§4.2: Die Wahlrechtsgrundsätze Flashcards
1
Q
Was sind die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 GG?
A
- Allgemeinheit der Wahl
- Unmittelbarkeit
- Freiheit
- Geheime Wahlen
- Öffentlichkeit
2
Q
Allgemeinheit der Wahl
A
Allgemeinheit der Wahl bedeutet: das Wahlrecht steht grundsätzlich allen Bürgern zu, schützt ihren Zugang zur Wahl und verbietet den unberechtigten Ausschluss hiervon.
- Dies gilt für das aktive Wahlrecht, also das Recht, zu wählen, und für das passive Wahlrecht, also das Recht, sich zur Wahl zu stellen. Wer wahlberechtigt ist, bestimmt Art.38 Abs.2 GG.
- Gesetzliche Beschränkungen der Allgemeinheit, also des Zugangs der Bürger zur Wahl, bedürfen eines zwingenden Grundes.
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Q
Ausnahmen des Allgemeinheitsgrundsatzes?
A
- Gesetzliche Beschränkungen der Allgemeinheit, also des Zugangs der Bürger zur Wahl, bedürfen eines zwingenden Grundes.
- Die Festsetzung eines Mindestalters wird gerechtfertigt, weil hierdurch das erforderliche Maß an Einsichtsfähigkeit und Verantwortungsbewusstsein gesichert werden soll.
- Auch gegenüber Auslandsdeutschen wird die Allgemeinheit der Wahl eingeschränkt. Wenn zB eine Familie seit Generationen im Ausland lebt, ihre Mitglieder aber jeweils durch Abstammung deutsche Staatsbürger geworden sind, kann es an der Vertrautheit mit dem politischen System der Bundesrepublik Deutschland fehlen, und damit auch an der Fähigkeit, am aktuellen politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess mitzuwirken. Das BVerfG spricht hier von der „Kommunikationsfunktion“ der Wahl, die mit dem Grundsatz der allgemeinen Wahl in Ausgleich zu bringen ist.
Dies kann zB dadurch geschehen, dass ein Mindestaufenthalt im Inland, zB von drei Monaten nach dem 14. Geburtstag „nicht allzu ferner Vergangenheit, etwa innerhalb der letzten 10 Jahre, gefordert wird. - Eine Absenkung des Wahlalters für Wahlen zum Bundestag ist nur im Wege der Verfassungsänderung möglich. Eine andere Frage ist, ob das Grundgesetz hier Grenzen nach unten setzt.
- Verfassungsgemäß ist auch der (befristete) Ausschluss vom Wahlrecht als Nebenfolge einer strafrechtlichen Verurteilung und der Ausschluss von Personen, die unter Betreuung stehen. Der Gesetzgeber durfte dies, ebenso wie die Einschränkungen des Wahlrechts für Auslandsdeutsche auf Grund einer „typisierenden“ Wertung anordnen.
- Typisierend bedeutet: der Gesetzgeber stellt im Interesse der Rechtssicherheit und gleichmäßiger Gesetzesanwendung auf „typische“ Anwendungsfälle ab, auch wenn dies nicht allen Einzelfällen gerecht wird. Der Konflikt zwischen Rechtssicherheit und größtmöglicher Gerechtigkeit im Einzelfall durchzieht die gesamte Rechtsordnung.
- Wahlberechtigung setzt deutsche Staatsangehörigkeit voraus
4
Q
Staatsangehörigkeit als Voraussetzung der Wahlberechtigung
A
- Wahlberechtigung setzt deutsche Staatsangehörigkeit voraus. Nach Art.20 Abs.2 GG ist das „Volk“ Träger der Staatsgewalt. Damit ist das deutsche Volk gemeint. Dies ergibt bereits die systematische Interpretation des Art.20 Abs.2 GG, in der Zusammenschau mit der Präambel des Grundgesetzes, mit Art.1 Abs.2 GG und mit Art.146 GG, wo im Zusammenhang mit „Volk“ stets vom deutschen Volk die Rede ist. Entscheidend kommt hinzu: mit der Teilnahme an Wahlen wird staatliche Gewalt ausgeübt. Träger der Staatsgewalt aber ist das Staatsvolk (Rn3). Erst die Zugehörigkeit zum Staatsvolk – also die Staatsangehörigkeit – vermittelt jene dauerhafte Beziehung des Bürgers zum Staat, die einerseits durch dauerndes Unterworfensein unter die Staatsgewalt gekennzeichnet ist und andererseits die Notwendigkeit ihrer demokratischen Legitimation begründet. Dies gilt auch für Landtagswahlen[89]. Auch in den Ländern und Gemeinden muss das „Volk“ gemäß der Homogenitätsklausel des Art.28 Abs.1 S.2 GG eine gewählte Vertretung haben; Volk ist auch hier das Staatsvolk. Die Zugehörigkeit zum „Volk“ in den Ländern setzt die Zugehörigkeit zum Staatsvolk der Bundesrepublik voraus.
- Ausnahme nach Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG für Kommunalwahlen für die Unionsbürger (“wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaates besitzt”)-
5
Q
Unmittelbarkeit der Wahlen
A
- Unmittelbar sind Wahlen dann, wenn allein durch die Entscheidung des Wählers unmittelbar, also ohne dazwischengeschaltete Instanzen entschieden wird, wer gewählt ist. Dies muss beim Wahlakt, also bei Stimmabgabe feststehen. Unmittelbarkeit bedeutet auch: der Wähler muss vor dem Wahlakt erkennen, wer sich um ein Mandat bewirbt und wie sich seine Stimmabgabe darauf auswirkt.
- Dies ist bei der Stimmabgabe im Wahlkreis kein Problem. Soweit jedoch die Mandate über Listen vergeben werden, müssen Zusammensetzung und Reihenfolge der Bewerber im Voraus feststehen. Allerdings ist der unmittelbare Einfluss des Wählers gering, wenn der im Wahlkreis nicht gewählte bzw abgewählte Bewerber gleichwohl über den „sicheren“ Listenplatz ein Mandat erlangt. Dies ist noch nicht verfassungswidrig, solange dies im Voraus klar geregelt ist, verfassungspolitisch gleichwohl nicht unbedingt zu begrüßen.
– Ein Beispiel für eine nicht unmittelbare Wahl ist die des US-Präsidenten, bei der die Wähler in den einzelnen Bundesstaaten Wahlmänner bestimmen und diese dann den Präsidenten wählen.
6
Q
Geheimhaltung der Wahlen
A
- Was geheime Wahlen sind, ist aus sich heraus verständlich: Es muss gewährleistet sein, dass die Stimmabgabe keinem Anderen bekannt wird. Es handelt sich um zwingendes Recht: Der Wähler kann nicht darauf verzichten. Die Verwendung besonderer Wahlumschläge ist jedoch nicht erforderlich[92]. Bei der Briefwahl sind geheime Wahlen nur bedingt gewährleistet: dass bei der Ausfüllung des Stimmzettels Dritte dem Wähler „über die Schulter blicken“, kann nicht ausgeschlossen werden. Der Wähler hat daher eidesstattlich zu versichern, dass er den Stimmzettel persönlich und unbeeinflusst ausgefüllt hat[93]. Die Stimmabgabe im Wahllokal hat der Regelfall zu sein[94], ist dies aber nicht mehr, da Stimmabgabe durch Briefwahl im freien Ermessen des Wählers steht.
- Andererseits dient die Briefwahl aber der Allgemeinheit der Wahl, da sie auch demjenigen die Teilnahme ermöglicht, der gehindert ist, das Wahllokal aufzusuchen; dies rechtfertigt es, gewisse Einschränkungen der geheimen Wahl hinzunehmen. Diese sind auch beim Einsatz von Wahlcomputern nicht ganz ausgeschlossen; deshalb ist hier Zurückhaltung geboten. - Ob die Stimmabgabe auf elektronischem Weg („Internetwahlen“) anstelle der bisher im BWG vorgeschriebenen Wahlscheine eingeführt werden könnte, hängt vor allem davon ab, ob die Wahlen dann noch „geheim“ wären.
7
Q
Freiheit der Wahlen
A
- Die Wahlen müssen frei sein. Dies schließt jeden auch nur mittelbaren Zwang oder Druck auf die Entscheidungsfreiheit des Wählers von außen aus. Auch das Wahlverfahren muss die Entschließungsfreiheit des Wählers beachten[96], Freiheit der Wahl muss sowohl für die Vorbereitungsphase, als auch den Wahlakt selbst gewährleistet sein. Unzulässige Wahlbeeinflussung kann auch dann vorliegen, wenn die Regierung im Wahlkampf in ihrer amtlichen Autorität als Regierung einseitig Einfluss nimmt und ist uU auch bei Wahlbeeinflussung von privater Seitedenkbar. Inhaber staatlicher oder kommunaler Ämter dürfen als Amtsträger jedenfalls Kandidaten nicht unterstützen.
- Nötigung von Wählern unter Missbrauch eines Abhängigkeitsverhältnisses fällt unter §108 StGB. Dass die Wahlen frei sein müssen, betrifft auch das passive Wahlrecht, also die Kandidatenaufstellung. Eine Frage der Freiheit der Wahl wäre auch die Einführung einer Wahlpflicht. Aus der Freiheit, zu wählen, müsste dann auch die negative Freiheit, nicht zu wählen, abgeleitet werden, nicht zuletzt deshalb, weil auch im Fernbleiben von der Wahl ein Akt der demokratischen Willensäußerung gesehen werden kann.
8
Q
Öffentlichkeit der Wahl
A
- Nur scheinbar im Widerspruch zum Grundsatz der geheimen Wahl steht das in Art.38 Abs.1 GG nicht explizit aufgeführte Gebot der Öffentlichkeit der Wahl. Es wird aus Art.38 Abs.1 iVm Art.20 Abs.1 und 2 GG abgeleitet. In der parlamentarischen Demokratie unterliegt die Ausübung der staatlichen Gewalt der öffentlichen Kontrolle. Dies muss auch für den Wahlakt, durch den das Volk die Staatsgewalt ausübt (Art.20 Abs.2 S.2 GG), gelten. Während die Stimmabgabe geheim ist, muss das Wahlvorschlagsverfahren ebenso wie die Auszählung der Stimmen und die Feststellung des Wahlergebnisses deshalb öffentlich sein. Verfassungswidrig wäre daher der Einsatz von Wahlcomputern, wenn die Auszählung der Stimmen und Feststellung des Wahlergebnisses ohne besondere IT-Kenntnisse nicht nachvollziehbar ist und nicht transparent wäre.
9
Q
Wahlrechtsgleichheit
A
- Was allgemeine, unmittelbare, freie und geheime Wahlen bedeuten, lässt sich aus dem Wortsinn und aus der historischen Entwicklung bestimmen; darüber besteht auch weitgehend Konsens. Anders verhält es sich mit dem Gebot der Gleichheit der Wahl, das denn auch das umstrittenste der Merkmale des Art.38 Abs.1 S.1 GG ist. Wahlrechtsgleichheit bedeutet zunächst Zählwertgleichheit: Jede abgegebene Stimme zählt gleich. Dies ist noch unproblematisch. Umso erstaunlicher mutet es an, wenn nach dem Referendum über den Brexit am 23.6.2016 in der deutschen Presse die Legitimität des Ergebnisses mit der Begründung angezweifelt wurde, vor allem schlecht ausgebildete Landbewohner hätten für „leave“ gestimmt.
- „Ob ein „Familienwahlrecht“ eingeführt werden könnte, ist eine Frage der Wahlrechtsgleichheit und auch der Unmittelbarkeit der Wahl. Es würde gegen den Grundsatz der Zählwertgleichheit verstoßen, wenn im Rahmen eines originären Elternwahlrechts die Stimmzahl der Eltern nach der Zahl der Kinder vergrößert würde. Dies dürfte auch für eine „Treuhänder-“ oder „Stellvertreter“-Lösung gelten – auch dann erhält de facto die Stimmabgabe zB durch die Eltern der Minderjährigen als deren Vertreter doppeltes Gewicht[102]. Gelangt man zu der Einschätzung, dass das Familienwahlrecht mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, bliebe noch die Möglichkeit, das Grundgesetz selbst zu ändern. Diese Verfassungsänderung dürfte dann allerdings nicht gegen Art.79 Abs.3 GG (Rn243) verstoßen. Es kommt also darauf an, inwieweit die Wahlrechtsgrundsätze des Art.38 Abs.1 S.1 GG gleichzeitig änderungsfester Inhalt des Demokratieprinzips sind . Demokratische Gleichheit der wahlberechtigten Staatsbürger dürfte aber zu den essenziellen Voraussetzungen einer demokratischen Ordnung und daher zu den nach Art.79 Abs.3 GG unantastbaren Grundsätzen der demokratischen Ordnung nach Art.20 GG zählen.
- Wahlrechtsgleichheit bedeutet darüber hinaus aber auch Erfolgswertgleichheit: Jede Stimme muss die gleiche rechtliche Erfolgschance haben[104]. Das Wahlsystem muss vom Gesetzgeber so gestaltet werden, dass dies so weit wie möglich gewährleistet ist. Bei der reinen Mehrheitswahl bedeutet dies: die Wahlkreise müssen annähernd gleich groß sein. Alle Wähler haben bei der Wahl die gleiche Chance, durch ihre Stimmabgabe auf die Zusammensetzung des Parlaments einzuwirken. Allerdings bleiben die Stimmen, die nicht für den erfolgreichen Bewerber abgegeben wurden, ohne Auswirkung auf die Zusammensetzung des Parlaments. Erfolgswertgleichheit bedeutet aber nur: gleiche Erfolgschancen innerhalb des jeweiligen Wahlsystems. Wird demgegenüber im System der Verhältniswahl gewählt, so bedeutet Erfolgswertgleichheit: die Berechnung der auf die Parteien entfallenden Mandate muss so erfolgen, dass die Anzahl der Stimmen, die auf ein Mandat entfallen, annähernd gleich groß ist. Jeder Wähler muss mit seiner Stimmabgabe den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung des Parlaments haben. Dies gilt auch für die personalisierte Verhältniswahl nach §1 Abs.1 BW.
- Die Wahlrechtsgleichheit wird durch Sperrklauseln, wie die 5%-Sperrklausel des §6 Abs.3 BWG in erheblichem Maße eingeschränkt. Parteien bleiben bei der Sitzvergabe unberücksichtigt, wenn sie nicht mindestens 5% der gültigen Zweitstimmen erhalten haben. Der Erfolgswert der für sie abgegebenen Stimmen ist dann gleich Null[108]. Auch wird die Chancengleichheit vor allem kleinerer und noch nicht etablierter Parteien beeinträchtigt. Differenzierungen im Wahlrecht können jedoch, so das BVerfG, „durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechtsgleichheit die Waage halten kann“[109]: Genannt werden hier der integrierende Charakter der Wahl und das Ziel der Funktionsfähigkeit des Parlaments. Die Wahl soll ein funktionierendes Vertretungsorgan hervorbringen – eine große Zahl kleiner Gruppierungen kann die Handlungsfähigkeit der Volksvertretung beeinträchtigen[110]. Es geht um die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der Verfassungsorgane[111]. 5% sind jedoch die Obergrenze für ein Quorum, auch wegen der Funktion der Wahlen, zur Integration aller Kräfte und Strömungen im Volk beizutragen – so das BVerfG[112]. Auch kann sich bei wesentlicher Veränderung der Verhältnisse die verfassungsrechtliche Beurteilung ändern; eine einmal in zulässiger Weise eingeführte Sperrklausel kann dann verfassungswidrig werden[113]. Die Sperrklausel gilt nicht für Parteien, die mindestens drei Direktmandate errungen haben – sog. Grundmandatsklausel, §„ §6 Abs.3 S.1 BWG[114]. Dies soll den Integrationscharakter der Wahlen sichern – für Parteien, die mindestens drei Direktmandate erringen, wird angenommen, dass sie Anliegen mit besonderer Akzeptanz vertreten oder regional besonders verankert sind. Hierdurch wird auch eine Ungleichbehandlung im Verhältnis zu anderen Parteien gerechtfertigt, die möglicherweise mehr Zweitstimmen, aber eben keine drei Direktmandate errungen haben[115]. Die Grundmandatsklausel ist also verfassungsrechtlich gerechtfertigt, jedoch nicht geboten.
- Die Einführung einer Eventualstimme für den Fall, dass die mit der „Hauptstimme“ gewählte Partei an der 5%-Hürde scheitert, ist verfassungsrechtlich jedenfalls nicht geboten.
10
Q
Greifen die Wahlrechtsgrundsätze auch bei den Ländern?
A
- Auch für Kommunalwahlen gelten wegen Art.28 Abs.1 S.2 GG die hier dargelegten Wahlrechtsgrundsätze. Allerdings sind Kommunalvertretungen keine Parlamente im staatsrechtlichen Sinn. Ihre Aufgaben sind nicht vergleichbar; ihnen ist in erster Linie verwaltende Tätigkeit anvertraut, sie unterliegen der Kommunalaufsicht. Die Gründe für Sperrklauseln gelten hier nicht ohne Weiteres. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit muss konkret belegt werden, zumal sie in den Ländern ohne Sperrklausel, wie etwa Bayern oder Baden-Württemberg, in den zurückliegenden 50 Jahren nicht festgestellt werden konnte. So verneinte das BVerfG als Landesverfassungsgericht für Schleswig-Holstein[126] demgemäß die Berechtigung der Sperrklausel für Kommunalwahlen. Dem Urteil des VerfGH NW vom 21.11.2017[127] lag eine unmittelbar im Wege der Verfassungsänderung in die Landesverfassung aufgenommene Sperrklausel von 2,5% für Kommunalwahlen zugrunde. Hier konnte der VerfGH nur prüfen, ob die Verfassungsänderung ihrerseits verfassungswidrig war. Nach Art.69 Abs.1 S.2 NWVerf dürfen Verfassungsänderungen nicht den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des GGwidersprechen. Dazu zählen, so der VerfGH, auch die „Homogenitätsvorgaben“ des Art.28 Abs.1 S.1 und 2 GG, wonach die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den dort genannten Grundsätzen entsprechen muss, Satz1, und auch für Kommunalwahlen Wahlrechtsgleichheit gegeben sein muss„Satz2. Für eine 2,5%-Klausel als Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit sieht VerfGH NW keine Rechtfertigung. Ein Leitsatz seiner Entscheidung lautet: „Die gesetzgeberische Prognose drohender Funktionsstörungen aufgrund einer parteipolitischen Zersplitterung entbehrt einer tragfähigen, in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständigen Grundlage.”
