DA - 001 - Droit de l'administration Flashcards
Révision constitutionnelle de 1995
LC du 4 août 1995 portant extension du champ d’application du référendum, instituant une session parlementaire ordinaire unique, modifiant le régime de l’inviolabilité parlementaire et abrogeant les dispositions relatives à la Communauté et les dispositions transitoires
Contenu du bloc de constitutionnalité
Préambule + les textes auxquels il renvoie :
- la DDHC
- Préambule de la C° du 27 octobre 1946 : PPNT et PFRLR ;
- la Charte de l’environnement : droits et devoirs.
+ les principes et règles de valeur constitutionnelle prévus dans le texte de la Constitution.
Introduction du quinquennat
LC du 2 octobre 2000 relative à la durée du mandat du PDR
Liste des PFRLR identifiés par le CC (dates)
1) La liberté d’association (1971)
2) Les droits de la défense (1976)
3) La liberté individuelle (1977, désormais rattachée à l’art 66C)
4) La liberté d’enseignement (1977)
5) La liberté de conscience (1977)
6) L’indépendance de la juridiction administrative (1980)
7) L’indépendance des professeurs des universités (1984)
8) La compétence de la juridiction administrative pour connaître de l’annulation ou de la réformation des décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique (1987)
9) La spécificité de la justice des mineurs (2002)
10) Le principe selon lequel peuvent demeurer en vigueur les dispositions législatives et réglementaires particulières aux départements d’Alsace-Moselle tant qu’elles n’ont pas été harmonisées ou remplacées (2011)
Origine et évolution de la communication du PdR aux Assemblées
Loi du 13 mars 1873 : communication par voie de messages, lus en séance devant des parlementaires debout et sans débat.
Repris par l’article 18 al 1er C.
Utilisé en janvier 1991 pour le premier conflit en Irak.
La LC du 23 juillet 2008 ajoute des al 2 et 3 qui permet au PdR, en outre, de prendre la parole devant le Parlement réuni en Congrès, ce qui peut donner lieu à un débat sans vote hors sa présence.
Lourdeur de cette deuxième procédure : employée en juin 2009, puis en novembre 2016 à l’occasion des attentats.
Création des LFSS
LC du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la Sécurité sociale
Délais d’examen des projets et propositions de loi
La révision de 2008 a introduit un délai à l’art 42 C : 6 semaines séparant le dépôt du texte devant la première assemblée saisie et son examen en séance publique ; 4 semaines pour la deuxième (al 3).
La procédure accélérée (qui succède à la procédure d’urgence), permet d’adopter un texte sans délai de dépôt et après une seule lecture, si la conférence des Présidents ne s’y oppose pas. Elle ne s’applique pas non plus aux PLF, PLFSS et aux projets relatifs aux états de crise (al 4).
Origines de la révision constitutionnelle de juillet 2008
Propositions pour une révision de la Constitution, remis au PdR en février 1993 par le Comité Vedel
Une Ve République plus démocratique, Rapport remis au PdR en octobre 2007 au PdR par le Comité de réflexion présidé par E. Balladur
Les 77 propositions du Comité ont pratiquement toutes été reprises (sauf la clarification des rôles respectifs du PdR et du PM - le PdR « définit » et le Gvt « conduit » la politique de la Nat° ≠ cohabitation -, ainsi que la limitation du cumul des mandats).
CESE
« Troisième assemblée » prévue par la Constitution.
Le CES représente les différentes catégories socioprofessionnelles depuis 1925.
Il comprend 233 membres.
Réformé en 2008 : « environnemental ».
- Il peut appeler l’attention du gouvernement sur les réformes qui lui paraissent nécessaires.
- Il contribue à l’évaluation des politiques publiques.
- Il est obligatoirement saisi pour avis par le PM des projets de loi de programmation et des projets de loi de plan en matière économique, sociale et environnementale.
- Il peut être saisi par voie de pétition.
La LO du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental a rééquilibré la représentation au profit de membres nommés au titre de la protection de l’environnement (33 membres), des représentants des jeunes et des étudiants (4 membres) sous le titre de la cohésion sociale et territoriale et de la vie associative.
Constitutionnalisation de la protection de l’environnement
LC du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement
Portée des décisions du CC
Art 62 : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61 ne peut être ni promulguée ni mise en application.
(al 2 : QPC)
Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours »
En outre, une décision du CC peut être invoquée à l’encontre d’une loi qui aurait, en substance, un objet analogue à des dispositions législatives déclarées contraires à la Constitution (CC, n°89-258 DC, Loi portant amnistie).
Précisions du CC concernant son contrôle des engagements internationaux
CC, n°92-308 DC du 9 avril 1992, Traité sur l’Union européenne, dite « Maastricht I »
Si des engagements internationaux « contiennent une clause contraire à la Constitution ou portent atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale » -> la ratification nécessite révision constitutionnelle
Les langues régionales
CC, n°99-412 DC du 15 juin 1999, Charte européenne des langues régionales et minoritaires : aucun groupe linguistique ne peut se voir reconnaître des droits spécifiques.
Malgré l’article 75-1 C introduit en 2008 (« Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France »), la jurisprudence reste valide :
- cet article n’institue pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit (CC, n°2011-130 QPC, Langues régionales) ;
- le CE a donné le 30 juillet 2015 un avis défavorable au projet de LC autorisant la ratification de la Charte que lui avait soumis le Gouvernement.
Apports de la révision de 2003
texte
LC du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République
- dernier phrase art 1er C : « Son organisation est décentralisée » ;
- le Sénat est saisi en priorité des textes intéressant les CT (art 39 C) ;
- consécration des principes de subsidiarité (art 72 al 2 C), d’expérimentation (art 72 al 4 C), d’interdiction de la tutelle entre collectivités (art 72 al 5C), de démocratie locale (art 72-1 C) et d’autonomie financière (art 72-2 C) ;
- refonte du droit de l’outre-mer : 4 DOM-ROM (art 73 C), collectivités d’outre-mer (art 74 C).
PFRLR découverts par le CE
CE, 1956, Amicale des Annamites de Paris : liberté d’association
CE, 1996, Koné : principe selon lequel l’Etat doit refuser l’extradition d’un étranger lorsqu’elle est demandée dans un but politique.
CE, 2001, Syndicat national des enseignements du second degré : principe de laïcité.
Révision du statut de la Nouvelle-Calédonie
Rapport aux normes
Rapport aux CT
LC du 20 juillet 1998 relative à la N-C
La Nouvelle-Calédonie, ancien territoire d’outre-mer, demeure régie par le principe dit de « spécialité législative », en vertu duquel les lois et règlements n’y sont applicables que sur mention expresse, à la seule exception des textes dits de souveraineté, c’est-à-dire des textes qui, par leur objet, sont nécessairement destinés à régir l’ensemble du territoire national.
La Nouvelle-Calédonie n’est pas régie par le titre XII de la Constitution (« Des Collectivités territoriales ») mais par le titre XIII, qui lui est spécifiquement consacré. Dès lors, lorsqu’un texte législatif mentionne, sans autres précisions, les collectivités territoriales, il entend se référer à celles prévues à l’art. 72 et n’est donc pas applicable en Nouvelle-Calédonie (CE, 2006, Genelle).
L’ordre du jour du Parlement
Auparavant entre les mains du gvt, la révision de 2008 a organisé un partage (art 48 C) :
- 2 semaines de séance /4 : réservées par priorité au Gouvernement ; sont également inscrits par priorité les PLF, PLFSS, projets relatifs aux états de crise ou demandes d’autorisation de l’art 35 C ;
- 1 semaine /4 : réservé par priorité et dans l’ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l’action du gvt et à l’évaluation des politiques publiques ;
- 1 jour de séance : initiative des groupes d’opposition et des groupes minoritaires ;
- une séance par semaine : par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du gvt y compris pendant les sessions extraordinaires de l’art 29 C (point sur lequel le CC a précisé qu’une loi adoptée durant une semaine en session extraordinaire où la séance de QAG n’avait pas été tenue pourrait être censurée : CC, n°2012-654 DC du 9 août 2012, LFR pour 2012).
Scrutins d’élection des sénateurs
Proportion de conseillers municipaux dans le collège électoral sénatorial
Scrutin majoritaire à deux tours dans les départements élisant de 1 à 3 sénateurs.
Scrutin de liste dans les départements élisant 4 ou plus sénateurs (depuis la loi du 30 juillet 2003, auparavant 3, et avant 2000, 5), à la plus forte moyenne.
95%.
Evolution de la proportion de femmes à l’AN
11% en 1997 -> 27% en 2012
Le régime pénal des ministres
Titre du texte
Titre X : De la responsabilité pénale des membres du gouvernement
Infractions en dehors de leur fonctions : pénalement responsables selon le droit commun.
Acte accomplis dans le cadre de leurs fonctions, qualifiés de crimes ou de délits lorsqu’ils ont été commis -> Cour de justice de la République (Art 68-1 C)
Composée de douze parlementaires et de trois magistrats du siège à la Cour de cass, dont l’un préside la CJR (Art 68-2 C).
Art 68-3 C : les dispositions du présent titre sont applicables aux faits commis avant son entrée en vigueur.
Evolution du nombre de commissions permanentes
Disposition prévoyant des commissions d’enquêtes
LC du 23 juillet 2008 : passage de 6 à 8 commissions permanentes dans chaque assemblée (art 43 C)
Elle a introduit également un art 51-2 C, permettant la création de commissions d’enquête pour l’exercice des missions de contrôle et d’évaluation définies à l’art 24 al 1er C.
Organisation du retour des anciens ministres au Parlement
LC du 23 juillet 2008 : modifie l’art 25 C (qui renvoie à une LO du 13 janvier 2009 portant application de l’article 25 C) : le remplacement par le suppléant ou le suivant de liste est désormais temporaire, puisqu’un mois après la fin de ses fonctions, le membre du Gouvernement peut retrouver son siège.
Régime de l’art 74 C
L’assemblée des COM régies par cet article adoptent une LO pour définir certaines règles applicables sur leur territoire.
Elles peuvent tenir compte des intérêts propres de chacune d’elles au sein de la République.
Décision faisant passer la Constitution d’un ensemble de normes juridiques régissant l’organisation des pouvoirs publics à un texte de référence en matière de droits et libertés
CC, n°71-44 DC du 16 juillet 1971, Liberté d’association
Renvoi du Préambule de la C° de 1958 au Préambule de la C° de 1946 évoquant les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, dont celui à la base des dispositions de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association.
Position du CC par rapport au contrôle des LC
Texte
CC, n°2003-469 DC du 26 mars 2003, Révision constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la république
- Le CC ne saurait se prononcer que dans les cas prévus par la C° ou par une LO respectant les principes de ce texte.
- L’art 61 C ne donne compétence au CC que pour apprécier les LO et les lois ordinaires qui lui sont déférées ; ni cet article ni l’article 89 C ne lui donnent le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle.
Reconnaissance constitutionnelle du « statut de Rome »
LC du 8 juillet 1999 relative à la Cour pénale internationale
introduit un article 53-2 C : « La République peut reconnaître la CPI dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998.»
L’introduction de l’étude d’impact
Apport de la LC du 23 Juillet 2008, à l’art 39 C, qui l’a permis en prévoyant que la présentation des projets de loi déposés devant les Assemblées devait être précisée par une LO.
LO du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 C prévoit l’obligation d’une étude d’impact, jointe dès la transmission au CE.
Changement dans l’examen d’un texte en séance publique au Parlement
Depuis la révision du 23 juillet 2008, c’est le texte adopté par la commission compétente et non le texte du gouvernement qui est examiné (art 42 al 1er C) ; sauf projets de révision constitutionnelle, PLF, PLFSS (art 42 al 2 C).
Les règlements des assemblées prévoient que le ministre compétent assiste aux séances des commissions.
L’examen en séance publique au Sénat du texte dont il avait été saisi, alors que la commission permanente compétente avait adopté le projet de loi en le modifiant, rend contraire à la Constitution toute la procédure (CC, n°2012-655 DC, Loi relative à la mobilisation du foncier public).
La jurisprudence en matière d’irrecevabilité financière
CC, n°85-203 DC, Loi de finances rectificative pour 1985
L’augmentation des charges publiques par un amendement rend celui-ci irrecevable, sans qu’il y ait à prendre en compte les mesures de compensation qu’il prévoyait.
CC, n°76-64 DC du 2 juin 1976, Résolution modifiant le règlement du Sénat
Les dispositions du règlement du Sénat ne sont pas contraires à l’article 40 C à condition que la ressource destinée à compenser la diminution d’une ressource publique soit réelle.
Reconnaissance constitutionnelle de la parité
LC du 8 juillet 1999 relative à l’égalité entre les femmes et les hommes
S’appliquent aux élections politiques (« mandats électoraux et fonctions électives »).
LC du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République
(« responsabilités professionnelles et sociales »)
L’objectif de parité reste cependant une autorisation et non une obligation (CC, n°2003-475 DC du 24 juillet 2003, Loi portant réforme de l’élection des sénateurs).
L’incompétence négative devant le CC
Première censure de l’incompétence négative dans le cadre de son contrôle a priori : CC, n°67-31 DC, Loi organique relative au statut de la magistrature
Toutefois, dans le cadre de la QPC, il est jugé par le CC que la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l’appui d’une QPC que dans le cas où est affecté un droit ou une liberté que la Constitution garantit (CC, n°2010-5 QPC, SNC Kimberly Clark).
La jurisprudence a pu consacrer ce cas par la suite (CC, n°2010-45 QPC, Noms de domaine internet : liberté de communication, d’entreprendre, droit de propriété ; le CC abroge mais reporte l’effet de sa décision dans le temps et renvoie au législateur, considérant qu’il ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation de même nature que celui du Parlement).
L’origine du contrôle de constitutionnalité aux Etats-Unis
CS des E-U, 1803, Marbury c/ Madison
Jefferson ne voulait pas que son secrétaire d’Etat Madison confirme à un poste de juge fédéral William Marbury, nommé par le Pdt sortant John Adams la veille de son départ. La Cour juge que la loi qui l’autorise à prononcer une injonction est contraire à la Constitution.
Reconnaissance de la langue française
Conséquences
LC du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre : « Des Communautés européennes et de l’Union européenne »
-> art 2C, al 1 « La langue de la République est le français »
Langue des personnes morales de droit public, personnes de droit privé exerçant une mission de SP, relations des adm° et des SP avec les administrés.
Ainsi, l’administration peut exiger la traduction de pièces lorsqu’elle examine une demande (CE, 2000, Association Greenpeace France).
Evolution de la proportion de femmes au Sénat
6 % en 1998 -> 25% en 2014
Portée de l’obligation de soumettre un projet de loi à l’avis préalable du Conseil d’Etat.
CC, n°2003-468 DC, Loi relative à l’élection des conseillers régionaux
Une modification importante du contenu d’un projet de loi, survenant entre l’avis du CE et l’examen en CdM, rend irrégulier l’adoption d’un projet de loi.
Statut de la loi sous la Ve République
La loi votée « n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution »
CC, n°85-197 DC du 23 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie
Les effets pratiques de la déclaration d’inconstitutionnalité dans le cadre de la QPC
- Le CC peut en reporter les effets dans le temps (notamment pour raison d’incompétence négative, CC, n°2010-45 QPC ; ou parce que l’abrogation immédiate serait pire, remettant en vigueur des dispositions encore moins favorables, CC, n°2010-1 QPC du 28 mai 2010, Cristallisation des pensions) et/ou préciser les effets de sa décision sur les situations en cours ;
- En l’absence de toute mention, la déclaration d’inconstitutionnalité s’applique à tous les litiges en cours concernés.
Le CE a jugé que le juge du litige doit écarter, même d’office, les dispositions déclarées contraires à la Constitution, dans les conditions et limites fixées par le CC ou, le cas échéant, à la suite de la décision du juge constitutionnel, par le législateur (CE, 2011, Mme M’Rida).
Election du PdR au SUD
Loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du PdR au SUD
Le contenu de l’étude d’impact
Référence textuelle
Lois auxquelles il s’applique
Selon la LO du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 C :
- articulation avec le droit européen
- état d’application du droit sur le territoire national
- les conditions d’application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 C, en N-C et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant le cas échéant les adaptations proposées
- l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales.
Ces dispositions :
- ne s’appliquent pas : aux projets de révision constitutionnelle, aux PLF, aux PLFSS, aux projets de lois de programmation, aux projets de lois présentés au titre de l’article 53 C ;
- s’appliquent aux projets de loi d’habilitation de l’article 38 C.
Nombre de référendums pris sur le fondement de l’article 11 C
qq exemples
Huit référendums :
- autodétermination de l’Algérie, le 8 janvier 1961 (75% de oui, avec la participation des Algériens) ;
- tous pouvoirs au gouvernement pour mettre en oeuvre les accords d’Evian, le 8 avril 1962 (oui à 90%) ;
- élection du PdR au suffrage universel le 28 octobre 1962 (oui à 62%)
- création des régions et rénovation du Sénat le 27 avril 1969 (rejet à 52%)
- ratification du traité d’adhésion du R-U et d’autres pays à la CEE le 5 avril 1972 (but politique, faire éclater la gauche : 67% de oui mais 39% d’abstention) ;
- organisation des pouvoirs publics en Nouvelle-Calédonie, le 6 novembre 1988 (80% de oui mais 63% d’abstention) ;
- la ratification du TUE, dit « traité de Maastricht » le 20 septembre 1992 (oui à 51%) ;
- celle du TCE, repoussée le 29 mai 2005 par 55% des suffrages.
Elargissement de la saisine du Conseil constitutionnel en matière de traités et d’accords internationaux
LC du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre : « Des communautés européennes et de l’Union européenne »
Art 54 C : 60 députés ou 60 sénateurs peuvent désormais saisir le CC
Introduction de l’expérimentation normative
LC du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République
introduit un article 37-1 C qui prévoit que la loi et le règlement peuvent, pour un objet et une durée limités, introduire des dispositions à caractère expérimental.
Caractère prioritaire de la QPC
Difficultés soulevées
Saisie simultanément de moyens concernant la conventionnalité de la disposition législative et contestant sa conformité à la Constitution, le CE ou la Cass doivent se prononcer par priorité sur le renvoi de la QPC au CC (art 23-5 de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958).
Mais CJCE, 1978, Simmenthal : le juge doit pouvoir adresser une question préjudicielle à la Cour et faire prévaloir le droit communautaire immédiatement ; la solution d’un conflit entre une disposition du droit communautaire et une loi nationale postérieure ne saurait être réservée à une autre autorité que la CJ.
-> Cass, avril 2010, Melki : en raison de l’article 62 al 3 C, une disposition législative attaquée jugée conforme au droit européen par le CC dans le cadre d’une question de constitutionnalité ne pourrait plus être soumise à la CJ par voie de question préjudicielle.
Pourtant le CC ne s’était pas prononcé dans un tel sens :
- CC, n°2009-595 DC du 3 décembre 2009, LO relative à l’application de l’article 61-1 C :
L’autorité qui s’attache aux décisions du CC ne limite pas la compétence des juridictions administratives et judiciaires pour faire prévaloir des engagements internationaux sur une disposition législative incompatible avec eux, même déclarée conforme à la Constitution.
- CC, n°2010-605 DC du 12 mai 2010, Loi relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne :
- en outre le juge qui transmet une QPC peut prendre toutes les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires pour suspendre tout effet éventuel de la loi incompatible avec le droit de l’Union ;
- il peut toujours saisir la CJ ;
- le CC énonce clairement que l’examen de la compatibilité d’une loi avec les engagements internationaux et européens de la France incombent aux juridictions administratives et judiciaires.
Enfin le CE a également considéré (CE, mai 2010, Rujovic) :
- qu’à tout moment de la procédure de QPC, ou en son absence, le JA, « juge de droit commun de l’application du droit de l’UE », doit assurer l’effectivité du droit de l’Union ;
- qu’il peut, en application de l’article 267 TFUE, poser à tout instant une question préjudicielle à la CJUE .
La CJUE (22 juin 2010, Melki et Abdeli) considère que l’article 267 TFUE ne s’oppose pas à une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité, tant que les juridictions nationales restent libres :
- de saisir à tout moment de la procédure qu’elles jugent approprié, et même à l’issue de la procédure incidente du contrôle de constitutionnalité, la CJ ;
- d’adopter toute mesure pour protéger la protection des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union
- de laisser inappliquée à l’issue de la procédure incidente, la disposition législative nationale.
La Cass concluera ce dialogue des juges avec un second arrêt Cass, 29 juin 2010, Melki : pas de renvoi en QPC et examen de la compatibilité de la disposition législative avec le droit de l’UE.
Liste des territoires régis par l’article 73 C
Liste des territoires régis par l’article 74 C
(selon quel article ?)
Selon l’art 72-3 C
L’art 73 s’applique aux dpts et régions d’OM, ou aux collectivités issus d’une fusion : la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte.
Les collectivités d’outre-mer suivantes sont régies par l’art 74 C : Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie Française.
La Nouvelle-Calédonie étant régie par le titre XIII.
La loi détermine le régime législatif et l’organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises et de Clipperton.
La libre administration des CT en QPC
CC, 2010-12 QPC, Fusion de communes :
- L’habilitation donnée au législateur pour consulter les électeurs en vue de la modification des limites des CT par l’art 72-1 C n’institue pas un droit ou une liberté invocable ;
- la décision de procéder à une fusion de communes n’est pas contraire au principe de libre administration.
CC, n°2014-395 QPC, Commune de Thonon-les-Bains et a. : le rattachement d’office d’une commune à un EPCI à fiscalité propre porte atteinte à la libre administration des communes.
Le défenseur des Droits
Titre XI bis, art 71-1 C
Inspiré du Defensor del pueblo espagnol et de l’Ombudsman scandinave.
Il veille au respect des droits et libertés par l’ensemble des personnes publiques ou des personnes chargées d’une mission de SP.
La révision de 2008 lui confie les attributions :
- du médiateur de la République ;
- de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE)
- du Défenseur des enfants
- de la Commission nationale de déontologie de la sécurité.
Indépendance :
- mandat non renouvelable
- inamovibilité
- immunité pénale pour les opinions émises ou les actes accomplis dans le cadre de ses fonctions
- incompatibilités
- peut être saisi par des personnes physiques ou morales habilitées, ou s’autosaisir.
Qualifiée par la LO d’autorité constitutionnelle indépendante, le CC a rappelé qu’il n’est pas un « pouvoir public constitutionnel » mais bien une AAI -> son autonomie financière dépend du législateur et non de la séparation des pouvoirs
(CC, n°2011-626 DC, LO relative au Défenseur des droits).
Dispositions relatives à la peine de mort
Loi du 9 octobre 1981 portant abolition de la peine de mort.
6eme protocole additionnel à la CEDH, signé par la France en 1983, ratifié et EV en 1986.
Loi constitutionnelle du 23 février 2007 relative à l’interdiction de la peine de mort introduisant un article 66-1 C : « Nul ne peut être condamné à la peine de mort ».
Exemple de reconnaissance de la séparation des pouvoirs par le CC
CC, n°2012-658 DC du 13 décembre 2012, LO relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques
La loi qui prévoit l’audition de magistrats de la Cour des comptes nommés par son Premier président ou du membre désigné par le président du CESE en tant que membres du Haut conseil des finances publiques, par les commissions des finances et des affaires sociales de l’AN et du Sénat, méconnaît les exigences qui résultent de la séparation des pouvoirs.
La reconnaissance de l’opposition parlementaire
Art 4 C : La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation.
Art 48 C (OJ)
Art 51-1 : le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires, notamment des droits spécifiques aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires
La pdce de la Com des finances à l’AN a été confiée à D. Migaud en 2007, puis codifiée (art 39 RAN). Au Sénat, pratique étendue avec l’élection de Philippe Marini après le renouvellement de 2011.
Révision permettant d’introduire les dispositions du traité d’Amsterdam (date de signature)
Contenu des dispositions
LC du 25 janvier 1999
(2 octobre 1997)
Introduction de règles relatives à la circulation des personnes.
Avis du CE sur les propositions de loi
Modalités
La LC du 23 juillet 2008 l’a rendu possible :
Art 39 C : le pdt d’une assemblée peut soumettre pour avis au CE, avant son examen en commission, une proposition de loi, sauf opposition du membre qui l’a déposé.
Le CE vérifie la constitutionnalité du texte et son opportunité (cohérence, intelligibilité), mais plus effacé sur ce terrain qu’en matière de projet de loi.
Les constitutions sont enchantements et désenchantements
Les constitutions « ne sont d’abord que des […] mots magiques en raison des prestiges entourant leur profération, puis désenchantés par la dure réalité »
Pierre Avril, Pouvoirs, 2008
La QPC est-elle transmissible si la loi attaquée est abrogée ou modifiée ?
CC, n°2010-16 QPC, M. Philippe E.
Le fait qu’une disposition législative soit modifiée ou abrogée ne fait pas obstacle à la transmission de la question au CC, puisqu’il ne fait pas disparaître l’atteinte éventuelle aux droits et libertés.
Ampleur des modifications apportées à la Constitution par la révision de juillet 2008
40 articles modifiés
9 articles nouveaux
1 titre nouveau (XI bis : « le Défenseur des droits »)
Modification de la C° faisant de l’asile un droit entre les mains des autorités
LC du 25 novembre 1993 relative aux accords internationaux en matière de droit d’asile
introduit l’art 53-1 C
Les premiers jugés par la CJR
Affaire du « sang contaminé » : Laurent Fabius, Georgina Dufoix, Edmond Hervé en 1999.
Les irrecevabilités en matière d’amendement
Art 40 C : propositions et amendements lorsque leur adoption aurait pour conséquence une diminution des ressources publiques ou la création ou l’aggravation d’une charge publique.
Art 41 C : le gvt (ou le pdt de l’assemblée saisie depuis la LC du 23 juillet 2008) peut opposer l’irrecevabilité si une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la loi ou contraire à une délégation accordée en vertu de l’article 38 C.
Les droits nouveaux pour les citoyens apportés par la LC du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République
- l’extension de l’objectif de parité aux responsabilités professionnelles et sociales (art 1 C)
- le pluralisme des courants d’opinion (art 4, 48 et 51-1 C)
- le référendum d’initiative parlementaire et populaire (art 11 C)
- la représentation des Français de l’étranger, étendue aux députés (art 24 C)
- la QPC (art 61-1 C)
- l’extension des attributions du CSM à la discipline et à la déontologie des magistrats (art 65 C)
- la modification du CESE (Titre XI, art 69 à 71 C)
- la création du défenseur des droits (Titre XI bis, art 71-1 C)
- la protection constitutionnelle des langues régionales (art 75-1 C).
Mission du Gouvernement
Moyens
Responsabilité
Art 20 C: « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.
Il dispose de l’administration et de la force armée.
Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50. »
Encadrement du droit d’amendement
Introduction du « temps programmé » à l’AN (art 49 du règlement de l’AN : « La conférence peut également fixer la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte. »), sur le fondement de l’art 44 C qui prévoit que le droit d’amendement s’exerce en séance ou en commission selon les règlements des assemblées et le cadre fixé par une loi organique (LO du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution).
Jurisprudence constitutionnelle de l’entonnoir : « Devant chaque chambre, le débat se restreint, au fur et à mesure des lectures successives d’un texte, sur les points de désaccord, tandis que ceux des articles adoptés en termes identiques sont exclus de la navette » (Jean-Pierre Camby, « Droit d’amendement et navette parlementaire : une évolution achevée », RDP, 2006)
Origine du septennat
Loi du 20 novembre 1873
A la suite de la chute d’Adolphe Thiers pour confier le pouvoir pour une durée suffisante au Maréchal Mac-Mahon ; institutionnalisée par la loi constitutionnelle du 30 janvier 1875.
Caractères de l’audience devant le CC en QPC
Texte qui l’organise
Règlement du Conseil constitutionnel du 4 février 2010 :
- procédure contradictoire : présentations de « premières observations » puis de « secondes observations » ;
- possibilité mais non obligation du ministère d’avocat ;
- publicité de l’audience (prévue par la LO également, innovation, le CC ayant toujours siégé à huis clos depuis 1959, y compris comme juge électoral) ;
- observations orales possibles durant l’audience par les parties et le représentant du PM ;
- publication au JORF le lendemain du jugement de l’affaire (rendu en séance quelques jours quelques jours après l’audience), et adressé en même temps aux parties ;
- l’abrogation prend alors effet, sauf report dans le temps le cas échéant.
Première décision du CC en matière de QPC
CC, n°2010-1 QPC du 28 mai 2010, Cristallisation des pensions
- différence de pensions civiles et militaires applicables aux ressortissants algériens avec celle applicables aux Français ≠ principe d’égalité ;
- refus du CC d’examiner l’applicabilité aux litiges de la QPC ;
- abrogation des dispositions mais report des effets dans le temps pour éviter qu’une loi encore plus inégalitaire soit applicable ; les juridictions devaient surseoir à statuer pour préserver les effets utiles de la décision.
Unique recours à la proportionnelle intégrale pour les élections législatives en France
1986
Il entraînera la première cohabitation.
Impossibilité de déférer une loi promulguée au Conseil constitutionnel
CC, 97-392 DC, Loi portant réforme du service national
Même si la loi n’est pas encore publiée.
Toutefois, le CC accepte de contrôler une loi déjà promulguée à l’occasion de l’examen de dispositions législatives qui la modifient, l’affectent ou la complètent (CC, 85-187 DC, Etat d’urgence en Nouvelle-Calédonie).
Restrictions apportées aux pouvoirs du PdR par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008
Le nombre de mandats du PdR est limité à deux consécutifs (art 6 C).
Certains emplois jugés particulièrement symboliques (LO prévue par l’art 13 C ou C° elle même : pdt d’une AAI, dirigeant de certaines entreprises publiques ou EP, de membre du CC, de personnalité qualifiée membre du CSM et du Défenseur des droits ; ainsi que les nominations de l’article 56 C pour toutes les autorités les exerçant), sont soumis à l’avis des commissions permanentes des assemblées, avec veto au 3/5 d’avis négatifs, avis rendu public après l’audition.
Ses pouvoirs exceptionnels (art 16 C), dont la mise en oeuvre échappe au contrôle juridictionnel (CE, 1962, Rubin de Servens : acte de gvt), sont encadrés par l’intervention du CC après 30 j sur saisine de plein droit après 60 jours et au-delà.
Le droit de grâce (art 17 C) ne peut plus être qu’individuel.
La décision d’engager les forces à l’étranger (art 35 C) est soumise à l’approbation du Parlement, passé un délai de quatre mois (septembre 2008 : Afghanistan ; janvier 2009, prolongation d’interventions au Tchad, en République centrafricaine, en Côte d’Ivoire, au Liban, au Kosovo).
Le PdR, garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire (art 64 C) ne préside plus les formations supérieures du Conseil supérieurs de la magistrature (art 65 C) ; cependant les magistrats y sont devenus minoritaires, en raison de l’augmentation du nombre de personnalités qualifiées.
Réforme de la responsabilité pénale du chef de l’Etat
LC du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution
Irresponsabilité de principe du PDR pour les actes accomplis en cette qualité
Inviolabilité pénale et civile absolue pendant la durée de son mandat (art 67 C).
-> évolution de la responsabilité politique, avec la procédure de destitution « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » mise en oeuvre par le Parlement réuni en Haute Cour (art 68 C).
Flux des QPC devant la juridiction administrative
Le CE a enregistré 256 QPC du 1er mars 2010 au 31 décembre 2010.
Baisse consécutive puis redémarrage :
En 2014, du 1er janvier au 31 décembre, 221 (en incluant une quarantaine de QPC issues du contentieux sériel relatif au découpage cantonal).
Définition de l’administration
« L’appareil organisé dont dispose le pouvoir exécutif pour assurer ses missions »
B. Stirn, Les sources constitutionnelles du droit administratif, 2014
Position du CC sur le contrôle des lois référendaires
CC, n°62-20 DC du 6 novembre 1962, Loi relative à l’élection du PdR au SUD
- « la compétence du CC est strictement délimitée par la C° ainsi que par les dispositions de la LO du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel »
- L’article 61 C donne compétence au CC pour apprécier la conformité à la C° des LO et des lois ordinaires, sans préciser si cette compétence s’étend à l’ensemble des textes de caractère législatif. « Il résulte de l’esprit de la Constitution qui a fait du CC un organe régulateur de l’activité des pouvoirs publics » qu’elle n’a pas entendu viser les lois « adoptées par le Peuple à la suite d’un référendum ».
La reconnaissance du principe de dignité de la personne humaine en jurisprudence constitutionnelle et administrative
CC, n°94-343/344 DC du 27 juillet 1994, « Lois bioéthiques »
CE, 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge
Nombre de révisions constitutionnelles récentes
Comparaison troisième république
19 révisions de 1992 à 2008
3 sous la IIIe (1879, 1884, 1926)
Refus des juridictions ordinaires d’examiner la constitutionnalité des lois.
Cass, 1833, Paulin
CE, 1936, Arrighi
CE, 2005, Melle Deprez et Baillard
Principales ambitions de la réforme constitutionnelle de juillet 2008
- rééquilibrer le parlementarisme rationalisé en faveur du Parlement
- créer un « statut » pour l’opposition
- rendre plus transparent les découpages électoraux
- donner aux citoyens un accès plus direct à la Constitution (exception d’inconstitutionnalité, mais la QPC s’apparente plutôt à une question préjudicielle)
L’évaluation des politiques publiques par le Parlement.
Art 24 C (1er al) modifié par la LC du 23 juillet 2008 : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. »
La CdC l’assiste dans ce rôle (art 47-2 C).
Elargissement du mode de saisine du CC
LC du 29 octobre 1974 portant révision de l’art 61 C
LC du 25 juin 1992, Dispositions permettant de ratifier le traité de Maastricht
modification de l’article 54 C
Conditions de mise en oeuvre du référendum d’initiative parlementaire et populaire
- initiative d’1/5e des membres du Parlement soutenue par 1/10e des électeurs inscrits sur les listes électorales ;
- ≠ disposition législative promulguée depuis moins d’un an ;
- contrôle du CC dans des conditions fixées par une LO ;
- délai (9 mois) fixé par la LO du 6 décembre 2013 portant application de l’article 11 C.
Exemples de loi prises sur le fondement de l’art 37-1 C
Loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat
Loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active
La révision du Préambule de la C°
La C° de 1958 n’apporte pas par elle-même de déclaration des droits.
Comité présidé par Simone Veil en parallèle de la préparation de la révision constitutionnelle de 2008, qui remet en décembre 2008 un rapport, Redécouvrir le préambule de la Constitution.
Mais inutilité de refondre les textes de 1789, 1946 et 2004 :
- meilleure sécurité juridique en n’incluant pas des principes symboliques, ou issus de la jurisprudence constitutionnelle, ou risquant une obsolescence rapide ;
- certains principes ont déjà été intégrés : pluralisme de la presse, parité professionnelle hommes-femmes.
Il a seulement insisté sur l’importance de consacrer le principe de la dignité humaine, déjà reconnue en jurisprudence administrative et constitutionnelle.
Mais aucune révision constitutionnelle venant modifier le Préambule n’a été engagée à la suite de ces travaux.
Nécessité d’introduire une disposition issue du droit dérivé dans la Constitution
LC du 25 mars 2003 relative au mandat d’arrêt européen
introduit à l’art 88-2 C.
Les lois du pays en N-C
Catégorie d’actes prévue par la Constitution
Votées par le Congrès dans certaines matières après avis du CE
Contrôle éventuel par le CC
Actes de nature législative (≠ lois du Pays de la Polynésie française, possibles depuis 2003 qui sont des actes administratifs)
Découpage électoral des élections parlementaires
La LC du 23 juillet 2008 crée une commission indépendante qui se prononce par un avis public sur les projets et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs (art 25 C).
Le CC a rappelé dans une décision (CC, n°2008-573 DC, Loi relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution) que la délimitation des circonscriptions doit reposer sur des « bases essentiellement démographiques ».
Limitation du cumul des mandats
LO du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur
Loi du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen
La fonction de parlementaire ne peut plus être cumulée avec un mandat exécutif local, ainsi qu’avec la présidence de SEM, du conseil d’administration d’un EP local, etc.
Fin de la « locomotive électorale » : le nouvel élu doit démissionner de son mandat de parlementaire ou de la fonction exécutive locale, détenus avant la nouvelle élection le plaçant en situation d’incompatibilité. Cette règle ne s’applique pas au mandat de représentant au PE -> en cas de silence, le mandat le plus ancien est réputé abandonné après un mois.
Ce nouveau régime s’appliquera à compter du premier renouvellement des assemblées suivant le 31 mars 2017.
Exception dans laquelle le Conseil d’Etat est juge de la constitutionnalité des lois
Le juge ordinaire (donc le Conseil d’Etat) est « juge de constitutionnalité négatif » (comme le rappelle Bruno Genevois, RFDA, 2010)
« Le Conseil d’Etat ne se limite pas aux seuls critères de l’ordonnance de 1958 mais combine ceux-ci avec les critères de fond de la constitutionnalité » (G. Drago, Observatoire de jurisprudence constitutionnelle n°5, 2011 - commentant l’arrêt SAS Auxa) ; exemple dans lequel il a apprécié le caractère justifié d’une atteinte portée par la loi à un droit ou à une liberté constitutionnellement garantie, en matière d’urbanisme commercial : CE, 2011, SAS Auxa.
Gel du corps électoral de la N-C
LC du 23 février 2007 modifiant l’article 77 C
Révision constitutionnelle précédant le référendum sur le TCE
Contenu
LC du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution
Fixe le principe d’un référendum préalable à tout élargissement (art 88-5 C ; sauf si vote d’une motion adoptée par chaque assemblée à la majorité des 3/5e)
et modifie certaines dispositions constitutionnelles en vue de la ratification du TCE (rejeté avec 55% des suffrages le 29 mai 2005).
Le vote bloqué
Art 44, alinéa 3 C : Le gouvernement peut contraindre une assemblée saisie d’un texte à se prononcer sur la rédaction retenue par le gvt (amendements proposés ou acceptés par le gouvernement).
Régime de l’article 73 C
Les lois et règlements sont applicables de plein droit dans les collectivités concernées par l’art 73 C mais adaptables sur leur territoire dans les matières où ces collectivités exercent leurs compétences.
Les CT de l’article 73 C peuvent également fixer leurs propres règles par habilitation réglementaire ou législative (interdit dans certaines matières). Cette disposition ne s’applique pas au département et à la région de La Réunion.
Prise en compte des circonstances de fait pour permettre la QPC sur une disposition législative déjà jugée conforme par le CC
CC, n°2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010, Garde à vue :
banalisation du recours de la garde à vue (790 000 gardes à vue décidées en 2009) -> les dispositions du CPP (pas d’assistance d’un avocat, pas de notification du droit de garder le silence) n’apportaient pas les garanties appropriées à l’utilisation qui est faite de la GAV.
Adoption d’un texte sans vote
La révision de 2008 limite désormais le recours à l’article 49, al 3 C aux PLF, PLFSS et à un autre projet ou une proposition de loi par session.
Contrôle constitutionnel des études d’impact
CC, n°2014-12 FNR
Le CC vérifie la présence de l’étude d’impact et le respect des formes (développements exigés par l’article 8 de la LO du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 C) -> contrôle seulement formel.
Censure du projet de statut législatif pour la Corse
CC, n°2001-454 DC du 17 janvier 2002, Loi relative à la Corse : prévoyant l’expérimentation et la dérogation, la loi adoptée est censurée par le CC pour être intervenue dans un domaine qui ne relève que de la Constitution.
Possibilité du Parlement de prendre position sur des sujets divers.
Depuis la révision de 2008, les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par une LO (art 34-1 C). Cependant les résolutions « dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou [contenant] des injonctions à son égard » sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour (al 2).
Le rôle d’arbitre du PdR explicité par Michel Debré
« Le Président de la République n’a pas d’autre pouvoir que celui de solliciter un autre pouvoir »
M. Debré, discours devant le CE le 27 août 1958
≠ en pratique différent, hors cohabitation
Dispositions constitutionnelles concernant la QPC
Art 61-1 C, al 1er : « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. »
Art 62, al 2 C : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause. »
Définition de la Constitution donnée par de Gaulle
« c’est un esprit, des institutions et une pratique »
Charles de Gaulle, conférence du presse du 31 janvier 1964
Les conditions de la QPC
Présentation dans un écrit distinct et motivé (seul transmis au CC qui n’est pas compétent pour se prononcer sur le litige = caractère objectif de la QPC)
La QPC doit porter sur un droit ou une liberté que la Constitution garantit.
Pour que la juridiction de fond transmette :
- applicable au litige
- la disposition législative ne doit pas avoir été déjà déclarée conforme à la Constitution, sous réserve d’un changement de circonstances de droit ou de fait
- non dépourvue de caractère sérieux
-> seule la non-transmission est susceptible de recours
Renvoi par le CE ou la Cass au CC :
- les deux premières conditions sont reprises ;
- la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux.
Position d’auteurs sur le quinquennat
Pour Pierre Avril (Enchantements et désenchantements constitutionnels sous la Ve République, Pouvoirs, 2008) : la coïncidence entre le mandat présidentiel et celui de l’AN installe le Pdt dans le rôle de chef « visible » et « responsable de l’exécutif », ce qui impose un nouveau réglage concernant le rôle du PM.
Pour Guy Carcassonne (Immuable Ve République, Pouvoirs, 2008) au contraire, le quinquennat et la synchronisation avec l’élection législative ne change rien à un système qui a toujours été organisé autour de l’élection directe du chef de l’Etat.
Conditions de parrainage
origine d’une réforme
Le candidat doit recueillir les signatures de 500 élus, d’au moins 30 départements ou collectivités d’outre-mer différents, sans que plus d’un dixième d’entre eux puissent être les élus d’un même département ou collectivité d’outre-mer.
Proposition d’un parrainage direct par un nombre suffisant de citoyens (150 000) par la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, Pour un renouveau démocratique, novembre 2012.
CE, 2007, Sté Arcelor Atlantique et Lorraine
En cas de moyen d’inconstitutionnalité soulevé contre un décret transposant directement une directive dans l’ordre interne :
- le CE rappelle que par exception à la jurisprudence Levacher, l’art 88-1 C confère une obligation constitutionnelle de transposition des directives et partant des modalités particulières au contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires transposant des dispositions précises et inconditionnelles ;
- le JA doit vérifier s’il existe une règle ou un PGD communautaire qui garantit par son application l’effectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué :
+ si oui, le JA vérifie si la directive se confirme à cette règle/PGD communautaire pour écarter le moyen en l’absence de difficulté sérieuse, ou dans le cas contraire saisir la CJ d’une question préjudicielle ;
+ si non, le JA examine directement la constitutionnalité des dispositions réglementaires contestées.
Art 38 de la Constitution de 1958
« Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.
A l’expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. »
Différentes catégories de participation facultative du public
Commissions administratives à caractère consultatif
« états généraux » « assises » « débats » « conférences de citoyens » « conférences de consensus »
diffusion de questionnaires, réunions publiques, forums de discussion sur des sites Internets dédiés.
Les textes législatifs de simplification du droit
Loi de 2004 de simplification du droit
Loi de 2007 relative à la simplification du droit
Loi de 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures
Loi de 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit
Loi du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives
De l’absence de hiérarchie entre les normes du droit international
« le plus modeste des traités bilatéraux, portant sur l’objet le plus subalterne, est égal en dignité à la grande convention multilatérale porteuse de règles à vocation universelle »
Jean Combacau, Serge Sur, Droit international public, 2012.
L’application du droit non écrit international devant le JA
CE, 1987, Société Nachfolger Navigation
La responsabilité de l’Etat peut être engagée en cas de méconnaissance d’un principe de droit international.
CE, 1997, Aquarone
La coutume internationale ne prévaut pas sur la loi en cas de conflit entre ces normes.
CE, 2000, Paulin
Les PGDI ne prévalent pas sur la loi interne en cas de conflit.
La notion d’administration délibérative
- se rattache à la question de la bonne administration ;
- elle s’inspire philosophiquement de la démocratie délibérative ;
- nouvelles procédures caractérisées par la transparence, l’ouverture, le débat, l’itération, le compte-rendu et l’acceptabilité de la décision ;
- renforce la légitimité de la décision administrative d’un point de vue procédural, mais met à l’épreuve continûment la décision publique.
Condition pour l’application des traités dans le contentieux administratif
Pour être applicable au litige, le traité doit produire un effet direct, c’est-à-dire conférer des droits aux particuliers (≠ mesures d’application) et ne pas se contenter de ne créer des obligations qu’entre Etats.
Il l’apprécie assez largement (CE, 2012, GISTI : alors même que le traité ne désignait prima facie que les Etats parties comme sujets des obligations qu’il définissait), sauf droit de l’UE.
La circulaire
Acte interne à l’administration par laquelle les chefs de services prennent les mesures générales destinées à assurer le bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité.
Ils n’ont normalement pas vocation à être opposés aux particuliers.
L’application de la condition de réciprocité de l’art 55C
CE, 1999, Chevrol-Benkeddash
Le JA n’apprécie pas les conditions d’exécution par l’autre partie d’un traite ou d’un accord ; il s’en remet à l’avis du MAE.
CEDH, 2003, Chevrol c/ France
Les conditions dans lesquelles le MAE se prononce sur la réciprocité (avis liant le JA, pas de recours contre les conditions d’examen par le MAE) violent l’art 6§1 CEDH
CE, 2010, Mme Cheriet-Benseghir
Le CE, pour examiner la condition de réciprocité, recueille les observations du MAE, de l’Etat en cause le cas échéant, et se prononce au terme d’un débat contradictoire pour établir si la condition est remplie.
-> En l’absence du respect de cette condition, l’application du traité est écartée du litige.
Cependant pour le droit coutumier, codifié par la CV 23 mai 1969 sur le droit des traités (art 60) (revoir), la condition de réciprocité est sans objet pour le droit de la Conv EDH (Cour EDH, 1978, Irlande c/ R-U) et de l’UE (CJCE, 1964, Com c/ Grand-Duché du Luxembourg et Royaume de Belgique : même en cas d’inexécution de ses obligations par une institution).
En outre, le CC a considéré qu’eu égard aux dispositions du P1946, la France pouvait conclure des engagements internationaux en vue de favoriser la paix et la sécurité du monde et d’assurer le respect des principes généraux du droit public international, et pouvait donc voir s’imposer des obligations nés de tels engagement sans que s’applique la condition de réciprocité de l’art 55 C (CC, n°98-408 DC, Traité portant statut de la Cour pénale internationale).
Règles jurisprudentielles constitutionnelles visant à préserver l’égalité du suffrage
CC, n°78-101 DC : pour désigner les membres d’un conseil de prud’hommes, un droit de vote plural attribué à des chefs d’entreprise employant un nombre de salariés plus importants que d’autres est contraire au principe d’égalité devant la loi ainsi qu’à la règle de l’égalité du suffrage.
CC, n°82-146 DC, Quotas par sexe I : une règle pour l’établissement des listes soumises aux électeurs des conseils municipaux, qui comporterait une distinction en raison du sexe (75 % d’une liste maximum pour des candidats du même sexe), est contraire aux principes constitutionnels en ce qu’ils organisent une division par catégorie des éligibles.
CC, n°86-208 DC, Loi relative à l’élection des députés : l’assemblée doit être élue sur des bases essentiellement démographiques.
Les catégories d’ordonnances d’origine constitutionnelle
Art 38 C Art 47 C Art 92 C Art 74-1 C Loi adoptée par référendum le 8 avril 1962
Les cas dans lesquels le Conseil constitutionnel peut être saisi (ou pas) pour apprécier la conformité d’un traité à la Constitution
A titre préventif, avant la ratification ou l’approbation, par le PdR, le PM, le pdt de l’une ou l’autre assemblée ou par 60 députés ou 60 sénateurs (art 54 C).
A l’occasion de loi autorisant la ratification ou l’approbation (art 61 C).
Après sa ratification, la loi bénéficie d’une sorte « d’immunité contentieuse » devant les juridictions ordinaires comme devant le Conseil constitutionnel :
- il n’appartient pas au CE statuant au contentieux de se prononcer sur le bien-fondé des stipulations d’un engagement international, sur sa validité au regard d’autres engagements internationaux souscrits par la France ou sur le moyen tiré de ce qu’il méconnaîtrait les principes énoncés à l’article 17 DDHC (CE, 2002, Cne de Porta) ;
- y compris en QPC (CE, 2010, Rujovic : la loi qui a pour seul objet la ratification d’un traité ne peut pas faire l’objet de la procédure de l’article 61-1 C).
Règles relatives aux catégories de décrets
Une catégorie de décret ne peut être modifiée que par la même voie, sauf à comporter une disposition prévoyant le contraire.
Un décret peut toujours déroger à un autre décret de même niveau en vertu du principe de mutabilité des actes réglementaires ; sauf pour un décret particulier faisant application d’un décret préexistant, dès lorsqu’il n’a pas eu pour objet d’écarter l’application de la norme générale en cause (CE, 1983, Club sportif et familial de la Fève).
Théorie de l’acte clair
Le JA français a d’abord été réticent à recourir à la question préjudicielle.
Lorsque l’application du droit de l’UE s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable, il se livre lui même à l’interprétation du traité (théorie de l’acte clair : CE, 1964, Sté des pétroles Shell-Berre).
La CJUE a fait sienne cette théorie, reconnaissant sa nécessité pour un bon usage des questions préjudicielles. CJCE, 1982, Cilfit : la juridiction de renvoi n’a pas d’obligation de saisir la CJ d’une question préjudicielle si (critères alternatifs) :
- la question soulevée est matériellement identique à une question ayant déjà fait l’objet d’une décision à titre préjudiciel ;
- l’application correcte du droit communautaire s’impose avec une évidence telle qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable sur la manière de résoudre la question posée.
Réception de l’effet direct des directives communautaires dans la jurisprudence du JA
CE, 1978, Cohn-Bendit
Le CE dénie tout effet direct aux directives non transposées à l’expiration des délais, en particulier à l’appui d’un recours dirigé par un particulier contre un acte administratif individuel, le fondement de ce recours ne pouvant résider que dans une mesure nationale de transposition (selon lui car ≠ CJCE, 1974, Van Duyn : la directive doit pouvoir être invocable par les justiciables, sous peine de priver cet acte de son effet utile).
CE, 1984, Fédération française des sociétés de protection de la nature
Passé le délai de transposition d’une directive, le gouvernement ne peut plus prendre un acte règlementaire contraire à ses objectifs de portée générale.
CE, 1999, Association des patients de la médecine d’orientation anthroposophique
Passé le délai de transposition d’une directive, le gouvernement ne commet aucune illégalité en ne prenant pas la mesure d’application d’une loi contraire aux objectifs d’une directive.
CE, 1989, Cie Alitalia
Passé le délai de transposition, des dispositions règlementaires incompatibles avec les objectifs définis par les directives applicables doivent être abrogées (principe codifié par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dite « DCRA »).
CE, 1998, Tête
Annulation d’un marché pour avoir a été pris dans des conditions incompatibles avec les objectifs de la directive de 1989 portant coordination des procédures de passation de marchés publics de travaux.
CE, 2004, Sueur
Les Etats membres sont tenus de s’abstenir de prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par une directive, durant son délai de transposition.
CE, 2009, Mme Perreux
Tout justiciable peut se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, lorsque l’Etat n’a pas pris dans les délais impartis, les mesures de transposition nécessaires.
La rapport entre loi et traité dans l’ordre juridique français
Art 55 C : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie. »
CC, n°74-54 DC du 15 janvier 1975, Loi relative à l’IVG
Le CC refuse de contrôler la conventionnalité d’une loi à l’occasion de son contrôle fondé sur l’article 61 C ; d’une part parce que ses décisions revêtent un caractère absolu et définitif (art 62 C) et que la supériorité des traités revêt un caractère contingent ; d’autre part qu’une loi contraire à un traité ne serait pas pour autant contraire à la Constitution.
CC, n°88-1082/117 AN, Val d’Oise, 5è circ.
Dans le cadre du contentieux électoral, le CC contrôle la conventionnalité de la loi.
Cass, 1975, Sté des cafés Jacques Vabre
La Cass accepte de contrôler la conventionnalité de la loi même postérieure.
CE, 1989, Nicolo
Le CE accepte de contrôler la conventionnalité de la loi même postérieure.
La codification
La codification permet de rassembler selon un plan cohérent l’ensemble des dispositions existantes se rapportant à un domaine particulier.
Cinq codes napoléoniens, puis quelques uns importants, depuis systématisation.
Deux principes (art 3 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dite DCRA) :
- la codification se fait à droit constant : on ne codifie pas des dispositions nouvelles mais on peut supprimer les archaïsmes et les incohérences ;
- la codification des textes législatifs se fait par la loi.
Après l’adoption du CGCT, premier code élaboré selon la méthodologie moderne, l’effort de codification, menacé par l’encombrement de l’OJ parlementaire, a connu un renouveau grâce au recours aux ordonnances en 1999 (Loi du 16 décembre 1999 qui habilite le gvt à codifier par ordonnances la partie législative de neuf codes).
Le contrôle a priori de constitutionnalité des actes de transposition de directive
Le CC se refuse d’abord à exercer tout contrôle a priori sur la conventionnalité des lois, donc sur le respect des lois aux directives qu’elles transposent (CC, n°74-54 DC du 15 janvier 1975, Loi relative à l’IVG).
Puis, le CC reconnaît que la transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d’une exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu’en raison d’une disposition expresse contraire de la Constitution ; mais c’est au juge communautaire qu’il appartient de contrôler le respect par une directive communautaire des traités et des droits fondamentaux de l’UE (CC, n°2004-496 DC du 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique).
Le contrôle exercé (art 61 C) sur la loi de transposition pose deux limites : la transposition ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France ; le CC ne pouvant saisir la CJ d’une question préjudicielle, il ne saurait déclarer non conforme à l’art 88-1 C qu’une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu’elle a pour objet de transposer (CC, n°2006-540 DC du 27 juillet 2006, Loi relative au droit d’auteur).
La censure d’une disposition législative de transposition pour avoir manifestement méconnu l’objectif de la directive qu’elle transposait est intervenue avec la décision CC, n°2006-543 DC du 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l’énergie.
-> le contrôle a priori du CC se limite à l’erreur manifeste de transposition et à l’identité constitutionnelle de la France (principes sans équivalent en droit de l’union européenne).
Sources du pouvoir réglementaire des autorités exécutives
L’habilitation prévue par décret ou, plus rarement, par la loi.
En l’absence de toute habilitation législative, compétence pour édicter des mesures de police à caractère général et s’appliquant sur l’ensemble du territoire (CE, 1919, Labonne).
Pouvoir de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité en tant que chefs de service (CE, 1936, Jamart).
Arrêté
Acte des autorités exécutives, nationales ou locales autres que le PdR et le PM, leur permettant d’exercer le pouvoir réglementaire.
Le PM peut toutefois prendre des arrêtés pour organiser ses services.
Continuité de la validité des ordonnances
CE, 2006, Schmitt
L’autorisation donnée par le Parlement dure jusqu’à la limite qu’elle a fixée, même si le gouvernement en fonction à la date de l’habilitation diffère de celui en fonction à la date de la signature de l’ordonnance.
Service permettant l’accès au droit des citoyens
La direction de l’information légale et administrative (DILA) met en oeuvre le site www.legifrance.gouv.fr, notamment tous les décrets réglementaires, accompagnés d’une notice.
Tentative d’élargir la participation du public au domaine pénal
Loi de 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale : tentative d’étendre la présence de jurés populaires aux tribunaux correctionnels, suspendue par la suite.
L’office du JA en matière d’incompatibilité d’une loi ou d’un texte réglementaire avec un accord international.
Il n’est pas supposé relever d’office l’incompatibilité (CE, 1991, Sté Morgane).
En référé, il n’est pas censé apprécier la conformité de la loi à un traité ou accord international (CE, 2002, Min. de l’Aménagement du territoire c/ Carminati).
Tempéraments pour le référé :
- lorsqu’il a déjà été statué sur ce point par le juge compétent (CE, ord réf, 2005, Association Aides) ;
- en droit de l’UE, en présence d’une méconnaissance manifeste des exigences de ce droit (CE, ord réf, 2010, Mme Assetou Diakité) ;
- dans le cadre de la Conv EDH, si est en cause le droit à la vie (CE, 2014, Mme Rachel Lambert et a.) ;
- en matière de référé-liberté (CE, mai 2016, Mme Gonzalez Gomez) ce qui signe plus ou moins la fin de la jurisprudence Carminati.
Origine historique des ordonnances
Nombre
LCs de 1875 : souveraineté illimitée du Parlement, mais intervention dans des domaines techniques et instabilité des majorités parlementaires.
Nécessité de déléguer au pouvoir réglementaire, par des lois d’habilitation (décrets-lois, actes administratifs susceptibles de REP si non ratifiés).
La C° de 1946 prévoyait (art 13) : « L’AN vote seule la loi. Elle ne peut déléguer ce droit ». Mais la réalité l’a emporté (Loi « André Marie » de 1948 créant les « lois cadre » par lesquelles le Parlement énonce des principes que le gouvernement met en application par décret, si besoin en intervenant dans le domaine législatif, et sans limitation de durée).
Plus de 200 ordonnances de l’art 38 C adoptées sous la 5R.
Interprétation des traités par le JA
CE, 1990, GISTI,
Le JA accepte d’interpréter les traités directement.
Changement de jurisprudence, alors que cette prérogative, considérée comme se rattachant à la conduite des relations diplomatiques, relevait traditionnellement de la compétence du MAE.
Dispositions traditionnelles françaises de respect de l’ordre international
Al 14 P C° 1946 : « La République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international. Elle n’entreprendra aucune guerre dans des vues de conquête et n’emploiera jamais ses forces contre la liberté d’aucun peuple. »
Al 15 P C° 1946 : « Sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l’organisation et à la défense de la paix ».
Consécration de l’accessibilité et de l’intelligibilité du droit
Sens
Il s’agit de composantes de la sécurité juridique.
Consécration de l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi (CC, n°99-421 DC, Codification par ordonnances)
Objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme (CE, 2006, Sté KPMG et autres).
-> le législateur doit, sous peine de censure, adopter des règles :
- revêtues d’une portée normative (CC, n°2005-512 DC, Avenir de l’école : art 1er « L’objectif de l’école est la réussite de tous les élèves » = disposition manifestement dépourvue de toute portée normative et donc contraire à la Constitution) ;
- suffisamment précises (CC, n°2004-500 DC,LO relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales : tautologie de la norme selon laquelle les ressources attribuées aux CT doivent garantir leur libre-administration) ;
- qui ne soit pas d’une complexité excessive au regard de l’intérêt général (CC, n°2005-530 DC, LF pour 2006 : une loi atteignant une complexité telle qu’elle devient inintelligible, peut contrevenir au droit au recours, restreindre l’exercice des droits et libertés et seuls des motifs d’intérêt général suffisants peuvent alors justifier cette complexité).
Entrée en vigueur des lois et actes administratifs
Art 1er Code civil (al 1er)
Les lois et les actes administratifs publiés au JORF EV à la date qu’ils fixent ou à défaut le lendemain de leur publication.
Toutefois l’EV de celles de leurs dispositions dont l’exécution nécessite des mesures d’application est reportée à la date d’entrée en vigueur de ces mesures.
Les codes napoléoniens
Code civil (1804)
Code de procédure civile (1806)
Code de commerce (1807)
Code d’instruction criminelle (1808) devenu en 1959 le Code de procédure pénale
Code pénal (1810)
Conformité du droit dérivé de l’UE
Les actes de droit dérivé doivent être conformes
- aux traités ;
- aux PGD ;
- aux accords internationaux conclus par l’UE.
Pour les accords internationaux (CJUE, 2008, International Association of Independent Tanker Owners) :
- il ne suffit pas que les Etats membres en soient signataires, il faut que l’UE le soit ;
- le traité doit contenir des dispositions inconditionnelles et suffisamment précises ;
- sa nature et son économie ne pas s’opposer à l’examen de la validité d’un acte du droit dérivé de l’UE ; tel n’était pas le cas le Convention de Montego Bay, qui ne permet pas aux particuliers de bénéficier de droits et de libertés autonomes en vertu de ce texte.
Effets juridiques des procédures de participation
Lorsqu’elles sont obligatoires, leur méconnaissance entraîne l’irrégularité de la décision prise.
La loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit permet de remplacer la consultation obligatoire d’une commission consultative par une consultation ouverte sur internet. Mais demeurent obligatoires :
- les consultations d’AAI prévues par les textes ;
- les procédures d’avis conforme ;
- celles qui concernent l’exercice d’une liberté publique ;
-celles qui constituent la garantie d’une exigence constitutionnelle ;
- celles qui traduisent un pouvoir de proposition ;
- celles mettant en oeuvre le principe de participation.
La durée de la consultation ne peut < 15 jours.
La loi prévoit également que, dans la consultation d’un organisme, seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur la décision de l’autorité administrative peuvent être invoquées à l’encontre de cette décision.
-> CE, 2011, Danthony : l’omission de la consultation obligatoire d’un organisme n’est un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable que si elle exerce une influence sur le sens de la décision prise ou si elle prive les intéressés d’une garantie.
Les traités (forme ; négociation et adoption selon les traités)
Le DI n’est pas formaliste (art 2 de la CV du 23 mai 1969 : traité = accord international conclu par écrit entre Etats et régi par le droit international […] quelle que soit sa dénomination »).
L’art 52 C confie au PdR la responsabilité de la négociation et de la ratification des traités ; il doit être informé de toute négociation d’un accord non soumis à ratification.
L’art 53 C impose la ratification en vertu d’une loi des :
- traités de paix ;
- traités de commerce ;
- traités ou accords relatifs à l’organisation internationale ;
- traités ou accords engageant les finances de l’Etat ;
- traités ou accords modifiant les dispositions de nature législative ;
- traités ou accords relatifs à l’état des personnes ;
- traités ou accords comportant cession, échange ou adjonction de territoire.
Appréciation du JA sur la validité d’un engagement international par rapport à un autre engagement international
CE, 1998, SARL du parc d’activité de Blotzheim
Il n’appartient pas au CE statuant au contentieux de se prononcer sur cette validité.
CE, 2002, Commune de Porta
idem, il ne lui appartient pas de contrôler la méconnaissance par le traité de l’art 17 DDHC, ou par la loi de ratification de l’article 53 C.
A défaut de stipulations particulières des traités en cause, le juge fait application de principes du droit coutumier international (lex posterior priori derogat ou lex specialis - en vertu de l’adage generalia specialibus non derogant).
La CV du 23 mai 1969 sur le droit des traités a prévu certaines règles : la Charte des N-U prime sur tout autre engagement international, nouveau traité signé par les mêmes parties, etc.
Toutefois Julien Boucher, rapporteur public sur CE, 2011, Kandyrine de Brito-Paiva, conclut que le JA, lorsqu’il doit choisir entre deux stipulations conventionnelles incompatibles dont l’une est « matériellement constitutionnelle », doit alors privilégier celle-ci dans le cadre du droit interne.
Protection de la participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail
Al 8 du P C° 1946 : « Tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises »
C’est au législateur qu’il appartient de déterminer les conditions et garanties de la mise en oeuvre de ce principe (CC, n°2010-91 QPC, Fédération nationale CGT des personnels des organismes sociaux).
Dans la fonction publique, c’est le statut général qui met en oeuvre le principe (Loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « Le Pors »).
L’al 8 P C° 1946 justifie aussi la représentation des agents au sein des conseils d’administration des entreprises de ce secteur.
Etude sur la participation à la prise de décision publique
Consulter autrement, participer effectivement, Rapport public du Conseil d’Etat, 2011
Ratification implicite des ordonnances de l’article 38 C
Le Conseil constitutionnel l’avait reconnu (CC, n°72-73 L : la ratification peut provenir d’une « manifestation de volonté implicitement mais clairement exprimée par le Parlement ») tout comme le Conseil d’Etat (CE, 2002, M. Hoffer et autres : « une loi qui, sans avoir cette ratification pour objet direct, l’implique nécessairement »).
Depuis la révision constitutionnelle de 2008, la ratification ne peut plus être implicite. Mais cette interdiction n’a pas de portée rétroactive (CE, 2010, Sté des brasseries et casino « les flots bleus »).
Les différentes procédures garantissant le droit à la participation
L’enquête publique : le public peut se prononcer sur l’opportunité d’un projet particulier.
Le débat public : à l’occasion des grands projets publics ou privés d’intérêt national qui ont des « impacts significatifs sur l’environnement » (Code de l’environnement).
Les procédures de concertation :
- préalables à certaines opérations d’aménagement sur le territoire des communes, puis étendue aux EPCI, puis aux schémas de cohérence territoriale (SCOT) et aux plans locaux d’urbanisme (PLU) ;
- il existe aussi une concertation avec les organisations syndicales, préalable à tout projet de réforme envisagé par le gvt et portant sur certaines matières sociales (RIT, RCT, formation professionnelle).
Publication des circulaires
Décret du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires
Les instructions et circulaires adressées par les ministres aux services et établissements de l’Etat sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du PM :
- une circulaire ou instruction qui n’y figure pas n’est pas applicable et les services ne sauraient s’en prévaloir à l’égard des administrés ;
- celles déjà signées sont réputées abrogées si elles ne sont pas reprises sur le site.
Cette publication n’a ni pour objet ni pour effet de faire courir à l’égard des tiers le délai de recours contentieux contre ces actes, car elle s’effectue sans préjudice des autres formes de publication (CE, 2011, La Cimade et le Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI)).
Les circulaires sont par ailleurs publiées dans les bulletins officiels des administrations (Loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public, posant le principe de la publication des directives, instructions, circulaires ; et le décret de 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs qui pose l’obligation de publier ces actes dans des bulletins officiels).
Les directives (droit interne)
Catégorie de circulaires qui fixent des orientations générales au regard desquelles des situations individuelles devront ensuite être examinées, ces orientations pouvant être écartées au cas par cas.
Rebaptisées « lignes directrices » pour plus de clarté :
- utilisation du terme dans le rapport public sur Le droit souple du CE de 2013 ;
- CE, 2014, Jousselin c/ Agence pour l’enseignement français à l’étranger : première utilisation en jurisprudence.
Art 74-1 C
Le gvt peut prendre, pour la N-C et les COM de l’art 74 C, des ordonnances dans les matières de la compétence de l’Etat, pour adapter les dispositions de nature législative, sous réserve que la loi ne l’ait pas exclu.
Les ordonnances sont prises en CdM après avis des assemblées délibérantes et du CE. Elles EV dès leur publication, et deviennent caduques si ≠ ratification dans les 18 mois après cette publication.
-> Habilitation permanente donnée par la Constitution (mais pas pour des lois nouvelles non appliquées sur le territoire métropolitain).
Disposition prévoyant la question préjudicielle en droit de l’UE
Art 267 TFUE
La CJUE est compétente pour statuer, à titre préjudiciel, sur :
- l’interprétation des traités
- sur la validité et l’interprétation du droit dérivé.
Une telle question soulevée devant une juridiction nationale devant laquelle il n’existe pas de recours interne lui impose de saisir la CJ.
Représentation de la société civile au sein du CESE
Trois pôles :
- les acteurs de la vie économique et du dialogue social (140 membres) ;
- les acteurs de la cohésion sociale et territoriale et de la vie associative (60 membres) ;
- les acteurs de la protection de la nature et de l’environnement (33 membres).
Conditions du droit de pétition :
- question à caractère économique, social ou environnemental ;
- présentée dans les mêmes termes par… ;
- …au moins 500 000 personnes majeures… ;
- …de nationalité française ou résidant régulièrement en France.
Les différentes catégories de décrets
Délibérés en Conseil des ministres : le PdR en est l’auteur. Ils portent alors la mention « Le CdM entendu ». Le simple fait que le PdR signe le décret en CdM lui enattribue la compétence (CE, 1992, Meyet).
Décret en Conseil d’Etat, c’est-à-dire soumis à l’avis du CE. Il mentionne « Le Conseil d’Etat entendu » ≠ « après avis du Conseil d’Etat » (soumis volontairement par le gvt).
Chiffres de l’inflation législative
Fin 2010 :
58 codes, plus de 2000 lois, 94 LO, 600 ordonnances et plus de 26 000 décrets en vigueur.
Une cinquantaine de lois adoptées chaque année.
Le CGI est modifié plusieurs dizaines de fois par an.
Contrôle de l’acte réglementaire de transposition directe d’une directive
Sans « écran législatif ».
Le Conseil d’Etat, dérogeant à sa jurisprudence traditionnelle (CE, 1998, Sarran, Levacher et a. : « la suprématie conférée par l’art 55 C ne saurait s’imposer, dans l’ordre interne, aux principes et dispositions à valeur constitutionnelle »), en raison de l’art 88-1 C dont découle une obligation constitutionnelle de transposition des directives, contrôle la compatibilité de la directive avec les PGD de l’UE, dans le cas où est invoqué devant lui un principe à valeur constitutionnelle à l’encontre de la directive (CE, 2007, Sté Arcelor Atlantique et Lorraine).
Il ressort du traité et de la jurisprudence de la CJ que les stipulations de la CESDH sont protégés en tant que PGD de l’UE.
Le CE contrôle la compatibilité d’une directive avec la CESDH : en l’absence de difficulté sérieuse, il écarte le moyen, sinon il saisit la CJ d’une question préjudicielle. Il en va de même de la loi de transposition lorsqu’elle se contente de transposer exactement la directive (CE, 2008, Conseil national des barreaux).
Les sources du droit international
Art 38 du statut de la CIJ
La Cour applique :
- les conventions internationales
- la coutume internationale comme preuve d’une pratique générale acceptée comme étant le droit,
- les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées,
- les décisions judiciaires et la doctrine des publicistes les plus qualifiés des différentes nations, comme moyen auxiliaire de détermination des règles de droit.
Contrôle du JA sur l’autorisation législative de ratification des traités de l’art 53 C
CE, 1998, SARL du parc d’activité de Blotzheim
Contrôle du décret de publication d’un accord international.
CE, 2003, Aggoun
A l’occasion d’un litige mettant en cause l’application d’un engagement international, par voie d’exception, alors même que le délai de recours contentieux contre son décret de publication est expiré.
De l’importance de la distinction entre décret et décret en Conseil d’Etat
Si une disposition prévoit l’intervention d’un décret en Conseil d’Etat, un décret simple est exclu.
CC, n°73-76 L, Nature juridique de diverses dispositions relatives à l’urbanisme : L’obligation de recourir à un décret en Conseil d’Etat constitue une garantie essentielle pour les collectivités et individus intéressés.
Le contrôle a posteriori de constitutionnalité des actes de transposition de directive
La CJ a considéré que dans le cadre d’une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité d’une loi se limitant à transposer une directive, il ne fallait pas que le contrôle de constitutionnalité (notamment en censurant la loi de transposition) conduise à priver la CJ de son contrôle sur la validité de la directive (CJUE, 2010, Melki et Abdeli).
Le CC en a tiré les conclusions en se regardant comme incompétent (au profit de la CJUE) pour contrôler la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de dispositions législatives qui se bornent à transposer une directive, sous réserve de la mise en cause d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France (CC, n°2010-79 QPC, M. Kamel Daoudi).
Le CC a interrogé pour la première fois la CJUE, à propos de la décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat européen, afin de savoir, dès lors qu’était en cause le principe constitutionnel du droit à un recours juridictionnel effectif, si une absence de recours contre une décision de la chambre de l’instruction durant cette procédure découlait nécessairement du droit de l’UE ; la CJ ayant répondu par la négative, le CC articula son contrôle (CC, n°2013-314 QPC, M. Jérémy F.).
Article 37, al 2 C
Caractère de la décision de refus du recours à son utilisation.
Les textes de forme législative intervenus en matière réglementaire avant 1958 peuvent être modifiés par décret en conseil d’Etat ; pour ceux intervenus sous la Ve République, c’est le CC qui prononce leur caractère réglementaire.
Le refus du PM de recourir à l’art 37 al 2 C est une décision administrative susceptible de faire l’objet d’un REP (CE, 1999, Ass ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire).
Pratique des ordonnances de l’art 38 C
Variation du nombre annuel des ordonnances, de zéro à une cinquantaine.
Utiles :
- pour des réformes importantes dans le domaine social (comme les trois ordonnances du 24 avril 1996 sur l’organisation de la sécurité sociale ; de la maîtrise médicalisée des dépenses de soins ; portant réforme de l’hospitalisation publique et privée) ;
- pour la transposition de directives ;
- pour simplifier le droit, notamment le codifier.
En 1986, après le refus du PdR de signer des ordonnances pourtant inscrites à l’OJ du CdM, et l’échec à le faire adopter par amendement, le gvt dut le présenter sous la forme d’un projet de loi.
Accès des femmes au suffrage.
Ordonnance du Comité français de la libération nationale du 21 avril 1944
Premières élections où les femmes peuvent voter : élections municipales de 1945.
Le juge de la validité des actes du droit dérivé de l’UE
CJCE, 1987, Foto-Frost
Les traités n’ayant pas tranché la question du pouvoir des juridictions de constater elles-mêmes l’invalidité des actes des institutions communautaires :
- elles peuvent déclarer un acte de droit dérivé valide pour rejeter un moyen ;
- en revanche, seule la CJ a le pouvoir de déclarer un acte communautaire invalide, dans le cadre du renvoi préjudiciel.
Primauté de la Constitution dans la jurisprudence
CC, n°92-308 DC du 9 avril 1992, Traité sur l’Union européenne (Maastricht I)
Une clause contraire à la constitution, ou portant atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale implique de réviser la C° avant de ratifier le traité.
CC, n°2004-505 DC du 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l’Europe
Une clause contraire à la constitution, remettant en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis ou portant atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale implique de réviser la C° avant de ratifier le traité.
CC, n°2009-595 DC du 3 décembre 2009, LO relative à l’application de l’article 61-1 C
En instituant l’examen par priorité des moyens de constitutionnalité avant ceux tirés du défaut de conformité aux engagements internationaux, le législateur organique a entendu garantir le respect de la Constitution et rappeler sa place au sommet de l’ordre juridique interne.
CE, 1998, Sarran, Levacher et a.
La suprématie conférée par l’art 55 C aux engagements internationaux ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle.
Cass plén., 2000, Fraisse
La suprématie conférée aux engagements internationaux aux lois ne s’applique pas dans l’ordre interne aux dispositions de nature constitutionnelle (pour une LO reprenant les orientations de l’accord de Nouméa, qui a valeur constitutionnelle en vertu de l’art 77 C).
Caducité des ordonnances de l’art 38 C
Modification ultérieure
Si le gvt ne dépose pas dans le délai prévu par la loi, un projet de loi de ratification sur le bureau de l’une des assemblées (CE, 1969, Cie maritime des chargeurs réunis, pour une application sur des textes s’étendant de 1814 à 1922).
La loi seule peut modifier les dispositions d’une ordonnance intervenue dans le domaine législatif après l’expiration du délai de l’habilitation, même pour abroger des dispositions illégales (CE, 2006, Conseil national de l’ordre des médecins) tandis que celles intervenues dans le domaine réglementaire peuvent continuer d’être modifiées par décret en CE et CdM (CE, 2003, Fédération régionale ovine du Sud-Est).
Le droit dérivé de l’Union
Art 288 TFUE
« Pour exercer les compétences de l’Union, les institutions adoptent des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis.
Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout Etat membre.
La directive lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens.
La décision est obligatoire dans tous ses éléments. Lorsqu’elle désigne des destinataires, elle n’est obligatoire que pour ceux-ci.
Les recommandations et les avis ne lient pas. »
En pratique, retards dans l’application réglementaire des lois votées
Fin 2011, taux de 84% de décrets pris pour l’application de lois votées depuis plus de 6 mois.
72 % en juin 2015.
Domaine des ordonnances et ses limites
Peuvent abroger, remplacer ou modifier des lois.
Elles ne peuvent intervenir :
- ni dans le domaine de la LO (CC, n°81-134 DC, Loi autorisant le gouvernement à prendre des mesures d’ordre social) ;
- ni dans le domaine exclusif des LF et LFSS ; mais l’art 34 C autorisant la loi à fixer les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, le gvt peut prendre des dispositions fiscales par voie d’ordonnance (CC, n°95-370 DC, Loi autorisant le gouvernement à réformer la protection sociale).
Recours contre les directives (ou lignes directrices)
Les directives ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’un REP par elles-mêmes, mais leur illégalité peut être invoquée par voie d’exception, à l’occasion d’un recours dirigé contre un acte individuel qui les a mises en oeuvre (CE, 1970, Crédit foncier de France).
Recommandations pour recourir aux directives (droit interne)
Le Conseil d’Etat (Le droit souple, 2013) en a recommandé l’usage dans quatre domaines :
- l’attribution des aides en matière économique, sociale et environnementale ;
- l’orientation d’échelons déconcentrés disposant d’un pouvoir d’appréciation ;
- l’accompagnement d’un pouvoir de dérogation ou d’adaptation de la règle de droit ;
- la gestion des agents publics.
Les actes d’exécution en droit de l’UE
Ils sont prévus par l’art 291 TFUE :
- Les EM prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’UE.
- La Commission ou dans des cas spécifiques, le Conseil, se voient conférer des compétences d’exécution lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’UE.
Art 92 C
Abrogé.
Il prévoyait que « les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions et, jusqu’à cette mise en place, au fonctionnement des pouvoirs publics seront prises en CdM, après avis du CE, par ordonnance ayant force de loi. »
Puis il prévoit également dans cette forme le régime électoral des assemblées, ainsi qu’ « en toutes matières les mesures qu’il jugera nécessaires à la vie de la Nation, à la protection des citoyens ou à la sauvegarde des libertés ».
Les articles de la DDHC dont découle la participation des citoyens à la prise de décision politique.
Art 6 : « La Loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont le droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. »
Art 14 : « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. »
Art 15 : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. »
Evolution de la délimitation entre la loi et le règlement
Toute-puissance de la loi, bien que la jurisprudence ait reconnu que certaines matières relevaient par nature de la compétence du législateur (cf ccl Romieu sur CE, 1906, Babin : les matières « directement ou indirectement liées aux obligations à imposer aux citoyens »), selon la tradition constitutionnelle, le pouvoir exécutif étant compétent dans les autres matières, sauf intervention législative, notamment en matière de fonctionnement des services publics, ou de l’ordre public.
Dans cette dernière matière, le chef de l’Etat dispose, « en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres », d’une compétence pour déterminer les mesures de police applicables dans l’ensemble du territoire ; les autorités départementales et municipales ayant compétence pour ajouter à cette réglementation générale (CE, 1919, Labonne).
Le pouvoir législatif a même pu s’autolimiter en définissant des matières réglementaires par nature (ex : Loi « andré Marie » de 1948).
La Constitution du 4 octobre 1958 innovera en confiant au législateur des compétences d’attribution dans des domaines énumérés limitativement (art 34 C) tandis que le pouvoir réglementaire est compétent pour le surplus (art 37 C : « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire »).
Opposabilité des circulaires
CE, 1954, Notre-Dame du Kreisker
Distinction entre :
- les dispositions qui se bornent à interpréter les textes en vigueur.
- celles fixant des règles nouvelles, qui ont un caractère réglementaire, et qui rendent le recours recevable ;
CE, 2002, Mme Duvignères
Désormais distinction entre :
- les dispositions interprétatives et dénuées de caractère impératif ;
- celles impératives à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction, qui font grief.
Caractéristiques de la démocratie environnementale
- éparpillée dans des codes « sectoriels » (environnement, urbanisme, expropriation pour cause d’utilité publique) ;
- fondement constitutionnel (Charte de l’environnement) au droit à la participation et au droit à l’information ;
- fondement conventionnel au principe de participation : convention d’Aarhus du 25 juin 1998, droit de l’UE.
- > en droit interne, se concrétise dans :
- les études d’impact (Loi de 1976 relative à la protection de la nature) ;
- les enquêtes publiques (Loi « Bouchardeau » de 1983) préalablement à certaines opérations d’urbanisme susceptibles d’affecter l’environnement ;
- le débat public (Loi « Barnier » de 1994 relative au renforcement de la protection de l’environnement).
Effet de la ratification des ordonnances
Elle donne à l’ordonnance valeur législative rétroactivement, à compter de sa signature (CE, 2004, Sueur).
Le moyen invoqué devant le CC, de ce que l’ordonnance ratifiée aurait outrepassé les limites de l’habilitation, est inopérant car la loi d’habilitation a la même valeur que la loi de ratification (CC, n°2004-506 DC, Loi de simplification du droit).
Le Conseil constitutionnel subordonne la constitutionnalité de la loi de ratification à celle de l’ordonnance ratifiée (CC, n°84-170 DC).
Pourquoi il faut se plier à la Constitution
Elle est l’oeuvre du peuple souverain.
Hans Kelsen (Théorie pure du droit, 1934) : la validité d’une norme (sa justification) se trouve dans l’obligation de respecter une norme supérieure, ce qui conduit in fine à supposer l’existence d’une norme suprême, puisque « il est impossible que la quête du fondement de la validité d’une norme se poursuive à l’infini ». Le fondement de cette norme ne peut plus être interrogé : c’est la norme fondamentale.
Art 3 DDHC: « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation. »
P C° 1958 : « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux droits de l’homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu’ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946 »
Art 3 C al 1 er : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. »
Valeur des ordonnances
Tant qu’elles n’ont pas été ratifiées, elles demeurent des « actes de forme réglementaire » (CC, n°72-73 L) :
- contestables devant le juge de l’excès de pouvoir (CE, 1961, Fédération nationale des syndicats de police : au regard des PGD en l’espèce) ;
- soumises au champ de la loi d’habilitation (ainsi, s’il n’est pas tenu d’utiliser l’habilitation, il doit épuiser la compétence législative plutôt que d’en laisser le soin à l’autorité réglementaire dans les domaines où il s’en saisit - CE, 1998, Syndicat des médecins Aix et région) ;
- soumises aux principes à valeur constitutionnelle (CC, n°86-207 DC, Loi autorisant le gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre économique et social) ;
- aux traités, aux PGD (pour ces deux derniers : CE, 2005, Confédération générale du travail et autres) ;
- elles ne peuvent intervenir dans le domaine de la loi organique (CC, n°81-134 DC, Loi autorisant le gouvernement à prendre des mesures d’ordre social).
Décision importante en matière d’incompétence positive du législateur
revirement puis retour à la jurisprudence originelle
CC, n°82-143 DC, Loi sur les prix et les revenus
La loi peut contenir des dispositions réglementaires, d’autant que le gouvernement peut mettre en œuvre les articles 37 al 2 C et 41 C.
CC, n°2005-512 DC, Avenir de l’école
Le CC déclare préventivement le caractère réglementaire de certains articles de la loi.
CC, n°2012-649 DC, Loi relative à la simplification du droit
Retour à la jurisprudence Loi sur les prix et les revenus.
Valeur du traité CEE dans l’ordre juridique communautaire
CJCE, 1986, Les Verts c/ Parlement européen
Le traité est qualifié par la CJ de « charte constitutionnelle de base ».
-> à l’instar d’une Constitution, il met en place des institutions, dont il répartit les pouvoirs, et des mécanismes de garantie des droits.
La primauté du droit de l’UE
D’origine jurisprudentielle : CJCE, 1964, Costa c/ Enel
≠ traités internationaux ordinaire -> ordre juridique propre
Les Etats ont limité dans des domaines restreints leurs droits souverains pour créer « un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux mêmes »
La force exécutive du droit communautaire ne saurait varier d’un Etat à un autre à la faveur des législations internes ultérieures, sans mettre en péril la réalisation des buts du traité.
-> Le droit du traité ne pourrait se voir opposer un texte interne sans perdre son caractère communautaire = primauté du droit.
CJCE, 1978, Simmenthal
Le juge national a obligation d’appliquer intégralement le droit communautaire et de protéger les droits que celui-ci confère aux particuliers, en laissant inappliquée toute disposition contraire antérieure ou postérieure à la règle communautaire.
CE, 1990, Boisdet
Supériorité du règlement sur la loi même postérieure.
CE, 1992, Société Arizona Tobbaco Products et SA Philipp Morris France
- Supériorité de la directive dont le délai de transposition est expiré sur la loi, même postérieure.
- La responsabilité de l’Etat peut être engagée à raison de l’intervention d’un acte réglementaire pris sur le fondement d’une loi inapplicable du fait de son incompatibilité avec les objectifs de la directive.
CE, 1992, Sté Klöckner France
Un arrêt de la Cour de Luxembourg qui a condamné la France pour manquement à ses obligations découlant du droit de l’UE, du fait de l’incompatiblité d’un texte réglementaire avec une directive, rend ledit règlement inapplicable.
La connaissance des commissions administratives à caractère consultatif
La LF pour 1996 a fait obligation au Gvt de présenter chaque année au Parlement, en annexe du projet de la loi de finances (« jaune »), la liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du PM ou des ministres.
Un décret de juin 2006 rationalise les règles de création et de fonctionnement des commissions tant au niveau central que déconcentré : étude préalable de la nécessité, mission non susceptible d’être assumée par un organisme déjà existant.
Plusieurs décrets de suppression interviennent régulièrement : plus de 200 instances supprimées en 2009, tandis que d’autres sont régulièrement créées, en laissant 720 au 1er janvier 2010 contre 799 un an plus tôt.
Distinction « pour l’application » / « en application »
Les décrets « pris pour l’application » d’une loi sont indispensables pour rendre celle-ci applicable -> ils peuvent être pris le jour de la publication de la loi, c’est-à-dire la veille de son EV.
Les décrets « pris en application » d’une loi le sont sur le fondement d’une loi déjà applicable -> ils ne peuvent être pris avant que la loi soit EV. Pris prématurément (même simultanément) par rapport à la disposition qu’ils appliquent, ils sont privés de légalité.
Valeur de la question préjudicielle dans l’OJ interne
CJUE, 2013, Jozef Krizan et a.
La juridiction de renvoi est liée par l’interprétation donnée par la Cour et doit donc écarter les appréciations d’une juridiction même supérieure, celle-ci fût-elle constitutionnelle et les normes constitutionnelles.
Incompétence négative du législateur : cas autres que l’absence
CC, n°85-191 DC, Loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier
Censure d’une loi imprécise sur la fixation d’une imposition, sujette à plusieurs interprétations pour son application.
CC, n°2004-499 DC, Traitements de données à caractère personnel
Censure d’une loi se contentant de poser une règle de principe et de renvoyer intégralement ses modalités d’application à des lois futures.
Incompétence négative du législateur : en matière fiscale
CC, n°87-239 DC, LFR pour 1987
Il appartenait au législateur de fixer le taux de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle, plutôt que de s’en remettre à la décision des chambres de commerce et d’industrie.
Effet direct en droit de l’UE
CJCE, 1963, Van Gend & Loos
- Le traité CEE institue un marché commun dont le fonctionnement concerne les justiciables de la communauté ;
- le préambule du traité vise aussi les peuples ;
- le rôle de la CJ, instituée pour assurer l’unité d’interprétation du traité par les juridictions nationales, confirme que les Etats ont reconnu au droit communautaire une autorité susceptible d’être invoquée par leurs ressortissants.
- > Le droit communautaire crée des charges dans le chef des particuliers, mais est aussi destiné à engendrer des droits dans leur patrimoine juridique.
La loi d’habilitation
Elle autorise le gouvernement à réaliser son « programme » (art 38 C), c’est-à-dire des mesures dont la finalité et le domaine d’intervention sont clairement énoncés, et se distinguant de la notion de programme de l’article 49 (CC, n°76-72 DC, Territoire français des Afars et des Issas).
L’adoption de la partie législative de certains codes peut relever de la notion de programme du Gouvernement, ce dernier pouvant invoquer l’urgence née de l’encombrement de l’OJ parlementaire, faisant obstacle à la réalisation, dans des délais raisonnables, de ce programme en matière de codification (CC, n°99-421 DC, Codification par ordonnances). Il peut également invoquer l’urgence née de l’encombrement de l’OJ parlementaire pour la simplification du droit (CC, n°2003-473 DC, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit).
L’habilitation doit émaner d’une demande du Gouvernement, ce qui interdit qu’une proposition de loi ou un amendement se substitue à cette demande (CC, n°2004-510 DC, Compétences du TI, de la juridiction de proximité et du TGI).
L’habilitation est donnée pour une durée limitée, entre 3 mois et 2 ans dans la pratique.
Le Gvt en bénéficie à titre impersonnel : un changement de gouvernement n’affecte pas la compétence des ministres à prendre les ordonnances sur le fondement de la loi d’habilitation (CE, 2006, M. Schmitt).
Effet direct des directives dans l’OJ communautaire
La CJ a reconnu aux directives un effet direct vertical ascendant dans les ordres juridiques nationaux : les particuliers peuvent invoquer les dispositions d’une directive non transposée à l’expiration du délai, à l’encontre d’un Etat défaillant (CJCE, 1974, Van Duyn)
Un Etat membre ne saurait appliquer sa loi interne, non encore adaptée à une directive, après l’expiration du délai de sa mise en oeuvre, à une personne qui s’est conformée à cette directive ; celle-ci peut invoquer les dispositions inconditionnelles et suffisamment précises de ladite directive (CJCE, 1979, Ratti)
Obligation du pouvoir réglementaire dans l’application de la norme édictée par les pouvoirs publics.
CE, 1964, Dame veuve Renard
La non intervention du décret d’application d’un décret est une abstention qui constitue à l’égard des intéressés une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat.
CE, 2000, Ass France Nature Environnement
L’exercice du pouvoir réglementaire comporte le droit et l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’implique nécessairement l’application de la loi, hors le cas où le respect d’engagements internationaux de la France y ferait obstacle.
CE, 2011, Sté Cryo-Save France
Idem, mais pour le cas où le décret prévu par la loi renvoie à un arrêté pour sa propre application.
Les différentes catégories de loi
Les lois organiques (art 46 C) prises pour l’application de certains articles de la Constitution et s’imposent aux autres lois, sans faire partie du bloc de constitutionnalité.
Les lois référendaires ne sont susceptibles d’aucun contrôle de la part du Conseil constitutionnel (CC, n°62-20 DC du 6 novembre 1962, Loi relative à l’élection au SUD du PdR).
Les lois d’expérimentations (art 37-1 C).
Les lois d’habilitation (art 38 C).
Les lois de finances (art 47 C).
Les lois de financement de la sécurité sociale (art 47-1 C).
Les lois de programmation qui « déterminent les objectifs de l’action de l’Etat » (art 34 C), et sur lesquelles le CESE doit être consulté pour avis sur tout plan ou projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental (art 70 C).
Le pouvoir de sanction des AAI
Certaines AAI peuvent prononcer :
- des interdictions professionnelles ;
- des sanctions pécuniaires, dont le principe a été admis par la jurisprudence, à condition de respecter les droits de la défense (CC, n°88-248 DC, Loi modifiant la loi relative à la liberté de communication).
Aucun principe de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une AAI, agissant dans le cadre de PPP, puisse exercer un pouvoir de sanction, dès lors que les mesures ne sont pas privatives de liberté ou ne portent pas atteinte à un droit ou une liberté protégés par la Constitution (CC, n°89-260 DC, Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier). Ainsi il n’est pas possible qu’une AAI, qui n’est pas une juridiction, puisse restreindre l’accès d’une personne à internet, ce qui serait contraire à l’exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, écrire et imprimer (CC, n°2009-580 DC, Loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur internet).
Le recours se fait devant le JA.
Fondements constitutionnels de l’institution préfectorale
Texte historique
Texte réglementaire actuel
Art 13 C (nomination)
Art 72, al 6 C : « Dans les CT de la République, le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du Gvt, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »
Loi du 28 Pluviôse an VIII : « Il y aura, dans chaque département, un préfet, un conseil de préfecture, et un conseil général de département (art 2)
Le préfet sera seul chargé de l’administration (art 3) »
Décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets
Principe et protection de l’existence des AAI
Les jurys de concours existent depuis longtemps.
Une AAI constitue une garantie fondamentale pour l’exercice d’une liberté publique (CC, n°84-173 DC, Exploitation des services de radio-télévision).
La CJUE protège également le principe de l’indépendance des autorités nationales de contrôle, afin de leur confier la protection des libertés et des droits fondamentaux (CJUE, 2010, Com c/ RFA).
Le caractère irrévocable du mandat est protégé par des règles particulières : ainsi le fonctionnaire nommé à la présidence de la Commission de la concurrence conserve ses fonctions au-delà de l’expiration de la limite d’âge de son corps d’origine (CE, 1989, Ordonneau).
Pouvoir réglementaire des AAI
CC, n°86-217 DC, Loi relative à la liberté de communication : Le législateur peut confier à une autorité autre que le PM un pouvoir réglementaire, pour prendre les textes d’application d’une loi, à l’exclusion de tout pouvoir réglementaire autonome ;
CC, n°88-248 DC, loi modifiant la loi relative à la liberté de communication : l’habilitation confiée par le législateur doit être de portée limitée par le champ d’application des mesures réglementaires que l’AAI peut prendre, comme par leur contenu.
Le pouvoir réglementaire des AAI est soumis au contrôle de légalité du JA (CE, 1982, CGT : annulation d’un règlement de la CNIL), à condition de faire grief (CE, 2007, Sté Editions Tissot : simple suggestion de la part de la HALDE).
Le préfet de région
Selon le décret du 16 février 2010 modifiant le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets :
Il garantit la cohérence de l’action de l’Etat dans la région.
Il assure le contrôle administratif de la région.
Il a autorité sur les préfets de département, sauf dans les compétences qui leur sont propres : contrôle administratif du département, des communes et de leurs EP, ordre public, sécurité, entrée et séjour des étrangers.
Il est responsable de l’exécution des politiques de l’Etat dans la région, sous réserve des compétences de l’ARS et de l’exécution des politiques européennes qui relèvent de la compétence de l’Etat.
Le préfet de région est le préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région.
Caractère public ou privé du droit applicable aux EP
Dans le silence des textes, l’appartenance à une catégorie d’EP n’a aucun lien avec le régime juridique applicable.
Le juge détermine lui même le caractère de l’EP, et peut même le requalifier s’il l’a été par voie réglementaire (CE, 1956, USIA : en fonction de l’objet du service, l’origine des ressources, les modalités d’organisation et de fonctionnement).
Certains établissements « à double visage » présentent, selon l’activité en cause, un caractère A ou IC (TC, 2004, Epoux Blanckeman c/ Voies navigables de France).
Les instruments interrégionaux et interdépartementaux
Un service déconcentré peut être chargé de missions à caractère technique au-delà de sa circonscription régionale ou départementale. Il sera placé sous l’autorité fonctionnelle de chaque préfet pour lequel il exerce ces missions.
Le préfet peut lui-même être chargé d’une mission de coordination interdépartementale ou interrégionale.
Etudes récentes sur les AAI
Les autorités administratives indépendantes, Rapport public 2001 du CE.
Les autorités administratives indépendantes : évaluation d’un objet juridique non identifié, Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques (Sénat), 2006.
Un Etat dans l’Etat : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler, Commission d’enquête sur les AAI (Sénat), 2015
Notes du SGG durant le CdM
CR des propos tenus (non diffusé)
Relevé des décisions prises.
Information de ses adjoints, des chargés de mission et de leurs adjoints lors d’une réunion tenue le mercredi, à l’issue du CdM.
Obligations de passage en CdM
L’engagement de la responsabilité du gvt (art 49 C : al 1, après délibération du CdM, pour engager sur son programme ou sur une déclaration de politique générale ; al 3 sur un PLF, PLFSS, ou un projet ou proposition de loi par session).
Les projets de loi sont délibérés en CdM après avis du CE et avant leur dépôt sur le bureau d’une assemblée.
Moyens et justification de la mise en cohérence de l’action administrative
Le PM, chef du gvt, pour les institutions administratives nationales. Au niveau local, le préfet, représentant de chacun des membres du gvt.
Le PdR ne dispose pas d’autorité sur les services d’une administration centrale.
La nécessité d’organiser un processus de coordination interministérielle tient tant à des raisons :
- d’ordre politique : principe de la solidarité gouvernementale ;
- d’ordre juridique : certains ministères se voient porter préjudice par la mise en œuvre d’une politique ; malfaçons techniques.
Les attributions des ministres
Leur définition ressortit à la compétence du pouvoir réglementaire :
- réglée par des décrets en CE, délibérés en CdM (Décret du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres) : compétences des ministres et administrations placées sous leur autorité (≠EP) ;
- usage : trois ministres régaliens (Affaires étrangères, défense, justice) n’ont pas de décret d’attribution.
C’est le SGG qui prépare ces projets de décrets d’attribution.
Premier organe de coordination interministérielle
Origine
Le Conseil des ministres
Absent des textes constitutionnels depuis 1791, mentionné par la LC du 25 février 1875 relative à l’organisation des pouvoirs, un titre consacré dans la C° du 27 octobre 1946, dont la présidence était confiée au PdR.
Le rôle de délégué territorial assuré par le préfet
Le préfet est chargé, par le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, d’assurer localement la cohérence des politiques de l’Etat…
…qu’elles soient conduites par :
- des services déconcentrés ;
- des EP comportant un échelon territorial (Agence nationale de l’habitat - ANAH, Agence nationale pour la rénovation urbaine - ANRU, Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances - ACSé, le Centre national pour le développement du sport - CNDS, et l’Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer - FranceAgriMer).
Pour cela :
- Il coordonne les actions de l’établissement avec celles conduites par les administrations et autres EP de l’Etat ;
- il peut recevoir délégation de l’organe compétent pour conclure des conventions avec les CT et leurs groupements.
Prérogatives et sujétions des EP
Personnalité morale :
- capacité normative dans le domaine d’attribution de l’établissement, capacité patrimoniale, capacité juridique ;
- l’autorité de tutelle ne dispose pas d’un pouvoir hiérarchique à l’égard de l’établissement et ne peut s’immiscer dans la vie interne de ses dirigeants (CE, 1993, Association des anciens élèves de l’Ecole nationale d’administration) ; sauf dispositions statutaires spécifiques ou si l’établissement exerce ses compétences au nom de l’autorité de tutelle (CE, 2012, SYNERPA).
Prérogatives :
- capacité d’exproprier ;
- insaisissabilité des biens ;
- possibilité de posséder un DP propre ;
- bénéfice de la prescription quadriennale s’ils sont dotés d’un comptable public (Loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les EP).
En revanche :
- résultant d’un démembrement, ils ne sont pas maîtres de leur création ou de leur disparition ;
- étant régis par le principe de spécialité, ils ne sont pas maîtres de leurs compétences ;
- seuls certains EPIC, autorisés par décret, peuvent compromettre sur leurs biens (art 2060 Code civil).
Le préfet de département
Haut fonctionnaire nommé par décret du PdR, chargé de représenter le gouvernement dans le département ou la région qu’il administre.
Selon le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets :
Missions :
Il met en oeuvre les politiques nationales et européennes.
Il assure le contrôle administratif du département, des communes, des EP locaux et des EP interdépartementaux qui ont leur siège dans le département.
Il veille à l’exercice régulier de leurs compétences par les autorités du département et des communes.
Il a la charge de l’ordre public et de la sécurité des populations.
Il est compétent en matière d’entrée et de séjour des étrangers ainsi qu’en matière de droit d’asile.
Moyens :
Il est assisté d’un SG, d’un dircab, de sous-préfets d’arrondissement, des chefs des services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat, etc.
Le sous-préfet d’arrondissement est le délégué du préfet dans l’arrondissement.
La coordination interministérielle
Les comités interministériels créés pour la prise en charge de politiques transversales : une quarantaine, par ex :
- Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) ;
- CI de la sécurité routière (CISR) ;
- CI de l’offre du logement (CIDOL).
Les réunions se tiennent au niveau des ministres, de leurs cabinets ou de leurs services.
Les structures administratives permanentes, à vocation générale :
- Secrétariat général du gouvernement (SGG) ;
- Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) ;
- Service d’information du Gouvernement (SIG) ;
ou à vocation plus spécialisée :
- Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) ;
- divers délégués interministériels.
Première AAI créée
La Commission nationale de l’informatique et des libertés, par la loi du 6 janvier 1978.
Planification du travail gouvernemental
Autrefois, « programme de travail du Gouvernement » : planification révisée tous les six mois.
Désormais, le SGG élabore une programmation de l’OJ du CdM pour les cinq semaines suivantes et le propose, chaque semaine (le lundi), au PM puis au PdR :
- partie A : examen de projets de textes législatifs et réglementaires ;
- partie B : propositions de décisions individuelles ;
- partie C : communications des ministres ;
- partie D : discussion générale sur un thème déterminé.
Attributions du PdR au CdM
« Le PdR préside le CdM » (art 9 C).
A titre exceptionnel, le PM peut le suppléer pour la présidence d’un CdM en vertu d’une délégation expresse et pour un OJ déterminé (art 21 al 4 C).
Il y signe les ordonnances et les décrets délibérés en CdM ; il procède à des nominations particulières en CdM (CE, gd chancelier de la LH, Cm à la CdC, préfets, représentants de l’Etat dans les COM régies par l’article 74 et en N-C, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales). Une LO prévoit les autres emplois auxquels il est pourvu en CdM (art 13 C).
Le PdR peut refuser de signer les ordonnances qui ont été inscrites à l’OJ.
Garanties procédurales face au pouvoir de sanction des AAI
Sans être des juridictions dans l’ordre interne, les AAI peuvent être regardées comme un tribunal au sens de la Conv EDH.
(« eu égard à sa nature, à sa composition et à ses attributions » selon la jurisprudence de la CEDH, par exemple 2009, Dubus c/ France).
Elles doivent donc respecter les règles du procès équitable :
- principe d’impartialité des juridictions (CE, 1999, Didier, confirmé par CEDH, 2002, Didier) ;
- séparation des organes chargés des fonctions de poursuite et de jugement (CEDH, 2009, Dubus c/ France : cumul organique entre les fonctions au sein de la Commission bancaire, qui fondent, pour le requérant, un doute objectif quant à l’indépendance et à l’impartialité de la Commission ; CC, n°2013-331 QPC, Sté Numéricable SAS : l’absence de séparation au sein de l’ARCEP entre les fonctions de poursuite et d’instruction méconnaît le principe d’impartialité ; CE, 2012, Sté Groupe Canal Plus, Société Vivendi Universal : l’Autorité de la concurrence peut s’autosaisir dès lors que son rapporteur général est indépendant à l’égard des formations de l’Autorité compétente pour prononcer les sanctions) ;
- les sanctions doivent être prises au terme d’une procédure de contrôle qui ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée protégé par l’art 8 CEDH (CE, 2009, Sté Inter Confort).
Statut des délibérations au sein du CdM
Les délibérations du CdM ≠ acte qui en résulte, délibéré « en CdM » -> il peut même n’y avoir aucun débat.
CE, 1977, Cie des architectes en chef des bâtiments civils et palais nationaux : les délibérations du CdM sont sans effet juridique direct, ne doivent être regardées que comme une simple déclaration d’intention du gvt et ne peuvent être attaquées par la voie du REP.
Administrations civiles de l’Etat
Comprennent :
- les administrations centrales : rôle d’état-major, assurant au niveau national un rôle de conception, d’animation, d’appui des services déconcentrés, d’orientation, d’évaluation et de contrôle (Décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration) ; organisation, fixée par un décret du PM et un ou plusieurs arrêtés, en DG, direction, services, sous-directions et bureaux ;
- les services à compétence nationale : lorsque les missions n’entrent pas dans le rôle de l’administration centrale et ne peuvent être déconcentrées aux services territoriaux du ministère ; ils sont créés par décret et rattachés au ministre dont ils relèvent, ou bien par arrêté de ce ministre s’ils sont rattachés à un niveau inférieur - direction, service, bureau, etc. (Décret du 9 mai 1997 relatif à la création et à l’organisation des services à compétence nationale) .
- les services déconcentrés : leurs compétences sont de droit commun, car « la déconcentration est la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les échelons centraux et territoriaux des administrations civiles de l’Etat » (Décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration).
Exemples de catégories d’établissement
EP à caractère scientifique et technologique (EPST)
EP scientifiques, culturels et professionnels (EPSCP)
EP fonciers (EPF)
EP d’aménagement (EPA).
Etablissements formant à eux seuls une catégorie :
- Régie autonome des transports parisiens (RATP)
- Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).
Secrétaires généraux du Gvt depuis 1945
Louis Joxe à la Libération André Ségalat (1946-1958) Roger Belin (1958-1964) Jean Donnedieu de Vabres (1964 à 1974) Marceau Long (1975-1982) Jacques Fournier (1982-1986) Renaud Denoix de Saint-Marc (1986-1995) Jean-Marc Sauvé (1995-2006) Serge Lasvignes (2006-2015) Marc Guillaume (2015- ?).
Les délégations ministérielles de signature
Pendant longtemps, tout changement de ministre impliquait le renouvellement des délégations de signature consenties à certains cadres de l’administration centrale.
Décret de 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement : désormais, elles sont automatiques, le ministre pouvant les retirer par un acte exprès ;
- les ministres et secrétaires d’Etat peuvent donner par ailleurs délégation pour signer tous actes (sauf décrets) au directeur et chef de cabinet, à leurs adjoints ; cette délégation prend fin en même temps que les pouvoirs du ministre ou du secrétaire d’Etat.
La RéATE
Réforme de l’administration territoriale de l’Etat :
- modification du référentiel de l’action de l’État au niveau local, en le faisant passer du département à la région ;
- remise en cause du fonctionnement des services déconcentrés, encore en lien direct avec l’administration centrale de leur ministère ;
- adaptation au nouveau contexte issu de la décentralisation.
Intervenue entre 2008 (dans le cadre de la mise en oeuvre de la RGPP en 2007) et 2010 (modèle organisé par le décret du 16 février 2016 relatif aux préfets et aux services territoriaux).
Concerne pratiquement tous les ministères, représentés par plus de 35 services.
Distinction :
- échelon régional : pilotage des politiques publiques
- échelon départemental : responsable de leur mise en oeuvre.
A côté des rectorats, des ARS, mise en place :
- des Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi,
- des Directions interrégionales de la mer (DIRM),
- des Directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF)
- des Directions régionales des affaires culturelles (DRAC),
- des Directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL)
- des Directions régionales des finances publiques,
- des Directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS)
Au niveau départemental :
- les directions départementales interministérielles (DDI, statut unique d’un ensemble formé par les directions départementales de la protection des populations - DDPP, les directions départementales des territoires (DDT), et le cas échéant, les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS).
La RéATE a tenu compte des particularités de l’île-de-France et de l’outre mer.
La réforme se prolonge avec la création des nouvelles régions (loi du 16 janvier 2015) et des métropoles (loi du 16 décembre 2010 de réforme des CT).
Les instruments de collégialité dans la région ou le département
Comité de l’action régionale (CAR) : présidé par le préfet de région, réunissant les préfets de département, le recteur d’académie, le directeur régional des finances publiques, le secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR).
Le projet d’action stratégique de l’Etat (PASE) dans la région est arrêté par le préfet après l’avis du CAR.
Collège des chefs de service, présidé par le préfet de département, équivalent du CAR au niveau départemental.
Recensement approximatif des EP
Au 1er janvier 2016 :
Environ 800 EP nationaux (y compris universités)
8000 EP locaux d’enseignement (EPLE : collèges et lycées)
2062 EPCI à fiscalité propre.
EPA > EPIC
10 à 15 créations par an, dont :
- le Musée du quai Branly (par un décret de 2004),
- Pôle emploi (Loi du 13 février 2008 relative à l’organisation du service public de l’emploi),
- les ARS (Loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires),
- la société du Grand Paris (Loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris).
Exemples de services à compétence nationale
L’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE)
Le Service des retraites de l’Etat (SRE).
Les réunions interministérielles
1500 réunions annuelles.
Désaccord entre deux ministères justifiant un arbitrage -> convocation d’une réunion contradictoire sur un OJ déterminé. Présidence assurée par un ou plusieurs conseillers du PM. 5 à 10% des réunions sont présidées par le PM lui-même.
Depuis 2014, RIM dématérialisées : visioconférences, conférences téléphoniques et concertations interministérielles dématérialisées.
Relations entre le SGG et les institutions
Avec le CE :
- examen des projets de lois, d’ordonnances et de décrets délibérés en CdM ;
- programmation des travaux des formations administratives ;
- demandes d’avis préparés par les ministères.
Avec le Parlement :
- procédural = décret de présentation des projets de loi, demande de convocation d’une CMP, transmission de la déclaration de procédure accélérée ou engagement de la responsabilité du gvt ;
- suivi des débats (constitutionnalité des amendements introduits) ; après la loi votée, signature des ministres responsables puis du chef de l’Etat qui promulgue la loi ;
- organisation, en lien avec le SGAE, de la mise en oeuvre des articles 88-4 et 88-6 C.
Avec le CC :
- saisine pour le compte des autorités relevant du pouvoir exécutif ;
- informé des recours d’origine parlementaire ;
- défense de la loi dans le cadre de la QPC.
Règles de création des EP
Art 34 C : « La loi fixe les règles concernant : […] la création de catégories d’établissements publics. »
Une catégorie d’établissements publics est définie par le CC (n°79-108 L) : « les EP dont l’activité s’exerce territorialement sous la même tutelle administrative et qui ont une spécialité analogue », peu important qu’ils soient administratifs, industriels et commerciaux, scientifiques et techniques, etc.
Ressortissent du domaine de la loi les règles constitutives d’une catégorie d’établissements publics, en vertu d’une jurisprudence constante depuis CC, n°64-27 L :
- la mission de l’établissement ;
- sa spécialité ;
- la détermination de la collectivité publique de rattachement ;
- la définition des règles de tutelle ;
- la détermination des organes de direction, leur structure, leur rôle et les modalités de leur désignation ;
- les catégories de ressources de l’établissement.
Les matières relevant du domaine de la loi, autres que la création de catégories d’établissements publics, comme la libre administration des CT, peuvent justifier l’intervention du législateur.
Les dispositions instituant et régissant chacun des établissements au sein de ces catégories ressortissent à la compétence réglementaire (CC, n°79-108 L).
Relèvent également de la compétence réglementaire :
- la fixation du nombre des membres du conseil d’administration ;
- le nom de l’EP ;
- son caractère administratif ou IC (CE, 1993, Syndicat général de la Caisse des dépôts et consignations).
La nature des délégations reçues par les ministres délégués
Variabilité des dénominations : « ministres délégués », « secrétaires d’Etat », « ministres auprès du ministre »
En vertu d’un décret simple du PdR, ils disposent seulement d’une délégation d’un ministre (qui doit donc être renouvelée lorsque ce dernier change).
Ils ne sont investis d’aucune compétence propre (CE, 2011, Syndicat national des pilotes de ligne France Alpa).
Ils n’assistent pas au CdM sauf si une question relevant de leurs attributions est inscrite à l’OJ.
Les GIP
La création d’un groupement d’intérêt public se justifie pour coordonner l’action de diverses personnes, publiques ou privées, œuvrant dans le même domaine.
Selon la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit (art 98), le GIP est une personne morale de droit public dotée de l’autonomie administrative et financière, constitué par convention approuvée par l’Etat, entre des personnes morales de droit public et/ou de droit privé, pour exercer des activités d’IG à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice.
Apparu via une loi de 1982 dans le domaine de la recherche, puis utilisé pour la mise en place des Agences régionales d’hospitalisation (Etat + organismes d’assurance maladie) ou des Maisons des services publics. Il en existe aujourd’hui une cinquantaine de catégories.
La jurisprudence les a reconnus comme des personnes morales de droit public à régime spécifique : soumis aux mêmes règles de création que les EP, par analogie aux dispositions de l’art 34 C (TC, 2000, GIP « HIS » c/ Mme Verdier).
La loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit leur a donné un statut législatif : constitués pour une durée déterminée ou indéterminée, leurs personnels sont soumis au Code du travail ou à un régime de droit public ; si l’Etat est membre du groupement, il peut désigner un commissaire du Gvt chargé de contrôler les activités et la gestion du groupement.
Définition d’un ministère
Ensemble constitué par les services placés sous l’autorité d’un ministre et formant une communauté de travail généralement appelée à être représentée dans le même comité technique ministériel (CTM).
Ensemble constitué par les services placés sous l’autorité d’un ministre et formant une communauté de travail généralement appelée à être représentée dans le même comité technique ministériel (CTM).
Pas de texte récent définissant son organisation et ses missions -> ensemble d’usages, de pratiques et de règles non écrites de bonne administration.
LF de 1935 : Le SGG est constitué d’une quarantaine d’agents (actuellement une centaine), sous l’autorité d’un directeur, adjoint au secrétaire général du Gouvernement. Un conseiller pour les affaires économiques et sept chargés de missions, et leurs adjoints sont placés auprès du secrétaire général.
Un service de la législation et de la qualité du droit est chargé :
- de la publication au JO
- du suivi de la procédure parlementaire et des contentieux ;
- de la mise en oeuvre des mesures destinées à améliorer la qualité du droit.
Un service de documentation.
En 2009, un second directeur assiste le SG pour la réforme de l’administration territoriale de l’Etat et la gestion de l’encadrement supérieur -> depuis 2012, un secrétaire général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) et un délégué pour la rénovation de l’encadrement dirigeant de l’Etat.
Il gère :
- un certain nombre de services rattachés au PM : Service d’information du gouvernement, SGAE, Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), Direction de l’information légale et administrative (DILA) ;
- des organismes de diverses natures rattachés au PM : Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), la CADA, la mission de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (miviludes).
Nombre d’AAI
Rationalisation
Une cinquantaine
Les études sur les AAI incitent à la rationalisation. La création du Défenseur des Droits va en ce sens.
Exemples de transformation de grands EP en sociétés de capitaux
France Télécom (loi du 26 juillet 1996 relative à l’entreprise nationale France Telecom)
Aéroports de Paris (Loi du 20 avril 2005 relative aux aéroports)
La Poste (Loi du 9 février 2010 relative à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales).
Le SGAE
Héritier du Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) mis en place en 1948 dans le cadre du Plan Marshall, avec pour objectif de garantir la cohérence de la politique menée.
Il s’intéressera par la suite à la définition de la position de la France au sein de l’OCDE.
SGCI -> SGAE en 2005
Rattaché au PM, organisé en une vingtaine de secteurs, qui couvrent l’ensemble du droit de l’UE, sauf la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) relevant de la compétence du ministère des AE.
Rôle d’interface entre les nombreux acteurs intervenant en matière européenne (PdR, PM, MAE, MAeur) et la représentation permanente de la France à Bruxelles :
- Il prépare les dossiers pour les groupes de travail, le COREPER et le Conseil de l’UE ;
- il suit les mesures de transposition des directives à prendre, selon un échéancier permettant de respecter les délais.
Il contribue à la mise en oeuvre des articles :
- 88-4 C : soumission à l’AN et au Sénat des projets d’actes législatifs de l’UE
- 88-6 C : avis motivé de l’AN et du Sénat sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité ; recours devant la CJUE pour violation de ce principe, des résolutions étant adoptées à cette fin ;
- 12 TUE : associe les parlements nationaux : information sur les projets d’actes législatifs, respect du principe de subsidiarité, les demandes d’adhésion, en participant aux mécanismes d’évaluation de la mise en oeuvre des politique de l’UE dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice, en participant à la coopération interparlementaire.
Il prépare la position défendue par le Gvt devant la CJUE, mais c’est la Direction des affaires juridiques du MAE qui a le monopole de la représentation devant la CJUE.
Instruments de mise en cohérence dans la région ou le département
Décret du 29 avril 2004 :
- possibilité de désigner un chef de projet pour la conduite d’une même politique ou de mettre en place un pôle de compétence pour la conduite d’actions communes à plusieurs services déconcentrés, pour leur mise en oeuvre : formule souple (guichets uniques, contrôle de légalité…) ;
- délégations interservices pour les actions communes des pôles de compétence, à un responsable qui a autorité fonctionnelle sur les chefs des services.
En outre, on a renforcé la mutualisation des moyens des services : immobilier, achats de fourniture, logistique, action sociale au profit des fonctionnaires, formation continue des agents et communication publique.
Le pouvoir hiérarchique sur les services déconcentrés
Les services déconcentrés sont subordonnés hiérarchiquement aux administrations centrales :
- ils reçoivent des instructions de l’administration centrale sous forme de circulaires ;
- leurs décisions peuvent être annulées ou réformées ;
- ils sont inspectés par les inspections générales placées auprès des administrations centrales.
Le préfet :
- a autorité sur eux ;
- est consulté sur la nomination des chefs des services déconcentrés ;
- dispose de l’organisation du service du courrier (correspondance entre services déconcentrés et AC passe par lui).
Le pouvoir budgétaire du préfet
Selon le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets:
- il est responsable de la gestion du patrimoine immobilier et des matériels des services de l’Etat placés sous son autorité ;
- il est l’ordonnateur secondaire des services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat ;
- les projets de budgets des services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat lui sont soumis pour avis.
L’autorité publique indépendante
Formule dérivée de l’AAI, qui dispose de la personnalité morale (budget, ressources propres, possibilité de conclure des contrats, etc.), et qui tend à indiquer la volonté du législateur de mieux affirmer l’indépendance de l’autorité, notamment dans le domaine économique.
Exemples :
- la HAS (Loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie)
- l’Autorité des marchés financiers (AMF)
- l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) ;
- l’Autorité française de lutte contre le dopage (AFLD) ;
- la Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI).
Les compétences de la région
Suppression de sa clause générale de compétence avec la loi NOTRe du 7 août 2015.
Chef de file, depuis la loi MAPTAM :
- aménagement et développement durable du territoire ;
- protection de la biodiversité ;
- climat, qualité de l’air, énergie ;
- internationalisation des enterprises ;
- complémentarité entre les modes de transports ;
- soutien à l’enseignement supérieur et la recherche.
Elle élabore un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation pour définir des orientations dans ces matières.
Elle est compétente en matière d’éducation et de formation professionnelle.
Nombre de communes dans différents pays européens
Allemagne : 12 000 communes Belgique : 600 Espagne : 8 100 France : 36 656 (2015) Italie : 8 100 R-U : 238
Nombre de communes en 2015
Communes de petite taille
36 656
Communes de moins de 500 hab : 55% des communes pour 7% de la population.
Dispositions constitutionnelles dont découle l’intégrité du territoire
Art 5 C al 2 : « Il [(le PdR)] est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités ».
Art 16 C : « Lorsque […] l’intégrité de son territoire »
Art 53 C : « […] Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées »
Les institutions locales belges
Six entités fédérées :
- trois communautés (1970) : flamande, française, germanophone ;
- trois régions (1974) : Flandre, Wallonie, Bruxelles-capitale.
Les communautés exercent des compétences exclusives (culture, enseignement, santé, tourisme…) , comme les régions (recherche, aménagement du territoire, énergie, agriculture).
Bilan des régions en 2014
12,4 % des dépenses totales des CT, soit 27,9 Mds €
6,4 % du produit de la fiscalité locale
79 000 agents sur 1 900 000 dans l’ensemble des APUL
Institutions locales italiennes
Une vingtaine de régions, suppression des 110 provinces que comptait le pays à partir du 1er janvier 2015.
Instruments de la régionalisation en Europe
Création du Fonds européen de développement régional en 1975 (deuxième dépense du budget derrière la PAC).
Charte européenne de l’autonomie locale (ouverte à la signature en 1985, EV en 1988) du Conseil de l’Europe affirme :
- garanties législatives et constitutionnelles de l’autonomie locale ;
- principe de l’élection des conseils locaux au SUD ;
- compétences substantielles aux CT ;
- conditions d’un contrôle de leurs actes.
- > standard européen de protection des libertés locales.
Autorisation de la coopération décentralisée avec la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République : établissement d’une relation entre des CT françaises et des CT étrangères : coopération, aide au développement ou à caractère humanitaire (L. 1115-1 CGCT).
Les régions devenant des CT
A l’origine, simples circonscriptions administratives (Circonscriptions d’action régionale créées par un décret de 1960 pour mettre en oeuvre une politique dvt/aménagement du territoire).
Echec du référendum du 27 avril 1969 qui prévoyait d’en faire des CT avec le préfet jouant l’exécutif -> EP contribuant au dvt économique et social de la région ; conseil composé de députés et de sénateurs, de représentants des CT et préfet = exécutif.
La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, ainsi que la loi du 6 janvier 1986 relative à l’organisation des régions
EP -> CT.
La LC du 28 mars 2003 les a inscrites dans la Constitution.
Création des métropoles
Introduites par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des CT (sur une base volontaire), remaniées par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et de l’affirmation des métropoles : création obligatoire de dix métropoles de droit commun au 1er janvier 2015 lorsque les conditions suivantes étaient réunies :
- à partir des EPCI ;
- formant plus de 400 000 habitants ;
- dans une aire urbaine, au sens de l’INSEE, de plus de 650 000 habitants.
Possibilités de fusion des CT
Dans le CGCT :
- plusieurs départements d’un seul tenant (art L. 3114-1) ;
- plusieurs régions d’un seul tenant et sans enclave (art L. 4123-1);
- ou une région métropolitaine et les départements qui la composent (art L. 4124-1)…
-> peuvent demander à fusionner en un seul département, une seule région ou une unique collectivité territoriale.
Condition : majorité des 3/5e des suffrages exprimés au sein des conseils élus.
Lois récentes relatives aux CT
Loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles
Loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral
Loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe »
Les institutions locales allemandes
16 Länder, dont trois villes-Etat - Berlin, Brème, Hambourg.
323 arrondissements
12 100 communes.
Chaque Land tire de la Loi fondamentale la possibilité de déterminer le statut des arrondissements et des communes qui le composent, le cadre de leur action, le contrôle de la légalité de leurs actes.
Nombre de : syndicats/communautés de communes/communautés d’agglomération/communautés urbaines/métropoles
En 2016 :
12 666 syndicats 1 842 communautés de communes 196 communautés d’agglomération 11 communautés urbaines 13 métropoles
Principes à l’oeuvre dans la répartition des compétences entre CT
« Blocs de compétences » :
- plus de lisibilité dans la distribution ;
- nombre limité de matières : formation pro pour les régions, solidarité pour les dpts, règles d’urbanisme pour les communes et leurs groupements.
Clause générale de compétence :
- plus de souplesse et de réactivité ;
- elle est exercée dans le respect de l’intérêt communal (CE, 1995, Cne de Villeneuve-d’Asq) ou de l’intérêt départemental (CE, 1997, Dpt de l’Oise) ;
- remise en cause à partir de 2010, retenue seulement pour les communes à partir de 2015 (sa suppression pour les régions et départements ne s’oppose ni à un PFRLR que n’a pas créé la loi du 10 août 1871, ni au principe de libre-administration - CC, n°2010-618 du 9 décembre 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales).
Principe de subsidiarité :
- art 72 al 2 C : les CT ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ;
- mais jurisprudence CC, n°2005-516 DC, Orientations de la politique énergétique : il doit être manifeste que la compétence attribuée à l’Etat par le législateur aurait pu être mieux exercé par une collectivité territoriale.
