Bestuursrecht w7 Flashcards

Question 1

Q

Onderwerp 1: vergoeding bij schade door overheidshandelen

In de voorgaande weken van deze cursus hebben we nadrukkelijk gekeken naar rechtsbescherming. Vorige week hebben we ook gekeken naar de normering van overheidshandelen. Deze week kijken we naar de mogelijkheden voor burgers om veroorzaakte schade terug te vorderen. Er zijn meerdere mogelijkheden om schade te vorderen van de overheid. Daarnaast moet de burger ook opletten wat hij vordert bij welke rechter. Soms is de bestuursrechter ontvankelijk en soms de burgerlijke rechter.

Ten eerste bespreken we de situatie waarin de burger schade lijdt door een onrechtmatig genomen besluit (vergelijk met week 4 over normering van overheidshandelen). De burger kan privaatrechtelijk gezien veroorzaakte schade verhalen op grond van onrechtmatige daad (art. 6:162 BW). Bijzonderheden bij onrechtmatige daad tegen een overheidslichaam zullen aan bod komen.

Ten tweede bespreken we de situaties waarin de burger schade heeft geleden door een besluit, maar dit besluit niet onrechtmatig is genomen. De burger kan een verzoek doen tot nadeelcompensatie bij de bestuursrechter. We zullen een onderscheid maken tussen zelfstandige nadeelcompensatie en onzelfstandige nadeelcompensatie.

Ten slotte bespreken we de restgevallen, waarin het besluit rechtmatig is, maar er geen ruimte is voor nadeelcompensatie.

Answer

A

Onderwerp 1: vergoeding bij schade door overheidshandelen

In de voorgaande weken van deze cursus hebben we nadrukkelijk gekeken naar rechtsbescherming. Vorige week hebben we ook gekeken naar de normering van overheidshandelen. Deze week kijken we naar de mogelijkheden voor burgers om veroorzaakte schade terug te vorderen. Er zijn meerdere mogelijkheden om schade te vorderen van de overheid. Daarnaast moet de burger ook opletten wat hij vordert bij welke rechter. Soms is de bestuursrechter ontvankelijk en soms de burgerlijke rechter.

Question 2

Q

Onderwerp 2: onrechtmatige daad
Onze bespreking van de verschillende mogelijkheden om schade vergoed te krijgen van de overheid begint bij de schadevergoeding ingeval van onrechtmatig overheidshandelen. Een burger kan voor geleden schade een vordering instelling op grond van onrechtmatige daad art. 6 :162 BW bij de burgerlijke rechter. Hiervoor is het belangrijk dat het overheidshandelen kwalificeert als onrechtmatig. We zullen hierna bespreken wanneer dit het geval is. Voor nadeelcompensatie bij rechtmatig overheidshandelen biedt art. 6:162 BW geen uitweg. Er is bij rechtmatig overheidshandelen immers ook geen onrechtmatigheid. Wat de burger in zo’n geval kan vorderen zal aan bod komen in onderwerp 3.

De onrechtmatige daad in het bestuursrecht heeft een ontwikkeling doorgemaakt. Het duurde even voordat de mogelijkheid om een onrechtmatige daad te vorderen tegen de overheid werd geaccepteerd. In 1919 werd de onrechtmatige daad door de Hoge Raad uitgebreid, met het onrechtmatigheidscriterium: ‘handelen in strijd met hetgeen het maatschappelijk verkeer betaamt’. Pas in 1940 werd aangenomen dat dit criterium op al het overheidshandelen toegepast kon worden.

Voor de uitwerking hiervan moeten de elementen van onrechtmatige daad worden uitgewerkt:
1 onrechtmatigheid
2 toerekenbaarheid
3 relativiteitsvereiste
4 causaliteit
5 schade.

Het uitwerken van deze elementen verschilt in het bestuursrecht van een ‘zuiver’ privaatrechtelijke casus. De bijzondere stappen die we moeten nemen voor het bestuursrecht zijn terug te vinden in het overzichtsarrest HR st. Oedenrode/Driessen. We bespreken de voorwaarden voor een onrechtmatige daad een voor een, mede aan de hand van dit arrest.

Let op: Het is ook mogelijk om een schadevergoeding te vorderen bij de bestuursrechter op grond van art. 8:88 Awb. Dit kan alleen voor onrechtmatig genomen besluiten. De burger is dus voor schadevergoeding niet aangewezen op de burgerlijke rechter, maar wel als de burger zijn vordering wil baseren op de onrechtmatige daad.

2.1 Onrechtmatigheid
Voor de onrechtmatigheid van bestuurshandelen gelden de bekende categorieën van de onrechtmatige daad:
1 een inbreuk op een recht,
2 handelen in strijd met een wettelijke plicht
3 handelen in strijd met hetgeen het maatschappelijk verkeer betaamt.
Een schending van een norm, ook wanneer deze norm publiekrechtelijk van aard is, leidt tot onrechtmatigheid. Het bestuursorgaan heeft echter ook een bepaalde mate van vrijheid bij het maken van een belangenafweging wanneer een besluit wordt genomen.

De onrechtmatigheid van een bestuursorgaan wordt voornamelijk beheerst door het beginsel van formele rechtskracht. Het beginsel van formele rechtskracht is met name toegespitst op ‘het nemen van besluiten’, de meest gebruikelijke overheidshandeling. Voordat we dit beginsel behandelen, bespreken we voor de volledigheid enkele andere gronden voor onrechtmatigheid van de overheid.

De eerste grond voor onrechtmatigheid is het maken van een inbreuk op een recht van een ander. Bij het uitvoeren van publiekrechtelijke bevoegdheden komt het dikwijls voor dat het bestuur een inbreuk maakt op subjectieve rechten van burgers. Dit is ook noodzakelijk om publiekrechtelijke bevoegdheden te kunnen uitvoeren. We gaan ervanuit dat het bestuursorganen rechtmatig inbreuken kunnen maken op subjectieve rechten, mits zij hiervoor een wettelijke grondslag hebben (gelet op het legaliteitsbeginsel). Indien deze grondslag ontbreekt of de bevoegdheid onrechtmatig wordt gebruikt, is er sprake van onrechtmatig overheidshandelen.

De tweede grond is het handelen in strijd met een geschreven norm of plicht. Dit geldt ook voor bestuursorganen. Een bijzondere situatie doet zich voor wanneer door de overheid regels worden gesteld. Zo kunnen formele wetten in Nederland niet worden getoetst aan de Grondwet, zie art. 120 Grondwet. Wel kan worden getoetst aan Europees geschreven recht en internationale verdragen. Voor de schending van Europees geschreven recht bestaat een hogere drempel. Het moet namelijk gaan om een gekwalificeerde schending van EU recht.

2.1.1 Beginsel van formele rechtskracht.
Voor het oordelen over de (on)rechtmatigheid van appellabele besluiten hanteren we het beginsel van formele rechtskracht. Dit beginsel houdt in dat de privaatrechtelijke rechtmatigheid van een besluit op twee manieren vast kan komen te staan. Ofwel doordat het besluit niet is aangevochten binnen de gestelde termijnen, waardoor het besluit onaantastbaar is geworden. Ofwel doordat de bestuursrechter in een bestuursrechtelijke procedure over dit besluit heeft geoordeeld dat het geen gebreken kent. Hieruit vloeien de volgende twee regels voor het toepassen van dit beginsel op een casus.

Ten eerste wordt een appellabel besluit geacht rechtmatig te zijn, totdat het door de bestuursrecht wordt vernietigd. Als deze mogelijkheid komt te vervallen, omdat de openstaande rechtsmiddelen niet worden ingezet om te procederen bij de bestuursrechter, is op het genomen besluit het beginsel van formele rechtskracht van toepassing. Dit betekent dat vanaf dat moment het genomen besluit te gelden heeft als rechtmatig overheidshandelen.
Ten tweede is de burgerlijke rechter in zijn oordeel over de onrechtmatigheid van een besluit gehouden aan het oordeel over de rechtmatigheid van de bestuursrechter. Dit betekent dat een besluit onrechtmatig is, wanneer de bestuursrechter oordeelt dat het onrechtmatig is. Omgekeerd geredeneerd staat het vast dat een besluit niet onrechtmatig is, als de bestuursrechter concludeert dat het niet onrechtmatig is.

Het beginsel van formele rechtskracht is echter een hoofdregel en niet absoluut van aard. Op deze hoofdregel bestaan een viertal uitzonderingen. Bij deze uitzonderingen is het genomen besluit alsnog onrechtmatig, ondanks dat het besluit ofwel niet meer appellabel is, ofwel wanneer de bestuursrechter heeft geoordeeld dat het besluit geen gebreken kent.

We treffen de eerste uitzondering aan in HR Heesch/Van de Akker r.o. 3.3.2. Bezwaren tegen het aannemen van de rechtmatigheid van een besluit kunnen door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden, dat op het beginsel van formele rechtskracht een uitzondering moet worden aangenomen. Dit is een algemene uitzonderingsclausule, waar op grond van bijkomende omstandigheden het beginsel van formele rechtskracht opzij kan worden gezet.
De tweede uitzondering is de situatie waarin het bestuursorgaan zelf tot de realisatie komt dat het genomen besluit onrechtmatig is geweest. In zo’n geval zal, ondanks het oordeel van de bestuursrecht of het feit dat de bestuursrecht zich hier nooit over heeft gebogen, alsnog de onrechtmatigheid van een besluit kunnen worden aangenomen bij de burgerlijke rechter.
de derde situatie is ingewikkelder en vergt kennis van het bestuursprocesrecht. Indien een burger erin slaagt om bij de bestuursrechter een besluit te laten vernietigen, kan dit ertoe leiden dat het aangevochten besluit wordt herroepen of vernietigd. Er wordt dan door het bestuursorgaan een nieuw besluit genomen. Er is dan voor de burgerlijke rechter geen besluit meer waarvan de onrechtmatigheid vaststaat. In dat geval is de burgerlijke rechter zelf bevoegd om een oordeel te vellen over de rechtmatigheid van het eerder genomen besluit. Hierbij moet de burgerlijke rechter rekening houden met de omstandigheden waaronder het eerste besluit tot stand is gekomen en de redenen van herroeping. Indien het besluit is vernietigd omdat het onrechtmatig was, zal de burgerlijke rechter onrechtmatigheid kunnen aannemen. Het kan ook zijn dat de herroeping of vernietiging gevolg was van nieuwe feiten of gewijzigde beleidsinzichten. In dat geval staat, ondanks dat er succesvol is geprocedeerd tegen het primaire besluit, niet vast dat het besluit onrechtmatig is.
De vierde uitzondering ziet wederom op primaire besluiten. Hierbij is wederom kennis vereist van het bestuursprocesrecht. Om een primair genomen besluit aan te vechten moet de burger eerst in bezwaar met een bezwaarschrift. Het bestuursorgaan besluit als reactie op dat bezwaarschrift. Dit noemen we het besluit in bezwaar. Tegen het besluit op bezwaar kan de burger in beroep. Indien de rechter het besluit op bezwaar vernietigt, is er nog eigenlijk nog niet geoordeeld over het primaire besluit. Als het besluit op bezwaar met hetzelfde gebrek als het primaire besluit is vernietigd wordt aangenomen dat deze allebei onrechtmatig zijn, maar het kan ook zijn dat dit niet zo is.
Feitelijke handelingen ter voorbereiding van een appellabel besluit kunnen ook afzonderlijk worden getoetst op onrechtmatigheid, ook indien tegen het uiteindelijke besluit niet is geprocedeerd of deze rechtmatig is verklaard door de bestuursrechter. Feitelijke handelingen kunnen ook rechtmatig worden geacht, in lijn met het beginsel van formele rechtskracht, als het gaat om voorbereidingshandelingen op een genomen besluit. Deze handelingen worden dan toegerekend aan het genomen besluit.

2.2 Toerekenbaarheid
De onrechtmatige daad moet ook kunnen worden toegerekend aan het overheidslichaam. Voor de beantwoording van deze vraag wordt aangesloten bij HR van Gog/Nederweert (niet voorgeschreven arrest). In deze uitspraak is bepaald dat vernietiging van een appellabel besluit met zich meebrengt dat kan worden toegerekend aan het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft. Enkel bij zeer bijzondere omstandigheden is dit niet het geval.

2.3 Relativiteitseis
De norm die door het bestuursorgaan is geschonden moet zijn geschreven om degene die zich hierop beroept, te beschermen art. 6:163 BW. Aan relativiteit wordt ook getoetst bij de bestuursrechter. Indien de burgerpartij zich beroept op een norm die niet opgesteld is om zijn belangen in casu te beschermen, wordt het besluit in strijd met deze norm niet vernietigd art. 8:69a Awb. Het oordeel van de bestuursrechter over relativiteit heeft een grote betekenis voor de vraag of is voldaan aan art. 6:163 BW, maar de burgerlijke rechter laat zijn oordeel niet altijd naadloos aansluiten bij het oordeel van de toepassing art. 8:69a Awb.

Dit wordt beoordeeld aan de hand van de wettelijke norm die geschonden is. Het uitgangspunt hierbij is dat een norm in beginsel strekt ter bescherming van allen die als gevolg van schending schade ervaren. Het is aan het overheidslichaam om het tegendeel te bewijzen.

2.4 Causaliteit.
Er moet een oorzakelijk verband bestaan tussen het overheidshandelen (het nemen van het besluit) en de geleden schade. In het bestuursrecht bestaat hiervoor een specifieke regel. Causaal verband ontbreekt indien de schade ook was geleden door een rechtmatig genomen besluit. Deze regel vloeit voort uit de niet voorgeschreven uitspraak ABRvS Ameland I.

De bewijslast dat dit het geval is, ligt bij het overheidslichaam. Het overheidslichaam zal moeten aantonen dat dezelfde schade was geleden bij een rechtmatig genomen besluit.

2.5 Schade
Er moet ook schade zijn geleden die voor vergoeding in aanmerking komt. Het BW onderscheidt twee soorten schade art. 6:95 BW:
- Vermogensschade, waaronder zowel geleden verlies als gederfde winst kan worden verstaan art. 6:96 BW; en
- immateriële schade art. 6:106 BW.

2.6 Eigen schuld
nadat de aansprakelijkheid is gevestigd, op grond van art. 6:162 BW, kan de omvang van de schade worden beperkt door de regeling van eigen schuld art. 6:101 BW.

In het bestuursrecht kan eigen schuld worden aangenomen indien het bestuursorgaan een besluit heeft genomen op grond van foutieve gegevens, verstrekt door de burger. De tweede situatie waarin er sprake kan zijn van eigen schuld is wanneer een bouwvergunning wordt verleend. De bouwvergunning kan een beperkte termijn worden aangevochten. Als de burger dan begint met bouwen en de bouwvergunning alsnog wordt herroepen door een succesvol beroep of bezwaar van een derde belanghebbende, is er sprake van eigen schuld.

2.7 Stappenplan
Indien een burger ervoor kiest om geleden schade te verhalen bij de burgerlijke rechter, dan is hiervoor nodig dat er sprake is van een onrechtmatig genomen besluit.

Stap 1: Is er sprake van een onrechtmatig genomen besluit, gelet op het beginsel van formele rechtskracht? zo ja, ga naar stap 3; zo nee, ga naar stap 2.

Stap 2: kijk of een van de vier uitzonderingen zich voordoet. Zo ja, ga naar stap 3. Zo nee, dan is een vordering op grond van onrechtmatige daad niet mogelijk.

Stap 3: Kan de onrechtmatige daad worden toegerekend aan het bestuursorgaan? Noem HR van Gog/Nederweert. Zo ja, ga naar stap 4; zo nee, dan is een vordering op grond van onrechtmatige daad niet mogelijk.

Stap 4: beoogt de geschonden norm de burger te beschermen? Zo ja, ga naar stap 5. Zo nee, dan is een vordering op grond van onrechtmatige daad niet mogelijk.

Stap 5: zou de schade ook zijn geleden bij een rechtmatig genomen besluit? zo ja, ga naar stap 6. Zo nee, dan is een vordering op grond van onrechtmatige daad niet mogelijk.

Stap 6: Wordt door de burger schade gevorderd die voor vergoeding in aanmerking komt (art. 6:95 BW)? Dat wil zeggen is er sprake van vermogensschade (art. 6:96 BW) of immateriële schade (art. 6:106 BW). Alle schade die binnen de reikwijdte van deze artikelen valt komt voor vergoeding in aanmerking; alle schade die hierbuiten valt niet. Zo ja, dan is een vordering op grond van onrechtmatige daad mogelijk voor deze schade (ga eventueel door naar stap 7). Zo nee, dan is een schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad niet mogelijk.

(Stap 7): Bespreek eventueel of na het vaststellen van de aansprakelijkheid er nog rechtvaardiging is om op grond van het leerstuk van eigen schuld de schade anders te verdelen over de burger- en overheidspartij (art. 6:101 BW).

Tip van LawBOEQs
Noem op een tentamen ook altijd het relevante wettelijk kader: de onrechtmatige daad (art. 6:162 BW) en HR St. Oedenrode/Driessen.

Answer

A

Onderwerp 2: onrechtmatige daad
Onze bespreking van de verschillende mogelijkheden om schade vergoed te krijgen van de overheid begint bij de schadevergoeding ingeval van onrechtmatig overheidshandelen. Een burger kan voor geleden schade een vordering instelling op grond van onrechtmatige daad art. 6 :162 BW bij de burgerlijke rechter. Hiervoor is het belangrijk dat het overheidshandelen kwalificeert als onrechtmatig. We zullen hierna bespreken wanneer dit het geval is. Voor nadeelcompensatie bij rechtmatig overheidshandelen biedt art. 6:162 BW geen uitweg. Er is bij rechtmatig overheidshandelen immers ook geen onrechtmatigheid. Wat de burger in zo’n geval kan vorderen zal aan bod komen in onderwerp 3.

Question 3

Q

2.1.1 Beginsel van formele rechtskracht.
Voor het oordelen over de (on)rechtmatigheid van appellabele besluiten hanteren we het beginsel van formele rechtskracht. Dit beginsel houdt in dat de privaatrechtelijke rechtmatigheid van een besluit op twee manieren vast kan komen te staan. Ofwel doordat het besluit niet is aangevochten binnen de gestelde termijnen, waardoor het besluit onaantastbaar is geworden. Ofwel doordat de bestuursrechter in een bestuursrechtelijke procedure over dit besluit heeft geoordeeld dat het geen gebreken kent. Hieruit vloeien de volgende twee regels voor het toepassen van dit beginsel op een casus.

Ten eerste wordt een appellabel besluit geacht rechtmatig te zijn, totdat het door de bestuursrecht wordt vernietigd. Als deze mogelijkheid komt te vervallen, omdat de openstaande rechtsmiddelen niet worden ingezet om te procederen bij de bestuursrechter, is op het genomen besluit het beginsel van formele rechtskracht van toepassing. Dit betekent dat vanaf dat moment het genomen besluit te gelden heeft als rechtmatig overheidshandelen.
Ten tweede is de burgerlijke rechter in zijn oordeel over de onrechtmatigheid van een besluit gehouden aan het oordeel over de rechtmatigheid van de bestuursrechter. Dit betekent dat een besluit onrechtmatig is, wanneer de bestuursrechter oordeelt dat het onrechtmatig is. Omgekeerd geredeneerd staat het vast dat een besluit niet onrechtmatig is, als de bestuursrechter concludeert dat het niet onrechtmatig is.

Het beginsel van formele rechtskracht is echter een hoofdregel en niet absoluut van aard. Op deze hoofdregel bestaan een viertal uitzonderingen. Bij deze uitzonderingen is het genomen besluit alsnog onrechtmatig, ondanks dat het besluit ofwel niet meer appellabel is, ofwel wanneer de bestuursrechter heeft geoordeeld dat het besluit geen gebreken kent.

We treffen de eerste uitzondering aan in HR Heesch/Van de Akker r.o. 3.3.2. Bezwaren tegen het aannemen van de rechtmatigheid van een besluit kunnen door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden, dat op het beginsel van formele rechtskracht een uitzondering moet worden aangenomen. Dit is een algemene uitzonderingsclausule, waar op grond van bijkomende omstandigheden het beginsel van formele rechtskracht opzij kan worden gezet.
De tweede uitzondering is de situatie waarin het bestuursorgaan zelf tot de realisatie komt dat het genomen besluit onrechtmatig is geweest. In zo’n geval zal, ondanks het oordeel van de bestuursrecht of het feit dat de bestuursrecht zich hier nooit over heeft gebogen, alsnog de onrechtmatigheid van een besluit kunnen worden aangenomen bij de burgerlijke rechter.
de derde situatie is ingewikkelder en vergt kennis van het bestuursprocesrecht. Indien een burger erin slaagt om bij de bestuursrechter een besluit te laten vernietigen, kan dit ertoe leiden dat het aangevochten besluit wordt herroepen of vernietigd. Er wordt dan door het bestuursorgaan een nieuw besluit genomen. Er is dan voor de burgerlijke rechter geen besluit meer waarvan de onrechtmatigheid vaststaat. In dat geval is de burgerlijke rechter zelf bevoegd om een oordeel te vellen over de rechtmatigheid van het eerder genomen besluit. Hierbij moet de burgerlijke rechter rekening houden met de omstandigheden waaronder het eerste besluit tot stand is gekomen en de redenen van herroeping. Indien het besluit is vernietigd omdat het onrechtmatig was, zal de burgerlijke rechter onrechtmatigheid kunnen aannemen. Het kan ook zijn dat de herroeping of vernietiging gevolg was van nieuwe feiten of gewijzigde beleidsinzichten. In dat geval staat, ondanks dat er succesvol is geprocedeerd tegen het primaire besluit, niet vast dat het besluit onrechtmatig is.
De vierde uitzondering ziet wederom op primaire besluiten. Hierbij is wederom kennis vereist van het bestuursprocesrecht. Om een primair genomen besluit aan te vechten moet de burger eerst in bezwaar met een bezwaarschrift. Het bestuursorgaan besluit als reactie op dat bezwaarschrift. Dit noemen we het besluit in bezwaar. Tegen het besluit op bezwaar kan de burger in beroep. Indien de rechter het besluit op bezwaar vernietigt, is er nog eigenlijk nog niet geoordeeld over het primaire besluit. Als het besluit op bezwaar met hetzelfde gebrek als het primaire besluit is vernietigd wordt aangenomen dat deze allebei onrechtmatig zijn, maar het kan ook zijn dat dit niet zo is.
Feitelijke handelingen ter voorbereiding van een appellabel besluit kunnen ook afzonderlijk worden getoetst op onrechtmatigheid, ook indien tegen het uiteindelijke besluit niet is geprocedeerd of deze rechtmatig is verklaard door de bestuursrechter. Feitelijke handelingen kunnen ook rechtmatig worden geacht, in lijn met het beginsel van formele rechtskracht, als het gaat om voorbereidingshandelingen op een genomen besluit. Deze handelingen worden dan toegerekend aan het genomen besluit.

Answer

A

2.1.1 Beginsel van formele rechtskracht.
Voor het oordelen over de (on)rechtmatigheid van appellabele besluiten hanteren we het beginsel van formele rechtskracht. Dit beginsel houdt in dat de privaatrechtelijke rechtmatigheid van een besluit op twee manieren vast kan komen te staan. Ofwel doordat het besluit niet is aangevochten binnen de gestelde termijnen, waardoor het besluit onaantastbaar is geworden. Ofwel doordat de bestuursrechter in een bestuursrechtelijke procedure over dit besluit heeft geoordeeld dat het geen gebreken kent. Hieruit vloeien de volgende twee regels voor het toepassen van dit beginsel op een casus.

Ten eerste wordt een appellabel besluit geacht rechtmatig te zijn, totdat het door de bestuursrecht wordt vernietigd. Als deze mogelijkheid komt te vervallen, omdat de openstaande rechtsmiddelen niet worden ingezet om te procederen bij de bestuursrechter, is op het genomen besluit het beginsel van formele rechtskracht van toepassing. Dit betekent dat vanaf dat moment het genomen besluit te gelden heeft als rechtmatig overheidshandelen.
Ten tweede is de burgerlijke rechter in zijn oordeel over de onrechtmatigheid van een besluit gehouden aan het oordeel over de rechtmatigheid van de bestuursrechter. Dit betekent dat een besluit onrechtmatig is, wanneer de bestuursrechter oordeelt dat het onrechtmatig is. Omgekeerd geredeneerd staat het vast dat een besluit niet onrechtmatig is, als de bestuursrechter concludeert dat het niet onrechtmatig is.

Het beginsel van formele rechtskracht is echter een hoofdregel en niet absoluut van aard. Op deze hoofdregel bestaan een viertal uitzonderingen. Bij deze uitzonderingen is het genomen besluit alsnog onrechtmatig, ondanks dat het besluit ofwel niet meer appellabel is, ofwel wanneer de bestuursrechter heeft geoordeeld dat het besluit geen gebreken kent.

We treffen de eerste uitzondering aan in HR Heesch/Van de Akker r.o. 3.3.2. Bezwaren tegen het aannemen van de rechtmatigheid van een besluit kunnen door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden, dat op het beginsel van formele rechtskracht een uitzondering moet worden aangenomen. Dit is een algemene uitzonderingsclausule, waar op grond van bijkomende omstandigheden het beginsel van formele rechtskracht opzij kan worden gezet.
De tweede uitzondering is de situatie waarin het bestuursorgaan zelf tot de realisatie komt dat het genomen besluit onrechtmatig is geweest. In zo’n geval zal, ondanks het oordeel van de bestuursrecht of het feit dat de bestuursrecht zich hier nooit over heeft gebogen, alsnog de onrechtmatigheid van een besluit kunnen worden aangenomen bij de burgerlijke rechter.
de derde situatie is ingewikkelder en vergt kennis van het bestuursprocesrecht. Indien een burger erin slaagt om bij de bestuursrechter een besluit te laten vernietigen, kan dit ertoe leiden dat het aangevochten besluit wordt herroepen of vernietigd. Er wordt dan door het bestuursorgaan een nieuw besluit genomen. Er is dan voor de burgerlijke rechter geen besluit meer waarvan de onrechtmatigheid vaststaat. In dat geval is de burgerlijke rechter zelf bevoegd om een oordeel te vellen over de rechtmatigheid van het eerder genomen besluit. Hierbij moet de burgerlijke rechter rekening houden met de omstandigheden waaronder het eerste besluit tot stand is gekomen en de redenen van herroeping. Indien het besluit is vernietigd omdat het onrechtmatig was, zal de burgerlijke rechter onrechtmatigheid kunnen aannemen. Het kan ook zijn dat de herroeping of vernietiging gevolg was van nieuwe feiten of gewijzigde beleidsinzichten. In dat geval staat, ondanks dat er succesvol is geprocedeerd tegen het primaire besluit, niet vast dat het besluit onrechtmatig is.
De vierde uitzondering ziet wederom op primaire besluiten. Hierbij is wederom kennis vereist van het bestuursprocesrecht. Om een primair genomen besluit aan te vechten moet de burger eerst in bezwaar met een bezwaarschrift. Het bestuursorgaan besluit als reactie op dat bezwaarschrift. Dit noemen we het besluit in bezwaar. Tegen het besluit op bezwaar kan de burger in beroep. Indien de rechter het besluit op bezwaar vernietigt, is er nog eigenlijk nog niet geoordeeld over het primaire besluit. Als het besluit op bezwaar met hetzelfde gebrek als het primaire besluit is vernietigd wordt aangenomen dat deze allebei onrechtmatig zijn, maar het kan ook zijn dat dit niet zo is.
Feitelijke handelingen ter voorbereiding van een appellabel besluit kunnen ook afzonderlijk worden getoetst op onrechtmatigheid, ook indien tegen het uiteindelijke besluit niet is geprocedeerd of deze rechtmatig is verklaard door de bestuursrechter. Feitelijke handelingen kunnen ook rechtmatig worden geacht, in lijn met het beginsel van formele rechtskracht, als het gaat om voorbereidingshandelingen op een genomen besluit. Deze handelingen worden dan toegerekend aan het genomen besluit.

Question 4

Q

Onderwerp 3: nadeelcompensatie
Er zijn situaties denkbaar waarin een besluit niet onrechtmatig is besloten. Een besluit kan los van een schaderegeling rechtmatig zijn. Dit is een lastige zin, want het klinkt alsof het besluit dan onrechtmatig is. Dat is het ook deels, maar bij nadeelcompensatie is dit nog niet vast komen te staan. Dit betekent dat het bestuursorgaan het besluit wellicht nog kan aanvullen om het te herstellen (onzelfstandige nadeelcompensatie). We gebruiken hiervoor deze zin om aan te geven dat het startpunt bij nadeelcompensatie niet hetzelfde is als bij onrechtmatige daad.

Een besluit kan ook door het beginsel van formele rechtskracht als rechtmatig worden beschouwd. Dit betekent niet dat burgers in deze situaties geen schade kunnen lijden door besluiten. De burger staat bestuursrechtelijk gezien niet altijd met lege handen. Er zijn een aantal situaties te onderscheiden waarin het voor de burger toch mogelijk is om compensatie te vorderen van de overheid. We spreken dan van een nadeelcompensatie. Nadeelcompensatie kent meerdere verschijningsvormen. Deze hebben allemaal gemeen dat voor nadeelcompensatie onrechtmatigheid geen vereiste is en dat om nadeelcompensatie moet worden verzocht bij de bestuursrecht (of het bestuursorgaan). Op deze laatste twee punten onderscheidt nadeelcompensatie zich van een onrechtmatige daad.

Let op: bij nadeelcompensatie spreken we van een ‘rechtmatig besluit’. hiermee bedoelen wen dan een besluit dat wat betreft alle aspecten ‘in orde’ is , behalve de manier waarop de schade geregeld is.

3.1 Onzelfstandige nadeelcompensatie
Het kan zijn dat een besluit is genomen, maar dat bij het nemen van het besluit geen rekening is gehouden met schade voor een bepaalde groep individuen. Het besluit kan daarom gebrekkig zijn, gelet op de wijze waarop de schade is geregeld. We spreken dan nog niet meteen van een onrechtmatig besluit, maar het besluit zal mogelijk wel opnieuw moeten worden genomen. De bestuursrechter kan zich hierover buigen. Omdat het primaire besluit wordt aangevuld met een regeling voor geleden schade, vormt dit een onzelfstandige nadeelcompensatie. Het maakt namelijk onderdeel uit van het besluit.

Let op: onzelfstandige nadeelcompensatie is dus alleen mogelijk indien nog rechtsmiddelen openstaan tegen het besluit. Als het besluit al formele rechtskracht heeft gekregen, kijken we naar zelfstandige nadeelcompensatie of de uitzonderingen genoemd bij onrechtmatige daad.

3.1.1. ABRvS Paul Krugerbrug
ABRvS Paul Krugerbrug illustreert de werking van het besluit van onzelfstandige nadeelcompensatie.

In deze casus was een vergunning verleend voor het bouwen van een brug, waardoor een bepaald scheepswerf genaamd ‘de Liesbosch’ schade leed. Voor de bouw van de brug moest namelijk een kanaal worden afgesloten, waardoor de Liesbosch niet verder kon werken. Het oorspronkelijke besluit bevatte geen schadevoorziening. De afdeling oordeelt hierover het volgende:

“Aan de Liesbosch had vooraf behoren te worden medegedeeld op welke wijze en naar welke normen de omvang van die schade zou worden bepaald en hoe zij daarop van haar eventuele bezwaren tegen die bepaling zou kunnen doen blijken. Eerst daarna zou verweerder gemotiveerd hebben kunnen beslissen of de bij de vergunningverlening betrokken belangen voldoende waren omlijnd voor de vereiste belangenafweging.”

Uit dit citaat blijkt dat het besluit eigenlijk niet had mogen worden genomen zonder dat voor de Liesbosch duidelijk was op wat voor een manier in de geleden schade zou worden voorzien. Het besluit moet daarom worden aangevuld met een schadevoorziening (onzelfstandige nadeelcompensatie).

3.1.2. Egalitébeginsel
Een belangrijk begrip in het kader van de nadeelcompensatie is het egalitébeginsel. Dit beginsel kan vergen dat een burger die onevenredig wordt geraakt door een rechtmatig besluit hiervoor wordt gecompenseerd. Dit kan in de vorm van een zelfstandige of een onzelfstandige nadeelcompensatie.
In dat laatste geval zal geprocedeerd worden tegen het primaire besluit en zal het bestuursorgaan bij een geslaagd beroep dit besluit aanvullen met een regeling voor compensatie van de geleden schade. De codificatie van dit beginsel in het Awb staat al gedurende tijd klaar, in de vorm van art. 4:126 Awb. De codificatie zou betekenen dat burgers een rechtstreekse grondslag hebben om een beroep te doen op nadeelcompensatie, zonder dat hiervoor geprocedeerd hoeft te worden tegen een besluit.

Deze codificatie heeft echter nog niet plaatsgevonden. Overheid.nl vermeldt over de inwerkingtreding van art. 4:126 Awb: ‘treedt in op een nader te bepalen tijdstip’.. Voor nu is dit dus nog een ongeschreven beginsel. Dit beperkt de manier waarop het beginsel werkt bij het zelfstandige besluit tot nadeelcompensatie. Hierna bespreken we wat er nodig is voor een geslaagd beroep op het égalitébeginsel en hoe hieraan wordt getoetst.

3.1.2.1 Speciale last
Eerst wordt onderzocht of de burgerpartij een speciale last kent bij het genomen besluit. Wordt de burgerpartij wat betreft schade in het bijzonder geraakt? Hiervoor wordt gekeken of de burger bijzondere schade lijdt of in het bijzonder verhinderd wordt ten opzichte van andere burgers. In ABRvS Paul Krurgerbrug zat deze bijzondere schade in het feit dat de Liesbosch een scheepswerf was die afhankelijk was van toegang via het water. Het rechtmatig genomen besluit verhinderde deze toegang.

3.1.2.2 Normaal maatschappelijk risico
ten tweede moet deze last bij de burgerpartij worden getoetst aan het normaal maatschappelijk risico. Nadeelcompensatie is namelijk alleen mogelijk voor het deel van de bijzondere last van de burger dat het normaal maatschappelijk risico te boven gaat. Het is ook om deze reden dat een deel van de geleden schade in ABRvS Paul Krugerbrug niet werd vergoed. De schade die wel vergoed moet worden, is dus de schade die dit ‘standaardrisico’ als het ware te boven gaat.

Er zijn situaties denkbaar waarin de bijzondere last van de burger het normaal maatschappelijk risico niet te boven gaat. De schade hoeft dan niet te worden vergoed, met als gevolg dat geen besluit tot nadeel compensatie genomen hoeft te worden.

3.1.2.3 Causaal verband
Ten derde moet worden vastgesteld dat de overheidshandeling en de geleden schade in causaal verband staan met elkaar. Deze toetst kan worden opgedeeld in twee verschillende stappen:

Men kan condicio sine qua non gebruiken voor het vaststellen van causaal verband. Hierbij wordt gekeken of bij het geheel ontbreken van het overheidshandelen ook schade was ingetreden. Op deze manier wordt schade die wordt veroorzaakt door andere factoren uitgeschakeld.
In de tweede stap gaat het om de omvang van de aansprakelijkheid waarvoor de schade vergoed moet worden. Hierbij gaat het, in navolging van art. 6:98 BW, om de schade die redelijkerwijs kan worden toegerekend aan de veroorzaker.

Voor het aantonen van een causaal verband rust de bewijslast op de burgerpartij (de verzoeker van de nadeelcompensatie).

3.1.2.4. Eigen schuld
Ten slotte is het belangrijk dat de burger niet zelf heeft bijgedragen aan het lijden van de schade. Eigen schuld van de burgerpartij moet ontbreken. Met het element van eigen schuld wordt aansluiting gevonden in de bepalingen uit het privaatrecht, namelijk art. 6:101 BW. Er kan in twee situaties worden gesproken van eigen schuld van de burgerpartij.

Actieve risicoaanvaarding
Het kan voorkomen dat de burgerpartij actief handelt, waardoor schade wordt geleden. Wanneer de burgerpartij ziet aankomen dat een besluit genomen zal worden en dan alsnog handelingen doorzet waardoor de partij later schade lijdt, kan er sprake zijn van actieve risicoaanvaarding.

Een voorbeeld: stel dat een burger ervan op de hoogte is gesteld dat de bestemming voor een perceel wordt veranderd in een ‘tuin-bestemming’, met als regel dat hier geen gebouwen op mogen staan. Dit besluit is nog niet genomen. Als de burger dan alsnog op dit perceel gaat bouwen en later door bestuursdwang schade lijdt omdat de bouwwerken weggehaald moeten worden, heeft deze burger het risico op schade actief geaccepteerd. Dit zal in de weg staan aan een succesvol beroep op nadeelcompensatie.

Passieve risicoaanvaarding
Het kan ook zijn dat de burgerpartij schade heeft geleden door stilzitten. Stel dat een burger de mogelijkheid heeft om een tuin uit te breiden, maar dit nalaat. Dan wordt het bestemmingsplan aangepast, waarbij de mogelijkheid om dit te doen vervalt. De burger kan dan geen nadeelcompensatie verzoeken, omdat de burger door niet te handelen het risico op schade passief heeft geaccepteerd.

Tip:
Het leerstuk waarbij een voorgeschreven uitspraak hoort is deze week te herkennen aan de vindplaats. Uitspraken van de Afdeling (bestuursrechtspraak) horen bij het onderwerp nadeelcompensatie en de uitspraken bij de Hoge Raad (burgerlijk recht) horen bij het onderwerp onrechtmatige daad of overige gevallen.

3.1.2 Stappenplan
Stap 1: Kijk of er in de casus sprake is van een rechtmatig besluit. Als er sprake is van een onrechtmatig genomen besluit, overweeg dan een beroep op onrechtmatige daad aan de hand van het stappenplan genoemd in 2.7.

Stap 2: Noem ABRvS Paul Krugerbrug en het égalitébeginsel. Beschrijf daarnaast dat een onzelfstandig besluit tot nadeelcompensatie inhoudt dat het primaire besluit wordt aangevuld met een schaderegeling.

Stap 3: Toets of nadeelcompensatie mogelijk is aan de hand van het égalitébeginsel.

Stap 3a: Is er sprake van een bijzondere last bij de burgerpartij?

Stap 3b: Gaat deze bijzondere last het normaal maatschappelijk risico te boven?

Stap 3c: Is er een causaal verband tussen het genomen besluit en de geleden schade? Noem eerst het condicio sine qua non-verband en dan voor de omvang van de aansprakelijkheid de redelijke toerekening.

Stap 3d: Ontbreekt in de casus eigen schuld van de burger? Behandel dan waarom er geen sprake is van actieve of passieve risico-aanvaarding. Indien eigen schuld ontbreekt kan de burger een beroep doen op het égalitébeginsel, waardoor het besluit opnieuw moet worden genomen mét aangevuld een onzelfstandig compensatiebesluit.

3.2 Zelfstandige nadeelcompensatie
Soms is het niet mogelijk om te procederen tegen het primaire besluit. Bijv. omdat de schadeveroorzakende overheidshandelen feitelijke handelingen zijn, of omdat het genomen besluit onaantastbaar is geworden. Dit laatste geval doet zich voor wanneer de bestuursrechter heeft geoordeeld dat het besluit rechtmatig is of indien de termijnen voor beroep en bezwaar zijn verlopen. Om dan alsnog een besluit tot nadeelcompensatie te krijgen, moet worden verzocht om nadeelcompensatie los van het primair genomen besluit. Hiermee wordt het primair genomen besluit niet aangetast of opnieuw genomen.

Om deze reden spreken we van een zelfstandige besluit tot nadeelcompensatie. Een zelfstandige besluit tot nadeelcompensatie kan worden gedaan op drie gronden. Eerst bespreken we de situaties waarin er een geschreven grondslag is voor een verzoek op nadeelcompensatie. Bij de geschreven grondslag kan het gaan om (1) beleidsregels of (2) een wettelijke grondslag. Vervolgens bespreken we de situatie waarin de burger op grond van het (3) égalitébeginsel een verzoek doet op een zelfstandige besluit tot nadeelcompensatie.

3.2.1 Nadeelcompensatie op grond van een specifieke wet
Voor sommige besluiten, of besluiten genomen op een bepaald beleidsterrein, wordt in de wet al een mogelijkheid gegeven om een verzoek te doen op een nadeelcompensatie. Deze categorie kan apart worden gezien van de onzelfstandige nadeelcompensatie en de zelfstandige nadeelcompensatie. Dit komt omdat ook hier het besluit om nadeel te compenseren niet dient als reparatie van een bestaand besluit, maar losstaand genomen kan worden (namelijk op verzoek). Aan dergelijke verzoeken kunnen wettelijke voorwaarden worden gesteld zoals termijnen, maximale bedragen etc.

3.2.2. Nadeelcompensatie op grond van beleidsregels
Deze categorie lijkt erg op de nadeelcompensatie op grond van een wet, met als enige verschil dat beleidsregels de grondslag vormen voor het verzoek. In dit geval wordt de mogelijkheid om een verzoek tot nadeelcompensatie te doen beschreven in de beleidsregels die het bestuursorgaan zichzelf heeft opgelegd voor de uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid.

Het bestuursorgaan kan dus op voorhand al een schaderegeling opnemen in een beleidsregel, waarin duidelijk geregeld staat op welke manier welke schade wordt gecompenseerd. Bijzonder hieraan is dat de beleidsregels een publiekrechtelijke grondslag kan vormen voor het nemen van een besluit. Dit is uitzonderlijk, omdat beleidsregels in de regel geen bevoegdheden kunnen scheppen. Het nadeelcompensatierecht vormt hier een uitzondering op.

Volgens jurisprudentie moeten beslissingen op grond van dit soort beleidsregels worden gezien als bij de bestuursrechter appellabele beschikkingen. Dit is ook het geval als de schade waar de beleidsregels op zien voortvloeien uit feitelijke handelingen.

3.2.3. Egalitébeginsel
Er zijn ook situaties denkbaar waarin er geen wettelijke grondslag en geen beleidsregels bestaan op grond waarvan een verzoek tot nadeelcompensatie kan worden gedaan. In dat geval kan de burger zich alsnog rechtstreeks beroepen op het égalitébeginsel, op dezelfde wijze als bij het onzelfstandige besluit tot nadeelcompensatie. De grondslag hiervoor is ABRvS Van Vlodrop (niet voorgeschreven). Om (de afwijzing van) een dergelijk verzoek te laten toetsen bij de bestuursrechter moet worden voldaan aan twee voorwaarden. Dit zijn de voorwaarden van materiële en processuele connexiteit. Pas als aan beide voorwaarden is voldaan kan een eventuele afwijzing van het verzoek op zelfstandige nadeelcompensatie aan de rechter worden voorgelegd.

De voorwaarde van materiële connexiteit vereist dat de schade is veroorzaakt bij de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid. Belangrijker in deze cursus is de voorwaarde van processuele connexiteit. Deze voorwaarde vereist dat de schadeveroorzakende overheidshandeling appellabel is. Als de relevante overheidshandeling zelf niet appellabel is, dan zou niet verzocht kunnen worden om een onzelfstandig besluit tot nadeelcompensatie. Tegen de handeling staat immers geen bezwaar en beroep open. Er zijn dan dus geen kanalen om een dergelijk verzoek in te dienen. Met deze logica staat processuele connexiteit in de weg aan het laten toetsen van een verzoek tot nadeelcompensatie.
Niet appellabele overheidshandelingen zijn bijv. feitelijke handelingen of algemeen verbindende voorschriften (zie week 3). Deze bestuurshandelingen zijn niet appellabel, waardoor de afwijzing van een verzoek om nadeelcompensatie (naar aanleiding van deze handelingen) dat ook niet zijn. Dit hoeft niet te betekenen dat de burger met lege handen komt te staan. De burgerlijke rechter kan zich in deze situatie alsnog buigen over de overheidshandelingen. Hierover meer bij onderwerp 4.

Bij nadeelcompensatie op grond van de wet of op grond van beleidsregels levert processuele connexiteit geen probleem op. Er is in deze gevallen namelijk een grondslag om een verzoek te doen voor (een beschikking op) nadeelcompensatie. De afwijzing van een dergelijk verzoek is wel appellabel. Indien er buiten de beroep- en bezwaartermijnen* van een appellabel besluit een verzoek wordt gedaan om nadeelcompensatie naar aanleiding van dat besluit, is er aan het vereiste van processuele connexiteit wel voldaan. Dit betekent dat de afwijzing van een verzoek tot zelfstandige nadeelcompensatie dan wel aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. De restcategorie zijn dus alle andere beslissingen op verzoeken om nadeelcompensatie.

*Indien de bezwaar- en beroeptermijnen nog niet zijn verstreken zal het voor een burger voor de hand liggen om te verzoeken om een onzelfstandig besluit tot nadeelcompensatie door deze besluiten aan te vechten. Pas wanneer deze termijnen zijn verstreken komen we aan bij het zelfstandige besluit tot nadeelcompensatie.

Er ligt wetgeving klaar om voorgoed afscheid te nemen van het vereiste van processuele connexiteit. De mogelijkheid om te verzoeken om een zelfstandig besluit waarin wordt voorzien in nadeelcompensatie is echter nog niet ingevoerd (art. 4:126 Awb). De voorwaarden voor een beroep op een zelfstandige besluit tot nadeelcompensatie komen overeen met het stappenplan van het égalitébeginsel zoals beschreven bij het onzelfstandige schadebesluit. Invoering van art. 4:126 Awb zou betekenen dat er in algemene zin een wettelijke grondslag is om te vragen om een beschikking tot nadeelcompensatie. De afwijzing van een dergelijke beschikking zou dan appellabel zijn, zoals we hebben gezien in week 3 (art. 1:3 lid 2 Awb). De burgerpartij kan zich in dat geval wenden tot de bestuursrechter, indien zijn verzoek op nadeelcompensatie wordt afgewezen.

Answer

A

Onderwerp 3: nadeelcompensatie
Er zijn situaties denkbaar waarin een besluit niet onrechtmatig is besloten. Een besluit kan los van een schaderegeling rechtmatig zijn. Dit is een lastige zin, want het klinkt alsof het besluit dan onrechtmatig is. Dat is het ook deels, maar bij nadeelcompensatie is dit nog niet vast komen te staan. Dit betekent dat het bestuursorgaan het besluit wellicht nog kan aanvullen om het te herstellen (onzelfstandige nadeelcompensatie). We gebruiken hiervoor deze zin om aan te geven dat het startpunt bij nadeelcompensatie niet hetzelfde is als bij onrechtmatige daad.

Question 5