Le mot administration envisagé dans un sens organique

Question 1

Qu’est-ce que l’administration ?

Answer 1

Le mot administration est un mot d’usage courant.
C’est donc un terme qui n’est pas réservé à la science juridique.
Ce terme peut avoir plusieurs sens, et cela peut être une source d’ambiguïté.

Le mot administration peut désigner :
- soit un organe
- soit une activité

Question 2

Que signifie le mot administration envisagé dans un sens organique ?

Answer 2

On peut d’abord dire que ça désigne une institution publique chargée de faire fonctionner des services d’intérêt public.

Mais cette définition est approximative.
En effet, elle peut recouvrer des institutions très différentes comme les organes du Parlement ou les organes de la justice.
Il faut être plus précis.

Pour aller vers plus de précision on peut se reporter à l’article 20 de la Constitution.
L’article 20 dispose que le Gouvernement dispose de l’administration.
Ce texte relie l’administration au Gouvernement.
Et le Gouvernement c’est le pouvoir exécutif.
Donc un affinement est opéré : l’administration c’est ce qui dépend du pouvoir exécutif.

Mais c’est encore approximatif. Parce que les organes des collectivités décentralisées (les communes, les départements, les régions) sont également des administrations. Or, une autorité décentralisée elle ne dépend pas du pouvoir exécutif (le pouvoir exécutif c’est l’État ; une collectivité décentralisée c’est une autre personne morale que l’État (ex : une commune c’est une personne morale juridique distincte de l’État).

Du coup on étend le terme administration également aux collectivités décentralisées et donc en allant plus loin que ce que nous dit l’article 20 (puisque l’article 20 semble réduire le terme administration aux seuls services dépendant du Gouvernement, et donc de l’État).

Question 3

Qu’est-ce que c’est les autorités étatiques ?

Answer 3

Ce sont les services qui dépendent de l’État, de la personne juridique État (remarque : si une décision est prise par un service de ce type, c’est la responsabilité éventuelle de l’État qui peut être engagée).

Les autorités étatiques sont :
- soit centrales
- soit déconcentrées

Question 4

On peut identifier 3 catégories d’autorités centrales de l’État.
Lesquelles ?

Answer 4

Il y a les autorités centrales de l’État :

• qui exercent un pouvoir de décision.
  (Le PR, le PM, et les ministres)
• qui conseillent ou contrôlent les premières.
• qu’on appelle les «autorités administratives indépendantes».

Question 5

La Constitution place à la tête du pouvoir exécutif 2 autorités :

Answer 5

le PR et le PM.

Question 6

Quels articles de la Constitution construisent ce bicéphalisme administratif (PR/PM) ?

Answer 6

Les articles 13, 20 et 21.

Question 7

Néanmoins, il faut avoir conscience qu’il peut y avoir un décalage entre la lettre d’un texte et la pratique.

En effet l’équilibre des pouvoirs entre le PR et son PM dépend des….

Answer 7

circonstances politiques.

Et il y a 2 hypothèses :

• Le fait majoritaire : le PR et son PM sont de la même couleur politique.

Dans cette hypothèse, l’équilibre du pouvoir s’opère au profit du PR.

• La période de cohabitation : le PR est d’une couleur politique, et le PM est d’une autre couleur politique.

Dans ce cas, les 2 autorités s’opposent l’une à l’autre le texte de la Constitution.
Et si on oppose le texte de la Constitution, dans une lecture stricte, c’est plutôt le PM qui va avoir la main d’un point de vue administratif.
Ainsi, en période de cohabitation, l’équilibre change au profit cette fois ci du PM (et donc le PR ne peut que s’en tenir aux prérogatives que lui donne la Constitution, et qui sont finalement pas très étoffées en matière administrative).

Question 8

Qu’est-ce qu’un décret ?

Answer 8

Un décret est un acte administratif unilatéral.

Il n’y a que 2 autorités qui signent les décrets : le PR et le PM.

Question 9

Qu’est-ce qu’une compétence de droit commun et qu’est-ce qu’une compétence d’attribution ?

Answer 9

Une autorité a une compétence dans un domaine (une compétence de droit commun).
La compétence d’attribution c’est lorsqu’un texte attribue, au sein de cette compétence, un morceau pour le donner à une autre autorité (cette autre autorité a une compétence d’attribution).

Question 10

Quels sont les 6 pouvoirs du PR en matière administrative ?

Answer 10

• Il nomme le PM
• Il nomme les ministres
• Il a le pouvoir de mettre fin aux fonctions du PM et des ministres.
• Il répartit les fonctions administratives de l’État en portefeuilles ministères.
• Il nomme aux emplois civils et militaires de l’État (Art. 13 de la Constitution).
  (Il peut déléguer une partie de ce pouvoir au PM).
• Il signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres (Art. 13 de la Constitution).

Question 11

L’article 13 de la Constitution dispose que le PR signe les décrets délibérés en Conseil des ministres.
Comment comprendre cette formule ?

Answer 11

Il faut comprendre cette formule comme donnant au PR une compétence d’attribution (cette compétence d’attribution est soustraite à la compétence de droit commun du PM).

Question 12

Quels sont les 5 pouvoirs du PM en matière administrative ?

Answer 12

• L’art. 20 de la Constitution confère au gouvernement (et donc au PM), la responsabilité de déterminer et conduire la politique de la Nation.
• L’art. 20 ajoute que le gouvernement dispose de l’administration.
• L’art. 21 dispose que le PM dirige l’action du gouvernement.
• Sur délégation du PR, il peut nommer les fonctionnaires civils et militaires de l’État.
• L’art. 21 lui confère le pouvoir réglementaire général de principe au niveau de l’État.
  Cela signifie que c’est le PM qui, en principe, au plus haut niveau de l’État, peut, par des décrets, poser des règles générales et impersonnelles.
  Le PM est donc l’autorité de droit commun dans l’exercice du pouvoir réglementaire général au niveau étatique.
  (EN REVANCHE, cette compétence de droit commun cède lorsque le décret est délibéré en Conseil des ministres. En effet, l’art. 13 nous dit que dans ce cas, c’est le PR qui le signe (il a une compétence d’attribution).

Question 13

Quels sont les 2 pouvoirs des ministres en matière administrative ?

Answer 13

Chaque ministre dirige les services centraux de l’administration qui travaille dans les secteurs de son portefeuille ministériel.

Les ministres ne disposent pas du pouvoir réglementaire général (même pas en tant qu’autorité d’attribution). Ils peuvent exercer le pouvoir réglementaire mais à la condition que le PM leur ait délégué (chacun dans leur domaine) une partie de son pouvoir réglementaire.

Question 14

Il y a les autorités centrales de l’État qui exercent un pouvoir de décision. Ok.
Et il y a également les autorités centrales de l’État qui…

Answer 14

les conseillent (ex : le Conseil d’État) ou les contrôlent (ex : l’Inspection générale des finances).

Question 15

Enfin, parmi les autorités centrales de l’État, il y a ce qu’on appelle les…

Answer 15

«autorités administratives indépendantes».

Les autorités administratives indépendantes sont bien des autorités étatiques (il y a des exceptions : quelques unes ont une personnalité juridique propre (ex : l’Autorité des marchés financiers).
MAIS elles sont soustraites à la hiérarchie de l’administration de l’État (or normalement tous les services de l’administration de l’État sont hiérarchisés). Cela signifie que personne ne peut leur donner d’ordres ou d’instructions.

Question 16

Les autorités étatiques sont :
- soit centrales
- soit déconcentrées.
Après avoir examiné les autorités CENTRALES de l’État (à Paris), examinons maintenant…

Answer 16

les autorités DÉCONCENTRÉES de l’État (en province).

Question 17

Qu’est-ce que la déconcentration ?

Answer 17

Il s’agit de transférer une compétence de Paris vers la province.
Ce transfert de compétences s’opère au sein de la même personne juridique : c’est toujours l’État qui décide (mais il ne le fait pas au travers d’organes étatiques installés à Paris, il le fait au travers d’organes étatiques installés à proximité immédiate de l’endroit où la décision déploiera ses effets).

Question 18

Depuis plusieurs siècles, l’État français a des…

Answer 18

relais au niveau local (ex : sous l’Ancien Régime le roi avait des intendants. Ils le représentait au niveau local et ils prenaient les décisions qui pouvaient être prises au plus près de la population à la place du roi).

Question 19

Quel principe a été posé en 1992 ?

Answer 19

Le principe de subsidiarité administrative.
Ce principe s’exprime ainsi : tout ce qui n’a pas besoin d’être traité au niveau central doit être traité au niveau local.

Question 20

Quelles sont les principales autorités déconcentrées de l’État ?

Answer 20

Les préfets et les sous-préfets (héritage napoléonien).
Et les maires exercent quelques compétences comme autorités déconcentrées de l’État.

Les préfets de région représentent l’État à l’échelon de la région.

Les préfets de département représentent l’État à l’échelon du département.

Les départements sont divisés en arrondissements.
Et chaque arrondissement a à sa tête un sous-préfet.

Question 21

Quel principe a été posé en 1992 ?

Answer 21

Le principe de subsidiarité administrative (tout ce qui n’a pas besoin d’être traité au niveau central doit être traité au niveau local).

Contexte : l’administration française était historiquement très centralisée (beaucoup de décisions prises dans les ministères à Paris alors qu’elles concernaient tel ou tel endroit du territoire français).

Question 22

Les autorités déconcentrées de l’État ne sont pas soustraites à tout contrôle.
En effet, un pouvoir s’exerce sur ces autorités déconcentrées :

Answer 22

c’est le «pouvoir hiérarchique».

Question 23

Qu’est-ce que le pouvoir hiérarchique ?

Answer 23

C’est le pouvoir dont dispose, dans l’administration française, un supérieur hiérarchique, sur ses subordonnés (les autorités déconcentrées).

Remarque importante : le pouvoir hiérarchique est détenu de plein droit (pas besoin d’un texte lui attribuant ce pouvoir hiérarchique) par tout supérieur hiérarchique.

Question 24

Concrètement, le pouvoir hiérarchique confère…

Answer 24

3 pouvoirs à son détenteur. Le supérieur hiérarchique peut :

• adresser des ordres et des instructions à son subordonné (à l’autorité déconcentrée).
• annuler les décisions prises par son subordonné.
• modifier les décisions prises par son subordonné.

Il reste un 4e pouvoir, qui n’est pas détenu de plein droit par le supérieur hiérarchique (il est détenu par le supérieur hiérarchique QUE si un texte le lui a expressément attribué) : le pouvoir de substitution d’action (c’est la capacité qu’on donne au supérieur hiérarchique de se substituer pour décider à la place de son subordonné si celui ci est défaillant).

Question 25

Qu’est-ce que c’est les autorités décentralisées ?

Answer 25

Ce n’est plus l’État. Ce sont d’autres personnes morales de droit public.

Question 26

Quelles sont les autorités décentralisées ?

Answer 26

• Les régions
• Les départements
• Les communes

Question 27

Qu’est-ce que la décentralisation ?

Answer 27

Dans les 2 cas (déconcentration / décentralisation) il s’agit de transférer un pouvoir de décision de Paris vers la province.
Le pouvoir de décision était à Paris dans les mains de l’État.
Dans la déconcentration, il est transféré en province, mais toujours dans les mains de l’État.
Dans la décentralisation, il est transféré en province, MAIS PLUS DANS LES MAINS D’UNE AUTORITÉ ÉTATIQUE : il est transféré à une autorité distincte de l’État, une autorité dotée de la personnalité juridique (donc le transfert du pouvoir de décision s’opère d’une personne juridique à une autre personne juridique, alors que dans la déconcentration, le transfert du pouvoir de décision s’opère au sein d’une même personne juridique).

Question 28

La décentralisation est prévue par la Constitution.
À quels articles ?

Answer 28

Le principe de libre administration des collectivités locales est doublement présent dans la Constitution.

• L’art. 34 dispose que la loi détermine les principes relatifs à la libre administration des collectivités locales.
• L’art. 72 al.3 dispose que les collectivités territoriales “s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences”.

Remarque : l’élection des organes des collectivités décentralisées (conseillers régionaux, départementaux, municipaux) permet de garantir l’indépendance des collectivités décentralisées.
Lorsque (comme c’était le cas il y a longtemps) les collectivités décentralisées n’avaient pas d’organes élus mais des agents désignés par l’État, l’indépendance des agents des organes des collectivités décentralisées n’était pas garantie.

Question 29

Quel est le pouvoir qui s’exerce sur les collectivités décentralisées ?

Answer 29

Le pouvoir de tutelle.

Question 30

Explique pourquoi le pouvoir de tutelle (qui s’exerce sur les collectivités décentralisées) est un pouvoir plus souple, moins contraignant que le pouvoir hiérarchique (qui s’exerce sur les autorités déconcentrées).

Answer 30

La France est un État unitaire, ce qui signifie qu’il y a un seul ordre juridique.
Et donc toutes les personnes morales de droit public doivent respecter la même règle de droit.
Cela signifie que lorsqu’on met en œuvre une décentralisation et qu’on transfert des compétences à des organes distincts de l’État, il faut quand même s’assurer que ces organes distincts de l’État exercent ces compétences dans le respect du droit.
Voilà pourquoi le pouvoir de tutelle existe.

Il faut simplement noter que le pouvoir de tutelle est un pouvoir plus souple que le pouvoir hiérarchique parce que l’idée c’est quand même de garantir le plus possible l’autonomie, l’indépendance de l’autorité (décentralisée) sous tutelle.

Question 31

Il n’y a pas de tutelle…

Answer 31

sans texte. Une autorité ne peut exercer un pouvoir de tutelle QUE SI ce pouvoir lui a été confié par un texte explicite.

Question 32

Quels sont les pouvoirs du préfet (représentant de l’État) depuis la mise en œuvre des grandes lois de décentralisation (depuis 1982) ?

Answer 32

1. Les actes pris par les collectivités décentralisées sont (pour une bonne partie d’entre eux) subordonnés, pour qu’ils puissent entrer en vigueur, à une transmission au préfet.

Cela permet au préfet d’examiner ces actes et de vérifier qu’ils sont bien conformes au droit en vigueur.

Si le préfet estime qu’un acte est entaché d’illégalité, il n’a PAS le pouvoir de l’annuler, mais il peut saisir le tribunal administratif et demander au tribunal administratif d’annuler l’acte.
Ce recours par lequel le préfet saisit le tribunal administratif est “le déféré préfectoral”.

2. Un autre type de contrôle est dans les mains du préfet : le contrôle budgétaire.

Le contrôle budgétaire permet au préfet de veiller à la bonne santé financière des collectivités décentralisées.

Le préfet vérifie par ex que le budget est bien adopté en équilibre réel.

Comment il intervient ? Lorsqu’il reçoit le budget, si le préfet estime qu’il y a un motif qui justifie son intervention, il doit saisir la chambre régionale des comptes et soumettre la difficulté. La chambre régionale des comptes examine, et si elle dit qu’effectivement il y a un problème, elle propose au préfet de corriger le document budgétaire de la collectivité décentralisée.

Question 33

Quelles sont les autres institutions administratives ? (Il y a les autorités étatiques ok, les autorités décentralisées ok, et…).

Answer 33

• Les établissements publics
• Les entreprises publiques

Question 34

Les établissements publics sont…

Answer 34

des personnes morales de droit public.

Question 35

Les établissements publics n’ont pas une assise territoriale. Développe.

Answer 35

Ce sont des activités de services publics qui sont érigées en personnes morales de droit public.

Ex : L’université Paris Panthéon - Assas est un établissement public.

Question 36

Les services publics peuvent être de 2 types :

Answer 36

• des services publics administratifs
• des services publics industriels et commerciaux.

Et un établissement public, comme il gère un service public : il gère soit un service public administratif (c’est alors un “établissement public administratif”), soit un service public industriel et commercial (c’est alors un “établissement public industriel et commercial”).

Question 37

Les établissements publics exercent une ou plusieurs missions de service public : c’est ce qu’on appelle leur…

Answer 37

spécialité.
Ils ne peuvent pas en sortir.

Question 38

Quel est le pouvoir qui s’exerce sur les établissements publics ?

Answer 38

Le pouvoir de tutelle.

L’autorité de tutelle peut être l’État ou une (ou plusieurs) collectivité territoriale.

Question 39

Les entreprises publiques sont…

Answer 39

des entités qui présentent 2 caractères :

• Elles ont une activité industrielle ou commerciale.
• Et elles sont sous la maîtrise d’une personne publique (qui peut être l’État, une collectivité territoriale, un établissement public).

Question 40

Concrètement, les entreprises publiques peuvent recouvrer 2 types de personnes. Explique.

Answer 40

1. Des personnes publiques.

Les EPIC
- ont bien une activité industrielle et commerciale
- et ils sont bien sous la maîtrise d’une personne publique (l’institution est même elle même une personne publique).

2. La définition d’«entreprise publique» peut aussi accueillir des sociétés de droit privé, car en dépit de leur forme sociale de droit privé :
3. Elles exercent une activité industrielle et commerciale.
4. Elles sont sous la maîtrise d’une personne publique. (Comment une personne privée peut être sous la maîtrise d’une personne publique ? Le capital de l’entreprise est majoritairement détenu par des personnes publiques).