DC - 002 - Portelli Flashcards
Société entrée directement dans la modernité étatique
Les Etats-Unis, société de colons émancipés de la Couronne britannique.
L’État-nation
Deux conceptions justifient l’identification de l’État et de sa population :
- L’approche volontariste (France) ;
- La vision déterministe : espace, langue, religion (Allemagne).
Le principe des nationalités selon lequel toute nation a vocation à se constituer en Etat se répand en Europe :
- Les révolutions au XIXe, surtout 1848 ;
- Au lendemain de la guerre de 1914-1918, avec le traité de Versaille qui démantèle les Empires (allemand, austro-hongrois, russe et ottoman).
Aujourd’hui, des difficultés :
- Les découpages administratifs qui ont été réalisés par les puissances coloniales constituent des Etats-nations manquant de cohérence et posant des problèmes de minorités ;
- L’affaiblissement des liens d’allégeance et de solidarité, conduisant à des phénomènes identitaires : Flandre, Catalogne, Pays Basque, fracture Nord-Sud italienne.
Apport essentiel de l’acte II de la décentralisation par rapport au premier
La constitutionnalisation de la décentralisation en 2003.
Régionalisme espagnol
La Constitution de 1978 :
- S’appuie sur un socle hérité de la tradition administrative française : communes et provinces ;
- Distingue entre les communautés historiques au fort particularisme (Catalogne, Pays Basque, Galice) et les communautés autonomes ordinaires ;
- Organise des transferts de compétences : statuts adoptés par les parlements régionaux, puis validés par le parlement espagnol (Cortes) puis soumis à référendum local ; ainsi, le nouveau statut catalan en 2005 a été modifié par les Cortes et ratifié par référendum local en 2006, ce qui n’a pas empêché la tenue d’un vote sur l’avenir de la Catalogne le 9 novembre 2014 à l’initiative de la région, déclaré inconstitutionnel par le Tribunal constitutionnel saisi par le gouvernement.
Régionalisme italien
La Constitution de 1948 a instauré un double régionalisme :
- Des régions à statut spécial disposant d’une forte autonomie ;
- Des régions à statut ordinaire.
La révision constitutionnelle de 2001 a organisé un système quasi-fédéral :
- Les compétences de l’Etat sont limitativement énumérées ;
- Les régions détiennent la compétence législative de principe ;
- Les régions et les communes disposent prioritairement des fonctions administratives.
En revanche, rejet par un référendum en 2006 de la réforme de 2005 proposée par Silvio Berlusconi qui proposait :
- Le transfert de nouvelles compétences exclusives aux régions en matière de santé, d’éducation et de police ;
- La suppression des mécanismes de péréquation entre régions riches et régions pauvres.
Spécificité des Etats régionaux
Ils ont construit une organisation territoriale inégalitaire pour tenter de répondre aux tensions nationalistes qui remettent en cause leur unité.
Par exemple, au Royaume-Uni, le parlement Ecossais dispose d’une autonomie plus forte (pouvoir législatif originaire) que celle du parlement gallois (pouvoir législatif délégué), respectivement introduits par le Scotland Act et le Government of Wales Act de 1998
→ rejet en 2014 de l’indépendance lors du référendum écossais (55%).
Problèmes des Etats régionaux
Tensions identitaires ou autonomistes :
- En Espagne : Catalogne, pays Basque ;
- En Italie, tandis que les régions périphériques (îles, régions frontalières à minorités linguistiques) ont un statut spécial, c’est le nord de la péninsule qui réclame plus d’autonomie (fiscale et refus de péréquation).
-> contestation de l’existence d’une Chambre représentant les CT, alors qu’elles-mêmes détiennent un pouvoir législatif.
Modalités de la naissance d’Etats fédéraux
Agrégation d’Etats indépendants décidant d’abandonner leur souveraineté internationale au profit d’une nouvelle entité politique :
- Forcée : transformation de la confédération en Etat fédéral en Suisse en 1848 ; unification allemande de 1871 sous la tutelle de la Prusse ;
- Libre : Etats-Unis d’Amérique en 1787 à partir des 13 Etats associés en Confédération en 1776.
Dislocation de l’Etat unitaire, de centralisé à fédéral, comme en Belgique de 1970 à 1993. Depuis :
- Zone flamande regroupant la représentation de la Flandre et de la minorité flamande de Bruxelles en un seul Parlement depuis 2004 ;
- Les wallons et bruxellois francophonesont constitué en 2011 une Fédération Wallonie-Bruxelles dotée d’un Parlement commun.
Les principes des Etats fédéraux
Principe d’autonomie, selon lequel les Etats fédérés s’organisent librement :
- Ordre juridique propre : compétences propres et juridiction constitutionnelle tranchant les conflits de compétences ;
- Souvent leur propre Constitution ;
- Exclusion de la diplomatie, de la défense, de la monnaie (souveraineté externe).
Principe de participation à la décision fédérale :
- Représentation : Sénat américain ;
- Conseil (Rat en Allemagne) : les membres des gouvernements des Etats constituent la Chambre et votent sur la base de mandats impératifs.
Exemples de guerres résultant du refus du fédéralisme
Guerre de Sécession : guerre civile américaine de 1861-1865.
Guerre du Biafra : guerre civile au Nigéria de 1967-1970.
Guerre en ex-Yougoslavie de 1992 à 1996.
Critères faisant de l’UE une organisation sui generis
Eléments de fédéralisme :
- Le Parlement européen est élu au suffrage universel depuis 1979, Commission - Organe exécutif - et Cour de justice imposant la supériorité du droit de l’UE sur le droit national ;
- Transfert croissant de compétences des Etats vers l’Union : en matière économique et commerciale notamment.
Eléments de confédéralisme :
- Conseil européen des chefs d’Etat et de gouvernement, Conseil des ministres ;
- Refus de la monnaie unique dans neuf Etats. La défense et la diplomatie sont des prérogatives des Etats, en dépit de l’instauration, par le traité de Lisbonne, d’un haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ;
- L’UE ne détient pas la compétence de sa compétence ;
- Introduction avec l’art 50 TUE de la possibilité pour un Etat membre de se retirer de l’UE.
Nature constitutionnelle du Parlement européen
Le Parlement européen ne constitue pas une assemblée souveraine dotée d’une compétence générale et qui aurait pour vocation de concourir à l’exercice de la souveraineté nationale.
(CC, n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Maastricht I)
Nature constitutionnelle du peuple français
La Constitution ne connaît que le peuple français, composé de tous les citoyens français sans distinction d’origine, de race ou de religion → la mention faite par le législateur du « peuple corse, composante du peuple français » est donc contraire à la Constitution.
(CC, n° 91-290 DC, Loi portant statut de la collectivité territoriale de la Corse)
Les différentes modalités d’élaboration des constitutions
- Octroyées par le souverain dans les Etats monarchiques ;
- Elaborées par les détenteurs effectifs du pouvoir (armée, partis politiques), plébiscitées ou non par peuple (Constitutions napoléoniennes) ;
- Associant le peuple au pouvoir constituant originaire : élection d’une assemblée constituante, qui peut appeler le peuple à se prononcer sur le texte (ex : projets de constitutions de 1946, Constitution de 1958).
Les normes constitutionnelles anglaises
La constitution coutumière :
- Série de règles coutumières et de conventions politiques ;
- Grande charte de 1215 ;
- Pétition des droits de 1628 ;
- Habeas Corpus de 1679 ;
- Bill of Rights de 1689 ;
- Parliament Acts de 1911, 1949 et 2011 ;
- Constitutionnal Reform Act de 2005 ;
- Human Rights Act de 1998.
Les voies de modification d’une constitution
- La pratique des acteurs politiques : “Constitution Grevy” de 1879, qui s’engage devant l’Assemblée à exercer son mandat de président de la République de façon à le soumettre à la “volonté de la nation” incarnée par le Parlement ;
- La coutume constitutionnelle palliant le silence des textes : sous la Troisième république, coutume praeter legem complétant les dispositions succintes des lois constitutionnelles de 1875 ;
- Révision formelle d’un texte : souple (Chartes de 1814 et 1830 n’imposant aucune règle de modification ; recours à une loi ordinaire) ou rigide (procédures spécifiques ; trois législatures pour réviser la Constitution de 1791 → abrogation de l’ensemble au bout d’un an) ;
- Par le peuple ou par une assemblée nouvellement élue (Belgique) ou spéciale (réunion des Chambres en Congrès - art 89 C)
- Il peut être prévu l’interdiction de révision : loi fondamentale allemande (interdiction de remettre en cause la forme fédérale), Constitution américaine (interdiction de porter atteinte à l’égale représentation des Etats membres de l’Union au Sénat), en France (depuis 1884) et en Italie, interdiction de porter atteinte à la forme républicaine du gouvernement. En France, interdiction de procéder à une révision en cas d’occupation du territoire, d’intérim de la présidence de la République, d’exercice des pouvoirs de l’article 16 C notamment.
Les éléments constitutifs de l’Etat de droit
1° La protection des citoyens contre l’arbitraire et l’affirmation d’un droit de l’exécution des lois ou de l’organisation de l’Etat ;
2° L’affirmation des déclarations des droits (difficile en France du fait de l’accumulation des déclarations pendant un siècle, alors que les lois constitutionnelles de 1875, appelées à rester en vigueur 65 ans, n’en ont pas comportées) ;
3° Le contrôle de constitutionnalité : d’abord pour les actes administratifs, sous une forme juridictionnelle ; puis pour les lois (contrôle politique dans les Constitutions impériales de l’An VIII ou de 1852 ou juridictionnel ; par voie d’exception aux Etats-Unis, ou suivant le modèle européen ) ;
4° Le contrôle de conventionnalité : traités de l’UE, Conv EDH, conventions de droit du travail.
Le contrôle de constitutionnalité en Europe
Apparu en Autriche (Constitution de 1920).
Politisation du recrutement :
- Les juges allemands (16) sont élus par moitié par chacune des Chambres à la majorité des 2/3 ;
- Les juges belges sont nommés par le roi sur une liste établie par le Sénat à la majorité des deux tiers ;
- Les juges autrichiens nommés par le Parlement et le gouvernement.
En contrepartie, obligation d’une formation juridique, sauf France.
Seule l’Irlande a repris le modèle américain de contrôle de constitutionnalité confié au juge ordinaire.
Le contrôle peut être a priori ou a posteriori, concret ou abstrait.
Apport de la Constitution des Etats-Unis au constitutionnalisme moderne
17 septembre 1787
Invention :
- De la forme de l’Etat fédéral ;
- De la séparation des pouvoirs ;
- D’une souveraineté du peuple dont émane tout pouvoir.
Guerre d’indépendance des colonies anglaises
Elle éclate en 1775, s’achève par la reconnaissance de l’émancipation des 13 Etats par l’Angleterre par les traités de Paris et de Versailles en 1783.
Une Confédération a été établie dès 1777, mais ratifiée seulement en 1781. Inefficace, une convention constitutionnelle se réunit à Philadephie en mai 1787 pour élaborer une “Constitution fédérale”.
La représentation des citoyens aux US dans la Constitution initiale
Compromis des 3/5e : cinq esclaves correspondent à trois citoyens dans le calcul démographique des sièges de la Chambre représentant la population.
Ce compromis permettra de faire aboutir les négociations le 17 septembre 1787. Il restera en vigueur jusqu’à sa suppression par le XIVe amendement, adopté à la fin de la guerre de Sécession, qui fait également de toute personne née sur le sol américain un citoyen des Etats-Unis.
Les trois principes de la conception américaine de l’Etat libéral
La séparation des pouvoirs.
Le fédéralisme.
La protection des droits individuels.
La séparation des pouvoirs aux Etats-Unis
La séparation des pouvoirs :
- Checks and balances entre les différents pouvoirs : politique et judiciaire, exécutif et législatif, fédéral et des Etats, etc. ;
- Sept articles dans la Constitution, traitant des différents organes fédéraux et des compétences attribuées ou interdites ; texte bref et technique laissant place à l’interprétation par les organes politiques et judiciaires.
Le fédéralisme aux US
Un congrès bicaméral :
1° La Chambre des représentants (435 membres) élue pour deux ans ;
2° Le Sénat (2 membres par Etat, soit 100 membres) élu pour six ans et renouvelé par tiers, en même temps que les élections des représentants.
La protection des droits individuels dans la Constitution américaine
Bill of Rights : 10 amendements votés dès 1789 :
- Libertés religieuse, de parole, de presse (1er am.) ;
- Droit de porter des armes (2e am.) ;
- Interdiction du cantonnement arbitraire des soldats chez l’habitant en temps de paix (3e am) ;
- Interdiction de perquisition ou de saisie arbitraire (4e am.) ;
- Due process of law (5e am.) ;
- Droit à un avocat et d’être jugé rapidement (6e am.) ;
- Jury pour les affaires civiles importantes (7e am.) ;
- Interdiction des amendes et des peines cruelles ou inhabituelles (8e am.) ;
- Les droits des citoyens énumérés par les amendements ne sont pas limitatifs (9e am.) ;
- Les pouvoirs qui ne sont pas expressément attribués au pouvoir fédéral appartiennent aux Etats ou au peuple (10e am.).
Après la fin de la Guerre de Sécession, on peut noter :
- 13e am (1865) : abolition de l’esclavage ;
- 14e am (1868) : extension du due process of law à tous les citoyens, dont font désormais partie les anciens esclaves ;
- 15e am (1870) : droit de vote aux anciens esclaves.
Le 19e amendement (1920) étend le droit de vote aux femmes.
Le 26e (1971) abaisse la majorité électorale à 18 ans.
Les amendements relatifs aux institutions américaines
12e am (1804) : procédure pour l’élection du Président et du Vice-Pdt.
17e am (1913) : élections des sénateurs au suffrage universel (auparavant élus par les législatures de chaque Etat).
20e am (1933) : déplace la date de l’entrée en fonction du président nouvellement élu.
22e (1951) : interdit au président d’être réélu plus d’une fois (quelques années après la présidence de Roosevelt, qui exerça quatre mandats).
25e am (1967) : suppléance du Pdt en cas d’empêchement et remplacement du VP.
27e am (1992) : toute modification de l’indemnité des membres du Congrès s’applique à la législature suivante.
Amendements divers
16e am (1913) : autorisation faite au Congrès de prélever un impôt sur le revenu.
18e am (1919) : prohibition de l’alcool.
21e am (1933) : abrogation du 18e amendement.
La guerre de Sécession
Rien n’est prévu dans la Constitution en matière de Sécession.
Se pose la question du droit à l’esclavage dans les nouveaux Etats de l’Ouest.
L’élection du candidat républicain Abraham Lincoln, hostile à l’esclavage, en 1860, entraîne la sécession de la Caroline du Sud en décembre, suivie de dix autres qui vont créer les Etats confédérés d’Amérique → guerre civile, 600 000 morts, qui s’achève le 9 avril 1865 par la capitulation du Sud.
Installation durable du fédéralisme, renforcé par le New deal rooseveltien, l’économie de guerre des années 1940-45 et le Welfare State des années 1950-60.
Evolution de l’équilibre des pouvoirs aux US
Wilson parlera de régime congressuel, le Congrès étant le pouvoir moteur à la fin du XIXe.
On parlera de « gouvernement des juges » lorsque la Cour suprême affirme son autorité face aux présidents progressistes durant le 1er 1/3 du XXe.
Après la 2GM, affirmation du leadership présidentiel, contesté depuis avec le Watergate et la démission forcée du Pdt Nixon en 1973.
Caractéristiques de la vie politique américaine
Participation aux élections américaines :
- présidentielles, rarement plus de 50 % (mais plus de 66 % en 2020) ;
- Congrès, 30%.
Pratiques discriminatoires (tests de lecture) interdites par le Congrès par le Voting Rights Act de 1965.
Les exigences de pièces d’identité diverses se multiplient (31 Etats aux élections de mi-mandat de 2014) à la suite des fraudes lors de l’élection présidentielle de 2000, validées par la Cour suprême dans sa décision Crawford v. Marion County Elections Board de 2008.
Compétence des Etats fédérés aux Etats-Unis
Limitées dès 1787 : pas de pouvoir en matière commerciale et monétaire, de diplomatie, de défense.
Peuvent :
- Lever l’impôt (IR, IS, taxes) pour financer les politiques d’éducation, de police, d’aide sociale ou d’équipement ;
- Fixer le statut des personnes et de l’électorat, le droit pénal, le droit bancaire et des assurances.
A travers sa jurisprudence du contrôle de constitutionnalité des lois, la Cour suprême a contribué à asseoir la suprématie du droit fédéral (1819, Mac Culloch v. Maryland : théorie des pouvoirs implicites, la Constitution attribue à la fédération le plein exercice des pouvoirs qu’elle ne lui interdit pas). Après avoir figé sa jurisprudence (1865-1937), elle renoue avec l’activisme fédéraliste :
- 1954, Brown v. Bord of Education of Tokapa : interdiction de la discrimination raciale en matière scolaire ;
- 1962, Baker v. Carr : interdiction de la discrimination raciale en matière électorale.
Le développement massif des aides fédérales aux Etats fédérés a conduit de facto au passage d’un fédéralisme dualiste à un fédéralisme coopératif.
Les Constitutions des Etats fédérés
Chacun des 50 Etats dispose d’une Constitution, fréquemment amendée (32 Etats en ont changé au moins une fois) et assortie d’une déclaration des droits.
Après les dernières élections de 2018, 27 gouverneurs républicains, et 23 démocrates (élus pour 2 à 4 ans).
Dans 49 Etats, référendum législatif.
Dans 24 Etats, des lois et amendement peuvent être introduits par pétition populaire et faire l’objet d’un vote populaire sans saisine du parlement de l’Etat. Un contrôle juridictionnel est possible : les tribunaux d’Etat interdisent les référendums violant la Constitution fédérale ou soulevant des problèmes nationaux ne pouvant être résolus localement.
18 Etats permettent le recall,en 2003 en Californie pour remplacer le démocrate Gray Davis par le Républicain Arnold Schwarzenegger.
3000 comtés et 20 000 municipalités, au sein desquels seront élus l’officier de police (sheriff), le médecin légiste (coroner), le notaire et officier d’état civil (clerk), etc.
Le congrès américain : statut
435 membres à la Chambre des représentants (citoyenneté > 7 ans, âge > 25 ans, résidence dans l’Etat). Election pour 2 ans.
2 sénateurs par Etat, soit une centaine, selon le même mode de scrutin que les représentants. Election pour 6 ans, renouvellement du Sénat par tiers.
Chaque chambre est juge de l’élection de ses membres (éligibilité et résultats).
Les fonctionnaires sont inéligibles et le cumul des mandats interdit.
Indemnités confortables et progression alignée sur celle des fonctionnaires fédéraux. Assistance d’équipes de conseil et de secrétariat sans équivalent.
Le Congrès américain : organisation
Session annuelle courte : du 3 janvier au 31 juillet.
Absence de discipline partisane, individualisme → difficulté pour l’exécutif à faire passer ses projets, voire des autorités parlementaires pour organiser débats et procédures.
Autorité du Speaker à la Chambre des représentants : pouvoirs d’organisation du travail parlementaire, tout en prenant parti.
Le pdt de droit du Sénat est le VP ; mais son autorité principale est le leader de la majorité.
25 commissions à la Chambre des Représentants et 16 au Sénat (60 sous-commissions).
Le travail en séance :
- Est tributaire de l’issue du travail des commissions ;
- Peut être bloqué par la pratique de l’obstruction (filibustering → une majorité des 3/5e au Sénat) est nécessaire pour surmonter l’obstruction individuelle (sauf pour la confirmation des nominations autres que celles à la Cour suprême depuis une réforme sur ce point en 2013).
Le Congrès américain : compétences
Pouvoir fiscal, législatif et budgétaire fédéral.
Pouvoirs de nomination et d’empêchement.
Pouvoirs diplomatiques.
Pouvoir électoral.
Pouvoir fiscal, législatif et budgétaire fédéral du Congrès américain
- L’initiative en matière fiscale appartient à la Chambre des représentants ;
- Les propositions de lois peuvent être élaborées par un membre du Congrès, par l’administration présidentielle ou par une agence fédérale, mais elle doit être formellement déposées par un membre du Congrès → examen en commission (10% des propositions y survivent) → transmission à la seconde chambre pour une procédure identique. En cas de désaccord entre les deux Chambres, réunion d’une commission mixte ;
- Le pouvoir du Congrès est redevenu décisif en matière budgétaire. En cas de désaccord entre les deux assemblées, il rend parfois impossible le vote du budget fédéral avant le début de la nouvelle année fiscale (1er octobre), ce qui entraîne l’arrêt des activités gouvernementales fédérales (“shutdown”, 18 fois depuis 1976).
Pouvoirs de nomination et d’empêchement du Congrès américain
- Le contrôle des nominations essentiellement par le Sénat, à propos de 60 000 postes, y compris membres du gouvernement, ambassadeurs, hauts fonctionnaires, juges fédéraux ;
- La procédure d’impeachment : Pdt, VP, fonctionnaires fédéraux peuvent être empêchés pour “trahison, corruption, crime contre la chose publique ou délit grave”.
Pouvoirs diplomatiques du Congrès américain
- Déclaration de guerre, pouvoir devenu obsolète → War powers Act de 1973 qui impose l’accord préalable du Congrès avant d’engager des troupes américaines dans un conflit au-delà de 60 jours ;
- Les traités doivent être ratifiés par le Sénat à la majorité des 2/3 ; majorité devenue infranchissable (Traité de Versailles en 1920) -> pratique des accords en forme simplifiée (executive agreements).
Pouvoir électoral du Congrès américain
- Si aucun candidat n’obtient la majorité des grands électeurs, le Chambre des représentants choisit le président entre les trois candidats arrivés en tête (vote à une voix par Etat). En 1825 pour élire le président John Quincy Adams ;
- Le Sénat confirme la nomination du nouveau VP en cas de vacance de la vice-présidence (en 1973 avec Gérarld Ford et Nelson Rockfeller en 1974).
Statut du président des Etats-Unis d’Amérique
Naissance en tant que citoyen des Etats-Unis, résidence > 14 ans, âge > 35 ans.
Elu pour 4 ans au scrutin majoritaire à un tour et rééligible une seule fois (XXIIe amendement de 1951). “Ticket électoral” avec un VP, qui ne doit pas résider dans le même Etat que le candidat à la présidence.
Pour choisir les candidats de chaque parti :
- Caucus : réunion des seuls militants du parti, dans 1/4 des Etats ;
- Primaires fermées : électeurs se déclarant officiellement supporteurs du parti, dans la grande majorité des Etats ;
- primaires ouvertes : autrefois en Californie, Alaska et Washington, interdites par la Cour suprême (California Democratic Party v. Jones, 2000).
Les délégués sont remportés par Etat chez les Républicains, à la proportionnelle chez les démocrates.
Incidence des candidats tiers : 18,9 % des voix à Ross Perot en 1992, 2,73 % pour l’écologiste Ralph Nader en 2000, qui a sans doute coûté l’élection d’Al Gore.
Le financement des campagnes électorales présidentielles aux Etats-Unis
Le Federal election campaign Act de 1971 introduit un financement public conditionnel. Révisé en 2002 par la loi Mac Cain-Feingold qui interdit les financements par des personnes morales, mais l’arrêt de la Cour suprême Citizens United v. Federal Electoral Commission a invalidé cette disposition au nom de la liberté d’expression.
Les dons des personnes physiques sont plafonnés à 2300 dollars, mais déplafonnés pour les corporations qui peuvent donc alimenter sans limite des “super-pac” (political action committee).
En 2004, 366 M$ pour Bush, 322 M$ pour John Kerry.
En 2012, 932 M$ pour Obama, 1Md 28 M $ pour Mitt Romney.
En 2020, le candidat indépendant Michael Bloomberg s’est auto-financé sa campagne à hauteur de 1,1 Md$.
Les organes de l’exécutif américain
Le cabinet, constitué par les ministres (secretary) dirigeant les 15 départements : affaires étrangères (Secretary of State), agriculture, commerce, défense, éducation, santé, justice (attorney General), etc, et qui sont constamment révocables.
Il n’est pas un organe collégial et n’a pas d’existence constitutionnelle. Il est rarement convoqué dans son ensemble.
Le White House Staff est composé des collaborateurs personnels du président. Près de 500 collaborateurs officient sous l’autorité du Chief of Staff.
L’Executive office of the President est composé d’organismes rattachés directement à la présidence. Ils sont des organes d’aide à la décision politique.
Les pouvoirs présidentiels
Pouvoir réglementaire :
- Limité à l’exécution des lois : la Constitution et la Cour suprême (1952, Youngstown Sheet & Tube C. vs. Sawyer) interdisent la législation déléguée ;
- Pratique des déclarations à la signature : interprétations, voire critiques des lois votées par le Congrès ;
- le Pdt est le chef de l’administration fédérale et détient, sous réserve de l’approbation du Sénat, la pratique des dépouilles (spoil system), limitée aux emplois supérieurs (7000) depuis une loi de 1978.
Chef de la diplomatie et commandant des forces armées.
Droit de grâce fédéral.
Pouvoir législatif :
- Droit de veto votée par le Congrès (F. Roosevelt l’a utilisé 635 fois en 12 ans ;
- Pocket veto : le pdt ne promulgue pas au moment où la session parlementaire s’achève, empêchant le Congrès de répliquer et le contraignant à reprendre l’ensemble de la procédure législative à la session suivante ;
- Indiscipline des parlementaires : absence de “majorité présidentielle” mais possibilité pour le président de négocier au coup par coup des majorités.
Irresponsabilité politique devant les Chambres, sauf procédure de l’impeachment (pénale, mais réapparition régulière de tentatives d’introduire une responsabilité politique).
Privilège de l’exécutif contre l’immixtion du juge dans les dossiers couverts par le secret militaire, diplomatique ou de sécurité nationale : privilège reconnu, mais limité par la Cour suprême (1974, United States v. Nixon).
Le système judiciaire américain
Reconnaissance d’un “pouvoir judiciaire” par la Constitution, les Constituants prenant sur ce point leurs distances avec les théories de la séparation des pouvoirs qui le niaient (Locke, Montesquieu).
Chaque Etat fédéré a son propre système judiciaire, des juges de paix à la Cour suprême de l’Etat.
Au niveau fédéral, la hiérarchie judiciaire établie par le Congrès comprend les 94 cours de district.
La nomination des juge est caractérisée par l’influence des institutions politiques. Elus dans la majorité des Etats (proposés par les partis à la suite de caucus ou primaires) ou nommés par le gouverneur. Au niveau fédéral, ils sont nommés par le président après approbation du Sénat.
La Cour suprême américaine
9 juges inamovibles nommés à vie par le Pdt des Etats-Unis après approbation du Sénat.
Le pdt de la Cour, le Chief Justice, est le second personnage de l’Etat fédéral.
Compétente dans les matières énumérées par la Constitution, en premier ressort (litiges concernant les représentants d’Etats étrangers ou dans lesquels un Etat fédéré est partie) ou en appel lorsque le droit fédéral est en jeu.
7 000 affaires soumises par an, la Cour suprême n’en retenant cependant qu’1 %. Elle prononce une décision de principe dont la mise en oeuvre relèvera des juridictions inférieures.
Les décisions sont motivées (faits, points de droit en jeu, motifs de sa mise en oeuvre). Les décisions unanimes sont appelées décisions per curiam. En cas de décision à la majorité, certains juges de la majorité peuvent faire connaître leur concurring opinion, ainsi que les juges opposés leur dissenting opinion.
Plusieurs phases dans son influence :
- Chief Justice Marshall : affirmation de son autorité via le contrôle de constitutionnalité des lois (1803, Marbury v. Madison) ;
- Puis, question de la répartition des compétences entre Etat fédéral et Etats membres, attribuant la compétence pour la la libre-circulation et le marché unique à l’Etat fédéral tout en préservant les droits des Etats ;
- A partir des années 1850, opposition au Congrès (1857, Dred Scott : refus de reconnaître au Congrès le droit d’abolir l’esclavage dans les territoires libres au nom du droit de propriété du maître sur l’esclave) et au Pdt (années 1930 : opposition à la législation sociale, notamment interdisant le travail des enfants, au nom d’une conception intransigeante du droit de propriété) ;
- dans les années 1950, dvt d’une jurisprudence progressiste : 1954, Brown v. Education of Topeka : interdiction de la discrimination raciale dans les écoles ; suivi d’une série d’arrêts en matière de droits de la personne et de droits politiques ;
- Positions moins libérales depuis, la Cour ayant été à majorité conservatrice.
Difficile de parler de gouvernement des juges. Pas d’atteinte à l’équilibre des pouvoirs, qui est le trait essentiel des institutions américaines. En outre, une modification de la Constitution permet de renverser la jurisprudence de la Cour (16e amendement en 1913, sur l’IR, pour briser l’opposition de la Cour).
Naissance du parlementarisme anglais
1215 : Magna Carta. Aucun impôt ne pourra être levé sans le consentement de la Curia major, conseil regroupant les représentants de la noblesse et du haut clergé, puis des villes.
A partir de 1332, bourgeois et nobles se réunissent séparément : Chambre des Communes et Chambre des Lords. Le speaker, porte-parole des Communes auprès du monarque, apparaît en 1376. C’est aussi au cours du XIVe qu’apparaît la procédure d’impeachment.
Jusqu’au XVIIe, convoquées brièvement pour la levée des impôts, leurs réunions étant précédées d’élections.
L’évolution des institutions anglaises au XVIIe
Conflit entre Charles Ier et les communes à partir de 1640 → exécution de Charles Ier en 1649 → dictature de Cromwell jusqu’en 1658.
L’armée rappelle ensuite les Chambres et restaure la monarchie, qui doit accepter de partager ses pouvoirs (1660).
1628 : Pétition des droits
1679 : Habeas Corpus
1689 : Bill of Rights
1701 : Act of Settlement : il réserve la succession de la Couronne à la famille protestante de Hanovre et confirme les trois textes précédents.
Le roi perd ses droits :
- De veto ;
- D’édicter des ordonnances sans l’accord des Chambres ;
- De gracier les ministres frappés par l’impeachment.
L’évolution de la responsabilité de l’exécutif dans les institutions anglaises
Au début du XVIIIe, les ministres sont responsables devant le seul monarque. La monarchie limitée et la séparation des pouvoirs sont théorisées par Montesquieu.
L’accession au pouvoir de la maison de Hanovre renforce l’autonomie du ministère : les premiers monarques ne parlent pas anglais et ne participent pas régulièrement au Conseil.
Le contreseing ministériel (au départ pratique purement formelle) va traduire l’autonomie des ministres par rapport au monarque et la responsabilité de l’impeachment évoluer d’une responsabilité pénale vers une responsabilité politique individuelle (Walpole en 1742) puis collective (cabinet North en 1782).
Apogée du parlementarisme dualiste au début XIXe (double responsabilité devant le roi et les Chambres).
Après le Reform Act de 1832, qui élargit le cens (800 000 électeurs) et combat la corruption en supprimant les “bourgs pourris”, la légitimité de la Chambre basse se renforce face à la Chambre des Lords. Le roi ne peut plus jouer des divisions. L’échec de la dissolution royale de 1834 consacre l’effacement de la monarchie.
En 1911, le Parliament Act supprime le droit d’amendement des Lords en matière financière et réduit leur droit de veto législatif à deux ans (1949 : un an).
Le régime parlementaire devient alors moniste.
Le constitutionnalisme britannique
Spécificités :
- La common law est fondée sur le droit coutumier et le droit consolidé des décisions judiciaires ;
- La législation est élaborée par le Parlement.
Le Parlement étant l’organe détenteur de la souveraineté politique, l’émergence d’un pouvoir juridique supérieur est impossible (constitution). Les règles constituantes sont des conventions politiques consolidées entre les acteurs politiques du Parlement.
Le poids des partis dans les institutions anglaises
- Scrutin majoritaire uninominal à un tour, en vigueur depuis les origines médiévales du parlementarisme : empêche l’émergence de nouvelles formations et consolide un bipartisme rigide.
Les libéraux (influence de Gladstone) et les conservateurs (Disraeli) alternent au pouvoir jusqu’au début du XIXe.
Emergence du parti travailliste : tripartisme dans les années d’entre-deux guerres, qui s’achève par l’éclatement des libéraux (l’aile droit fusionne avec les conservateurs).
Après la 2GM, le bipartisme conservateurs/travaillistes s’impose.
Les trois grandes phases de l’installation du parlementarisme français
- Domination de la représentation parlementaire, en réaction à la souveraineté royale de l’Ancien Régime (1789-99) ;
- Dictature de l’exécutif qui coïncide avec l’enracinement des institutions révolutionnaires (1799-1815) ;
- Emergence difficile du parlementarisme dualiste (1815-1877).
Les limitations du pouvoir royal en France, avant la convocation des Etats généraux
Réunion des Etats généraux le 5 mai 1789 à Versailles.
La souveraineté absolue du roi lui confère la fonction législative (Bodin, Les Six Livres de la République, 1576).
Les lois fondamentales du Royaume concernent surtout la succession et l’inaliénabilité du Royaume.
Les Parlements locaux possèdent des pouvoirs judiciaires.
Les Etats généraux sont provisoires, consultatifs et rarement convoqués (dix fois entre 1302 et 1484, les derniers tenus avant 1789 remontent à 1614).
Des Etats généraux à l’assemblée constituante
Le clergé compte 130 000 membres en 1789, la noblesse 400 000 membres, le reste de la population (plus de 28 millions de personnes) constituant Tiers Etat.
Louis XVI convoque les Etats généraux le 24 janvier. Représentation doublée pour le Tiers Etats (600 c/ 300 et 300).
Les cahiers de doléances envisagent l’Assemblée comme constituante, tandis qu’elle est consultative pour Louis XVI.
Les députés du Tiers Etat se constituent en Assemblée nationale le 17 juin, en se ralliant certains représentants du clergé et de la noblesse : substitution d’un mandat représentatif au mandat impératif sur lequel ont été convoqués les députés.
27 juin : fusion des ordres.
9 juillet : L’Assemblée se proclame Constituante.
Un comité de 30 membres a été désigné le 6 juillet 1789 (réduit à 13 le 15 septembre avec éviction des monarchistes modérés au profit de Sieyès, Talleyrand, Le Chapelier, seuls reconduits).
Le 26 août 1789, adoption de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
La Constitution est adoptée le 14 septembre 1791.
Quelques remarques sur la DDHC
Inspiration jusnaturaliste : proclamation de “droits naturels et imprescriptibles de l’homme” (art 1 et 2) mais confiance à la loi pour les mettre en oeuvre.
L’art 10 introduit discrètement la reconnaissance indirecte de la liberté de culte (les protestants et les juifs peuvent être citoyens).
La déclaration ne reconnaît pas la liberté d’association (interdite par la loi Le Chapelier du 17 juin 1791, jusqu’en 1901).
Le seul droit à être qualifié de “sacré” est le droit de propriété (art 17).
Les articles 7 à 9 sont inspirés de l’Habeas corpus anglais.
Elle proclame la nécessité d’asseoir la Constitution sur la garantie des droits et la séparation des pouvoirs (art 16).
La légitimité politique est enracinée dans la nation (art 3). Il ne s’agit pas de s’inspirer du système américain, c’est plutôt la monarchie absolue qui était ici visée. La conception de la loi est directement inspirée de Rousseau, présente dans tout le texte, ce qui pose la question de la hiérarchie des normes.
Caractéristiques de la Constitution de 1791
Constitution du 3 septembre 1791
La souveraineté n’appartient ni au roi, ni au peuple (entendu comme l’addition des volontés de chacun des citoyens qui le compose) mais à la nation, entité collective et abstraite transcendant le peuple et le roi, à travers ses représentants qui expriment sa volonté.
Le roi détient un droit de veto suspensif sur la loi de deux législatures (quatre ans).
Le corps législatif, assemblée unique, détient un pouvoir législatif étendu.
La révision constitutionnelle est quasiment impossible (quatre législatures sont nécessaires pour aboutir).
L’exécutif appartient au roi ; s’il est indépendant, il ne peut rien ajouter à la loi et se borne à l’appliquer.
Le pouvoir judiciaire est théoriquement indépendant mais participe de la fonction exécutive par la stricte application de la loi. L’assemblée interdit au juge de s’immiscer dans le domaine législatif (prohibition des arrêts de règlement) ou administratif (loi des 16-24 août 1790).
Le cens est peu élevé (les citoyens « actifs » payent trois jours de travail) : la légitimité de l’Assemblée est supérieure à celle du Roi.
Les événements conduisant à l’introduction de la République conventionnelle
Radicalisation de la représentation parlementaire.
Utilisation du veto royal contre les deux décrets (émigrés/prêtres réfractaires) en novembre 1791.
Prise des pleins pouvoirs par le Corps législatif sous la pression de l’insurrection parisienne le 10 août 1792. Une Convention est convoquée pour élaborer une nouvelle constitution.
“Convention” par référence aux institutions américaines. Absence des nobles et du clergé, poids des clubs, suppression de la monarchie et établissement de la République le 20 septembre 1792.
Condamnation à mort du Roi (366 députés sur 721 au scrutin public) et exécution le 21 janvier 1793.
Le projet des girondins (Condorcet, Barère, Sieyès, Danton) est rejeté, celui des Montagnards adopté le 24 juin 1793 la Constitution de l’An I :
Suffrage universel masculin ; régime d’assemblée.
Caractéristiques totalitaires :
- Le suffrage universel est public, les élections se faisant au scrutin ou à haute voix ;
- Injonction de l’article 27 : “Que tout individu qui usurperait la souveraineté soit à l’instant mis à mort par les hommes libres”.
La constitution sera enterrée dans une arche de cèdre, en attendant son application, renvoyée à la fin de la dictature de salut public.
La Constitution de l’An III
Son texte est précédé d’une déclaration des droits et des devoirs moralisante.
Rétablissement d’un système censitaire, du suffrage indirect.
Parlement bicaméral : le Corps législatif divisé entre le Conseil des cinq cents et le Conseil des anciens, un Directoire de 5 membres est désigné par le parlement et a autorité sur les ministres : il renouvelé par cinquième annuellement.
Le système fonctionne mal : à partir de 1797, des épurations électorales successives se déroulent pour permettre aux détenteurs du pouvoir de se maintenir.
Elle s’achève par un dernier coup de force : celui du coup d’Etat militaire de Bonaparte le 9 novembre 1799 (18 Brumaire an VIII).
Le régime autoritaire bonapartiste
La révision de la Constitution de l’An III exigeait une procédure de neuf années, ce qui explique le coup d’Etat organisé par Siéyès.
Une proclamation des Consuls déclare en présentant la Constitution du 22 frimaire an VIII au peuple : “La Révolution est fixée aux principes qui l’ont commencée : elle est finie” (Bonaparte, alors Premier consult).
Un nouveau régime est instauré :
- Rétablissement du suffrage universel masculin, mais les citoyens ne votent pas (sauf deux plébiscites en 1800 et 1804) ; ils désignent un dixième d’entre eux par arrondissement pour établir des listes de confiance communale, qui désigneront un dixième pour établir des listes de confiance départementale, qui désigneront 6000 personnes pour constituer la liste de confiance nationale ;
- Primauté de l’exécutif, concentré entre les mains du Premier consul devenu empereur en 1804 : désignation des fonctionnaires librement révocables, pouvoirs de crise en cas d’atteinte à la sûreté de l’Etat, initiative législative ;
- Les chambres : Tribunat qui discute les lois, Corps législatif qui les vote ; les membres sont nommés par un organe auxiliaire de l’exécutif, le Sénat, coopté ;
→ Le Tribunat est supprimé en 1807 et le Corps législatif se réunit épisodiquement.
L’armée et l’administration sont remodelées dans le sens d’une centralisation absolue.
La Restauration
Promulgation de la Charte constitutionnelle par Louis XVIII le 4 juin 1814.
La défaite de Napoléon le 18 juin 1815 consolide le régime légitimiste.
Octroi de la Charte par le souverain = souveraineté royale (≠ nationale) :
- Initiative législative et droit de veto absolu ;
- Les Chambres : Chambre haute (les pairs) et la Chambre basse convoquée et dissoute par le Roi (6 dissolutions : instabilité malgré un cens étroit) ; pouvoir surtout financier ;
- Apparition de la responsabilité politique : cabinet Richelieu désavoué par la Chambre des députés en 1821 ; cabinet Martignac en 1829 ; alors que le ministère Polignac est minoritaire, la dissolution d’une assemblée à peine élue provoque, avec les ordonnances du 25 juillet 1830 (les ordonnances de Saint-Cloud, dont l’une suspend la liberté de la presse), une insurrection qui impose une monarchie constitutionnelle.
La Monarchie de Juillet
Charte révisée d’août 1830 = contrat entre la Chambre des députés et Louis Philippe Ier :
- “Roi des Français” : la souveraineté redevient nationale ;
- Perte du droit de véto ;
- Partage de l’initiative législative ;
- Abaissement du cens électoral : 89 000 électeurs en 1830 à 240 000 en 1848 = légitimité accrue ;
- Interpellation assortie par un OJ motivé (défiance) ; question de confiance (chute de cinq ministères) ;
- Dissolution : 6 fois, mais dans l’esprit parlementaire de recherche d’une majorité de gouvernement.
Corruption et division endémique du personnel politique -> chute du régime lors des journées révolutionnaires de février 1848, mais le goût pour le parlementarisme s’est développé dans la société française.
Seconde République
Proclamation de la République.
Suffrage universel masculin.
Abolition définitive de l’esclavage (supprimé en 1794 et rétabli en 1802).
Face à une assemblée unique et pléthorique de 750 membres dominée par les conservateurs, les républicains et les royalistes, l’exécutif est confié à un président de la République, élu par le peuple pour quatre ans mais non rééligible immédiatement.
Séparation des pouvoirs : le PR ne peut diriger les armées ni sortir du territoire sans l’autorisation de l’assemblée. Cependant, la légitimité démocratique de Louis-Napoléon lui permet d’obtenir en 1851 la révision de la Constitution pour pouvoir se représenter. Le coup d’Etat du 2 décembre 1851 dissout l’Assemblée, écrase la résistance républicaine avant l’organisation d’un plébiscite.
Second Empire
Promulgation d’une nouvelle Constitution en janvier 1852, avant d’être révisée en novembre par un sénatus-consulte rétablissant l’Empire :
- Le chef de l’Etat est la source de tous les pouvoirs : exécutif, législatif (monopole initiative des lois, constituant, veto). Il contrôle le Conseil d’Etat, le Sénat et les ministres ;
- le Corps législatif connaît des sessions de trois mois ; pas de responsabilité ministérielle devant lui ; les élus deviennent cependant les “députés”. Il s’instaure un scrutin uninominal majoritaire à deux tours.
Réformes :
- 1860 : restauration du contrôle parlementaire. Apparition de l’adresse (questions orales suivies de réponses ministérielles).
- 1867 : le Sénat devient une deuxième chambre, prenant part au processus législatif ; le corps législatif se voit accorder l’interpellation, dépourvue de sanction ;
- 1869 : renforcement des pouvoirs du Corps législatif : initiative législative et droit d’amendement, autonomie d’organisation (règlement intérieur, présidence), veto du Sénat ;
- Janvier 1870 : le ministère Emile Ollivier est pou rla première fois investi de la double confiance de l’Empereur et du Corps législatif ;
- Le sénatus-consulte du 20 avril 1870 voté par le Sénat et ratifié par les électeurs instaure un véritable régime parlementaire dualiste : le pouvoir constituant est l’attribut du peuple, le bicaméralisme égalitaire est établi, ainsi que la responsabilité ministérielle devant le parlement et devant le chef de l’Etat.
Lois constitutionnelles de 1875
L’armistice du 28 janvier 1871 prévoit l’élection d’une assemblée décidant de la paix.
Election en février au suffrage universel masculin sur scrutin de liste départemental, victoire des monarchistes (400/675) divisés.
La République proclamée le 4 septembre 1870 par le gouvernement provisoire, est maintenue par la loi Rivet du 31 août 1871 qui donne à Thiers le titre de “président de la République”.
Démission de Thiers le 24 mai 1873.
Loi du 30 novembre 1873 fixant la durée du mandat présidentiel à sept ans, en attendant que le Comte de Chambord disparaisse.
Amendement Wallon du 30 janvier 1875 : pérennise le titre de PR donné au chef de l’Etat.
Trois lois constitutionnelles :
- La LC du 24 février 1875 sur l’organisation du Sénat ;
- La LC du 25 février 1875 sur l’organisation des pouvoirs publics ;
- La LC du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics.
Compromis qui va durer 65 ans :
- Lois brèves, sans déclaration de droit ou de préambule → importance de la coutume constitutionnelle ;
- Parlementarisme dualiste : les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres. Les sénateurs sont élus pour neuf ans par des grands électeurs (essentiellement maires des communes rurales), sauf 75 sur les 225 qui sont nommés à vie par l’AN monarchiste de 1871 ;
- Le chef de l’Etat est non élu au suffrage universel, mais irresponsable, ses actes sont contresignés. Il préside le CdM, dispose du pouvoir réglementaire, de la force armée, de la nomination aux emplois civils et militaires. Il est responsable de la diplomatie.
Avec la Constitution Grévy (J. Grévy succède à Mac-Mahon) du 6 février 1879, le PR renonce à exercer ses pouvoirs constitutionnels → victoire après quatre-vingt dix ans des partisans du régime représentatif et parlementaire.
Constitution Grévy
Le 6 février 1879 :
« Soumis avec sincérité à la grande loi du régime parlementaire, je n’entrerai jamais en lutte contre la volonté nationale exprimée par ses organes constitutionnels »
La diffusion du parlementarisme en Europe
Première vague de 1815 à 1870 : constitutions en Suède (1809), Norvège (1814), Belgique (1831), Grèce (1844), Pays-Bas (1848), Danemark (1866), Luxembourg (1866).
Régime dualiste dans l’Allemagne unifiée en 1871, jusqu’en 1918 (révision reconnaissant la responsabilité du Chancelier devant le Reichstag).
Deuxième vague après la 1GM : introduction générale du suffrage universel masculin → affaiblissement des chambres hautes.
Nombreuses constitutions (Allemagne : Constitution de Weimar, Autriche-Hongrie, Russie).
Troisième vague après l’effondrement des régimes totalitaires :
- En Europe occidentale après 1945 ;
- En Europe du Sud (Espagne, Grèce, Portugal) dans les années 1970 ;
- En Europe de l’Est dans les années 1990.
La référence n’est plus alors seulement le parlementarisme, mais la démocratie : droits de l’homme, pluralisme politique, contrôle des pouvoirs de crise = instauration de régimes de libertés publiques.
Le parlementarisme moniste en Europe
Sont encore des monarchies :
Le Royaume-Uni, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg, le Danemark, la Suède, la Norvège et l’Espagne (rétablie un an avant la mort de Franco, en 1974).
Irresponsabilité des monarques, souvent titulaires constitutionnels de pouvoirs importants (nomination/révocation des ministres, nominations aux emplois civils et militaires, dissolution) mais dont l’exercice est dépendant du contreseing ministériel, donc du gouvernement.
L’Italie depuis 1945 (abandon de la monarchie par référendum) et la Grèce depuis 1974 (idem) sont des républiques.
Les chefs d’Etat républicains sont dans une situation similaire lorsque leur désignation est le fait du Parlement (Grèce), élargi aux représentants des CT (Italie), ou assemblée ad hoc (Allemagne : Chambre basse et délégués des parlements régionaux).
Ils sont toutefois les symboles de l’unité nationale et parfois des régulateurs de la vie politique (magistrature d’influence en Italie par exemple).
Le parlementarisme avec statut renforcé du chef de l’Etat
Inspiré de la Constitution de Weimar : Autriche, Finlande, France, Irlande, Islande, Portugal → élection au suffrage universel du chef de l’Etat.
Dans ces pays, en pratique, seule la France a gardé une effectivité des pouvoirs présidentiels :
- En Irlande et en Islande, le PR ne détient aucun pouvoir propre ;
- En Autriche, le président dispose de prérogatives importantes mais est neutralisé par le fait que les leaders des partis sont plutôt candidats à la chancellerie ;
- Des révisions constitutionnelles en Finlande (1995) et au Portugal (1982) ont affaibli le pouvoir présidentiel.
Dans les Etats d’Europe orientale, les pouvoirs présidentiels sont hypertrophiés. Par exemple, en Russie, la Constitution de 1993 instaure un régime parlementaire dualiste avec des pouvoirs considérables entre les mains du Pdt de la Fédération russe :
- Election pour 6 ans (depuis 2012) ;
- Cumul des pouvoirs du pdt américain (diplomatie, défense, nomination et révocation des ministres et hauts fonctionnaires, des juges, droit de veto législatif) et français (dissolution, référendum, pouvoirs de crise) ;
- Parenthèse entre 2008 et 2012 où Medvedev a exercé la présidence, Poutine la fonction de PM en détenant provisoirement des pouvoirs extrêmement étendus.
Le bicamérisme en Europe
En Italie, seul Etat unitaire conservant un bicamérisme égalitaire (seule différence, électeurs > 25 ans ; Sénateurs > 40 ans) : échec des référendums de 2005 et de 2015.
Dans les autres Etats, la chambre haute ne joue un rôle important que si elle représente les CT. Elle prend des formes variables :
- En Allemagne, Bundesrat : Länder, formé de délégués des exécutifs régionaux selon une pondération proportionnelle à leur population. Ils votent en bloc selon le mandat impératif (instructions) du gouvernement du Land ; pour les lois “d’approbation”, un vote du Bundesrat peut être surmonté à majorité égale par le Bundestag ;
- Le Bundesrat autrichien a un pouvoir plus limité : il ne dispose que d’un veto suspensif de huit semaines sur des textes à contenu fiscal ou financier, le fédéralisme autrichien a peu de consistance ;
- Au Royaume-Uni, la Chambre des lords est restée une chambre aristocratique, son rôle est devenu symbolique et son effectif en pleine recomposition ; le House of Lords Act de 1999 a ramené de 800 à 92 le nombre de pairs héréditaires ; s’y ajoutent 561 pairs à vie nommés par le PM et les 26 lords spirituels. Le Parliament Act a limité à un an son droit de veto, de toute façon inutilisé.
Dans tous les autres Etats d’Europe occidentale, monocamérisme :
- Suppression de la Chambre haute en Norvège, Finlande, Islande, Danemark et Suède ;
- Institution directe du monocamérisme en Grèce et au Portugal.
Dans les Etats d’Europe centrale et orientale, seules la Russie, la Biélorussie, la Pologne, la Croatie, la Slovénie, la République tchèque et la Roumanie pratiquent le bicamérisme.
Le statut des parlementaires en Europe
Assez proche :
- Immunités : irresponsabilité (activités parlementaires), parfois inviolabilité (impossibilité de les poursuivre pour des faits extérieurs au parlement) ;
- Incompatibilités : démission de la fonction publique (sauf statut spécial en Allemagne, Autriche, France) ; non-cumul des mandats électifs ; avec les fonctions ministérielles en France, Belgique, Suède, Norvège, Luxembourg, Pays-Bas), mais cumul autorisé ailleurs, voire imposé (Royaume-Uni, Irlande) ;
- Indemnités : rémunération assurant au parlementaire son indépendance.
Durée du mandat parlementaire en Europe
En moyenne, quatre ans pour les Chambres basses (sauf France, Italie, Irlande, Luxembourg = 5 ans).
Pour les Chambres hautes, en fonction du mode de désignation :
- Six ans, avec renouvellement par moitié en France ;
- Quatre ans en Espagne et cinq en Italie du fait de l’élection au suffrage direct.
Le travail parlementaire
Classiquement, principe d’indépendance : les assemblées sont maîtresses de leur règlement → remise en cause :
- Par l’intégration de ses modalités dans la Constitution : Autriche, Espagne, France, Norvège, Pays-Bas ;
- Ou à des lois organiques : Finlande, Suède ;
-> des dispositions essentielles et le contrôle de constitutionnalité obligatoire (France) ou facultatif (Allemagne, Autriche) de ces règlements.
Les parlements disposent tous de l’autonomie de gestion administrative et financière.
Le régime des sessions varie :
- Session permanente en Italie ou en Allemagne ;
- Session unique annuelle : Belgique, Pays-Bas, Royaume-Uni, France depuis 1995 ;
- Plusieurs sessions ordinaires limitées dans le temps : Espagne, Autriche, etc.
- Sessions extraordinaires dans les deux derniers cas.
Les commissions sont moins importantes qu’aux Etats-Unis, mais c’est là que s’effectue l’essentiel du travail législatif. Nombre variable de 8 permanentes (France) à 22 (Allemagne).
Les groupes politiques, éléments clés de l’organisation pratique du parlement, après avoir été ignorés au long du XIXe, se sont progressivement constitués, ont acquis une discipline interne et une reconnaissance officielle (règlements) : avantages matériels, partage à la proportionnelle des commissions et des temps de parole, leurs pdts fixent l’ordre du jour, sont consultés pour la constitution des gouvernements.
La rationalisation du parlementarisme en Europe
Domaine de la loi :
- Limitation coutumière en matière économique et de politique étrangère ;
- Recours aux décrets-lois faisant naître un pouvoir normatif autonome de l’exécutif.
Gestion de la procédure législative :
- Fixation de l’ordre du jour : en Irlande et au R-U, il appartient au PM. Ailleurs, à un organe parlementaire (pdt de l’assemblée en Espagne, Pays-Bas, Grèce), qui peut être collégial (conférence des pdts), mais le gouvernement peut toujours intervenir pour imposer un OJ ;
- Initiative législative : limitation financière draconienne en France et au R-U. En matière d’amendement, usage limité au R-U et apprécié par le Gouvernement en France ;
- Vote de la loi et délibérations dans certains Etats : trois lectures successives au R-U. Souvent examen en séance sur le texte adopté en commission. La France se distingue par une présence massive du gouvernement dans les débats.
L’organisation de l’exécutif en Europe
Modèle du cabinet britannique : conseil privé du monarque → structure à géométrie variable (Inner cabinet, la trentaine de ministres les plus importants sous Cameron, mais jusqu’à 120 dans le ministère complet : ministres, secrétaires d’Etat et secrétaires parlementaires).
Autorité incontestée du PM, leader du parti majoritaire, chef des services gouvernementaux et responsable de la nomination des hauts fonctionnaires, droit de dissolution et de grâce. Son pouvoir est tributaire de son ascendant sur le parti :
- Démission forcée de Thatcher en 1990 ;
- David Cameron voit son autorité affaiblie par la nécessité de son alliance avec Nick Clegg (chef du parti des libéraux-démocrates, troisième force venant de réémerger) en 2010.
La responsabilité politique
Fondement du régime parlementaire : la confiance accordée par le parlement au gouvernement responsable devant lui. Accordée lors de sa constitution (investiture) et/ou vérifiée ensuite (confiance).
Motion de censure : initiative du parlement.
Question de confiance : initiative du Gouvernement.
En Angleterre, la procédure est surtout interne au parti : (Thatcher en 1990 par John Major ; Tony Blair en 2007 par Gordon Brown).
Techniques de rationalisation :
- Défiance constructive (LF art 67) en Allemagne : un gouvernement ne peut être renversé que si un nouveau chancelier est désigné simultanément à la majorité absolue du Bundestag ; procédure introduite en Espagne et en Belgique ;
- Fixed-term Parliaments Act adopté par la Chambre des communes en 2011 : soit terme de la législature cinq ans jour pour jour après les élections, soit dissolution anticipée dans deux cas : autodissolution à la majorité des 2/3, impossibilité d’accorder la confiance à un nouveau gouvernement au lendemain de l’adoption d’une motion de censure (_/!_ : simple loi pouvant être abrogée par une loi ultérieure) ;
- Exigence d’une majorité absolue pour l’adoption de la motion de censure : France, Suède, Grèce, Portugal.
Efficacité de la rationalisation de la responsabilité politique
Dernière motion de censure au R-U : gouvernement travailliste de James Callaghan (1979).
Dernière motion de censure en France contre le gouvernement Pompidou (1962).
Aucune motion de censure en Allemagne ; les confiances refusées en 1982 et 2005 l’ont été par la majorité pour forcer l’organisation d’élections anticipées.
Eléments de démocratie directe en Europe
Référendum d’initiative populaire :
- En matière constitutionnelle : en Suisse, à l’iniative de 100 000 électeurs ;
- En matière législative : Suisse (50 000 électeurs), Italie (référendum abrogatif : 500 000 électeurs + 5 conseils régionaux ou 1/4 de chaque assemblée ; succès car 54 référendums depuis son introduction en 1970).
Référendum à l’intiative des pouvoirs publics :
- En matière constitutionnelle : obligatoire pour une révision complète en Autriche, au Danemark, Espagne, Irlande ; possible pour une révision partielle en Allemagne, Autriche, France, Espagne, Italie, Suède ;
- A titre consultatif sur des matières constitutionnelles ou internationales lorsque la Constitution ne le prévoit pas : Norvège, Belgique, Grèce ;
- En matière législative, à l’initiative des parlementaires (Danemark, Irlande) ou de l’exécutif (France, Grèce, Portugal).
Le référendum est prévu par toutes les démocraties d’Europe centrale et orientale.
Le pluralisme politique
Il repose sur trois séries de principes :
- La liberté d’opinion (fin XVIIIe) et de réunion (1881) ;
- La liberté d’association (1901) et de constitution des partis politiques ;
- La liberté de vote et de candidature.
La libre constitution des partis
Ils apparaissent au R-U au XIXe siècle dans le cadre de la vie parlementaire. Auparavant, ils étaient dispensables car les élections étaient limitées à une oligarchie.
La législation intervient fin XIXe :
- pour les interdire : lois antisocialistes de Bismarck ;
- pour les réglementer : cadre du droit associatif.
Les Constitutions les reconnaissent après la 2GM :
- Rôle uniquement électoral en France ;
- Obligation de respecter l’Etat de droit en Allemagne (LF).
Les restrictions du droit de suffrage
Le suffrage censitaire :
- Vision élitiste du vote, qui doit être réservé aux « classes disponibles », « celles où une sorte d’aisance permet aux hommes de recevoir une éducation libérale, de cultiver leur raison, enfin de s’intéresser aux affaires publiques » (Siéyès) ;
- Théorie de l’électorat-fonction : l’élection n’est pas une manifestation de la souveraineté de l’ensemble des citoyens électeurs, mais une simple fonction exercée au nom de la nation ≠ besoin du suffrage universelle.
Restriction capacitaire :
- Exigence de diplômes (Monarchie de Juillet) ;
- Connaissance de l’écriture et de la lecture (en Italie avant 1913, écartant une majorité de la population).
Autres restrictions :
- L’âge (25 ans en général au XIXe) ;
- Le sexe ;
- La race : tests d’alphabétisation écartant la plupart des afro-américains jusqu’en 1965.
Le suffrage universel
Les implications de la souveraineté populaire :
- Prônée par Rousseau (Du Contrat social, 1962) : chaque citoyen détient une part égale de souveraineté ;
- Implique démocratie directe ou au moins le mandat impératif pour les délégués des électeurs.
Evolution :
- Constitution montagnarde de 1793 l’instaure, mais jamais appliquée ;
- Le suffrage universel direct masculin est définitivement instauré en 1848 ;
- Vote des femmes en 1906 en Finlande, en 1920 aux Etats-Unis, en 1928 au R-U (après bataille des « suffragettes »), en France en 1944.
L’évolution des modes de scrutin
Le scrutin majoritaire a perduré au R-U car le passage du suffrage censitaire (pour lequel il est naturel) au suffrage universel a été progressif.
En France, le maintien du scrutin majoritaire est souhaité par un personnel politique composé de notables.
La revendication d’un mode d’élection proportionnelle a suivi l’apparition des grands partis de militants structurant des milieux sociaux ou confessionnels.
Elle s’imposera dans presque tous les Etats européens à partir de l’entre-deux-guerres, mais en 1958 la France y renonce pour ses principales élections (échec du retour de la proportionnelle en 1986).
La formule du quotient électoral
On répartit les sièges d’après un quotient :
- Naturel : suffrages exprimés/nb de sièges à pourvoir ;
- Dénominateur augmenté : nb de sièges +1, +2 etc.
Ex : si 100 000 voix et 5 sièges, quotient à atteindre : 20 000, 16 667, 14 285, etc.
Les sièges non pourvus :
- Ne sont pas distribués ;
- Sont distribués selon la méthode des plus forts restes : les sièges sont attribués aux listes ayant les plus forts restes de voix (favorise les petits partis) ;
- Sont distribués selon la méthode de la plus forte moyenne : on rajoute un siège à chaque liste pour calculer la moyenne puis on attribue (favorise les grands partis).
La formule du mécanisme automatique
On attribue les sièges en fonction d’un nombre de suffrages préétabli à l’avance.
Sous la République de Weimar, attribution d’un siège tous les 60 000 suffrages.
Les corrections à la proportionnelle
Le vote de préférence : on peut modifier l’ordre de présentation des candidats sur la liste (en vigueur en Italie de 1946 à 1992).
Le panachage : il permet de choisir entre les candidats de toutes les listes (introduit en Finlande, surtout pour les élections locales).
La personnalisation du choix des candidats
Les apparentements (en 1951 sous la IVe République) : les listes apparentées dans une circonscription peuvent s’emparer du total des sièges si leur coalition obtient plus de 50% des suffrages, la répartition étant ensuite à la proportionnelle entre ces listes. Système combattu par les oppositions.
En Italie, depuis la loi électorale de 2005 qui a rétabli le système à la proportionnelle, la liste ou coalition arrivée en tête emporte 55% des sièges à la Chambre. En 2006, le centre gauche qui n’avait que 0,1 % de suffrages de plus que la droite (49,8 % contre 49,7 %) remporta les élections de 2006.
Dans de nombreux Etats, seuil en-deça duquel un parti n’est pas représenté : 5 % en France comme en Allemagne pour les scrutins à la proportionnelle.
Le scrutin majoritaire
Il pose la question de l’égalité démographique entre les circonscriptions électorales :
- En Angleterre, commissions placées sous l’autorité d’un haut magistrat proposant une révision destinée à tenir compte des évolutions démographiques ;
- En France, création par la LC de 2008 d’une commission indépendante chargée de contrôler le nombre de siège et le découpage des circonscriptions.
Le scrutin majoritaire à un tour est employé au R-U (réaffirmé par 67,9% des électeurs, ayant voté oui au référendum de 20111).
Le scrutin majoritaire à deux tours a été instauré sous la Ve République, avec des règles de ballottage plus strictes que sous la IIIe (seuil de 12,5% des inscrits pour accéder au second tour), ce qui conduit les partis à se coaliser dès le premier tour.
Les effets des modes de scrutin
Représentation proportionnelle :
- Avantage de l’équité ;
- Inconvénient de la fragmentation : mais des partis bien organisés peuvent contrecarrer cette tendance (Allemagne, Portugal, Grèce, Suède, Espagne) .
Scrutin majoritaire :
- Avantage : constitution de majorités claires, avec soit un bipartisme (un tour), soit une bipolarisation (deux tours) ;
- Défauts : un parti ayant moins de voix mieux réparties peut triompher (conservateurs en 1951 au R-U) ;
- Son effet n’est pas structurant (cf IIIe République) : il nécessité d’autres éléments, comme le seuil de 12,5 % des inscrits ou le poids structurant de l’élection présidentielle.
La réglementation des élections en Europe
Réglementation du financement des campagnes électorales :
- En Allemagne à partir de 1967 : financement public des campagnes électorales et autorisation du financement privé, plafonné ;
- Plafond strict du financement et limitation de la durée de la campagne au R-U à partir de 1983 ;
- En France, série de scandales qui ont conduit à l’adoption de lois en 1988, 1990, 1993, 1995 qui ont limité les dépenses, introduit le mode de gestion britannique (mandataire financier), interdit le financement par les entreprises au profit du financement public et individuel.
Réglementation de la propagande électorale :
- Interdiction des sondages dans la semaine qui précède le scrutin en France puis en Italie (censure par la Cour européenne des droits de l’homme) ;
- Usage de la publicité politique réglementé : interdit presque partout à la télévision.
La suprématie du Parlement
Modification de l’esprit des institutions de 1875 après l’échec de Mac-Mahon et la victoire des républicains en 1877.
Suprématie de la loi, expression de la volonté générale. Le suffrage universel lui donne sa légitimité, rien ne peut l’entraver.
Valeur relative des élections : les coalitions destinées à remporter les sièges ne sont pas celles qui gouvernent au long de la législature.
Les LC ne sont pas au sommet de la hiérarchie des normes sous la IIIe, leur procédure de révision nécessite une simple variante de procédure législative.
Les libertés fondamentales sont assurées par une série de loi, dont le caractère fondamental sera reconnu par le CC sous la Ve République :
:
- Liberté de réunion par la loi du 30 juin 1881 ;
- Liberté de la presse par la loi du 29 juillet 1881 ;
- Liberté d’association professionnelle par la loi du 21 mars 1884 ;
- Liberté d’association par la loi du 1er juillet 1901 ;
- Loi de séparation des Eglises et de l’Etat par la loi du 9 décembre 1905.
Les assemblées ont la maîtrise de leur règlement : règles de responsabilité du gouvernement (interpellation), procédure législatif (OJ, amendement, contrôle des ministères).
Chute fréquente des cabinets sans conséquence pour leur personnel politique demeurant parlementaires et souvent reconduits.
Transfert de la souveraineté nationale en juin 1940 sans contrôle, et sans opposition possible de certains titulaires de l’exécutif. La procédure de révision pragmatique prévue en 1875 permettra ce transfert par la LC du 10 juillet 1940.
Les effets du bicamérisme
Conçu initialement pour contrecarrer la chambre basse.
Lorsque le Sénat est conquis par les républicains, changement de sens : le Sénat renversera Léon Bourgeois, créant un précédent réitéré régulièrement dans l’entre-deux-guerres : Herriot en 1925, Tardieu en 1930, Laval en 1932, Blum en 1937 et 1938.
→ Moins une puissance de la seconde Chambre, que le signe d’un affaiblissement grave de l’exécutif, ne résistant même pas à la pression des élus du suffrage indirect.
L’instabilité gouvernementale en France
72 gouvernements de 1879 à 1940.
Tous les projets de réforme échoueront :
- Echec de la tentative du PR Alexandre Millerrand, d’imposer en 1924 un « cabinet présidentiel » face au Cartel des Gauches, qui l’acculera à la démission en refusant d’entrer en contact avec lui ;
- Echec de la proposition d’André Tardieu d’instaurer un scrutin majoritaire à un tour.
La fin de la IIIe République
Vote des pleins pouvoirs au Maréchal Pétain par la loi du 10 juillet 1940. Instauration de l’Etat français.
Si l’ordonnance du 9 août 1944 rétablit la légalité républicaine, le référendum du 21 octobre 1945, à 96 % (pour une participation de 79 %), impose un caractère constituant à l’Assemblée élue.
L’élaboration de la Constitution de la IVe République
Le premier projet, qui proposait un régime d’assemblée (PR aux fonctions honorifiques, cabinet sans autonomie totalement dépendant de la confiance parlementaire) est rejeté par référendum le 5 mai 1946 (53 % de non).
Election d’une nouvelle assemblée constituante.
Discours de Bayeux le 16 juin 1946.
Compromis entre le MRP et la Gauche dont le projet est adopté par référendum le 30 septembre 1946 (53 % de oui, 37% de participation).
Contenu du discours de Bayeux
Pouvoir présidentiel fort chargé du pouvoir d’Etat et de l’arbitrage entre les institutions, élu par un collège élargi.
Régime parlementaire rééquilibré grâce à un gouvernement qui procède du président.
Limitation drastique de l’influence des partis jugés responsables de la dégénérescence de la IIIe République.
La Constitution de la IVe République
Préambule qui tient lieu de déclaration des droits et complète la déclaration de 1789.
Retour à l’esprit de la IIIe République :
- Bicamérisme, mais cette fois inégalitaire : le Sénat est rebaptisé Conseil de la République et son rôle n’est plus que consultatif ;
- Le pouvoir exécutif est subordonné au parlement ;
- Le PR n’exerce qu’une magistrature d’influence ;
- La motion de censure et la question de confiance exigent la majorité absolue ;
- Droit de dissolution d’un usage limité : interdit durant les dix-huit premiers mois, et conditionné par deux crises (vote de défiance/motion de censure) en moins de dix-huit mois.
La vie politique… :
- Par l’exclusion des deux principales forces du jeu politique : les communistes et les gaullistes ;
- Par la faiblesse et la division des partis ;
→ …va infléchir le fonctionnement des institutions vers le régime d’assemblée :
- En 1947, le gouvernement Ramadier instaure la double investiture : du pdt du Conseil, puis du gouvernement, par l’Assemblée. La pratique devient coutumière ;
- les règles relatives à la responsabilité politique ne sont pas appliquées : instabilité, tandis que le personnel gouvernemental reste en place.
La révision du 7 décembre 1954 rétablit un bicamérisme égalitaire et ramène l’investiture à celle du seul gouvernement, à la majroité simple.
Le régime va vivre d’expédients :
- Manipulations électorales (loi électorale de 1951 sur les apparentements) ;
- Transfert du pouvoir législatif à l’exécutif, malgré l’interdiction constitutionnelle de le déléguer, par la loi André Marie de 1948.
Circonstances précédant la Ve République
Révolte algérienne et radicalisation de la population européenne de ce territoire et de l’armée coloniale.
Menace d’un coup d’Etat en métropole après la nomination d’un pdt du Conseil jugé trop libéral, Pierre Pflimin, suivie du coup d’Etat à Alger le 13 mai 1958.
René Coty appelle le Général de Gaulle en mettant sa démission en jeu : investiture le 1er juin 1958.
De l’avant-projet de constitution de la Ve République à la mise en place des institutions
Influence du général de Gaulle et des anciens responsables de la Quatrième République (notamment Guy Mollet, socialiste et Pierre Pflimlin) dans un comité interministériel, auquel sont soumis les travaux du groupe dirigé par Michel Debré, Garde des Sceaux.
Texte de compromis susceptible de plusieurs lectures :
- Largement inspiré du contenu programmatique du discours de Bayeux du 16 juin 1946 ;
- Les représentants des partis traditionnels ne souhaitent que corriger les excès du parlementarisme et non changer la nature du régime.
Soumis au comité consultatif constitutionnel, au Conseil d’Etat puis adopté par le gouvernement le 3 septembre.
Soumis au référendum le 28 septembre 1958, le oui l’emporte (79 % de oui, 15% d’abstention).
Elections législatives en novembre et présidentielles en décembre. Après les élections sénatoriales d’avril 1959, le régime est en place.
Geste pour donner du sens aux élections présidentielles en Amérique et en Océanie
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 remplace, au premier alinéa de l’article 7 C, les termes « le deuxième dimanche suivant » par « le quatorzième jour suivant ».
Ceci évite désormais que les électeurs de Guadeloupe, Guyane, Martinique, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française et ceux inscrits dans les ambassades et les postes consulaires, ne votent alors que les résultats du second tour sont déjà connus.
