FINANÇAS PÚBLICAS Flashcards
NORMAS GERAIS
■ NORMAS GERAIS
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional
A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central.
É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.
O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
No tocante à União, as disponibilidades de caixa serão depositadas, obrigatoriamente, no banco central. Quanto às disponibilidades dos estados, do DF, dos municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, serão elas depositadas em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos que venham a ser previstos em lei, quando poderão também ser depositadas em instituições privadas.
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ORÇAMENTÁRIOS
■ PRINCÍPIOS DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE)
O orçamento deve ser elaborado e autorizado para o período de um exercício financeiro (duração de 1 ano).
Na vigente Constituição, temos o princípio da anterioridade tributária, que não é um princípio orçamentário.
O Plano Plurianual (PPA), que tem duração de 4 anos, não contraria o princípio da anualidade, haja vista que o PPA constitui mero plano estratégico, que será, posteriormente, materializado, em leis orçamentárias anuais.
■ PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE (OU GLOBALIZAÇÃO)
Impõe que o orçamento contenha todas as receitas e despesas referentes ao ente público, englobando seus fundos, órgãos e entidade da administração direta e indireta.
■ PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
Impõe que as despesas e receitas sejam incluídas no orçamento pelos seus totais (brutos), sem quaisquer deduções e não pelos seus montantes líquidos.
■ PRINCÍPIO DA UNIDADE (OU TOTALIDADE)
Estabelece que o orçamento deve ser uno, vale dizer, para cada ente federado deverá existir apenas um orçamento por exercício financeiro.
■ PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
Impõe que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à previsão de receita e à fixação das despesas. Evite-se, com isso, que a lei orçamentária contenha normas pertencentes a outros Ramos jurídicos, sem pertinência com matéria orçamentária.
Observe-se que o texto constitucional estabelece importante exceção ao princípio da exclusividade: a possibilidade de existência, na lei orçamentária anual, de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita.
■ PRINCÍPIO DA QUANTIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS
Proíbe a concessão ou utilização de créditos ilimitados.
■ PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO (OU DISCRIMINAÇÃO)
Impõe que as receitas e dispersas sejam especificadas (discriminadas), demonstrando a origem e a aplicação dos recursos
■ PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
As decisões envolvendo matéria orçamentária devem ser pública das em órgãos da imprensa oficial.
■ PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Impõe que todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e os créditos adicionais devem ser veiculado a por lei (ou atos equivalentes, como a medida provisória, no caso dos créditos extraordinários).
■ PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO
Proíbe a vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou despesas, exceto nas hipóteses taxativamente admitidas pela CF.
Que são:
a) a reparação do produto da arrecadação dos impostos a que se refere os arts. 158 e 159;
b) a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde;
c) a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino;
d) a destinação de recursos para realização de atividades da administração tributária;
e) para a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita - ARO;
f) para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.
■ PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
Determina que o orçamento seja estruturado em programas, alinhando-se à finalidade do plano plurianual e os programas nacionais , regionais e setoriais de desenvolvimento.
■ PRINCÍPIO DA CLAREZA
Impõe que o orçamento publicado seja apresentado em linguagem clara, ordenada e compreensível a todas as pessoas que tenham interesse em matéria orçamentária.
■ PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO
Tem por preocupação evitar um endividamento descontrolado do ente público, orientando que as despesas autorizadas não sejam superiores à previsão das receitas.
A maioria dos Estados admite a existência de déficit orçamentário (receita menores do que as despesas). Entre nós m, a CF não impõe a obrigatoriedade de observância do equilíbrio orçamentário.
■ PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO ESTORNO
Estabelece que, em regra, o administrador público não pode transpor, remanejar ou transferir recursos de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
LEIS ORÇAMENTÁRIA
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual (PPA);
II – as diretrizes orçamentárias (LDO);
III – os orçamentos anuais (LOA).
PPA, LDO e LOA são leis ordinárias e que todas elas são da iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.
O Texto Magno estabelece que a vigência e os prazos dessas leis orçamentárias deverão ser fixados em lei complementar, como essa lei complementar não foi editada, ainda prevalece as regras do Ato das Disposições Constitucionais Transitória (ADCT), que são:
I - (PPA) o projeto do plano plurianual: para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (até 31 de agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (até 22 de dezembro);
II - (LDO) o projeto de lei de diretrizes orçamentárias: será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (até 15 de abril) e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III - (LOA) o projeto de lei orçamentária: da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (até 31 de agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (até 22 de dezembro).
■ PLANO PLURIANUAL (PPA)
O plano plurianual (PPA) estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
PPA constitui um verdadeiro “plano de governo”. É a partir dele que são definidos os conteúdos das demais leis orçamentárias (LDO e LOA).
A vigência do PPA não coincide com o mandato do Presidente da República. O último ano de vigência do PPA será o primeiro ano do mandato presidencial subsequente. Significa dizer que, quando empossado, o Presidente da República governa o seu primeiro ano de mandato com base no PPA aprovado no governo antecedente, e, ademais, terá 8 meses (até 31 de agosto) para encaminhar ao Legislativo o projeto de lei do novo PPA, que vigerá até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente.
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual (PPA), ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime responsabilidade. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição será elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
■ LEI DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
A LDO tem as seguintes funções:
- a) indicar as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
- b) orientar a elaboração da LOA;
- c) dispor sobre as alterações na legislação tributária;
- d) estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
O legislador constituinte estabeleceu que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Enfim, o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os congressistas não entrarão em recesso.
■ LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal: referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento: das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social: abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Os orçamentos fiscal e de investimento - mas não o da seguridade social -, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional iniciado o exercício financeiro, o Poder Executivo publicará, até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
OUTROS PONTOS
■ LEI COMPLEMENTAR SOBRE A MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA ■
Além das 3 leis ordinárias (PPA, LDO e LOA), a Constituição prevê a edição de uma lei complementar, de caráter permanente, que disporá sobre matéria orçamentária, cabendo a ela:
- a)dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
- b) estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituições e o funcionamento de fundos;
- c) dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do dispostos nos parágrafos 11 e 12 do art. 166.
Essa lei complementar ainda não foi editada. Parte dessas matérias encontra-se atualmente rolamentos na Lei 4.320/1964, recepcionada pela vigente Constituição. Embora da editada como lei ordinária, a Lei 4.320/1964 foi recepcionada pela CF/88 com status de lei complementar.
■ PROCESSO LEGISLATIVO DAS LEI ORÇAMENTÁRIA ■
Embora as 3 leis. Orçamentárias sejam leis ordinárias, elas não são aprovadas segundo o processo legislativo constitucional aplicável às demais leis ordinárias. Serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Caberá a uma Comissão mista permanente de senadores e deputados:
- a) examinar e emitir sobre projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
- b) examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais Comissões do Congresso Nacional e de suas Casas.
As emendas aos projetos de leis orçamentárias serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apregoadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. Projeto dessas leis orçamentárias é instruído somente na Comissão Mista de Orçamento. Essa Comissão é que receberá os pareceres das Comissões temáticas das duas Casas Legislativas e as emendas parlamentares e, em seguida, emitirá o seu parecer, encaminhando-o, juntamente com o projeto, para votação pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional, em sessão conjunta. Ao final na sessão conjunta do Congresso Nacional - e não unicameral -, se o projeto obtiver maioria simples de votos, estará aprovado (como se trata de sessão conjunta, o cômputo dessa maioria simples se dá em separado, isto é, senadores e deputados votam separadamente).
■ EMENDAS AOS PROJETOS DE LEIS ORÇAMENTÁRIAS
Art. 166, § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
ORÇAMENTO IMPOSITIVO
■ ORÇAMENTO IMPOSITIVO ■
Para alguns, o orçamento seria impositivo, vale dizer, a execução das programações previstas na lei orçamentária seria obrigatória, um dever para o gestor público. Para outros, o orçamento seria meramente autorizativo, outorgando ao gestor discricionariedade na eleição daquelas programações a serem executadas. Na prática orçamentária brasileira: no Brasil, o orçamento é meramente autorizativo, ressalvando-se, evidentemente, aquelas programações que tenham determinação - legal ou constitucional - de execução vinculado (despesas obrigatórias por expressa determinação constitucional, por exemplo).
Em razão da natureza meramente autorizativa do orçamento, tornou-se prática corriqueira no Brasil a inexecução de parte considerável das despesas discricionárias previstas na lei orçamentária, especialmente daquelas decorrentes de emendas parlamentares, levadas ao orçamento por iniciativa dos membros Congresso Nacional.
EC 86/2015
A Emenda Constitucional de 2015 outorgou caráter impositivo (obrigatório) à execução das programações orçamentárias resultantes de emendas parlamentares individuais. Essa primeira modificação constitucional, o caráter impositivo de execução não alcançou todas as emendas parlamentares, mas somente as emendas individuais (são aquelas emendas apresentadas em caráter pessoal, por um senador ou um deputado). Vale dizer, as emendas coletivas - apresentadas por bancadas e comissões - não foram contemplarás com o regime de execução impositivo estabelecido pela EC 85/2015 continuaram possuindo caráter meramente autorizativo. A EC 86/2015 estabeleceu limite para a apresentação de emendas individuais: 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida (RCL) prevista no projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional. Determinou, também, que metade do valor das emendas individuais apresentadas seja destinada a ações e serviços públicos de saúde. Vale dizer, o valor que constituirá o limite para a apresentação das emendas parlamentares individuais será apurado mediante a aplicação de 1,2% sobre a previsão de RCL para o executivo subsequente.
Para aprovar as emendas individuais, utiliza-se a RCL prevista para o exercício subsequente; para a execução impositiva de tais emendas individuais, utiliza-se a RCL realizada no exercício anterior. O regime impositivo de execução das emendas parlamentares individuais - introduzido pela EC 86/2015 - estabelece a obrigatoriedade em duas frentes: a execução orçamentária e a execução financeira. Vale dizer, se o montante apurado para execução obrigatória for, por exemplo, de 14 bilhões, será necessário não só empenhar 14 bilhões (execução orçamentária), mas também efetuar o pagamento (execução financeira) dos mesmo 14 bilhões.
O regime impositivo de execução das emendas parlamentares individuais poderá ser excepcionalmente afastado em duas situações, desde logo explicitamente previstas no próprio texto constitucional: a) contigenciamento de despejas; ou b) impedimentos de ordem técnica.
EC 10/2019
A emenda 100/2019 com o intuito de estender tal regime obrigatório, também, às hipóteses me das coletivas, quando resultantes de iniciativa d bancada de parlamentares de estado ou do DF. Com efeito, o novo texto constitucional passou a prescrever que a obrigatoriedade de execução das emendas individuais aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de estados de u do DF, no montante de até 1% à receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
O texto constitucional passou a autorizar que as emendas individuais impositivas (de execução obrigatória) apresentadas pelos congressistas ao projeto de lei orçamentária anual (LOA) aloquem (transfiram) diretamente recursos a estados, ao DF e municípios por meio de: a) transferência especial ou b) transferência com finalidade definida.
CRÉDITOS ADICIONAIS
■ CRÉDITOS ADICIONAIS ■
A Constituição a finite a existência de crédito adicionais naquelas situações em que os créditos orçamentários autorizados na LOA não são suficiente para atender às necessidades de recursos no exercício financeiro em curso.
Os créditos adicionais podem ser de três espécies: suplementares, especiais ou extraordinários.
- Créditos suplementares: visam a reforçar a dotação autorizada na LOA, vale dizer, destinam-se àquelas situações em que a despesa já está autorizada na LOA, mas o quantitativo de crédito previsto se mostra insuficiente.
- Créditos especiais: se destinam a despesas não previstas no orçamento, isto é, àquelas despesas para as quais não haja categoria de programação orçamentária específica.
Essas duas espécies de créditos adicionais - suplementares e especiais - devem ser autorizadas por lei e abertas por decreto executivo. Necessitam, ainda, da existência de recursos disponíveis para suportar suas despesas, e sua abertura deve ser precedida de exposição justificado.
- Créditos extraordinária: somente podem ser abertos para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Por se tratar de situações imprevisíveis e urgentes, a abertura de crédito extraordinário não exige prévia autorização legal. Sua abertura deverá se dar por medida provisória, naqueles entes federados que possuam essa espécie normativa. No DF, nos estados e municípios que não tenham adotado essa espécie normativa (em sua Constituições ou Leis Orgânicas), a berries de crédito extraordinário se dá por decreto executivo. Ao contrário do que ocorre com os créditos suplementares e especiais, a abertura de crédito extraordinário não exige a indicação de disponibilidade de recursos.
A CF permite que os créditos especiais ou extraordinários, quando autorizados nos últimos 4 meses do exercício (setembro, outubro, novembro ou dezembro), sejam reabertos, nos limites dos seus saldos, para incorporação ao orçamento do exercício financeiro subsequente.
