor het reguleren van de openbare orde.
Extra:
Regels van het bestuursrecht maken overheidsbemoeienis enerzijds mogelijk, maar begrenzen overheidsbemoeienis anderzijds.
Het eenzijdig opleggen van rechtsgevolgen is juist een van de belangrijke kenmerken van het bestuursrecht.
In het bestuursrecht zal een algemene regel worden gesteld, maar zal er een mogelijkheid zijn om in strijd te handelen met deze regel (mits hiervoor een vergunning is verleend). Het bestuursrecht leent zich derhalve meer voor het reguleren van de openbare orde.
Functies van het bestuursrecht
Het bestuursrecht kent vier verschillende functies, die elkaar soms raken en overlappen.
OPSA
1 Met de ordende functie wordt gedoeld op de oorspronkelijke functie van het bestuursrecht: zorg voor openbare orde, buitenlandse betrekkingen en defensie.
2 Toen de overheid zich meer ging bemoeien met de bestaanszekerheid van burgers werd hieraan de presterende functie toegevoegd. Hiermee wordt gedoeld op het realiseren en onderhouden van voorzieningen.
3 Het werd naar aanleiding van de economische crisis belangrijk dat de overheid de economie kan sturen, bijv. met dwingende voorschriften, vergunningen en subsidies. Dit noemen we de sturende functie.
4 De laatst toegevoegde functie wordt gedreven door een groei van bevolking en het schaarser worden van ruimte, energie en grondstoffen. Deze samenloop van omstandigheden dwong de overheid om keuzes te maken tussen conflicterende belangen en dus om knopen door te hakken. We noemen dit de arbitrerende functie.
Functies van het bestuursrecht
Het bestuursrecht kent vier verschillende functies, die elkaar soms raken en overlappen.
OPSA
1 Ordende functie
2 Presterende functie
3 Sturende functie
4 Arbitrerende functie.
OPSA
1 Ordende functie:
Gedoeld op oorspronkelijke functie van het bestuursrecht: zorgen voor openbare orde, buitenlandse betrekkingen en defensie.
2 Presterende functie:
Overheid ging meer bemoeien met bestaanszekerheid van burgers en wordt gedoeld op het realiseren en onderhouden van voorzieningen.
3 Sturende functie:
Door economische crisis was het belangrijk dat de overheid de economie kon sturen, bijv. met dwingende voorschriften, vergunningen en subsidies.
4 Arbitrerende functie:
Door de groei van de bevolking en het schaarser worden van ruimte, energie en grondstoffen werd de overheid gedwongen om keuzes te maken tussen conflicterende belangen en om knopen door te hakken.
Kort samengevat functies van het bestuursrecht
4 verschillende functies, die elkaar soms raken en overlappen.
OPSA
1 Ordende functie:
Oorspronkelijke functie van het bestuursrecht, zorgen voor de openbare orde en buitenlandse betrekkingen en defensie.
2 Presterende functie:
Doordat de overheid meer ging bemoeien met het bestaanszekerheid van burgers moesten de voorzieningen worden gerealiseerd en onderhouden.
3 Sturende functie:
Door de economische crisis was het van belang dat de overheid de economie kon sturen, door middel van dwingende voorschriften, subsidies en vergunningen.
4 Arbitrerende functie:
Naar aanleiding van de groei van de bevolking en het schaarser worden van ruimte, energie en grondstoffen werd de overheid gedwongen om keuzes te maken tussen conflicterende belangen en dus de knop door te hakken.
Kort samengevat functies van het bestuursrecht
4 verschillende functies, die elkaar soms raken en overlappen.
OPSA
1 Ordende functie:
Oorspronkelijke functie van het bestuursrecht, zorgen voor de openbare orde en buitenlandse betrekkingen en defensie.
2 Presterende functie:
Doordat de overheid meer ging bemoeien met het bestaanszekerheid van burgers moesten de voorzieningen worden gerealiseerd en onderhouden.
3 Sturende functie:
Door de economische crisis was het van belang dat de overheid de economie kon sturen, door middel van dwingende voorschriften, subsidies en vergunningen.
4 Arbitrerende functie:
Naar aanleiding van de groei van de bevolking en het schaarser worden van ruimte, energie en grondstoffen werd de overheid gedwongen om keuzes te maken tussen conflicterende belangen en dus de knop door te hakken.
|Verhouding burger en overheid
Om deze functies te volbrengen is het van belang dat de overheid eenzijdig rechtsgevolgen kan opleggen aan burgers. De grondslag hiervoor is het legaliteitsbeginsel. Het legaliteitsbeginsel beschermt burgers namelijk tegen willekeur, omdat het een wettelijke grondslag vereist voor overheidshandelen.
Het legaliteitsbeginsel waarborgt de rechtszekerheid, doordat burgers voorafgaand weten welke regels het overheidshandelen reguleren. Een ander belangrijk begrip dat hier wordt genoemd is het primaat van de wetgever. Dit gaat uit van de gedachte dat de regels waarop de overheid zich baseert democratisch tot stand zullen zijn gekomen, namelijk door een wetgever die (deels) wordt gekozen door het volk. Op deze manier is het dus gerechtvaardigd dat burgers gehouden kunnen worden aan regels.
Voor de wetgever houdt dat primaat van de wetgever in dat hij zelf de voornaamste (rechtspolitieke) keuzen over de inhoud van het recht in wettelijke regelingen behoort te maken, en die keuzen niet kan overlaten aan het bestuur of aan de rechter.
Het bestuursrecht anno nu wordt echter ook getekend door een minder actief optreden van de wetgever. Dit komt enerzijds doordat de wetgever de bevoegdheid om regels op te stellen vaker doorgeeft (delegeert) aan andere bestuursorganen. Daarnaast komt het vaker voor dat normeren van het handelen van burgers wordt gereguleerd door middel van bestuursbevoegdheden (zoals het intrekken van een vergunning, of het opleggen van een bestuurlijke boete). Al met al bepalen bestuursorganen steeds vaker zelf wat rechtens is (in plaats van de wetgever). Dit fenomeen noemen we terugtred van de wetgever.
De kwaliteit van het overheidsbestuur wordt gewaarborgd door vier schakels.
Ten eerste door het bestaan van kwalitatieve wetgeving, op grond waarvan bevoegdheden worden uitgevoerd.
Ten tweede door politieke controle, waarmee wordt voorkomen dat het bestuur slordig te werk gaat.
Ten derde door controle door de rechter.
Tot slot is het ook mogelijk dat bestuursorganen elkaar in de gaten houden. Zo kennen we in het bestuursrecht repressief (achteraf), preventief (vooraf) bestuurlijk toezicht.
Tip van LawBOEQs
Het begrip ‘toezicht’ wordt hier staatsrechtelijk gebruikt. Het gaat namelijk om het toezicht van bestuursorganen op elkaar in het kader van het uitoefenen van bestuursbevoegdheden. Later in deze cursus (thema 5) zal toezicht aan bod komen bij bestuurlijke handhaving. Hiermee wordt wel op iets anders gedoeld. Het gaat dan namelijk om het toezicht van bestuursorganen op burgers op naleving van publiekrechtelijke normen, bijvoorbeeld de controle van een bestuursorgaan of een winkel zich houdt aan de Winkeltijdenwet.
|Verhouding burger en overheid
Om deze functies te volbrengen is het van belang dat de overheid eenzijdig rechtsgevolgen kan opleggen aan burgers. De grondslag hiervoor is het legaliteitsbeginsel. Het legaliteitsbeginsel beschermt burgers namelijk tegen willekeur, omdat het een wettelijke grondslag vereist voor overheidshandelen.
Het legaliteitsbeginsel waarborgt de rechtszekerheid, doordat burgers voorafgaand weten welke regels het overheidshandelen reguleren. Een ander belangrijk begrip dat hier wordt genoemd is het primaat van de wetgever. Dit gaat uit van de gedachte dat de regels waarop de overheid zich baseert democratisch tot stand zullen zijn gekomen, namelijk door een wetgever die (deels) wordt gekozen door het volk. Op deze manier is het dus gerechtvaardigd dat burgers gehouden kunnen worden aan regels.
Voor de wetgever houdt dat primaat van de wetgever in dat hij zelf de voornaamste (rechtspolitieke) keuzen over de inhoud van het recht in wettelijke regelingen behoort te maken, en die keuzen niet kan overlaten aan het bestuur of aan de rechter.
Het bestuursrecht anno nu wordt echter ook getekend door een minder actief optreden van de wetgever. Dit komt enerzijds doordat de wetgever de bevoegdheid om regels op te stellen vaker doorgeeft (delegeert) aan andere bestuursorganen. Daarnaast komt het vaker voor dat normeren van het handelen van burgers wordt gereguleerd door middel van bestuursbevoegdheden (zoals het intrekken van een vergunning, of het opleggen van een bestuurlijke boete). Al met al bepalen bestuursorganen steeds vaker zelf wat rechtens is (in plaats van de wetgever). Dit fenomeen noemen we terugtred van de wetgever.
De kwaliteit van het overheidsbestuur wordt gewaarborgd door vier schakels.
Ten eerste door het bestaan van kwalitatieve wetgeving, op grond waarvan bevoegdheden worden uitgevoerd.
Ten tweede door politieke controle, waarmee wordt voorkomen dat het bestuur slordig te werk gaat.
Ten derde door controle door de rechter.
Tot slot is het ook mogelijk dat bestuursorganen elkaar in de gaten houden. Zo kennen we in het bestuursrechter repressief (achteraf) en preventief (vooraf) toezicht.
Tip van LawBOEQs
Het begrip ‘toezicht’ wordt hier staatsrechtelijk gebruikt. Het gaat namelijk om het toezicht van bestuursorganen op elkaar in het kader van het uitoefenen van bestuursbevoegdheden. Later in deze cursus (thema 5) zal toezicht aan bod komen bij bestuurlijke handhaving. Hiermee wordt wel op iets anders gedoeld. Het gaat dan namelijk om het toezicht van bestuursorganen op burgers op naleving van publiekrechtelijke normen, bijvoorbeeld de controle van een bestuursorgaan of een winkel zich houdt aan de Winkeltijdenwet.
De kwaliteit van het overheidsbestuur wordt gewaarborgd door vier schakels:
1 Door het bestaan van kwalitatieve wetgeving op grond waarvan bevoegdheden worden uitgevoerd.
2 Door politieke controle, waarmee wordt voorkomen dat het bestuur slordig te werk gaat.
3 Door controle door de rechter.
4 Door dat bestuursorganen elkaar in de gaten houden. Zo kennen we in het bestuursrecht repressief (achteraf) en preventief (vooraf) bestuurlijk toezicht.
De kwaliteit van het overheidsbestuur wordt gewaarborgd door vier schakels:
1 Door het bestaan van kwalitatieve wetgeving op grond waarvan bevoegdheden worden uitgevoerd.
2 Door politieke controle, waarmee wordt voorkomen dat het bestuur slordig te werk gaat.
3 Door controle door de rechter.
4 Door dat bestuursorganen elkaar in de gaten houden. Zo kennen we in het bestuursrecht repressief (achteraf) en preventief (vooraf) bestuurlijk toezicht.
Beginselen en uitgangspunten
Democratie
De eerste pijler van de democratische rechtsstaat wordt gevormd doordat de overheidsmacht bij de burgers ligt, er is namelijk sprake van: volkssoevereiniteit. Om deze reden noemen we Nederland dan ook een democratie. In Nederland komt deze democratie met name tot uiting door de manier waarop de belangrijkste normen, de wetten in formele zin, tot stand komen. Deze zijn afkomstig van de regering en de gekozen volksvertegenwoordiging.
Een ander democratisch aspect van onze staatsinrichting is de machtenscheiding, ook wel checks & balances genoemd. Op deze manier voorkomen we dat te veel macht in een hand terecht komt. Vandaar dat bevoegdheden worden verdeeld over verschillende bestuursorganen en niveaus (centraal/decentraal).
Een derde aspect van de democratie is de werking van (politieke) verantwoordelijkheid bij het uitvoeren van bevoegdheden. Tot slot wordt de openbaarheid van bestuur genoemd.
Legaliteit
Legaliteit wordt door enkele auteurs gezien als het belangrijke fundament van de rechtsstaat. Het legaliteitsbeginsel vereist een wettelijke grondslag voor overheidsoptreden waarbij burgers gebiedend of verbiedend in hun vrijheid of eigendom worden beperkt. De strikte formulering van het legaliteitsbeginsel kan worden uitgebreid zodat deze beschrijving ook situaties omvat waarin de overheid burgers niks gebiedt of verbiedt. Gepleit wordt dat ook in gevallen waarin de overheid presterend optreedt (subsidies, vergunningen) een wettelijke grondslag vereist is. De Hoge Raad lijkt deze opvatting te delen, zie hiervoor Hoge Raad Fluoridering.
Specialiteitsbeginsel, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, stelselmatigheid en individuele rechtsbedeling.
Het boek gaat alvast in op enkele materiële beginselen van behoorlijk bestuur. Over de beginselen van behoorlijk bestuur komen we in de week over het normeren van overheidshandelen nog uitgebreider te spreken. We noemen daarom kort welke beginselen verweven zijn met het bestuursrecht.
Het specialiteitsbeginsel schrijft voor dat de overheid het algemene belang moet behartigen en bevoegdheden moet inzetten voor de hiervoor bedoelde doelen. Dit beginsel komt terug in art. 3:4 lid 1 Awb waarin is bepaald dat bestuursorganen bij een besluit rechtstreeks betrokken belangen afwegen, tenzij uit een wettelijk voorschrift of de aard van de bevoegdheid een beperking voortvloeit. Het specialiteitsbeginsel kan ervoor zorgen dat het bestuursorgaan bepaalde belangen niet mag meewegen bij het nemen van een besluit.
Het rechtszekerheidsbeginsel kan worden opgedeeld in een formeel en materieel rechtszekerheidsbeginsel. Het formele beginsel ziet op de duidelijke begrenzingen van bestuursbevoegdheden en op de eis van ondubbelzinnigheid waarin de rechtspositie van een burger wordt bepaald. De materiële uitwerking van dit beginsel ziet erop dat het geldende recht wordt toegepast en besluiten niet met terugwerkende kracht kunnen werken.
Het gelijkheidsbeginsel vergt dat gelijke gevallen ook gelijk worden behandeld. In het bestuursrecht zal echter blijken dat gevallen die gelijk ogen, lang niet altijd gelijk zijn.
Het laatste vereiste is dat bestuursorganen criteria ontwikkelen die een stelselmatige uitoefening van bestuursbevoegdheden waarborgt. De bestuursrechter verwacht van het bestuur dan ook een consistent en doordat bestuursbeleid.
Beginselen en uitgangspunten
Democratie
De eerste pijler van de democratische rechtsstaat wordt gevormd doordat de overheidsmacht bij de burgers ligt, er is namelijk sprake van: volkssoevereiniteit. Om deze reden noemen we Nederland dan ook een democratie. In Nederland komt deze democratie met name tot uiting door de manier waarop de belangrijkste normen, de wetten in formele zin, tot stand komen. Deze zijn afkomstig van de regering en de gekozen volksvertegenwoordiging.
Een ander democratisch aspect van onze staatsinrichting is de machtenscheiding, ook wel checks & balances genoemd. Op deze manier voorkomen we dat te veel macht in een hand terecht komt. Vandaar dat bevoegdheden worden verdeeld over verschillende bestuursorganen en niveaus (centraal/decentraal).
Een derde aspect van de democratie is de werking van (politieke) verantwoordelijkheid bij het uitvoeren van bevoegdheden. Tot slot wordt de openbaarheid van bestuur genoemd.
Legaliteit
Legaliteit wordt door enkele auteurs gezien als het belangrijke fundament van de rechtsstaat. Het legaliteitsbeginsel vereist een wettelijke grondslag voor overheidsoptreden waarbij burgers gebiedend of verbiedend in hun vrijheid of eigendom worden beperkt. De strikte formulering van het legaliteitsbeginsel kan worden uitgebreid zodat deze beschrijving ook situaties omvat waarin de overheid burgers niks gebiedt of verbiedt. Gepleit wordt dat ook in gevallen waarin de overheid presterend optreedt (subsidies, vergunningen) een wettelijke grondslag vereist is. De Hoge Raad lijkt deze opvatting te delen, zie hiervoor Hoge Raad Fluoridering.
Specialiteitsbeginsel, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, stelselmatigheid en individuele rechtsbedeling.
Het boek gaat alvast in op enkele materiële beginselen van behoorlijk bestuur. Over de beginselen van behoorlijk bestuur komen we in de week over het normeren van overheidshandelen nog uitgebreider te spreken. We noemen daarom kort welke beginselen verweven zijn met het bestuursrecht.
Het specialiteitsbeginsel schrijft voor dat de overheid het algemene belang moet behartigen en bevoegdheden moet inzetten voor de hiervoor bedoelde doelen. Dit beginsel komt terug in art. 3:4 lid 1 Awb waarin is bepaald dat bestuursorganen bij een besluit rechtstreeks betrokken belangen afwegen, tenzij uit een wettelijk voorschrift of de aard van de bevoegdheid een beperking voortvloeit. Het specialiteitsbeginsel kan ervoor zorgen dat het bestuursorgaan bepaalde belangen niet mag meewegen bij het nemen van een besluit.
Het rechtszekerheidsbeginsel kan worden opgedeeld in een formeel en materieel rechtszekerheidsbeginsel. Het formele beginsel ziet op de duidelijke begrenzingen van bestuursbevoegdheden en op de eis van ondubbelzinnigheid waarin de rechtspositie van een burger wordt bepaald. De materiële uitwerking van dit beginsel ziet erop dat het geldende recht wordt toegepast en besluiten niet met terugwerkende kracht kunnen werken.
Het gelijkheidsbeginsel vergt dat gelijke gevallen ook gelijk worden behandeld. In het bestuursrecht zal echter blijken dat gevallen die gelijk ogen, lang niet altijd gelijk zijn.
Het laatste vereiste is dat bestuursorganen criteria ontwikkelen die een stelselmatige uitoefening van bestuursbevoegdheden waarborgt. De bestuursrechter verwacht van het bestuur dan ook een consistent en doordat bestuursbeleid.
Algemeen en bijzonder bestuursrecht
Het bestuursrecht regelt de (eenzijdige) verhouding tussen overheid en burger. Het bestuursrecht kent geen alomvattend wetboek, vergelijkbaar met het burgerlijk wetboek in het privaatrecht. De reden hiervoor is dat het bestuursrecht te veel regels kent, om in een wetboek op te nemen. Het bestuursrecht kent overigens niet alleen geschreven regels, maar ook ongeschreven regels en beginselen uit literatuur en jurisprudentie.
We kunnen de regels van het bestuursrecht opdelen in:
- Wettelijke voorschriften met betrekking op de relatie tussen bestuur en burger in het algemeen (algemeen bestuursrecht);
- Wettelijke voorschriften die betrekking hebben op bevoegdheden, rechten en plichten van bestuur en burger op bijzondere terreinen (bijzonder deel).
- Ongeschreven publiekrechtelijke regels en beginselen.
Het privaatrecht wordt in deze regels niet meegenomen, maar het bestuur kan wel degelijk rechtshandelingen aangaan in het privaatrecht. Zo kwalificeert de gemeente als een rechtspersoon art. 2:1 BW, wat betekent dat de gemeente in het privaatrecht gelijk wordt gesteld aan een natuurlijk persoon. De gemeente kan daarom, net als een natuurlijk persoon, overeenkomsten sluiten. Over de situaties waarin het bestuur privaatrecht kan gebruiken komen we later nog te spreken. In het kader van het toepassingsbereik van het bestuursrecht geldt dat het bestuursrecht mogelijk doorwerkt in het privaatrecht, in het bijzonder in de open normen. Een bestuursrechtelijke regel kan een regel van privaatrecht een bijzondere inhoud geven. De Awb kent voor doorwerking van de afdelingen 3.2-3.4 zelfs een specifieke schakelbepaling art. 3:1 lid 2 Awb.
Bijzonder bestuursrecht
Met bijzonder bestuursrecht wordt gerefereerd naar het bestuursrecht waarin bevoegdheden, rechten en plichten geregeld zijn. Een bevoegdheid schept de mogelijkheid om een rechtshandeling te verrichten waarmee rechtsgevolgen ontstaan of tenietgaan. In het bijzondere bestuursrecht worden altijd bevoegdheden toegekend aan bestuursorganen.
Het boek besluit om bepalingen over de rechten en plichten van de formele wetgever en de rechterlijke macht niet onder het (materiële) bestuursrecht te rekenen. De rechtvaardiging hiervoor is de trias politica, waarmee bestuur, wetgeving en rechterlijke macht van elkaar worden gescheiden.
Tot slot wordt nog genoemd dat in het bijzondere bestuursrecht de werking van Europese regels het meest merkbaar is. Bijzondere regels van het bestuursrecht vloeien dikwijls voort uit Europese richtlijnen.
Algemeen bestuursrecht
Centraal in deze cursus zal het algemene bestuursrecht zijn. Deze regels omvatten namelijk de gehele verhouding tussen burger en bestuur, dus ook bij de toepassing van het bijzondere bestuursrecht (zoals de Winkeltijdenwet, Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht en de Wegenverkeerswet). Dit is daarom een belangrijk startpunt om het bestuursrecht beter onder de knie te krijgen.
Algemene wet bestuursrecht
Art. 107 Grondwet bevat een opdracht aan de wetgever om algemene regels van bestuursrecht vast te leggen. Hieraan is gehoor gegeven met het invoeren van de Algemene wet bestuursrecht. Dit is een relatief jonge wet (jaren 80). Aan deze wet zijn in 2013 nog nieuwe bepalingen toegevoegd over schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten.
In deze cursus zullen jullie veel werken met de Awb. Het is daarom belangrijk om de structuur van deze wet onder de knie te krijgen. De wet is gelaagd opgebouwd, van het meest algemeen (eerste hoofdstukken), naar steeds specifieker (latere hoofdstukken). Hierbij geldt ook dat bijzondere bepalingen (verderop in de Awb) voorgaan op algemene bepalingen (in het begin). We sommen in hoofdlijnen op wat de verschillende hoofdstukken regelen, zodat je dit een keer voorbij hebt zien komen.
- Inleidende bepalingen, definities (besluit, bestuursorgaan, belanghebbende) en reikwijdte
- Bepalingen over communicatief (elektronisch) verkeer tussen bestuursorgaan en burger
- Bepalingen die zien op alle soorten besluiten
- Bepalingen over bijzondere besluiten
- Bepalingen over handhaving
- Bepalingen over bezwaar en beroep in het algemeen
- Specifieke bepalingen over bezwaar en administratief beroep
- Bepalingen over het beroep bij de bestuursrechter, waaronder hoger beroep
- Bepalingen over intern en extern klachtrecht
- Bepalingen over mandaat, delegatie en attributie en toezicht (goedkeuring, vernietiging en schorsing).
- Slotbepalingen
Door goed bekend te zijn met de opbouw van de Awb zal je er op een tentamen in slagen om sneller en effectiever te navigeren naar relevante bepalingen. Indien je een vraag moet beantwoorden over bezwaar zijn hoofdstuk 6 en 7 relevant. Hoofdstuk 6 bevat namelijk algemene bepalingen, die gelden voor bezwaar en beroep. Hoofdstuk 7 bevat bepalingen die zich specifiek richten op bezwaar.
De Awb is zelf geen wet van een hogere aard dan andere formele wetten. De Awb kent dan ook geen bijzondere voorrang op deze wetten. De wetgever kan in formele wetten dan ook bepalingen opnemen waarin wordt afgeweken van de Awb. Dit is echter onwenselijk, indien dit onbeperkt zou gebeuren zou het bestuursrecht onduidelijk worden. Om dit probleem aan te pakken kunnen de bepalingen in de Awb worden opgedeeld in verschillende categorieën.
Soorten regels:
1 De eerste categorie regels zijn regels van dwingend bestuursrecht. Van deze regels kan niet worden afgeweken. Een voorbeeld zijn gecodificeerde beginselen van het behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel art. 3:2 Awb.
2 Ten tweede zijn er regels van regelend bestuursrecht. Deze regels zullen in de meeste gevallen geschikte regels zijn. Het is voor deze regels mogelijk dat een wettelijk voorschrift anders bepaald. Een voorbeeld hiervan is de regel dat een aanvraag voor een beschikking schriftelijk moet worden ingediend art. 4:1 Awb. Dit is namelijk niet het geval als een bijzondere wet anders bepaald.
3 Ten derde zijn er regels van aanvullend recht. In dit soort gevallen gaat de Awb ervan uit dat een bijzondere wet iets anders regelt. De regel in de Awb is dan dus ook niet de hoofdregel. Bij regelend recht is dit anders, dan is de regel in de Awb wel de hoofdregel. Indien een bijzondere wet niets anders regelt, bevat de Awb echter een bepaling waar men op kan terugvallen. Een voorbeeld hiervan is de termijn voor bestuursorganen om op een aanvraag tot beschikking te beslissen art. 4:13 Awb.
Tot slot zijn er regels die alleen gelden indien hier bewust voor wordt gekozen (in een concreet geval). We noemen dit facultatieve regels. Zo kent de Awb regels over de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afd. 3.4), maar deze gelden alleen als voor de besluitvorming gekozen is voor een dergelijke procedure.
Algemeen en bijzonder bestuursrecht
Het bestuursrecht regelt de (eenzijdige) verhouding tussen overheid en burger. Het bestuursrecht kent geen alomvattend wetboek, vergelijkbaar met het burgerlijk wetboek in het privaatrecht. De reden hiervoor is dat het bestuursrecht te veel regels kent, om in een wetboek op te nemen. Het bestuursrecht kent overigens niet alleen geschreven regels, maar ook ongeschreven regels en beginselen uit literatuur en jurisprudentie.
We kunnen de regels van het bestuursrecht opdelen in:
- Wettelijke voorschriften met betrekking op de relatie tussen bestuur en burger in het algemeen (algemeen bestuursrecht);
- Wettelijke voorschriften die betrekking hebben op bevoegdheden, rechten en plichten van bestuur en burger op bijzondere terreinen (bijzonder deel).
- Ongeschreven publiekrechtelijke regels en beginselen.
Het privaatrecht wordt in deze regels niet meegenomen, maar het bestuur kan wel degelijk rechtshandelingen aangaan in het privaatrecht. Zo kwalificeert de gemeente als een rechtspersoon art. 2:1 BW, wat betekent dat de gemeente in het privaatrecht gelijk wordt gesteld aan een natuurlijk persoon. De gemeente kan daarom, net als een natuurlijk persoon, overeenkomsten sluiten. Over de situaties waarin het bestuur privaatrecht kan gebruiken komen we later nog te spreken. In het kader van het toepassingsbereik van het bestuursrecht geldt dat het bestuursrecht mogelijk doorwerkt in het privaatrecht, in het bijzonder in de open normen. Een bestuursrechtelijke regel kan een regel van privaatrecht een bijzondere inhoud geven. De Awb kent voor doorwerking van de afdelingen 3.2-3.4 zelfs een specifieke schakelbepaling art. 3:1 lid 2 Awb.
Bijzonder bestuursrecht
Met bijzonder bestuursrecht wordt gerefereerd naar het bestuursrecht waarin bevoegdheden, rechten en plichten geregeld zijn. Een bevoegdheid schept de mogelijkheid om een rechtshandeling te verrichten waarmee rechtsgevolgen ontstaan of tenietgaan. In het bijzondere bestuursrecht worden altijd bevoegdheden toegekend aan bestuursorganen.
Het boek besluit om bepalingen over de rechten en plichten van de formele wetgever en de rechterlijke macht niet onder het (materiële) bestuursrecht te rekenen. De rechtvaardiging hiervoor is de trias politica, waarmee bestuur, wetgeving en rechterlijke macht van elkaar worden gescheiden.
Tot slot wordt nog genoemd dat in het bijzondere bestuursrecht de werking van Europese regels het meest merkbaar is. Bijzondere regels van het bestuursrecht vloeien dikwijls voort uit Europese richtlijnen.
Algemeen bestuursrecht
Centraal in deze cursus zal het algemene bestuursrecht zijn. Deze regels omvatten namelijk de gehele verhouding tussen burger en bestuur, dus ook bij de toepassing van het bijzondere bestuursrecht (zoals de Winkeltijdenwet, Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht en de Wegenverkeerswet). Dit is daarom een belangrijk startpunt om het bestuursrecht beter onder de knie te krijgen.
Algemene wet bestuursrecht
Art. 107 Grondwet bevat een opdracht aan de wetgever om algemene regels van bestuursrecht vast te leggen. Hieraan is gehoor gegeven met het invoeren van de Algemene wet bestuursrecht. Dit is een relatief jonge wet (jaren 80). Aan deze wet zijn in 2013 nog nieuwe bepalingen toegevoegd over schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten.
In deze cursus zullen jullie veel werken met de Awb. Het is daarom belangrijk om de structuur van deze wet onder de knie te krijgen. De wet is gelaagd opgebouwd, van het meest algemeen (eerste hoofdstukken), naar steeds specifieker (latere hoofdstukken). Hierbij geldt ook dat bijzondere bepalingen (verderop in de Awb) voorgaan op algemene bepalingen (in het begin). We sommen in hoofdlijnen op wat de verschillende hoofdstukken regelen, zodat je dit een keer voorbij hebt zien komen.
- Inleidende bepalingen, definities (besluit, bestuursorgaan, belanghebbende) en reikwijdte
- Bepalingen over communicatief (elektronisch) verkeer tussen bestuursorgaan en burger
- Bepalingen die zien op alle soorten besluiten
- Bepalingen over bijzondere besluiten
- Bepalingen over handhaving
- Bepalingen over bezwaar en beroep in het algemeen
- Specifieke bepalingen over bezwaar en administratief beroep
- Bepalingen over het beroep bij de bestuursrechter, waaronder hoger beroep
- Bepalingen over intern en extern klachtrecht
- Bepalingen over mandaat, delegatie en attributie en toezicht (goedkeuring, vernietiging en schorsing).
- Slotbepalingen
Door goed bekend te zijn met de opbouw van de Awb zal je er op een tentamen in slagen om sneller en effectiever te navigeren naar relevante bepalingen. Indien je een vraag moet beantwoorden over bezwaar zijn hoofdstuk 6 en 7 relevant. Hoofdstuk 6 bevat namelijk algemene bepalingen, die gelden voor bezwaar en beroep. Hoofdstuk 7 bevat bepalingen die zich specifiek richten op bezwaar.
De Awb is zelf geen wet van een hogere aard dan andere formele wetten. De Awb kent dan ook geen bijzondere voorrang op deze wetten. De wetgever kan in formele wetten dan ook bepalingen opnemen waarin wordt afgeweken van de Awb. Dit is echter onwenselijk, indien dit onbeperkt zou gebeuren zou het bestuursrecht onduidelijk worden. Om dit probleem aan te pakken kunnen de bepalingen in de Awb worden opgedeeld in verschillende categorieën.
Soorten regels:
1 De eerste categorie regels zijn regels van dwingend bestuursrecht. Van deze regels kan niet worden afgeweken. Een voorbeeld zijn gecodificeerde beginselen van het behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel art. 3:2 Awb.
2 Ten tweede zijn er regels van regelend bestuursrecht. Deze regels zullen in de meeste gevallen geschikte regels zijn. Het is voor deze regels mogelijk dat een wettelijk voorschrift anders bepaald. Een voorbeeld hiervan is de regel dat een aanvraag voor een beschikking schriftelijk moet worden ingediend art. 4:1 Awb. Dit is namelijk niet het geval als een bijzondere wet anders bepaald.
3 Ten derde zijn er regels van aanvullend recht. In dit soort gevallen gaat de Awb ervan uit dat een bijzondere wet iets anders regelt. De regel in de Awb is dan dus ook niet de hoofdregel. Bij regelend recht is dit anders, dan is de regel in de Awb wel de hoofdregel. Indien een bijzondere wet niets anders regelt, bevat de Awb echter een bepaling waar men op kan terugvallen. Een voorbeeld hiervan is de termijn voor bestuursorganen om op een aanvraag tot beschikking te beslissen art. 4:13 Awb.
Tot slot zijn er regels die alleen gelden indien hier bewust voor wordt gekozen (in een concreet geval). We noemen dit facultatieve regels. Zo kent de Awb regels over de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afd. 3.4), maar deze gelden alleen als voor de besluitvorming gekozen is voor een dergelijke procedure.
Soorten regels
1 Dwingend bestuursrecht.
Van deze regels kan niet worden afgeweken. Voorbeeld de gecodificeerde beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel art. 3:2 Awb.
2 Regelend bestuursrecht. (regel in Awb is hoofdregel)
Het is voor deze regels mogelijk dat een wettelijk voorschrift anders bepaald.
Voorbeeld hiervan is de regel dat een aanvraag voor een beschikking schriftelijk moet worden ingediend art. 4:1 Awb. Dit is namelijk niet het geval als een bijzondere wet anders bepaald.
3 Aanvullend recht.
Awb gaat ervan uit dat een bijzondere wet iets anders regelt. De regel in de Awb is dan ook niet de hoofdregel.
Voorbeeld is de termijn voor bestuursorganen om op een aanvraag tot beschikking te beslissen art. 4:13 Awb.
4 Facultatieve regels.
Zo kent de Awb regels over de uniforme openbare voorbereidingsprocedure afdeling 3.4., maar deze gelden alleen als voor de besluitvorming gekozen is voor een dergelijke procedure.
Soorten regels
1 Dwingend bestuursrecht.
Van deze regels kan niet worden afgeweken. Voorbeeld de gecodificeerde beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel art. 3:2 Awb.
2 Regelend bestuursrecht. (regel in Awb is hoofdregel)
Het is voor deze regels mogelijk dat een wettelijk voorschrift anders bepaald.
Voorbeeld hiervan is de regel dat een aanvraag voor een beschikking schriftelijk moet worden ingediend art. 4:1 Awb. Dit is namelijk niet het geval als een bijzondere wet anders bepaald.
3 Aanvullend recht.
Awb gaat ervan uit dat een bijzondere wet iets anders regelt. De regel in de Awb is dan ook niet de hoofdregel.
Voorbeeld is de termijn voor bestuursorganen om op een aanvraag tot beschikking te beslissen art. 4:13 Awb.
4 Facultatieve regels.
Zo kent de Awb regels over de uniforme openbare voorbereidingsprocedure afdeling 3.4., maar deze gelden alleen als voor de besluitvorming gekozen is voor een dergelijke procedure.
Doelen Awb
Er worden vier doelen toegerekend aan de Awb, blijkens uit de memorie van toelichting.
1 Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving;
2 Het systematiseren en waar mogelijk vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving;
3 Het codificeren van de ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend;
4 Het treffen van algemene voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen.
Doelen Awb
Er worden vier doelen toegerekend aan de Awb, blijkens uit de memorie van toelichting.
1 Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving;
2 Het systematiseren en waar mogelijk vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving;
3 Het codificeren van de ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben afgetekend;
4 Het treffen van algemene voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen.
Materieel en formeel bestuursrecht
Zoals in elk rechtsgebied kan een onderscheid worden gemaakt tussen materieel en formeel recht. In het bestuursrecht ziet het materiële recht op de bevoegdheden, rechten en verplichtingen van burgers en bestuursorganen. Dit onderdeel van het bestuursrecht staat centraal in deze cursus. Het formele bestuursrecht ziet op de procedures bij de rechter en het maken van bezwaar. Hiermee wordt geregeld hoe burgers hun (materiële) rechten kunnen verwezenlijken in het bestuursrecht.
Materieel en formeel bestuursrecht
Zoals in elk rechtsgebied kan een onderscheid worden gemaakt tussen materieel en formeel recht. In het bestuursrecht ziet het materiële recht op de bevoegdheden, rechten en verplichtingen van burgers en bestuursorganen. Dit onderdeel van het bestuursrecht staat centraal in deze cursus. Het formele bestuursrecht ziet op de procedures bij de rechter en het maken van bezwaar. Hiermee wordt geregeld hoe burgers hun (materiële)rechten kunnen verwezenlijken in het bestuursrecht.
Toepasselijkheid van het bestuursrecht
In hoofdstuk 7 van Bestuursrecht 1 wordt uitgebreid ingegaan op de toepassing van het bestuursrecht op verschillende soorten handelingen in het bestuursrecht (ook andere handelingen dan besluiten). Dit zal uitgebreider aan bod komen bij thema 3, over ‘besluiten’. Sommige onderwerpen zullen daarom verkort worden besproken.
Geschreven bestuursrecht
Eerst kijken we naar het toepassingsgebied van het geschreven bestuursrecht, in het bijzonder de Awb. In beginsel strekt de Awb tot alle handelingen van het bestuur. Daarmee wordt niet alleen gedoeld op publiekrechtelijk handelen, maar ook op niet-rechtshandelingen en privaatrechtelijk handelen. De Awb kent echter een aantal uitzonderingen wat betreft het toepassingsgebied.
Strafrecht
De Awb geldt niet voor handelingen van de overheid die moeten worden begrepen als ‘opsporing van strafbare feiten’ en ‘tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen’ (art. 1:6 sub a Awb). Op deze manier wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen wat in Nederland onder het bestuursrecht valt en wat onder het strafrecht valt. De regels van het bestuursrecht strekken niet tot het strafrecht. De regels van het strafrecht zijn immers ook limitatief opgesteld, waardoor het niet wenselijk is om het bestuursrecht met het strafrecht te vermengen.
Tip:
Dit betekent niet dat toezicht en handhaving in het kader van het bestuursrecht uitgezonderd is van het bestuursrecht. Later in deze cursus zullen we leren dat het bestuursrecht een eigen systeem van handhaving en toezicht kent, wat kan leiden tot bestuurlijke sancties. Deze systematiek staat los van het strafrecht. Art. 1:6 Awb ziet echt specifiek op het onderscheiden van bestuursrecht van strafrecht.
Bestuursweteving
De Awb ziet daarnaast specifiek op het nemen van besluiten. In situaties waarin het bestuur geen specifieke besluiten neemt, maar algemene regels opstelt (op grond van een regelgevende bevoegdheid) zijn bepaalde regels van de Awb niet van toepassing. De regels over bekendmaking en mededeling en motivering zijn in zulke gevallen niet van toepassing (art. 3:1 lid 1 sub b Awb). De regels over zorgvuldig onderzoek, het verbod op misbruik van bevoegdheid en de belangenafweging gelden enkel indien de aard van de bestuurswetgeving zich daar niet tegen verzet art. 3:1 lid 1 sub a Awb.
In het bijzonder gelden de normen van behoorlijk bestuur in hun totaliteit niet voor wetgeving afkomstig van de formele wetgever. De formele wetgever is namelijk uitgezonderd van het begrip bestuursorgaan art. 1:1 lid 2 sub a Awb, waardoor regels van de formele wetgever geen bestuursregels zijn.
Privaatrecht
Het bestuursrecht kan doorwerken in het privaatrecht. Hiervoor wezen we eerder al op de schakelbepaling van art. 3:1 lid 2 Awb. Doorwerking in het privaatrecht geschiedt via invulling van open normen, maar enkel wanneer de aard van de handeling zich daar niet tegen verzet.
Overige situaties
Er zijn een aantal situaties te onderscheiden, waarin er geen rechtsgevolg wordt beoogd en we dus niet kunnen spreken van een besluit. In sommige situaties wordt de Awb dan alsnog expliciet van toepassing verklaard. Het specifieke onderscheid tussen de verschillende gevallen en welke schakelbepalingen hiervoor zijn, zal worden besproken in de derde week. Voor nu volstaan we met het noemen van de verschillende situaties:
- het nemen van beslissingen die niet op een rechtsgevolg zijn gericht
- zuiver feitelijke handelingen
- mededelingen
In geen van deze gevallen gaat het over besluiten, waardoor we voor de toepassing van de Awb in beginsel terugvallen op de algemene schakelbepaling van art. 3:1 lid 2 Awb.
Overzicht
De normen van de Awb zijn van toepassing op alle handelingen van bestuursorganen, met uitzondering van handeling in het kader van opsporing en vervolging en tenuitvoerlegging in het kader van strafrecht.
Het derde hoofdstuk van de Awb met hierin belangrijke normen over het nemen van besluiten zijn van toepassing op alle besluiten, maar niet volledig voor bestuurswetgeving. Regels uit het derde hoofdstuk over bekendmaking en motivering zijn voor bestuurswetgeving niet van toepassing. Regels over zorgvuldigheid en belangenafweging zijn wel van toepassing, tenzij de aard van de bestuurswetgeving zich hiertegen verzet.
Voor privaatrechtelijke handelingen en handelingen die niet op rechtsgevolg zijn gericht, zijn de bepalingen over zorgvuldigheid en belangenafweging, advisering en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing art. 3:1 lid 2 Awb.
Ongeschreven bestuursrecht
Naast alle geschreven regels is het bestuur bij het handelen ook gebonden aan ongeschreven regels. Vooral ongeschreven (en geschreven) beginselen van behoorlijk bestuur zijn belangrijk. Deze beginselen kunnen limitatief worden opgesomd, waardoor het duidelijker wordt wat bedoeld wordt met ‘ongeschreven recht’ in het bestuursrecht. Ook dit onderwerp zal later in de cursus uitgebreider aan bod komen bij ‘normering van bestuurshandelen’.
De beginselen van behoorlijk bestuur laten zich opdelen in formele beginselen en materiële beginselen. Formele beginselen zien op de voorbereiding, besluitvorming, argumentatie en kennisgeving van besluiten.
Materiële beginselen zien op de inhoud van de genomen besluiten. Dit zijn: het gelijkheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel, specialiteitsbeginsel, evenredigheidsbeginsel en draagkrachtige motviering.
Tip:
Ingewikkeld aan de beginselen van behoorlijk bestuur is dat verschillende voorgeschreven literatuur de beginselen verschillend noemt en opdeelt. Zo worden sommige beginselen helemaal niet genoemd in Bestuursrecht 1. Over dit onderwerp is dan ook altijd verschillende literatuur voorgeschreven. De beginselen uit het hoorcollege zijn leidend. Deze zullen worden opgesomd in de vierde week
Toepasselijkheid van het bestuursrecht
In hoofdstuk 7 van Bestuursrecht 1 wordt uitgebreid ingegaan op de toepassing van het bestuursrecht op verschillende soorten handelingen in het bestuursrecht (ook andere handelingen dan besluiten). Dit zal uitgebreider aan bod komen bij thema 3, over ‘besluiten’. Sommige onderwerpen zullen daarom verkort worden besproken.
H5 Formele beginselen
De formele beginselen zijn, gebaseerd op de leerdoelen, deze week al voorgeschreven. We zullen daarom uitgebreid ingaan op deze beginselen. Hiervoor zijn ook specifieke passages voorgeschreven uit Hoofdzaken.
Bestuursrecht 1 spreekt van het algemene formele zorgvuldigheidsbeginsel. Hoofdzaken maakt duidelijk welke elementen formele zorgvuldigheid eist (en dus welke beginselen hieruit gedestilleerd kunnen worden).
5.1 Beslistermijn
Ten eerste vergt formele zorgvuldigheid dat een besluit op tijd wordt genomen. We spreken hier van een formele eis, omdat dit volledig los staat van de inhoud van het te nemen besluit. De termijn voor het nemen van een besluit wordt bepaald in de wet waar het besluit op berust. Indien deze wet een dergelijke termijn niet bevat, geldt dat het besluit moet worden genomen binnen een redelijke termijn. Wat een redelijke termijn is, verschilt naar omstandigheden. Een redelijke termijn is in ieder geval ten hoogste acht weken.
Art. 4:13 Awb:
1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan.
Indien het bestuursorgaan er niet in slaagt om binnen een redelijke termijn te beslissen, geldt dat het bestuursorgaan de burger moet informeren binnen welke zo kort mogelijke termijn als nog een besluit zal worden genomen.
Indien het bestuursorgaan er niet in slaagt om binnen een redelijke termijn te beslissen, geldt dat het bestuursorgaan de burger moet informeren binnen welke zo kort mogelijke termijn als nog een besluit zal worden genomen.
5.2 Zorgvuldig onderzoek
Een orgaan moet een besluit zorgvuldig voorbereiden (art. 3:2 Awb). Zo moet het bestuursorgaan zorgvuldig in kaart brengen welke feiten en belangen spelen bij het te nemen besluiten. Dit noemen we de kennisvergaringsplicht.
5.2.1 Advisering
In sommige gevallen zal het nodig zijn dat het bestuur deskundigen inschakelt, bijv. voor een onderzoek naar grondvervuiling. Dit is zonder deskundigen niet vast te stellen. De wet kan advies verplicht voorschrijven, maar dit hoeft niet. Over advies zijn bijzondere regels opgenomen in de Awb (afd. 3.3). Zo rust op het bestuur de verplichting om te onderzoeken of de deskundige zorgvuldig onderzoek heeft verricht. Dit noemen we de vergewisplicht.
5.2.2 Hoorplichten
Zorgvuldig onderzoek vergt ook dat burgers gehoord worden. H4 van de Awb, specifiek over beschikkingen, bevat bijzondere bepalingen over het horen van burgers bij het nemen van beschikkingen. Voordat een besluit wordt genomen moet de aanvrager van een besluit en/of andere belanghebbende in staat zijn gesteld om hun inzichten (zienswijzen) over het besluit te geven art. 4:7 jo. 4:8 Awb. Dit kan mondeling of schriftelijk geschieden art. 4:9 Awb.
In sommige gevallen geldt de hoorplicht niet. In aanvulling op art. 4:7 jo. 4:8 Awb regelen art. 4:11 jo. 4:12 Awb situaties waarin de hoorplicht niet geldt. De gemeenschappelijke factor in deze uitzonderingen is dat het gaat om in situaties waarin horen geen zin meer heeft, omdat het besluit al is genomen op grond van aangeleverde gegevens.
5.3 Zorgvuldige inrichting
Naast dat het besluit zorgvuldig moet worden voorbereid, moet het besluit ook zorgvuldig worden gepresenteerd. We spreken dan van een zorgvuldige inrichting van besluiten. Hier vloeien weer verschillende verplichtingen uit voort, zoals duidelijkheid, kenbare motivering en vermelding van de rechtsmiddelen.
5.3.1. Formele rechtszekerheid
Een besluit moet duidelijk zijn. Dit betreft een ongeschreven beginsel, wat dus niet terug te vinden is in de Awb. Het besluit moet duidelijk vermelden wie het besluit heeft genomen, voorzien van een handtekening.
5.3.2 Kenbare motivering
Het besluit moet überhaupt worden voorzien van een motivering. Dit vereiste toetst niet de inhoud van de motivering bij het besluit, maar vereist wel dat het besluit voorzien is van een motivering. Deze motivering moet kenbaar zijn, in de zin dat het duidelijk is dat het gaat om een motvering. In geval van advies geldt dat voor de motivering ook naar het advies kan worden verwezen, indien dit advies kenbaar is art. 3:49 Awb.
In sommige gevallen geldt dit beginsel niet onverkort. In spoedgevallen kan de motvering een week later worden verstrekt art. 3:47 Awb. Indien er aangenomen kan worden dat er geen behoefte aan motivering is, kan deze geheel achterwege blijven art. 3:48 Awb.
5.3.3 Vermelden van rechtsmiddelen
Een besluit moet altijd voorzien in een verwijzing naar mogelijke rechtsmiddelen voor burgers. Het spreekt voor zich dat burgers niet altijd tevreden zullen zijn met de inhoud van de genomen besluiten. Het bestuursorgaan moet daarom bij een besluit vermelden door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld art. 3:45 jo. 6:23 Awb.
5.4 Bekendmaking
De laatste formele normen zien op de kennisgeving van besluiten. Dit ziet op het kennisgeven van besluiten bij de hierbij betrokken burgers. Er kan op twee manieren kennis worden gegeven: bekendmaking en mededeling. Mededeling ziet op het kennisgeven in een bijzonder geval, aan personen tot wie het besluit zich niet richt. Het doen van een mededeling van een genomen besluit heeft geen rechtsgevolg.
Bekendmaking is vereist voor inwerkingtreding van een besluit art. 3:40 Awb, mededeling is dit niet. De Inwerkingtreding van een besluit valt samen met de bekendmaking hiervan. Bekendmaking kan op twee manieren plaatsvinden, afhankelijk van het type besluit.
Besluiten die zich richten tot personen worden bekendgemaakt door toezending of uitreiking van deze besluiten (aan die personen) art. 3:41 Awb.
Besluiten die zich niet richten tot personen, zoals wanneer het gemeentebestuur besluit om een pand monumentale status te geven, worden bekendgemaakt door publicatie art. 3:42 Awb.
H5 Formele beginselen
De formele beginselen zijn, gebaseerd op de leerdoelen, deze week al voorgeschreven. We zullen daarom uitgebreid ingaan op deze beginselen. Hiervoor zijn ook specifieke passages voorgeschreven uit Hoofdzaken.
Bestuursrecht 1 spreekt van het algemene formele zorgvuldigheidsbeginsel. Hoofdzaken maakt duidelijk welke elementen formele zorgvuldigheid eist (en dus welke beginselen hieruit gedestilleerd kunnen worden).
Extra literatuur:
Bestuursrecht na de toeslagenaffaire: hoe nu verder?
Het zal niemand ontgaan zijn. In december werd het rapport gepubliceerd waarin de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag concludeert dat bij de terugvordering van kinderopvangtoeslag de laatste jaren ongekend onrecht hebben plaatsgevonden. Wetgeving en bestuur hebben veel te weinig oog gehad voor bijzondere omstandigheden waaronder de strikte toepassing van algemene regels kan leiden tot onrechtvaardige uitkomsten. Volgens de commissie heeft ook de bestuursrechtspraak zijn rechtsbeschermende taak ernstig verontachtzaamd. De voorzitter van de ABRvS reageert in een artikel op deze kritiek.
Alles of niets
De alles of niets benadering, waarbij relatief geringe tekortkomingen van burgers er meteen toe leiden dat elke aanspraak op vergoeding vervalt en het voorgeschoten bedrag geheel terugbetaald moet worden, is de steen des aanstoots geweest. De Belastingdienst beriep zich daarbij op verschillende wettelijke bepalingen waaruit deze aanpak dwingend zou volgen. Maar eigenlijk was hiervan helemaal geen sprake. Hoe is het ook mogelijk dat de ABRvS de benadering zonder problemen aanvaardde? Helemaal doordat algemene beginselen van behoorlijk bestuur systematisch weggeredeneerd zijn.
Wegredeneren
Het artikel van de voorzitter van de ABRvS is bedoeld als de eerste aanzet tot een zelfreflectie. Als je echter zorgvuldig leest, zie je dat het juridisch wegredeneren van de beschermende functie van de bestuursrechtspraak gewoon nog wordt voortgezet. Zo legt hij uit dat de relevante bepalingen uit de Awir en Wet Kinderopvang WKo voor meerdere interpretaties vatbaar zijn. Deze bepalingen kunnen namelijk gelezen worden als een wettelijk kader dat dwingend voorschrijft dat de voorgeschoten toeslagen al bij de minste tekortkoming van burgers geheel teruggevorderd moeten worden. De Afdeling was van mening dat met deze interpretatie het best tegemoet werd gekomen aan fraudebestrijding. Omdat de Awir en WKo meer specifieke en jongere wetten zijn dan de Awb, is het in de Awb opgenomen evenredigheidsbeginsel niet op de terugvordering van toeslagen toepasbaar volgens de staande doctrine.
En er zijn ook geen andere instrumenten waaraan de bepalingen kunnen worden getoetst: hoe diep een terugvorderingsbesluit ook kan ingrijpen in de vermogenspositie van burgers; zo’n besluit is dus geen aantasting van het eigendomsrecht of een criminal charge art. 6 EVRM. Ook ongeschreven rechtsbeginselen bieden geen uitkomst.
Bureautafellogica
Op deze manier komt de voorzitter niet toe aan de belangrijkste taak die hij als bestuursrechter zou moeten vervullen: het beschermen van burgers tegen een moderne bestuurspraktijk waarin een giftige combinatie van bureaucratische desinteresse en bedrijfsmatig managerialisme helaas erg vaak de boventoon voert. Hoewel hij goede aanbevelingen doet, wil hij niets veranderen aan de kern van het probleem.
Als de toepassing van wetten in concrete gevallen evident onrechtvaardig uitpakt, moeten de rechtszoekende burgers het daar maar mee doen. Correctie door de rechter zou volgens de voorzitter uit den boze zijn, omdat het in strijd is met de juiste constitutionele verhoudingen. Volgens de auteur hoeft er echter ook geen sprake te zijn van toetsing van wetten aan ongeschreven rechtsbeginselen, maar zouden wettelijke regels wel buiten toepassing moeten worden gelaten als bijzondere omstandigheden daarom vragen. Hoewel dit in het privaat- en strafrecht als gesneden koek is, is dit in het bestuursrecht dus nog verre van het geval.
Cultuurverandering
De toeslagenaffaire staat niet op zichzelf, maar is een gevolg van een politieke en bestuurlijke praktijk die zich niet langer primair oriënteert op normen, maar op doelen. De wet manifesteert zich daardoor al te vaak als de slang die alleen mensen zonder schoen bijt. Om tot een juist juridisch tegenwicht te komen is veel meer nodig dan het invoeren van hardheidsclausules en ander gesleutel aan het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Er is een cultuur nodig die ruimte schept voor juridische beslissers die algemene regels nooit mechanisch toepassen, maar zich steeds opnieuw afvragen of de toepassing van algemene regels in het concrete geval wel te rechtvaardigen is. Rechter en bestuurders moeten dus begrijpen dat toepassing van algemene regels op bijzondere gevallen altijd een daad inhoudt en een beslissing vergt waarvan zij moeten kunnen getuigen dat zij niet anders kunnen. In sommige gevallen zal dat betekenen dat een algemene regel buiten toepassing moet worden gelaten.
Extra literatuur:
Bestuursrecht na de toeslagenaffaire: hoe nu verder?
Het zal niemand ontgaan zijn. In december werd het rapport gepubliceerd waarin de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag concludeert dat bij de terugvordering van kinderopvangtoeslag de laatste jaren ongekend onrecht hebben plaatsgevonden. Wetgeving en bestuur hebben veel te weinig oog gehad voor bijzondere omstandigheden waaronder de strikte toepassing van algemene regels kan leiden tot onrechtvaardige uitkomsten. Volgens de commissie heeft ook de bestuursrechtspraak zijn rechtsbeschermende taak ernstig verontachtzaamd. De voorzitter van de ABRvS reageert in een artikel op deze kritiek.
